Социальная доктрина России

Размещено на http://www.allbest.ru/

1. О социальной доктрине России

За годы реформ облик российской экономики неузнаваемо изменился. Сменилась политическая система. На смену общественной (государственной) собственности пришла частно-корпоративная. Осуществлены полномасштабные реформы банковской, бюджетной, налоговой, административно-управленческой систем. Экономика активно интегрируется в мировую экономику. Сегодня Россия по накопленным золотовалютным запасам занимает одно из ведущих мест в мире. На протяжении последних лет наша страна заканчивает бюджетный год с высоким профицитом. Из года в год устойчиво снижаются накопленные долговые обязательства России перед мировыми финансовыми организациями.

В стране созданы весомые предпосылки для развития предпринимательства и частной инициативы. Значительно изменилась и социальная структура общества - появился влиятельный слой новых собственников. Существенные сдвиги можно заметить и во многом другом.

Но стоит только перейти от изменений в институциональной области к конкретному технико- и социально-экономическому анализу, как тут же обнаруживается, что современная экономика России по основным качественным показателям развития заметно уступает старой, дореформенной.

Более чем в 1,5 раза снизился подушевой ВВП. Доля наукоемкой продукции России в мировом объеме наукоемкой продукции сократилась в 40 раз. Износ основного капитала в промышленности увеличился в 1,8-2 раза. Резко снизилась эффективность производства. Рентабельность отраслей реального сектора экономики сократилась в 2 раза. Огромных масштабов достигла криминализация экономики.

Но главный удар был нанесен социальной сфере. Социальная поляризация населения (отношение десяти процентов наиболее богатой части населения к десяти процентам наиболее бедной) увеличилась в 2,5-3 раза. По этому важнейшему показателю социальной деградации Россия занимает, к сожалению, одно из первых мест в мире.

Сегодня около 40 млн наших сограждан - четверть населения страны - имеют доходы ниже прожиточного минимума. Общество разъедается множеством тяжелейших социальных проблем, связанных с неустроенностью жизни миллионов людей, их неуверенностью в завтрашнем дне, недопустимо быстрой сменой социальных приоритетов. Учитель, ученый, врач, все те, кто еще вчера занимал одну из верхних ступеней в исторически сложившейся иерархии общественных предпочтений, оказались отвергнутыми властью, пополнили ряды «новых бедных» и переместились на социальное дно.

Резко обострилась демографическая ситуация в стране. Скорость вымирания населения России примерно вдвое превышает аналогичный показатель для развитых стран.

Причины переживаемой страной социального кризиса многообразны. Сказались и вышедшие наружу экономические и социальные противоречия прошлого, и результаты развала союзного государства, и просчеты правительства, и неизбежные издержки переходного периода. Однако сегодня становится очевидно, что не это объясняет всю глубину и масштабы современного кризиса. Главная причина - в самом курсе реформ, прямо и недвусмысленно обнаруживающем последовательное отступление от цели, которая только и может наполнить их смыслом и принести успех. Такая цель - создание в России социальной рыночной экономики - была провозглашена, но фактическая направленность реформ с самого начала и по сей день не имеет с ней ничего общего.

Поэтому радикальное обновление курса реформ, реальное подчинение его указанной цели является безотлагательным требованием времени.

Одним из главных условий разрешения накопившегося вороха социальных противоречий является устранение хронической диспропорции между результативностью труда и заработной платой. По уровню образования, профессиональной подготовленности наш среднестатистический работник по существу мало чем отличается от аналогичного среднестатистического работника в Германии, Франции, США и других западных странах. Поэтому и оценка его труда должна соответствовать оценке аналогичных категорий работников за рубежом. Не может профессор МГУ получать меньше нефтяника или даже дворника! В рыночной экономике оценка всех факторов производства должна осуществляться на основе сближения цены спроса и предложения. А в реальности получается, что, с одной стороны, мы признаем необходимость перехода к мировым ценам на нефть, газ, металлы и другие виды товаров и услуг, а с другой - считаем возможным сохранять недопустимо низкий уровень нашей заработной платы.

В результате такой политики резко усиливается уровень эксплуатации труда, социальная деградация населения, разрастаются масштабы бедности и нищеты. Вот почему повышение заработной платы хотя бы до её доли в ВВП европейских стран необходимо рассматривать в качестве главного условия экономических реформ в России. Одновременно оно должно выступать в качестве важнейшего социального регламента социального развития российского общества.

