Особенности организации адресной социальной помощи в России

Последняя группа - уличные проститутки - отличается характером своей деятельности. Три четверти из них имеют жилище, остальные ведут себя как бомжи. Их минимальный возраст составляет 14 лет, что фактически свидетельствует о детской проституции. Алкоголизм, наркомания, криминальная деятельность становятся либо причинами, вызывающими скатывание на «дно», либо вторичными признаками по отношению к определяющим факторам. Выделенные группы характеризуются ими в разной степени.

Оценки, сделанные на основе результатов общероссийского исследования, показывают, что нижняя граница размеров социального дна составляет 10% от городского населения, или 10,8 млн. человек, в составе которых 3,4 млн. человек -- нищие, 3,3 млн. человек - бомжи, 2,8 млн. человек - беспризорные дети и 1,3 млн. человек - уличные проститутки. Особого внимания заслуживают беспризорные дети, доля которых составляет 10% от численности детей в соответствующей возрастной группе. Это означает, что сегодня в условиях падающей рождаемости 63 тыс. родившихся в России оказываются ненужными их родителям, и они или отказываются, или готовы отказаться от своих детей. Конституционно-правовые аспекты реализации в Российской Федерации Европейской Социальной Хартии / Глотов С.А., Кочеткова Л.Н., Мазаев В.Д., Фомиченко М.П.; Под общ. ред.: Глотов С.А. - М., 2005. - 396 c.

Указанные выше цифры не совпадают с официальной статистикой. Так, по данным МВД РФ, бездомных в России от 100 до 350 тыс.

Катализатором процесса нисходящей мобильности главным образом выступают внешние средовые факторы, определяемые пониженным уровнем социальной поддержки (одинокие пенсионеры, инвалиды, матери-одиночки) и социальной изоляцией (беженцы, наркоманы, криминальные элементы, цыгане). Психологическое состояние пауперов характеризуется нотой отчаяния и безысходности. Вместе с тем в их взгляде прослеживается весь спектр человеческих эмоций: отчаяние людей, попавших на дно сравнительно недавно и еще недостаточно социализированных в новой для себя среде (нищие), безнадежное спокойствие «старожилов» (бомжи, проститутки) и оптимизм беспризорных детей.

Анализ данных показывает, что социальное дно имеет преимущественно «мужское лицо», среди них - две трети мужчины и одна треть -- женщины. Среди бездомных почти 90% мужчины; три четверти из них -- люди в возрасте от 20 до 50 лет. Средний возраст нищих и бомжей приближается к 45 годам; у беспризорников он равен 10 годам, у проституток - 28 годам. Минимальный возраст нищих - 12 лет, а проституток - 14; беспризорничать же начинают с 6 лет.

Если в обществе существуют массовые группы, считающие свой уровень жизни существенно и неоправданно более низким, чем у иных социальных категорий или в иное время, на иной территории, то такие группы будут чувствовать и вести себя как находящиеся в ситуации бедности, независимо от абсолютной величины их доходов и потребления. В этом смысле уместно говорить об относительной бедности.

При всей важности выделения абсолютных и относительных разновидностей бедности, их недостаточно, чтобы передать своеобразие ее структуры в современной России. Применительно к практическим нуждам социальной политики решающее значение имеет еще одно различение: бедности «слабых» и бедности «сильных». Галаганов В.П. Государственная социальная помощь в системе права социального обеспечения // Право и политика. - М.: Nota Bene, 2003, № 6. - С. 81-87

Бедность «слабых» - это бедность нетрудоспособных и малотрудоспособных людей, инвалидов, больных, физически и психологически неустойчивых, а также работников, вынужденных нести непомерно большую нагрузку (кормильцы многодетных семей и т. п.). Ее можно назвать социальной бедностью, непосредственно обусловленной социально-демографическими свойствами определенных категорий населения. Те или иные проявления бедности «слабых» практически неизбежны в современных обществах. Социальная бедность, по крайней мере, ее относительная форма есть постоянная черта общественной жизни.

В отличие от бедности «слабых», бедность «сильных» возникает в чрезвычайных условиях, когда полноценные работники, обычно способные получать доход, дающий «нормальный» жизненный стандарт, попадают в ситуацию, в которой не могут своим средненормальным трудом обеспечить принятый в данное время и в данном обществе уровень благосостояния. С этой точки зрения бедность «сильных» можно обозначить как производственно-трудовую или экономическую бедность, подчеркивая тем самым ее непосредственную обусловленность кризисной ситуацией в экономике, когда работник не получает заработка обычного масштаба.

Таким образом, можно сделать вывод, что бедность не однородна и имеет свою сложную структуру.

Основной признак группы «нищие» - просить подаяние в связи с потерей дохода или его катастрофическим падением при отсутствии помощи с какой-либо стороны (общества или близких людей) и невозможностью заработать их трудовым путем. Три четверти нищих проживают в своих квартирах (домах) либо у знакомых; две трети из них имеют среднее и высшее образование. Численность нищих увеличивается в связи с усилением бедности, вызванным кризисом «17 августа» - и вследствие роста безработицы, неплатежей заработков и пенсий, приобретающих широкомасштабный характер. Кузьмен О.В. Социальная политика государства // УМК. Новосибирск.-2012.-C.24.

Бомжи - это фактически аббревиатура определения человека «без определенного места жительства». Очевидно, что отсутствие «крыши» над головой и есть главная характеристика данной группы. Бомжами становятся в результате освобождения из мест лишения свободы, семейного конфликта и ухода из дома, как следствие неправомерных сделок с жильем, а также вследствие вынужденной миграции (беженцы). Две трети бомжей обитают на вокзалах, в подвалах, на чердаках домов и «где придется». Больше половины из них имеют среднее и высшее образование. Новый фактор потери собственного жилья сегодня связан с неудачным ведением бизнеса, когда кредитор насильно выселяет должника без всяких решений правовых органов.

