Коррупция проявляется не только в получении взятки должностным лицом, но и в использовании им своего служебного положения, статуса или авторитета занимаемой должности в корыстных, антигосударственных, антиобщественных целях. В этом ее отличительная особенность.

Коррупция - феномен сложный и многоуровневый. По словам Г. Мишина, "в цепи проблем, связанных с системной коррупцией в России, центральным звеном, на наш взгляд, является коррупция на верхнем уровне управления государством... Коррупция в высших эшелонах государственной власти представляет наибольшую опасность для России в переживаемый трансформационный период. Именно элитно-властная коррупция влечет масштабное расхищение государственных средств, в том числе зарубежных кредитов, и формирует негативный образ органов власти как в глазах российского населения, так и в мировом общественном мнении". Мишин Г. Необходим закон о борьбе с коррупцией в высших эшелонах власти//Уголовное право. 2002. № 7.

В России пренебрежение к праву прочно укоренилось в национальном менталитете. Низкая правовая культура населения одновременно и следствие, и причина существования власти, не подпадающей под общественный контроль, содействующей корпоративным или частным интересам отдельных высокопоставленных чиновников.

На уровне государственной власти создаются незаконные привилегии и возможности для предпринимательских, политических и квазиобщественных структур. Такая коррупция неизбежно мультиплицируется на все общество, являясь своеобразным "законодателем моды" на коррупцию для должностных лиц и властных структур всех уровней, поистине становится системообразующим фактором.

В отличие от ряда стран в России политический процесс зачастую развивается без серьезного правового обеспечения, в результате чего в нем вместо господства "власти права" по-прежнему господствует "право власти". "Право власти" консервирует отчужденность власти и народа, ее нелегитимность, создает поле безнаказанных, противозаконных действий властей и порождает правовой нигилизм у граждан государства. Законы "права власти" издаются под интересы самой власти и формально "для народа". Поэтому требование их выполнения тоже формально, поскольку даже сами власти не верят в возможность их выполнения. Власти законы не выполняют и не несут за это ответственности. Народ тоже законы не выполняет или же старается под разными предлогами их обойти.

Необходимо единство легитимной власти, закона и правосознания, политической и правовой культуры власти и граждан, при котором происходит переход от "права власти" к "власти права", иными словами, к тому состоянию общественно-политической и индивидуальной жизни, при котором основным регулятором становится право и закон, культура, а не власть. Но низкая правовая культура населения и представителей власти, связанная с несовершенством законодательства, препятствует этому.

Коррупция поразила не только федеральные органы власти, но и в не меньшей степени органы государственного управления на местах. Ряд высокопоставленных чиновников местного самоуправления оказались замешанными в делах о коррупции, злоупотреблениях своим служебным положением и в иных аналогичных преступлениях. Эти факты имели место в Курской, Ростовской, Волгоградской областях, Республике Коми, Нижнем Новгороде и в других субъектах РФ В результате значительная часть регионов нашей страны оказалась под контролем коррупционеров, "клановых группировок", для которых цели обогащения, расточительства сохранения своих мест и т.п. оказались гораздо выше государственных и общественных интересов.

К примеру, Президент России В.В. Путин на совещании в сентябре 2005 г. с руководителями регионов Южного федерального округа заявил, что на Юге России процветают коррупция и клановость, что сковывает деловую жизнь региона. "Это проблема не только Юга, но и всей страны", - сказал Президент. Коррупция в России возведена в ранг злейшего из зол // http://www.rian.ru/analytics 20051001/41567738.html

Особенно опасным в плане развития коррупции стало сращивание некоторых федеральных и местных органов власти с различными криминальными и антиобщественными группировками.

Положение усугубляется тем, что закрытость и неподконтрольность органов власти, характерные для советского периода и создавшие питательную среду для коррупционных процессов, изживаются очень медленно. Административные органы исполнительной власти в центре, а особенно на региональном и местном уровнях действуют в экономическом пространстве по правилам, которые устанавливают сами. Поэтому не случайно, что многие чиновники имеют практически неограниченные возможности извлечения личной выгоды из своих административных полномочий.