Не менее важным условием социальной ориентации реформ является исправление тяжелых диспропорций в механизмах перераспределения дохода России - системе пенсионного и социального обеспечения, в общем, всех тех социальных регламентов, без которых просто не может существовать социальное государство.

Несмотря на немалые усилия, направленные на поиск путей устранения разъедающих страну социальных противоречий, положение дел в социальном мире мало меняется к лучшему. И дело здесь прежде всего в неразрешенности проблем собственности на природные ресурсы.

В 1990-е годы стране был навязан в качестве основополагающей базы общественного и государственного устройства принцип частной собственности в том виде, как он существовал в XVII-XVIII веках. Были изменены имущественные и экономические основы государства в интересах узкой группы лиц. Именно это послужило первопричиной «ухода» государства из экономики. Впрочем, нынешнее государство намеревается бросить на произвол судьбы практически все сферы общественной жизни - культуру, науку, образование, здравоохранение. Чтобы исправить эту порочную тенденцию, нужно конституционно закрепить право общества и народа на природные ресурсы в качестве титульного собственника.

Признание за обществом права на верховное владение территориально-природными ресурсами и, как следствие, на присвоение рентного дохода, изменит его отношение с государством. Государство станет тем, чем ему надлежит быть - агентом, действующим от имени и по поручению общества.

Для того чтобы реализовать определяющий замысел реформирования социальной политики России, необходимы соответствующие меры и механизмы. Эти меры, а также цели, основные принципы, приоритеты и механизмы реализации единой и солидарной социальной политики государства, бизнеса и общества как основы социального регулирования в Российской Федерации представлены в предлагаемом проекте «Социальной доктрины России». Проект отражает позицию группы ведущих российских ученых, обеспокоенных состоянием и неблагоприятными тенденциями социального развития страны.

При разработке данного проекта были использованы материалы Рабочей группы, созданной по решению Оргкомитета Научно-практической конференции «Принципы реформирования социальной сферы России: социальная доктрина России и развитие московского мегаполиса», а также Координационного совета по социальной политике при Председателе Совета Федерации С.М. Миронове. Состав рабочей группы: В.Н. Бобков, Р.С. Гринберг, Е.Ш. Гонтмахер, Р.М. Качалов, Г.Б. Клейнер, Н.А. Малышева, К.Б. Норкин, Л.Н. Овчарова, В.Н. Расторгуев, Н.М. Римашевская, А.Я. Рубинштейн.

Мы надеемся, что широкое обсуждение и реализация положений предлагаемой доктрины будет способствовать решению назревших и острейших проблем социального развития страны, ускорению движения России к зафиксированному в конституции страны состоянию социального государства.

Руководитель Рабочей группы, сопредседатель Объединенного научно-экспертного совета

Российской академии наук и Правительства Москвы по устойчивому развитию и безопасности московского мегаполиса, академик Д.С. Львов 24 июня 2005 г.

2. Социальная доктрина России

Логика развития процессов общественного реформирования в России требует сегодня коренного изменения подходов государства, общества и бизнеса к проблемам социального развития страны. Несмотря на то, что Конституция РФ определяет Россию как социальное государство (ст. 7), в предшествующие годы реформ предпочтение отдавалось главным образом трансформации экономических институтов, в то время как задачам социального развития, повышения уровня и качества жизни граждан не уделялось необходимого внимания. Это радикально тормозит дальнейшее продвижение страны по пути социально-экономического прогресса, укрепления ее глобальной конкурентоспособности.

Нарастает социальная усталость и пассивность населения, снижаются ожидания благополучного будущего, сужаются горизонты хозяйственного, личного и семейного социально-экономического планирования. Вместо мобилизации социальной энергии народа в огромных масштабах идет растрата природных, экологических и материальных ресурсов страны, накопленного ранее квалификационного, интеллектуального, духовного и физического потенциала народа. Разрешение накопившихся социальных проблем и противоречий становится не терпящей отлагательства проблемой.

К настоящему времени сложились предпосылки и сформировались императивы для разработки, общественного обсуждения и последующей реализации Социальной доктрины России - документа, отражающего научно обоснованное и стратегически ориентированное видение сегодняшнего состояния и перспектив развития социальных процессов и отношений, ключевые положения, принципы и механизмы социальной политики на всех уровнях управления страной.