В третью группу входят только дети в возрасте от 6 до 17 лет. Это ее основной признак. Существует два источника формирования этой группы. Первый - дети убегают (уходят) из дома в результате конфликта или тяжелых семейных условий (алкоголизм родителей, насилие); второй - потеря родителей (смерть, тюрьма) или фактический отказ родителей от детей. Беспризорные дети могут проживать и в своих квартирах, но также вести образ жизни бомжей, если они остаются в одиночестве.

Последняя группа - уличные проститутки - отличается характером своей деятельности. Три четверти из них имеют жилище, остальные ведут себя как бомжи. Их минимальный возраст составляет 14 лет, что фактически свидетельствует о детской проституции. Алкоголизм, наркомания, криминальная деятельность становятся либо причинами, вызывающими скатывание на «дно», либо вторичными признаками по отношению к определяющим факторам. Выделенные группы характеризуются ими в разной степени.

Оценки, сделанные на основе результатов общероссийского исследования, показывают, что нижняя граница размеров социального дна составляет 10% от городского населения, или 10,8 млн. человек, в составе которых 3,4 млн. человек -- нищие, 3,3 млн. человек - бомжи, 2,8 млн. человек - беспризорные дети и 1,3 млн. человек - уличные проститутки. Особого внимания заслуживают беспризорные дети, доля которых составляет 10% от численности детей в соответствующей возрастной группе. Это означает, что сегодня в условиях падающей рождаемости 63 тыс. родившихся в России оказываются ненужными их родителям, и они или отказываются, или готовы отказаться от своих детей. Базылева И.Р.Сущность и основные направления социальной политики. // Юрист.-2011.-№5.-С.3. 2.4 Белова Н.О. Проблемы применения социальных программ. // Жизнь.-2010.-№5.-С.8.

Как в международной, так и в отечественной практике, адресный подход подразумевает направление социальных пособий и других социальных благ членам группы, пользующейся приоритетом с точки зрения целей социальной политики. Как правило, для обслуживания высокоприоритетной группы создается специальная программа. Например, в медико-социальных программах по борьбе с раком адресатом могут быть лица, страдающие от этого заболевания. Им предоставляется право получать медикаменты бесплатно или со скидкой.

В случае, когда специальной целью социальной политики является борьба с бедностью, адресной группой становятся малоимущие. Несмотря на многолетний опыт адресных программ социальной помощи в разных регионах мира, от США до Африки, до сих пор «использование адресной системы при распределении социальных пособий малоимущим, каким бы простым оно не казалось на концептуальном уровне, на практике является скорее искусством, чем точной наукой.» Чем выше точность определения «адресатов», тем больше издержки. Требуется тщательно соизмерить политический, социальный и экономический эффект от внедрения различных вариантов адресных программ с затратами на управление этими программами, включая проверку доходов получателей помощи. Холостова Е.И. Социальная политика: научно-практическое пособие. М., Инфра-М.-2001.-С.4.

Первая задача организации адресной помощи - определить целевую группу. Четкое определение адресата требует политического консенсуса, зачастую трудно достижимого. При проведении реформ в пользу новой целевой группы часто приходится сокращать финансирование по другим социальным программам. Например, субсидии для малоимущих по оплате услуг детских дошкольных учреждений могут вводиться за счет сокращения дотаций на оплату детских дошкольных учреждений всему населению. Семьи с наиболее низкими доходами выиграют от перехода к адресным субсидиям, а семьи со средними и высокими доходами - нет. Важно найти баланс интересов между гражданами с различным уровнем доходов - теми, кто нуждается в адресной помощи, и теми, кто платит налоги и отчисления от своего дохода в социальные фонды. Обсуждение социальной справедливости адресных программ в нашей стране только началось.

Многие согласны с тем, что богатые не должны пользоваться благами системы общественной социальной поддержки: несправедливо, когда семья «новых русских» получает такое же детское пособие, как и все остальные, или пользуется скрытой дотацией от государства в виде низкой квартирной платы за свою пяти-комнатную квартиру. С точки зрения адресных программ, это ответ негативного плана: кто не должен пользоваться социальными пособиями и льготами. Этому уровню политического консенсуса соответствует метод контроля доходов для получения социальных выплат по «верхней планке». Например, в Франции семья, в которой душевой доход превышает определенную норму, теряет право на получение детского пособия. Хацкевич Ю.Г. На что мы имеем право // Тюменская область сегодня.- 2014.-№12.-С.7.

Предложения российского Правительства по введению адресной поддержки направлены на ограничение круга получателей беднейшими, наиболее нуждающимися слоями населения. Примером может служить ограничение круга получателей детских пособий семьями с душевыми доходами ниже 1,5 прожиточного минимума. Это не тождественно ограничению прав богатых на получение социальных трансфертов, к кторому готово общественное мнение. Фактически законопроекты предусматривают отмену всеобщих (универсальных) социальных программ, которые были частью социалистического хозяйства и до сих пор являются неотъемлемой компонентой образа жизни и социальной нормой для большинства населения (несмотря на значительное фактическое снижение их веса в семейном доходе). У многих возражения вызывает также использование критерия низкого дохода без учета социального статуса и заслуг потенциального получателя помощи перед обществом: почему нетрудоспособные и трудоспособные, инвалид войны и молодой безработный, «балующийся» наркотиками, получают одинаковые права на поддержку государства?..