Анонимность принятия административных решений, правовая некомпетентность большинства наших сограждан, невнятность многих правовых норм и нормотворческий хаос, чисто тоталитарные, репрессивные методы, до сих пор остающиеся на вооружении правоохранительных органов, зависимость суда - все это создает идеальные условия для коррупционности чиновничества.

Необходима реальная борьба с коррупцией во властных структурах и использованием служебного положения в личных целях. Последнее, по мнению большинства госслужащих, получило широкое распространение среди высших чиновников не столько в силу их личных качеств, сколько соответствующей организации работы аппарата. Комаровский В., Морозова Е. Кому в России нужна административная реформа? // Власть. 2005. № 4. С.7.

В рамках стратегии государственной политики в области противодействия коррупции должны найти свое отражение такие моменты, как совершенствование системы государственного управления; обеспечение большей публичности в вопросах управления бюджетом, функционирования таких жизненно важных секторов социальной сферы, как здравоохранение и образование; создание условий для здоровой конкуренции в частном секторе; более активное привлечение гражданского общества к решению общегосударственных задач, в том числе в сфере законотворчества; обеспечение прозрачности деятельности политических партий и объединений и т.п.

Автор обращает внимание на то, что качество деятельности государственного аппарата и в целом надлежащее осуществление государственных функций во многом зависит от уровня развитости профессионального (юридического) правосознания, от содержания и характера присущих ему юридических ценностных установок и ориентаций.

Параграф 1.2 "Клановые деформации в региональном управлении". Несмотря на глубокие трансформационные процессы в постсоветское время, в некоторых регионах России состав местной власти не претерпевает существенных изменений, и неформальная структура прежнего управления полностью воспроизводится преимущественно в рамках должностной иерархии исполнительной вертикали власти в регионе. Такая ситуация характерна в первую очередь для национальных республик в составе РФ, где идея национального государства в сочетании с особыми механизмами легитимизации власти позволяет местным управленцам адаптироваться к новым политическим реалиям.

Управленческий аппарат в таких регионах формируется по клановому признаку. При этом клановость рассматривается как внутренняя расчлененность государственного аппарата на организованные группы влияния. Такая практика заключается в предоставлении привилегий "своим людям" (при подборе кадров в государственном аппарате) и, соответственно, дискриминации остальных. Это фактически сводит на нет принцип конституционного равноправия граждан, разрушает единое правовое поле.

В самом широком смысле, явление, о котором идет речь, - это практика протекционистского привлечения к управлению ближних и дальних родственников, земляков, которая сопровождается вытеснением с ключевых постов лиц, не состоящих с иерархом в родственных отношениях. Было бы наивно отрицать, что такая практика изжита в индустриальных обществах. Это широко распространенное в истории явление, основанное на глубоких биологических корнях - противопоставлении "свой/чужой", реальном предпочтении общения с родственниками. Таким образом, вся деятельность в подобных управленческих структурах основана на личностных отношениях, личной преданности.

Касаясь проблем Северного Кавказа, автор подчеркивает, что здесь над населением стоит коррумпированная клановая власть, паразитирующая на дотациях из федерального центра, не имеющая потенциала для необходимых глубоких преобразований и сопротивляющаяся реформам. Клановая структура власти приводит к феноменальной даже по российским меркам коррупции, а патриархальный уклад тормозит социальное развитие. В то же время клановые связи, неодинаковая трактовка одних и тех же законов, необоснованные налоговые льготы, таможенные дыры, наконец, коррупция присутствуют не только на Юге страны, где некоторые из этих явлений выглядят более выпукло и заметно. В регионах есть свои семейные кланы, обычно во главе с местным административным и политическим лидером. Особенно могущественны региональные кланы некоторых республик (О. Крыштановская), которые осуществляют контроль за кадровой политикой и финансовыми потоками, а также взимают плату за занятие государственных должностей.

Институционализация клановости во властных структурах проявляется и в закреплении привилегированного положения представителей "своего клана", что выражается в "клановости управления", в заполнении благоприятных "социальных ниш" именно "своими" людьми. В этом случае эффективность механизма государственного управления в ряде регионов России вызывает большие сомнения, потому что приводные ремни клановости по силе воздействия всегда превосходили и будут превосходить правовые принципы государственного строительства.