К числу имеющихся предпосылок разработки Социальной доктрины относятся следующие позитивные изменения в состоянии социально-экономической и правовой среды в России.

1. Перелом тенденций общеэкономического спада, вхождение России в фазу экономического роста.

2. Накопление в стране финансово-экономических резервов, создающих значимую материальную базу социального развития.

3. Накопление опыта управления социально-экономическими процессами в стране в условиях рыночной системы, достижение определенного уровня профессионализма в управлении государством; создание основ «вертикали власти».

4. Достижение определенной консолидации общества, заметное ослабление тенденций социально-экономической и территориальной дезинтеграции, подводивших страну вплотную к атомизации социального пространства и «экономике физических лиц».

5. Существенное влияние на Россию общемировых цивилизационных тенденций, в том числе процессов усиления внимания к социальным аспектам жизни в развитых странах мира (обеспечение минимальных общенациональных стандартов для всех граждан, обеспечение благоприятных условий для жизни инвалидов, пенсионеров, социальных, этнических и иных меньшинств в этих странах).

6. Создание определенной нормативно-правовой базы социального развития (принятие Конституции РФ, Гражданского, Трудового, Семейного Кодексов, подписание Россией «Декларации целей развития тысячелетия» ООН, «Европейской социальной хартии» и пр.).

Одновременно оформились неотложные императивы, направленные в адрес социальной политики страны и обусловленные необходимостью скорейшего решения следующих первоочередных социальных проблем, препятствующих социально-экономическому развитию России и угрожающих ее безопасности.

1. Резкое и существенное ухудшение здоровья и качества жизни населения, снижение уровня рождаемости и продолжительности жизни, деградация генофонда страны.

2. Широкое распространение и самовоспроизводство бедности, включая крайние формы ее проявления. Вызванная десятью годами экономического спада региональная безработица.

3. Недопустимо высокий уровень доходного и имущественного расслоения, территориальной, профессиональной, должностной и отраслевой дифференциации в оплате труда, нарушающий единство общества и экономики.

4. Деградация института семьи как определяющей социальной и экономической структуры, массовая безнадзорность и социальное сиротство детей.

5. Падение индивидуальной и общественной нравственности, пренебрежительное отношение к чужой жизни и собственности, широкое распространение мошенничества, резкое возрастание цинизма, агрессивного индивидуализма, варварского отношения к социальной и природной среде. Расширение внеправовых методов решения личных и общественных проблем.

6. Общая неурегулированность трудовых отношений, порождающая снижение трудовой мотивации, неэффективность труда и, как следствие, неэффективность товаропроизводства.

7. Недооценка в общественных отношениях роли интеллектуального труда, знаний и способностей работников, приводящая в условиях мирового распространения «экономики знаний» к потере конкурентоспособности России.

8. Очевидная непродуманность, неполнота и дезориентация социальной политики правительства в последние годы, тяжелые для населения последствия неудачных экономических реформ и преобразований последних 15 лет. Увеличившийся разрыв между спросом на социальную поддержку со стороны населения и предложением этой поддержки со стороны государства. Падение доверия к государству, социальная апатия населения.

Таким образом, в настоящее время для политики активного социального развития, открылось, с одной стороны, достаточно широкое «окно возможностей», с другой - сформировались достаточно определенные «рамки необходимости». В этих условиях необходим переход от отдельных слабо взаимосвязанных, случайно распределенных во времени и недостаточно проработанных мероприятий, реформ и программ, касающихся социального развития, к разработке и реализации интегрированной, продуманной и признанной обществом долгосрочной концепции социального развития России.

1. Общие положения социальный общественный управление россия

Социальная доктрина России определяет цели, основные принципы, приоритеты и механизмы реализации единой социальной политики государства, бизнеса и общества как основы социального регулирования в Российской Федерации на долгосрочный период. Доктрина базируется на Конституции Российской Федерации, федеральных законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации, международных договорах Российской Федерации в социальной области, а также на результатах изучения тенденций и состояния социальной сферы в РФ, использовании достижений современной экономической теории, социологии и психологии.

Краеугольным камнем Социальной доктрины является концепция тесной взаимосвязи экономических и социальных аспектов жизни страны как единого целого. При этом поскольку в течение пятнадцатилетнего периода реформ основными ориентирами служили экономические результаты, приоритетными в настоящее время должны стать индикаторы социального развития страны и ее граждан.