Вторая задача организации адресной помощи - найти способ идентифицировать граждан (семьи, домохозяйства), которые входят в приоритетную группу, и исключить всех остальных, неправомерно претендующих на получение помощи (например, лиц, завышающих свой доход при обращении за помощью). Это может потребовать значительных затрат на сбор информации и проверку ее достоверности. В результате адресность становится компромиссом между назначением программы - не обойти вниманием никого из тех, кто имеет право участвовать в программе, и не допустить, чтобы ее благами пользовались лица, не входящие в приоритетную группу - и политическими, социально-психологическими, техническими и финансовыми трудностями по обеспечению высокой «точности» ее настройки. Якушев А.В. Социальная инвалидов защита. Социальная инвалидов работа : конспект лекций. - М. : А-Приор, обслуживания 2010. - 144 с.

Более точные прямые методы оценки дохода нуждаются в документированной информации о доходе из разных источников. Менее точные косвенные методы используют корреляционные зависимости между уровнем благосостояния и различными характеристиками домохозяйства. Потенциальный получатель помощи не декларирует свои доходы, а сообщает различные сведения о своей семье.

Выбор прямых или косвенных методов оценки доходов зависит от степени формализации экономики. В международной практике косвенные методы используются в развивающихся странах, где у нуждающихся семей высок удельный вес теневых доходов (в частности, из-за того, что занятость на сезонных сельскохозяйственных работах никак не регистрируется). Косвенные методы могут дать достоверные оценки в тех обществах, где четко выражена социальная стратификация: наличие высшего образования заведомо гарантирует достаточно высокий доход, а проживание в определенном районе свидетельствует о бедности. Применение косвенных методов оценки доходов в России ограничено из-за того, что социальная стратификация в таких четких формах не сложилась.

Третья задача - добиться стабильного улучшения уровня жизни »адресатов» программ. Простое распределение пособий дает кратковременный эффект роста потребления, который ограничен сроком участия в программе (например, периодом получения пособия). Для некоторых семей этого достаточно. Но в целом стратегия «помощи бедным» (зачастую исключенным из нормальной трудовой и социальной жизни) за счет пособий при сохранении пассивногохарактера социальной защиты не эффективна ни в плане собственно ликвидации бедности, ни в плане стимулирования потребления как предпосылки экономического роста. Нужны дополнительные меры стимулирующего характера по повышению самостоятельных доходов семьи, поиску дополнительных источников дохода, в том числе за счет программ профессионального обучения и участия в общественных работах. Холстова Е.И., обслуживания Социальная инвалидов политика. М., обслуживания 2000.-289с.

С задачей стимулирования роста доходов неразрывно связана индивидуализация обслуживания клиентов адресных программ. Один и тот же низкий уровень дохода может свидетельствовать о самых разных экономических и социально-демографических проблемах семьи, поэтому универсального рецепта по борьбе с беднотою не существует. Необходима специальная работа по выявлению причин бедности, формулировке проблем клиентов и подборе для них «пакета социальных услуг», включая пособия и меры по стимулированию ответственности за свое положение и росту доходов.

Большую помощь в индивидуальной работе с нуждающимися могут оказать общественные организации, объединяющие людей вокруг той или иной проблемы (например, ассоциации родителей детей-инвалидов или ассоциации многодетных семей), а также профессиональные благотворительные организации, которые оказывают помощь бездомным, жертвам насилия, несовершеннолетним матерям и другим гражданам, оказавшимся в трудной жизненной ситуации.

В конкретных адресных программах могут реализоваться все три вышеупомянутые задачи или только первые две их них. Во многом это зависит от приоритетов социальной политики и культурно-образовательного уровня страны. Например, текущая реформа социальной защиты в США делает акцент на поощрении трудового участия и ликвидации субкультуры зависимости от социальных пособий. В Англии большое внимание уделяется индивидуализации социальной работы, подбору именно тех услуг, которые нужны конкретному клиенту. В Латинской Америке и Африке адресные программы предназначены преимущественно для смягчения последствий либерализации экономики. В основном, они ограничиваются первыми двумя задачами.

Эффективность адресных программ зависит от того, насколько они увязаны с общим комплексом мер по предоставлению социальных благ (пенсий, пособий, льгот, компенсаций, бесплатных или льготных услуг социальных и образовательных учреждений, медицинских услуг и других).

В самом общем виде социальная сфера призвана:

обеспечить воспроизводство поколений, включая содержание детей, престарелых и других людей, нетрудоспособных полностью или в определенной стадии жизненного цикла,

дать гарантии трудоспособным на случай болезни, увечья, травмы и других рисков.

Адресная поддержка является одной из четырех основных функций в социальной сфере:

Социальное страхование - система материального обеспечения трудящихся в случае потери трудоспособности, болезни, по возрасту и др., обеспечивает гарантии социальных и профессиональных рисков различного типа. Основной компонент - пенсии по возрасту, а также пособия по безработице и временной нетрудоспособности. Важнейший источник социального страхования - обязательное удержание страховых взносов из заработной платы, дополняемоевзносами работодателей.

Социальное обеспечение - система социально-экономических мер по материальному обеспечению нетрудоспособных, по всестороннему обеспечению детства и родительства. Может включать так называемые социальные пенсии (по инвалидности, по случаю потери кормильца и др.); пособия (по беременности и родам, семьям, имеющим детей и др.); компенсационные выплаты (неработающим трудоспособным лицам, осуществляющим уход за трудоспособными гражданами и др.), стипендии и т.д.