Таким образом, властные структуры, построенные на основе клановости, отличаются низким уровнем правовой культуры своих представителей, закрытостью вертикальной мобильности, отсутствием ответственности и социальной подконтрольности, широким использованием ресурса принуждения. Клановость во властных структурах оказывает негативное влияние, как на государственное, так и на региональное управление.

В параграфе 1.3 "Рост правового нигилизма управленческих кадров как источник их неправовых практик" автор анализирует имеющиеся в современной отечественной научной литературе определения правового нигилизма, отмечая, что более верно было бы понимать правовой нигилизм как проявление специфического типа правосознания и правовой культуры, базирующихся на ином, атипичном восприятии аксиологического и социорегулятивного потенциала права и диктующих иное, атипичное отношение к нему как ценности.

Корни нынешнего правового нигилизма следует искать в правосознании русского народа, в практике преступной приватизации, обусловившей колоссальный рост теневого сектора, в неправовых практиках построения новой российской государственности. Поэтому в созданной новой системе власти всплыли те же пороки прежнего времени: бюрократизация, попрание законов, субъективный произвол, привилегии, клиентелизм, взяточничество, коррупция. Большинство выходцев из рядов прежней номенклатуры восприняли демократические лозунги лишь как вынужденный ритуал, а обращение к теневым методам управления, особенно при общем падении уровня управляемости, соответствовало их внутренним убеждениям и стереотипам поведения.

В обществе сложился правовой нигилизм, который исходит не только от лиц, в той или иной мере заинтересованных в обходе закона, но и от представителей госуправления, обязанных быть проводниками требований закона. Вертикаль исполнительной власти до сих пор не может выполнить свое главное назначение - обеспечить надлежащее исполнение законов.

Это осложняется тем, что структуры власти криминализируются, а принимаемые законы порой оказываются мертворожденными. При этом обнаруживается, что существующее законодательство оставляет много лазеек для произвольного толкования отдельных положений в угоду политической конъюнктуре или интересам определенной группы людей. Во многие законы закладывается коррупционный потенциал.

Что касается законодательной ветви власти, то там на протяжении многих лет, по свидетельству многих депутатов, устанавливаются "негласные тарифы" на взятки. Принятие нужного закона хорошо оплачивается, речь идет о миллионах и сотнях тысяч долларов.

В этих условиях формируется система неформального согласования интересов, прав и обязанностей, основанная, естественно, не на законе, а на коррупционных отношениях и "диком" лоббизме. Функции государственных институтов узурпируются разного рода кликами, которые не признают общепринятых норм гражданской и правовой культуры. Совокупность подобных клик образует сеть отношений, масштабы которой позволяют определить ее как "теневое государство".

"Говорить сейчас просто о криминализации экономики и власти в центре и в провинции означает мало что сказать по существу. Дело не только в масштабах распространения коррупции, теневой экономики и преступности, но и в том, что они стали базовыми, системообразующими в структурировании и функционировании столичного и регионального экономического и политического пространства" Чернышов А., Барзилов С. Современная российская элита и провинциальная Россия: этапы пеформирования // Властные элиты современной России в процессе политической трансформации / Отв. ред. В.Г. Игнатов, О.В. Гаман-Голутвина, А.В. Понеделков, А.М. Старостин. - Ростов н/Д: Изд-во СКВГС, 2004. C.286.. Любая ветвь власти или ее представители фактически могут делиться влиянием, полномочиями и функциями со сферой нелегальных, теневых и даже противоправных структур. Речь идет, например, о сращивании теневой экономики, коррумпированных судей, парламентариев, министров и т.д., т.е. о создании мафиозных групп См.: Гребениченко С.Ф., Давыдов В.П. Сложный путь становления демократии в России // Вестник Российского университета дружбы народов. - Сер.: "Политология". 2004. № 1 (5). С. 6-7..

Демократические институты России неспособны самостоятельно решить эту проблему - они слишком слабы и зависимы. В условиях "управляемой" демократии закон никогда не будет главенствовать, и даже основные конституционные требования будут нарушаться во всех случаях, когда власть находит это "целесообразным".