Для устойчивого бескризисного развития страны в долгосрочном плане социальные и экономические аспекты должны рассматриваться как неразделимо взаимосвязанные между собой. Экономические и социальные показатели выступают при этом как составляющие единого критерия развития страны.

В среднесрочном плане социальное развитие должно признаваться обществом и государством как самостоятельная ценность, критерий оценки достигнутого успеха во всех сферах.

В краткосрочном плане параметры социального развития выступают в качестве ограничений для принятия экономических решений.

Хотя системные меры социального развития должны формироваться и осуществляться в согласованном взаимодействии с развитием экономического базиса, радикальным улучшением структуры и повышением качества экономического роста, в настоящем документе основное внимание уделено социальным вопросам, а экономические проблемы рассматриваются лишь в контексте взаимосвязей с социальным развитием страны.

В основе социальной доктрины России лежат следующие программные установки.

1. Социальные проблемы населения страны должны решаться, как правило, в пределах ее территории и с использованием ресурсов России. Поощрение массовой эмиграции как средства решения социальных проблем страны не допускается. Иммиграция в Россию из других государств должна осуществляться в увязке с мерами по созданию высокооплачиваемых рабочих мест в соответствии с ориентирами структурной политики развития экономики.

2. Миссией государства в сфере социального развития является создание и улучшение условий для жизни и развития существующего поколения и для неограниченно продолжающегося преемственного функционирования общества и экономики на данной территории. Государство служит защитником и гарантом территориальной и временной целостности страны, ее суверенитета, независимости и укрепления потенциала развития.

3. Разработка социальных программ и планов, решение социальных проблем и социальное развитие должно осуществляться на основе партнерского солидарного взаимодействия государственных институтов, общества и бизнеса.

Основная цель подготовки Социальной доктрины состоит в разработке единого основополагающего документа, определяющего основы социальной политики как многоуровневой, многосубъектной и многообъектной системы, охватывающей все сферы жизни общества, от разработки долгосрочных программ развития страны и составления федеральных бюджетов до отношений между работодателями и работниками, и обеспечивающей права и приоритеты реализации и развития интересов личности, семьи, коллектива и других социальных объектов.

2. Основные цели и принципы социальной политики в России

Под социальной политикой понимается система целей, принципов, намерений и планируемых мероприятий, регулирующих функционирование и развитие социума. Предметами социальной политики являются меры по обеспечению благоприятных условий жизни всех слоев, групп и поколений населения, включая условия труда, занятости, охрану здоровья и материнства, социальную поддержку, жилищно-коммунальные условия, а также условия интеллектуального, духовного и нравственного развития человека. Объекты социальной политики - население и его группы, гражданское общество и его институты, а также (в определенной степени) сектор производства социальных благ. Субъекты социальной политики - органы всех ветвей государственной власти и местного самоуправления; работодатели и бизнес-сообщество в целом; гражданское общество, включая политические партии, профессиональные союзы и другие общественные организации.

Формирование и реализация социальной политики государства основываются на положениях «Социальной доктрины России».

Стратегическими целями государственной социальной политики являются:

повышение уровня и качества жизни населения;

снижение смертности и повышение рождаемости в России;

сохранение стабильности базовых социальных групп (семьи как основной структуры в сфере социальной ячейки; трудового коллектива как основной социальной структуры в экономической сфере и др.);

создание и развитие институтов гражданского общества;

обеспечение социальной безопасности страны, создание условий для жизнедеятельности будущих поколений граждан.

Формирование социальной политики должно базироваться на следующих основных принципах.

1. Принцип стратегической целенаправленности. Социальная политика государства должна иметь долгосрочный стратегический характер; предусматривать последовательность, целенаправленность и недопущение существенных социальных конфликтов, опору на институты гражданского общества; учитывать инерционность социальной системы и данные мониторинга результатов реализации политики.

2. Принцип системности. Решения, принимаемые в отношении функционирования и развития социума, должны представлять полную и непротиворечивую систему, соответствовать целям социальной политики и быть скоординированными между собой и с решениями в сфере экономики, политики и права. Государственная социальная политика должна быть увязана с экономической, финансовой, научно-технической и другими видами государственной политики. Социальные реформы должны быть органической частью системной социальной политики.