Социальная защита - защита социальных прав как неотъемлемой части прав человека. Примером являются социальные гарантии по оплате и условиям труда (в частности, минимальный размер оплаты труда) и занятости. Предусматривает специальные меры юридического и практического характера для защиты интересов тех, кто не может самостоятельно реализовать свои права (социальная защита детей, престарелых, лиц с ограниченными возможностями); а также политические меры по повышению общественного статуса групп, испытывающих дискриминацию (лиц с ограниченными возможностями, женщин, пожилых, представителей этнических меньшинств и т.п.). Термин «социальная защита» подчеркивает универсальный характер социальных прав.

Социальная поддержка - временные меры адресной поддержки в кризисной ситуации (услуги, пособия). Помощь может осуществляться в разных формах:

пособия в денежной форме;

помощь в натуральной форме;

льготы - выгоды (скидки) при получении услуги;

субсидии - целевое предоставление средств для оплаты услуги;

компенсации - возмещение расходов на получение услуги или другого блага.

Социальное обслуживание (услуги, сервис) - это механизм реализаций этих функций.

Профессиональная социальная работа направлена на организацию индивидуализированных услуг, учитывающих права и ответственность клиента системы социальной защиты, стимулирующих его/ее активность и активность окружающей социальной микросреды по выходу из кризисной ситуации.

Социальные функции реализуются в виде конкретных социальных программ, которые в разных странах могут существенно отличаться друг от друга по степени разделения социальной ответственности:

между семьей, государством, работодателями, страховой системой и благотворительными организациями.

Расходы на социальные нужды могут:

частично включаться в цену рабочей силы;

частично компенсироваться за счет социальных трансфертов;

частично возмещаться за счет безвозмездного семейного ухода.

Социальные трансферты формируются за счет отчислений от заработной платы и налогов. Высокий уровень социальных трансфертов может обеспечиваться как за счет высоких налогов (европейские государства всеобщего благосостояния), так и за счет установления низкого уровня заработной платы и аккумуляции средств в общественных фондах потребления (социалистические государства). Куликов Е. С. Опыт реализации адресной социальной помощи в сельской местности // Ж. Социологические исследования.-2006.- №10.-С.16.

В России органы местного самоуправления несут ответственность за организацию целого ряда федеральных программ (этот список расширился с передачей органам социальной защиты обязанностей по выплате детских пособий). Но это именно государственные программы - пособия и льготы, установленные федеральным законодательством и законодательством субъекта федерации. Так как расходы по всем социальным программам финансируются из консолидированного бюджета, грань между социальными программами разного уровня для многих практических работников не видна.

Тем не менее, государственная социальная помощь оказывается из средств государственного бюджета и бюджетов субъектов РФ, а также внебюджетных фондов; порядок предоставления помощи определяется законодательством, и «степень свободы» для местного самоуправления здесь мала. Органы местного самоуправления могут осуществлять любые программы муниципальной социальной помощи из собственного бюджета и привлекаемых средств и устанавливать для них собственные критерии участия. Например, в программах государственной и муниципальной социальной помощи нуждаемость может определяться разными способами. Согласно закону «О прожиточном минимуме» для государственной помощи - это среднедушевые доходы ниже прожиточного минимума; для муниципальной - любой другой критерий, например, 10 процентов самых бедных семей города. Фирсов М. В, адресной обслуживания Студенова Г. Е. Теория инвалидов социальной работы. - М.: Академический проект, обслуживания Гаудеамус, обслуживания 2009. - 512 с.

Социальные программы бывают универсальными и селективными (выборочными, избирательными). В универсальных программах помощь оказывается по факту гражданства и дополнительному критерию (например, наличию или отсутствию ребенка). Выборочные программы предусматривают контроль доходов для получения социальных выплат, устанавливается верхняя или нижняя планка доходов. В первом случае семья, в которой душевой доход превышает N рублей в год, теряет право на получение льгот и пособий. Во втором случае семья, в которой душевой доход ниже N рублей в год, получает право на получение льгот и пособий. Например, пособия семьям с детьми в Скандинавии носят универсальный характер, во Франции выборочный с контролем доходов по верхней планке, в США - выборочный с контролем доходов по нижней планке. В России детские пособия носили универсальный характер до принятия решения о выплате их только семьям со среднедушевым доходом до 1,5 прожиточного минимума. Селективность - важная характеристика адресной поддержки. Однако, адресная поддержка не тождественна селективности. Финансовый кризис делает привлекательными все предложения по сокращению числа получателей пособий при сохранении общей структуры социальных трансфертов. Но переход к выплате социальных пособий в зависимости от доходов - это еще не переход к адресной социальной поддержке. Как уже отмечалось, введение адресных программ не может осуществляться только за счет механического исключения части пользователей. Нужны меры по стимулированию роста доходов и развитие новых форм социальной работы с нуждающимися.

Таким образом, универсальным измерителем неравенства в современном обществе выступают деньги. Их количество определяет место индивида или семьи в социальной стратификации. К богатым относят тех, кто владеет максимальным количеством денег. Богатство выражается денежной суммой, определяющей стоимость всего того, чем владеет человек: дом, машина, яхта, коллекция картин, акции, страховые полисы и т. д. Они ликвидны - их можно всегда продать. Богатые называются так потому, что они владеют максимально ликвидными ценностями, будь то нефтяные компании, коммерческие банки, супермаркеты, издательства, замки, острова, роскошные отели или коллекции картин. Человек, обладающий всем этим, считается богатым. Богатство - это то, что накапливается за многие годы и передается по наследству, что позволяет жить безбедно не работая.