По данным различных исследований, сегодня государственный служащий, независимо от возрастной и должностной категории, считает, что процесс принятия решений должен оставаться абсолютно закрытым. Все это говорит о том, что закон и право в системе ценностей российского госуправленца находятся не на первом месте.

Главу 2 "Проблемы повышения правовой культуры регионального управления в перспективе совершенствования его эффективности" автор посвящает проблеме развития правокультурной базы управления, в том числе - и прежде всего - на уровне региона; далее идет речь о расширении функционирования институтов местного и регионального самоуправления и сокращении объема неправовых практик в региональной управленческой деятельности.

Параграф 2.1 "Развитие правокультурной базы регионального управления в аспекте укрепления федеральной властной вертикали". В процессе постсоветской трансформации, политическое пространство России в региональном аспекте обрело сложную составную структуру, основой которой стали асимметричный федерализм, экономическое неравенство регионов и значительная степень автономии, обретённая субъектами Федерации в 1990-е гг. Это во многом обусловило процесс политической диверсификации в регионах и оказало непосредственное влияние на формирование региональных политических режимов в диапазоне от демократии, подразумевающей значительную степень политической конкуренции, до жесткого авторитаризма, стремящегося свести эту конкуренцию до минимума.

В этих условиях местные власти дистанцировались от центра и стремились показать себя способными решать насущные проблемы жизни населения регионов, создать себе имидж единственных защитников его интересов. Нормой политической жизни стали бесконтрольность и всевластие региональных властей, широкое распространение получили протекционизм, фаворитизм и клиентелизм. Попустительство со стороны федерального центра и его заигрывание с региональными властями имели печальные для страны последствия.

Стала нормой правовая вольница субъектов федерации, в результате чего разрушалось единое правовое пространство, без которого невозможны ни нормальный процесс управления, ни стабильное развитие общественных, в том числе экономических, отношений, ни обеспечение безопасности человека, реализации его законных прав и свобод. Появились случаи отказа некоторых субъектов Федерации перечислять налоги в федеральный центр, что грубо нарушало нормальные межбюджетные отношения.

Субъекты РФ стали нарушать не только основные конституционные принципы, но иные предписания федеральной Конституции: это и необходимость ратификации федеральных законов на территории субъекта Федерации (ч. 2 ст. 41 Конституции Саха, п. 15 ст. 60 Конституции Республики Ингушетия); это и возможность приостановления действия Конституции РФ на территории Республики Тыва в период чрезвычайных ситуаций, политического и государственного кризиса; это и возможность приостанавливать действие федеральных законов и актов государственных органов РФ, если они ущемляют интересы республики (п. 15 ст. 73 Конституции Республики Коми); это и создание собственной таможни (п. 15 ст. 73 Конституции Республики Тыва); это и право республик объявлять военное положение и многое другое Тихомиров Ю.А., Сухарев А.Я., Демидов И.Ф. Законность в Российской Федерации. М.: Спарк, 1998. С. 32.. Таким образом, законодательство субъектов Федерации пришло в явное противоречие с Конституцией РФ.

В целом же региональные управленцы, особенно региональные лидеры, чувствовали себя в период децентрализации власти и управления хозяевами жизни. Их взаимоотношения с федеральным центром отличались сильной дифференциацией - от безусловной поддержки федеральных органов власти до прямого противодействия и неподчинения центру. Они стали самостоятельными и относительно независимыми игроками на российской политической сцене, иногда навязывая федеральному центру свои правила политической игры.

Занятая междоусобной борьбой, федеральная власть создала условия для усиления власти региональных лидеров, некоторые из которых превратили свои регионы в собственные вотчины. Они приобрели такую степень самостоятельности и независимости по отношению к федеральному центру, что позволяли себе не подчиняться федеральным законам и распоряжениям федеральных властей.

После прихода к власти в марте 2000 г. Президента В.В. Путина, его первые шаги показали, что основным направлением деятельности федеральной власти будет создание новой конфигурации взаимоотношений центр-регионы, характеризующееся более жесткой централизацией власти. Путин дал ясно понять, что федерализм может строиться только "сверху вниз". Он будет основываться не на взаимных договоренностях между центром и регионами, а на том, что сама Москва посчитает целесообразным делегировать регионам.