3. Принцип социальной справедливости. Следует стремиться к реализации принципа социальной справедливости, в том числе в трудовой сфере - более высокой оплаты за более сложный, требующий большей подготовки и сопряженный с большей ответственностью труд. Повышение уровня социальной справедливости в обществе при прочих равных условиях способствует консолидации общества, повышению социальной ответственности его членов и экономическому росту страны. Рост числа нарушений принципа социальной справедливости снижает уровень трудовой мотивации и, как следствие, потенциал экономического роста.

4. Принцип сочетания социальной свободы, ответственности и гарантий. Следует обеспечить оптимальное (для данного периода в развитии страны) сочетание личной социальной свободы, личной социальной ответственности каждого гражданина и государственных социальных гарантий при безусловном обеспечении их минимальных уровней, определяемых принятыми социальными стандартами. Минимальный уровень гарантий должен обеспечивать гражданину доход, превышающий прожиточный уровень для данной местности и данной категории граждан (с учетом затрат на жилье). Минимальный уровень ответственности гражданина должен определять его лояльность по отношению к соблюдению требований федеральных и местных законов, уплаты налогов, соблюдения норм социального общежития. Минимальный уровень свободы для гражданина должен предусматривать возможность свободного выбора между принятием государственной социальной поддержки или отказом от нее.

5. Принцип демократичности. Каждый дееспособный гражданин должен иметь возможность участвовать в формировании государственной социальной политики и контроле за ее выполнением. Важнейшие социально ориентированные решения должны приниматься на основе общественного консенсуса.

6. Принцип адаптации к местным условиям. Социальная поддержка должна осуществляться с учетом местных условий, оказывающих влияние на уровень качества жизни населения. Принцип уравнительности должен распространяться на конечный результат социальной поддержки, а не на ее объем.

7. Принцип гуманитарности. Конституционные права человека имеют наивысший приоритет, в том числе - по сравнению с правами собственности.

3. Меры и механизмы реализации политики социального развития

Достижение указанных целей и приоритетов социального развития обеспечивается путем создания системы мер экономического, нормативно-правового, организационного, информационно-просветительского и управленческого характера, а также механизмов реализации этих мер. Представленные ниже меры сгруппированы по сфере воздействия (производство, воспроизводство, распределение, перераспределение и т.п.) и целевому назначению. Как правило, каждое из мероприятий нацелено на решение нескольких из перечисленных выше задач социального развития, а совокупность мер в целом создает реальные условия для достижения указанных выше главных целей социальной политики.

1. Меры производственного и воспроизводственного характера, направленные на изменение структуры экономического роста и повышение доли оплаты труда в ВВП. В основном они опираются на экономические и организационные механизмы и предусматривают следующие действия.

1.1. Стимулирование трудоиспользующего экономического роста во всех отраслях, создания новых рабочих мест в экономике и диверсификации их структуры в соответствии с профессиональной структурой трудоспособного населения. Поддержка опережающего развития наукоемких отраслей, включая наукоемкие отрасли социальной сферы. Развитие предпринимательства и самозанятости, расширение доступа предпринимателей к кредитным ресурсам.

1.2. Создание в отраслях системы профессиональных ассоциаций для развития профессиональных навыков работников, распространения профессиональных знаний и инноваций, защиты профессиональных интересов. Повышение роли профессиональных союзов на предприятиях, обеспечение их независимости от работодателей.

1.3. Создание системы интеграционного взаимодействия науки и образования, способствующей росту качества высшего образования, привлечения в науку молодых выпускников вузов.

1.4. Повышение заработной платы в бюджетном секторе, гармонизированное с повышением уровня интеллектуализации и производительности труда.

2. Меры распределительного характера, нацеленные на повышение качества жизни большинства населения, в особенности низко- и среднеобеспеченных слоев населения; а также обеспечение условий социального развития для граждан, потерявших связь с рынком труда. Реализация данных мер предполагает применение нормативно-правовых и организационных механизмов.

2.1. Расширение рамок использования страховых механизмов для целей социального развития, предполагающее отказ от единого социального налога, возвращение к страховым платежам в пенсионный, социальный и обязательный медицинский фонды и внедрение механизмов страхования риска безработицы.

2.2. Развитие системы ипотечного и образовательного кредитования.