Глава 2. Адресная социальная поддержка населения в условиях трансформации российского общества на примере Чеченской Республики

2.1 Социальные нормативы как основа системы адресной социальной поддержки населения

Несмотря на многочисленные попытки внедрения принципа адресности социальной помощи на региональном и муниципальном уровне, степень адресности социальных выплат в целом по Российской Федерации не на много повысилась. Не существует универсального решения проблем обеспечения адресности. Однако качество оценки нуждаемости может быть значительно выше, если принять во внимание несколько ключевых моментов: точность и достоверность определения получателей помощи, эффективность административных расходов, преимущественную ориентацию на те или иные слои населения (бедных относительно длительное время или бедных в текущий момент) и анализ мотивации получателей помощи к самостоятельному увеличению своих доходов. Большинство этих моментов может быть учтено при оптимальном выборе соответствующих методов обеспечения адресности.

Точность и достоверность определения получателей помощи. Важнейшим параметром при оценке любой методологии обеспечения адресности является то, насколько точно она идентифицирует получателей поддержки, то есть насколько эффективно определяет бедных и небедных. В идеальной адресной программе вся помощь будет распределена исключительно внутри целевой группы, и при этом максимальную помощь получат самые бедные представители целевой группы. Однако идеального адресного механизма не существует. Часто определить бедных бывает сложно, и индикаторы, используемые в рамках той или иной методологии обеспечения адресности, не отражают реальные характеристики малоимущих. Более того, ограничения, накладываемые как условие получения помощи, часто подталкивают людей к предоставлению заниженных данных о доходах своих домохозяйств или заведомо ложной информации в надежде попасть в категорию нуждающихся. Проверка достоверности подобной информации часто сопряжена с определенными административными трудностями и является слишком дорогостоящей. В результате при определении получателей социальной поддержки возникают два вида ошибок:

1. Ошибки включения предоставление социальных благ лицам или домохозяйствам, не входящим в целевую группу. Обычно это называется «утечкой средств».

2. Ошибки исключения неполучение социальных выплат лицами или домохозяйствами, входящими в целевую группу. Иными словами «недостаточное покрытие». Прокофьева Т.В. Роль адресной социальной помощи в России: научное пособие. М.: ВЛАДОС. -2009.-C.159.

Так как при осуществлении неадресной социальной поддержки имеет место большой процент «утечки средств», внедрение адресных методов распределения социальных благ обычно воспринимается как способ борьбы именно с ошибками включения.

Эффективность административных расходов. При оценке методологии обеспечения адресности необходимо принять во внимание размер административных расходов, связанных с идентификацией целевых групп, включая расходы на персонал, компьютерное обеспечение и другие необходимые административные ресурсы. Здесь снова при определении наилучшей методики обеспечения адресности необходимо подвести баланс всех ее достоинств и недостатков. Адресная социальная поддержка, как правило, требует более значительных административных ресурсов, чем неадресные социальные выплаты, причем, чем более сложной является методология обеспечения адресности, тем выше административные расходы.

Однако при этом необходимо отметить, что административные расходы составляют лишь незначительную часть общих расходов на социальные программы. Увеличение административных расходов может привести к уменьшению общих расходов в том случае, если приведет к увеличению адресности. При этом за счет уменьшения ошибок включения могут быть уменьшены общие расходы на программу.

Бедные относительно длительное время и бедные в текущий момент. В общем случае целевой группой при предоставлении социальной помощи являются бедные. Однако существует много различных способов определения бедности. От того, как в каждом конкретном случае будет определяться само понятие «бедность», зависит выбор методологии обеспечения адресности; в противном случае выбранная методология может в большей степени фокусироваться на одних группах бедных в ущерб другим. Особенно явно зависимость обеспечения адресности от выбранной методологии проявляется в преимущественной ориентации либо на бедных относительно длительное время, либо на бедных в данный момент. Методы, основанные на оценке социальных и демографических характеристик, а также имущественного положения, склонны больше ориентироваться на бедных относительно длительное время, так как эти индикаторы более стабильны. Методы, которые основываются на оценке доходов, используются при анализе положения бедных в текущий момент времени.

Мотивация. При выборе любой методологии обеспечения адресности необходимо принимать во внимание возможность различных негативных эффектов. Эти эффекты могут быть связаны со снижением мотивации к поиску работы, укреплением стимулов к тому, чтобы длительное время находиться на социальном обеспечении, формально изменить свой семейное статус или место жительства с целью получения большей социальной помощи. К примеру, определение целевых групп нуждающихся исходя из места проживания стимулирует переезд в тот район, где предоставляется больше видов социальной помощи или ее размер выше. Если помощь зависит от состава семьи (например, предпочтение отдается неполным семьям), возникает соблазн формально изменить семейное положение и обеспечить, таким образом, дополнительные поступления. Оценка нуждаемости путем исчисления дохода домохозяйства побуждает получателей помощи скрывать свои заработки или затрачивать меньше усилий на поиски работы, чтобы не выпасть из категории нуждающихся. Социальная инвалидов защита населения. Опыт организационно-административной работы. М. : "МарТ", обслуживания 2013. - 400 с.

Социально-экономические условия. Такие социально-экономические показатели, как масштаб «черной» и «серой» экономики, профиль бедности и другие факторы, в высокой степени коррелирующиеся с бедностью, могут оказаться полезными при оценке точности различных методов в определении круга получателей помощи, а также при оценке необходимых для реализации этих методов административных ресурсов. Например, существование крупных «черных» и «серых» секторов экономики, скорее всего, приведет к увеличению расходов по достоверному определению уровня реальных доходов.

Административные ресурсы, имеющиеся в данный момент. Учет существующих в стране административных ресурсов и управленческой инфраструктуры очень важен при оценке эффективности административных расходов. В регионах с низким уровнем развития инфраструктуры, дефицитом квалифицированного персонала и компьютерного обеспечения или отсутствием сетей для проверки информации о претендентах на помощь возможно применение только самых простых методов обеспечения адресности. Кроме того, наличие сложившихся программ социальной поддержки может способствовать выбору той методологии обеспечения адресности, которая в наименьшей степени отличается от уже существующей системы.