Президент предпринял реформу всей российской системы федерализма путем воссоздания жесткой вертикали власти и централизованного правительства. Эта реформа началась в 2000 г. с создания семи новых федеральных округов во главе с наделенными специальными полномочиями представителями Президента. Им было поручено обеспечить соблюдение подчиненными им региональными лидерами федеральных законов и бюджетной политики, разработку новых социальных и экономических программ, а также сбор статистических данных для центрального правительства.

Автор отмечает, что построение жесткой вертикали власти сталкивается с рядом кадровых и правовых проблем. Это и ограниченность кадрового ресурса надежных, с точки зрения Президента, людей, и правовые проблемы, связанные с третьим губернаторским сроком нужных Президенту губернаторов, и с предложением своих кандидатур Президентом Законодательным собраниям субъектов Федерации. В последнем оппоненты видят серьезный удар по демократическому процессу и избирательным правам граждан.

В нынешних условиях, по мнению автора, развитие правокультурной базы региональных властных структур - актуальнейшая проблема, ибо в течение столетий в нашей стране среди представителей власти было распространено пренебрежение к праву, которое в современных переходных условиях усугубляется целым рядом негативных факторов, таких как несоблюдение конституционных прав и свобод граждан; принятие законов, не соответствующих Конституции РФ; несоблюдение государственными органами, ведомственными и должностными лицами установленных государством предписаний; проявление правового нигилизма, связанного с несовершенством законодательства; повсеместное проявление крайних степеней деформации правосознания, выражающееся в криминализации общественных отношений, и др.

Для выхода из создавшегося положения необходимо продолжать проведение развития процесса преобразований в стране и практической реализации идей и ценностей современной правовой культуры, дальнейшего улучшения организации, совершенствования форм и методов работы государственного аппарата. Необходимо принятие действенных мер по неукоснительному соблюдению Конституции РФ всеми государственными органами, должностными лицами и гражданами. Для развития правового сознания человека и правовой культуры общества в целом необходимо повышать и совершенствовать правовое воспитание и правовое обучение населения, государственных служащих, от которых в значительной мере зависит реальное обеспечение прав и свобод человека.

Параграф 2.2 "Развитие местного самоуправления как фактор повышения правовой культуры региональных управленческих кадров". Основой всевластия местных властных структур стал неправовой характер экономических преобразований, обусловленный тем, что реальное поведение населения (в том числе предпринимателей) и властей всех уровней в период реформ лишь в малой степени регулируется формальными законами, а в первую очередь - сложившимися неформальными институтами местного характера.

Изучение практики государственного управления свидетельствует о многочисленных компетенционных нарушениях положений Конституции, законов, актов Президента и правительства, губернаторов. Рост бюрократизма, коррупции, взяточничества в коридорах власти не способствует демократизации властных структур. С точки зрения юристов-практиков, федеральное законодательство отличается бессистемностью, некорректным использованием правовых терминов, слабостью законодательной техники, декларативностью социальных гарантий и финансовых обязательств государства, а самое главное - отсутствием механизма реализации законодательных актов.

Немало отступлений от "правовых параметров" наблюдается и в деятельности федеральных органов и в их взаимоотношениях с государственными органами субъектов Российской Федерации, а также в отношениях последних с органами местного самоуправления. Гарантии независимости местного самоуправления существуют лишь на бумаге. Региональные власти нередко игнорируют или попирают права местного самоуправления.

Широкое распространение получили такие практики, как: нарушение норм Конституции РФ и Федерального закона о местном самоуправлении при разработке его правовой базы в регионах; узурпация органами государственной власти права решать вопрос о количестве муниципальных образований, их границах и т.д.; введение разрешительной системы формирования муниципальных образований; навязывание муниципальным образованиям уставов, нарушение порядка их утверждения; произвольная, без учета мнения населения, нарезка территорий муниципальных образований; вмешательство в процесс выборов органов местного самоуправления, назначение должностных лиц муниципальных образований; передача муниципальным образованиям некоторых государственных функций без компенсации расходов на их исполнение. Кружков А.В. Местное самоуправление в России: несбывающийся проект // Полис. 2004. № 6. С. 57-58.