Суть процесса обеспечения адресности - это направление социальной помощи тем, кто в ней действительно нуждается, и исключение тех, кто нуждающимся не является. В этой работе существуют три основных этапа:

1) выделение целевой группы;

2) развитие методов обеспечения адресности для идентификации и направления ресурсов на нужды целевой группы;

3) создание административной структуры для реализации методологии обеспечения адресности.

Целевой группой в программах социальной помощи являются бедные. Преимущество адресной формы социальной поддержки заключается в том, что в условиях ограниченного социального бюджета она наиболее эффективным образом обеспечивает предоставление помощи именно тем, кто в ней реально нуждается. Меркурьев А.П. Стратегия реформирования системы социальной защиты населения в Российской Федерации // ЭЖ-Юрист.- 2011.-№13.-С.3-5.

Методы обеспечения адресности, или механизмы адресности, предусматривают наличие в программе социальной поддержки определенных процедур для определения права на участие в программе, то есть выделения тех людей, которым будет направляться социальная помощь. Когда заявитель обращается в органы социальной защиты, получение помощи непосредственно зависит от методологии обеспечения адресности. Важную роль играют также такие факторы, как продуманность стратегии распространения информации, чтобы бедные смогли узнать о возможностях получения помощи, доступность местных органов социальной защиты и наличие должного контроля за исполнением программы на местном уровне. Тем не менее, именно от методологии обеспечения адресности в первую очередь зависит эффективное распределение социальной помощи в денежном или другом виде.

Методы обеспечения адресности для своего воплощения требуют тщательного сбора, оценки и проверки достоверности информации о претендентах на социальную помощь. Подобная информация может группироваться по трем основным направлениям:

1. Социальные и демографические характеристики. Могут включать в себя сведения о числе и возрасте детей в семье, инвалидности, беременности, семейном положении, наличии престарелых членов семьи, месте проживания, месте работы и т. д.

2. Доход. Обычно учитывается заработная плата на основном и других рабочих местах, самозанятость, трансферты от государства в денежной или иной форме (пенсия, детские пособия) и неофициальный доход.

3. Имущество. Оценка имущества обычно включает в себя учет принадлежащих заявителю или домохозяйству объектов недвижимости, автомобилей, сберегательных счетов, земельных участков и другого имущества, отражающего уровень благосостояния домохозяйства.

Различные методы обеспечения адресности предусматривают сбор различной информации о претендентах на социальную помощь, а также разные способы определения уровня нуждаемости на основе этой информации. Выделяют три основных типа механизмов обеспечения адресности:

1. Категориальная оценка. Данная форма обеспечения адресности является обычно самой простой и предусматривает оценку только социальных и демографических характеристик человека или домохозяйства для определения права на участие в программе. Так как многие характеристики домохозяйств определяются сравнительно просто, категориальная оценка используется чаще всего тогда, когда административные трудности применения других методов слишком велики. Она может применяться в случае, когда существует явная корреляционная зависимость уровня бедности от определенных характеристик домохозяйств.

Категориальная оценка «граждане, заслуживающие помощи» используется в практике предоставления помощи определенным профессиональным группам (например, работникам судебной системы или правоохранительных органов), заслуженным гражданам (Герои Труда и ветераны Великой Отечественной войны), а также пострадавшим (например, жертвам Чернобыльской катастрофы). Хотя этот метод только в незначительной степени направлен на помощь малоимущим, он часто применяется в России для распределения большого числа социальных благ, главным образом льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг, льготного проезда в общественном транспорте или льгот по оплате других услуг, предоставляемых государством.

Категориальная оценка «социально уязвимые слои населения» используется в практике предоставления помощи определенным категориям домохозяйств или отдельным лицам, которые считаются наиболее уязвимыми в социальном плане или характеризуются показателями, в высокой степени коррелирующимися с полученными в результате опросов данными для бедных домохозяйств. В России, например, различные льготы предоставляются таким социально уязвимым слоям населения, как многодетные семьи, одинокие престарелые люди или инвалиды. Соответствие подобным категориям зачастую определяется очень легко и не требует тщательной проверки.

2. Оценка нуждаемости прямыми методами. Его суть заключается в подсчете экономических «ресурсов» человека или домохозяйства. Обычно оценивается общий уровень дохода домохозяйства (уровень дохода и имущество). Так как часто бывает довольно трудно оценить реальный доход домохозяйства, этот метод требует тщательной проверки предоставляемых сведений. Метод используется при предоставлении жилищных субсидий. Существует три варианта оценки:

а) Оценка уровня доходов. Обычно учитывается общий доход и число членов семьи. Доход на одного члена семьи сравнивается с пороговым значением нуждаемости (чертой бедности). Помощь предоставляется тем, чей доход ниже порогового значения, а те, чьи доходы оказались выше, помощь не получают. При этом для оценки нуждаемости не обязательно подсчитывать все доходы.

б) Оценка уровня доходов в сочетании с принадлежностью к определенной категории. Как явствует из названия, эта форма проверки нуждаемости является сочетанием оценки доходов и оценки принадлежности к социально уязвимой категории (категориальный «фильтр»). Нуждающимися признаются люди, принадлежащие к определенной категории, например многодетные семьи, доходы которых находятся ниже определенного уровня.

в) Оценка доходов и имущества. В дополнение к оценке уровня доходов при проверке нуждаемости используется также оценка принадлежащего домохозяйству имущества. Существует три основных формы оценки имущества: «фильтр», «пороговое значение» и метод вмененного дохода от имущества. Метод «фильтра» ограничивает число получателей помощи только теми, кто не владеет определенной категорией имущества, например вторым жильем. Метод «порогового значения» накладывает ограничения на стоимость имущества, принадлежащего претендентам на получение помощи, - нуждающееся домохозяйство может владеть различным имуществом, однако его стоимость не должна превышать определенное «пороговое значение». Метод вмененного дохода от имущества предусматривает определение стоимости некоторых видов имущества домохозяйства и прибавление величины всей или части этой стоимости к размеру доходов данного домохозяйства. Савинов А.Н. Организация инвалидов работы органов социальной защиты : учебник для инвалидов средних специальных учебных заведений / А.Н. Савинов, обслуживания Т.Ф. Зарембо. - М. : Мастерство. 2012.- 192 с.

3. Оценка нуждаемости косвенными методами. Оценка нуждаемости косвенными методами основывается на сборе информации о тех социальных и демографических характеристиках, доходе и имуществе претендентов на получение помощи, которые считаются наилучшими индикаторами бедности на основе анализа корреляционных зависимостей. В отличие от вышеупомянутого метода оценка доходов здесь не является основным компонентом. Различным индикаторам придаются разные «веса». Исходя из этого для каждого домохозяйства подсчитывается совокупный рейтинг, по которому и определяют, нуждается ли данное домохозяйство в помощи.

Для достоверной оценки нуждаемости косвенными методами проводится специальное исследование экономического и социального положения домохозяйств, определяющее вес каждого индикатора. Этот метод оценки обычно используется тогда, когда официальный доход не может служить надежным индикатором уровня бедности, а другие характеристики (место жительства, пол членов семьи, размер семьи) показывают высокий уровень корреляции с бедностью, особенно с бедностью, длящейся длительное время.

Оказание адресной социальной помощи осуществляется по заявительному принципу в следующих формах:

- денежные выплаты (материальная помощь, оказываемая с целью приобретения заявителем жизненно необходимых товаров и услуг, ремонт бытового газового оборудования, сантехники и т.п.);

- натуральная помощь (представляет собой выдачу на руки заявителю продуктов питания, предметов первой необходимости, топлива, талонов на горячее питание, банные услуги, лекарственные препараты, бесплатный проездной билет в муниципальном транспорте);

- социальные услуги (медицинские, психологические, юридические, информационные);

- реабилитационные услуги (в т.ч. зубопротезирование и слухопротезирование);

- услуги электросвязи;

- погашение задолженности, освобождение от оплаты жилищно-коммунальных услуг и техническое обслуживание газового оборудования.

Возможно предоставление одновременно нескольких видов адресной помощи с расчетом их стоимости в денежном выражении.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что методы обеспечения адресности для своего воплощения требуют тщательного сбора, оценки и проверки достоверности информации о претендентах на социальную помощь. Именно от методологии обеспечения адресности в первую очередь зависит эффективное распределение социальной помощи в денежном или другом виде. Виды и формы оказания адресной помощи определяются комплексными центрами социального обслуживания населения исходя из имеющихся материальных и денежных ресурсов с учетом нуждаемости граждан, их имущественного положения.

В результате можно сделать вывод о том, что решение накопившихся адресных социальных проблем предполагает проведение глубоких структурных преобразований в социальной сфере, которые обеспечили бы перераспределение социальных расходов в пользу наиболее уязвимых групп населения. Именно от методологии обеспечения адресности в первую очередь зависит эффективное распределение социальной помощи в различных формах, основными из которых является денежная и натуральная.

Так как данная социальная услуга является региональной, то источниками оказания адресной социальной помощи являются средства республиканского бюджета. Размер АСП фактически не установлен, т.е. нет какого либо определенного размера выплаты. При подготовке проекта закона об республиканском бюджете на очередной финансовый год Правительство Чеченской республики учитывает предполагаемый размер расходов на оказание адресной социальной помощи и оплату услуг по ее выплате, доставке и пересылке. Органы местного самоуправления вправе предусматривать в местных бюджетах дополнительные средства для оказания адресной социальной помощи. Размер адресной социальной помощи в разрезе категорий получателей на текущий год устанавливается департаментом социального развития Чеченской республики не позднее 1 февраля на основании прогнозной численности получателей адресной социальной помощи и в пределах объема средств республиканского бюджета, предусмотренных на указанные цели. А при рассмотрении случая заявителя АСП размер определяется исходя из целевого характера выплаты, сложившейся практики ее оказания, цен на товары и услуги.

Как уже говорилось ранее, адресная социальная помощь выделяется в виде денежных средств, но эти денежные средства в свою очередь должны использоваться целесообразно, т.е. на те цели, по которым запрашивается помощь. К видам деятельности, на осуществление которой может быть использована адресная социальная помощь, относятся: Поддержание жизни малоимущих семей и граждан. Самостоятельное повышение гражданами (семьями) своего среднедушевого дохода путем создания или развития личного подсобного хозяйства, развития и реализации трудового потенциала на условиях социального контракта. При заключении «Социального контракта» о взаимных обязательствах Управление социальной защиты населения обязуется оказать адресную государственную социальную помощь в пределах разницы между суммой величин прожиточных минимумов и одной третьей совокупного дохода членов малоимущей семьи или малоимущего одиноко проживающего гражданина. Лодкина Т.В. Самообеспечение в сельской местности: научно-практическое пособие. М.: Академия.-2013-.С.98.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что в случае если экономический рост в ближайшие годы приобретет устойчивый характер, уровень финансирования социальной сферы может быть в короткие сроки восстановлен до максимального уровня. Решение накопившихся адресных социальных проблем предполагает проведение глубоких структурных преобразований в социальной сфере, которые обеспечили бы перераспределение социальных расходов в пользу наиболее уязвимых групп населения.