Некоторые представители региональной власти видят в демократических институтах лишь ширму, за которой удобнее выстраивать вертикаль власти под себя, не давая населению возможности влиять на процессы, которые непосредственно определяют его повседневную жизнь.

Действительно, россияне имеют крайне смутное представление и о федерализме, и о местном самоуправлении, т.е. об институтах, определяющих общественно-политическую ситуацию в регионах. Основная масса людей не видит качественного различия между централизованной государственной властью и местным самоуправлением. Проблема в том, чтобы местное самоуправление заработало, а именно - создавалось и поддерживалось самими гражданами.

Автор считает, что государство со своей стороны должно быть заинтересовано в развитии института местного самоуправления. Оно в силу своей природы выступает связующим звеном между населением и государственными структурами, эффективным институтом региональной социально-экономической политики. Развитие местного самоуправления содействует укреплению российского государства, в том числе его территориальной целостности, снижению вероятности возникновения социальных напряжений, национальных конфликтов, формированию адаптированной к местным условиям экономики. Объективный интерес основан на том, что местное самоуправление - это механизм реализации населением гражданских прав и свобод, повышение правовой культуры, решение широкого круга наиболее близких населению социальных проблем путем передачи им отдельных государственных полномочий.

Автор диссертации делает вывод, что развитие местного самоуправления, составляя необходимое условие демократизации, способно выступить реальным фактором контроля и ограничения клановых неправовых практик, определяющим положительную динамику преобразования региональных властных структур в процессе социально-политической модернизации.

Параграф 2.3 "Устранение правовых девиаций на пути повышения управленческой эффективности властных структур". В настоящее время повышение управленческой эффективности властных структур является одним из важных направлений проводимых в стране социально-политических реформ. Однако в своей практической деятельности многие чиновники руководствуются не столько Конституцией страны и ее законодательством, сколько своими личными представлениями о деле, в лучшем случае - указаниями своего непосредственного руководителя, должностными инструкциями и интересами своего ведомства. Лишь затем идут действующее законодательство и интересы общества. Таким образом, правосознание государственных служащих - самого массового слоя государственной администрации - носит как бы двойственный характер: с одной стороны, оно официальное, публичное, а с другой - неофициальное, теневое, латентное.

Социологические исследования свидетельствуют, что уровень правовой культуры административно-управленческих кадров еще далек от требуемого. Лишь 18,2 % имеют юридическое образование. Более трети опрошенных заявляют, что им не хватает глубоких и разносторонних юридических знаний. Каждый четвертый ощущает слабость подготовки в области конституционного и административного права, государственного и муниципального управления. Острый дефицит знаний ощущается в области общей теории права и государства, предпринимательского и трудового права, стратегического управления и антимонопольного законодательства Охотский Е.В. Высокая правовая культура - основа эффективной административно-управленческой элиты. // Властные элиты современной России в процессе политической трансформации. C.330-331..

Автор, говоря о правовых девиациях во властных структурах, считает, что гарантией от их появления будет соблюдение следующих условий: полная гласность - свобода слова и отсутствие монополии любой социальной группы на средства массовой информации, открытая и постоянная критика недостатков и ошибок представителей власти; наличие сильной оппозиции - контрэлиты, политического плюрализма, свободной конкуренции потенциальных элит под контролем электората; разделение властей, обеспечивающее определенное равновесие, компромисс, баланс различных социальных сил и препятствующее опасному для общества бесконтрольному сосредоточению политической власти; демократическая кадровая политика на всех уровнях властных структур, постоянное пополнение их профессионально подготовленными и функционально способными людьми; вовлечение в систему новых государственных структур лидеров политической оппозиции; наличие постоянного демократического контроля за деятельностью властных структур со стороны общественности, средств массовой информации, партий и организаций; строгое соблюдение законности, демократических норм и процедур, необходимых и обязательных для нормального функционирования правового государства и гражданского общества.