2.2 Опыт моделирования системы социальной поддержки и защиты малоимущего населения на примере Чеченской Республики

Экономические показатели Чеченской Республики по итогам прошедшего года, в общем, имеют положительную динамику. Согласно данным Госкомстата России за 2014 год отгружено товаров собственного производства, выполнено работ и услуг собственным силами на сумму 5 млрд. 543 млн. рублей, что на 1,5% выше показателя предыдущего года. В то же время, при соотнесении данного показателя с соседними республиками, обнаруживается следующая картина. Дагестан и Ставропольский край опережают Чеченскую Республику более чем в 8 раз, Кабардино-Балкария и Карачаево-Черкесия в среднем на 30%. Отстают от нас Ингушетия и Северная Осетия.

Индекс промышленного производства Чеченской Республики, по данным федеральной статистики, в 2014 году был самый низкий в СКФО и составил 92%. В числе субъектов со слабым показателем промышленного роста были также Ставропольский край - 101%, Карачаево-Черкесия - 97% и Кабардино-Балкария - 94%. Дагестан достиг показателя 138%, Северная Осетия - 125% и Ингушетия 113%.

Валовой региональный продукт Чеченской Республики на душу населения составил 66 985 рублей, что больше показателя Ингушетии более чем на 8% и меньше Дагестана на 59% (данные Росстата за 2011 год).

Необходимо обратить внимание на показатели развития малого предпринимательства Чеченской Республики. Согласно данным Госкомстата России оборот малых предприятий составил всего 1,2 млрд. рублей, в то время как даже в Ингушетии, которая на половину меньше Чеченской Республики по территории и численности населения, этот показатель составил 2,8 млрд. рублей. От среднего показателя по СКФО Чеченская Республика отстает более чем в 15 раз. Лидерами являются Ставропольский край - 87,2 млрд. рублей и Дагестан - 15,1 млрд. рублей.

Уровень безработицы в Чеченской Республике по данным Росстата в 2014 году составил 25,7% от экономически активного населения. Самый высокий уровень безработицы в СКФО наблюдается в Ингушетии - 39,5%. В Дагестане уровень безработицы составил - 10,5%. Наименьший показатель безработицы был в Ставропольском крае - 5,9%.

Среднедушевые доходы в Чеченской Республике за прошлый год по данным Росстата составили 15 257 рублей, что больше показателя Ингушетии более чем на 18%. Однако Дагестан опережает Чеченскую Республику на более чем 25%. При этом по росту реальных денежных доходов населения Чечня отстает от Ингушетии и Дагестана, и показатели сформировались соответственно следующим образом: 105,2%, 107,2% и 107,5%.

Величина прожиточного минимума в Чеченской Республике остается традиционно самой высокой в СКФО и по данным Росстата в 2014 году составляла 7 441 рубль (2 квартал 2014 года). Данный показатель выше второго по величине в СКФО на 9%. Наименьшая в СКФО величина прожиточного минимума была в Ингушетии - 5 596 рублей.

Объем теневой экономики, доступной для наблюдения на основании сопоставления данных официальной статистики, в Чеченской Республике за последние пять лет значительно сократился. Так, 2014 году оборот розничной торговли в ненаблюдаемом секторе составил 9,3% и за последние пять лет уменьшился более чем в 5 раз. По продовольственному товарообороту объем теневого сектора составил 59%, что ниже показателя за последние пять лет более чем на 20%. Сокращение ненаблюдаемого сектора экономики свидетельствует об улучшении ситуации в республики в части обеспечения статистического наблюдения и учета субъектов экономической деятельности.

Приведенные выше цифры свидетельствуют о сохранении положительной динамики в экономике республики по основным показателям, хотя и имеет место отставание от соседних регионов. В то же время по уровню роста реальных денежных доходов наша республика отстает, причем положение усугубляется сохраняющейся высокой величиной прожиточного минимума. Данные обстоятельства негативно влияют на уровень жизни в республике и препятствуют развитию потребительского спроса.

Социальная сфера Чеченской Республики за последние годы также претерпела существенные изменения, связанные с широкомасштабными государственными инвестициями в рамках государственных программ. Это позволило значительно улучшить многие аспекты социальной жизни республики, однако в ряде направлений все же имеются определенные сложности.

В части реализации политики в сфере охраны здоровья населения в Чеченской Республике имеются успехи, которые выражаются в формировании систематизированной сферы предоставления медицинских услуг.

В системе здравоохранения республики функционирует 162 самостоятельных медицинских учреждений, из них больничных учреждений 73, в том числе 66 больниц. Численность больниц различного уровня составляет: центральных районных больниц 15 учреждений, 4 районные больницы, 23 участковые больницы, врачебные амбулатории - 59 учреждений. Функционирующих фельдшерско-акушерских пунктов в республике 85. Диспансеров - 7, из них имеющих стационар - 5. Самостоятельных стоматологических поликлиник - 6 учреждений. Одна станция переливания крови. В системе здравоохранения также функционирует 139 амбулаторно-поликлинических учреждений, 74 из которых являются самостоятельными поликлиниками.

Число врачей всех специальностей - 3 313 человек, в т.ч. в сельской местности - 1 121 человек (34%). Обеспеченность врачами на 10 тыс. населения - 28.2. Количество среднего медперсонала - 9 641 человек, в т.ч. в сельской местности - 4 188 (41%).

Для оптимизации структуры организации медицинского обслуживания населения в республике реализуется концепция развития здравоохранения Чеченской Республики до 2020 года, которая определила трехуровневую модель организации медицинской помощи населению республики.