2.3. Развитие схем добровольного страхования, согласованное с доходными возможностями населения и государственными гарантиями в социальной сфере.

2.4. Отказ от плоской шкалы подоходного налога, повышение суммы необлагаемого налога до уровня годового прожиточного минимума работника и его детей.

2.5. Повышение минимальной заработной платы до уровня прожиточного минимума с использованием механизмов межбюджетного и внутрибюджетного перераспределения для регулирования оплаты труда в бюджетном секторе.

2.6. Повышение средней пенсии до уровня 40% от средней заработной платы за счет: возвращения к обязательному пенсионному страхованию, сокращения расходов пенсионного фонда, не связанных с выплатой текущих страховых пенсий, отказа от нестраховых выплат через систему страхового пенсионного обеспечения.

2.7. Сохранение системы бесплатного среднего образования, а также доступа к бесплатному специальному и высшему профессиональному образованию на конкурсной основе.

3. Меры перераспределительного характера, направленные на развитие системы государственной поддержки граждан, нуждающихся в социальной защите, и повышение эффективности социальной помощи уязвимым группам населения. Для решения данной задачи необходимы нормативно-правовые, бюджетные и организационные механизмы.

3.1. Создание системы гарантированного минимального дохода для домохозяйств, не получающих необходимый объем ресурсов за счет трудовой деятельности, страховых выплат, межсемейных трансфертов, накопленных сбережений, имущества и других источников.

3.2. Для депрессивных регионов сохранить механизмы межбюджетных трансфертов с целью снижения межрегиональных различий в душевых социальных расходах государства, в том числе за счет оптимизации механизмов перераспределения средств через фонд финансовой поддержки регионов, усиление контроля за его расходованием.

3.3. Укрепление и развитие системы государственной социальной поддержки пожилых граждан и лиц с ограниченными возможностями (неденежные социальные трансферты, социальное обслуживание, формирование доступной для таких лиц среды жизнедеятельности и др.).

3.4. Предупреждение семейного неблагополучия, профилактика социального сиротства, внедрение семейных форм устройства детей-сирот и технологий профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.

4. Меры комплексного характера, направленные на создание и внедрение системы минимальных социальных стандартов в области доходов индивида и семьи, трудовой деятельности, образования, здравоохранения, жилищно-коммунального обслуживания населения.

4.1. Создание системы социально-трудовых регламентов, обеспечивающих гарантированные государством права работника, включая права на справедливую и минимально достойную оплату труда; на обеспечение надлежащих условий и безопасности труда; на объективную аттестацию; на обучение, переобучение и повышение квалификации и др. для каждой категории работников с учетом их квалификации и характера труда.

4.2. Создание механизма актуализации прожиточного минимума с учетом региональных различий.

4.3. Разработка стандартов минимальной жилищной обеспеченности и создание фонда муниципального жилья для малообеспеченных семей.

4.4. Стандартизация медицинских услуг и законодательное закрепление государственных гарантий бесплатной медицинской помощи.

5. Меры комплексного характера, обеспечивающие согласованность социальной и экономической политики в России, этические основы жизни социума. Для реализации этих мер используются организационно-институциональные механизмы.

5.1. Обязательное определение источников финансирования во всех законах и подзаконных актах, регламентирующих различные вопросы и программы, направленные на поддержание достигнутого уровня и качества жизни и социальное развитие.

5.2 Разграничение обязательств по финансированию социальной сферы между различными субъектами, включенными в процесс социального развития, и различными уровнями бюджета.

5.3. Обязательное проведение социальной экспертизы планируемых экономических и институциональных реформ. Внедрение в практику принятия управленческих решений методов оценки реалистичности мер социальной политики.

5.4. Восстановление традиций общественного осуждения лиц, нарушающих нормы социальной справедливости, демонстрирующих пренебрежение достоинством и правами личности, а также всех видов собственности.

6. Меры комплексного характера по созданию системы мониторинга реализации политики социального развития. Данное направление деятельности позволит гармонизировать приоритеты развития с целями проводимых социально-экономических преобразований и с имеющимися возможностями и ограничениями.

6.1. Разработка и внедрение системы объективно контролируемых показателей для оценки прогресса в достижении обозначенных целей.

6.2. Внедрение методов бюджетирования, ориентированных на результат и предполагающих использование схем финансирования социальных программ при условии достижения результатов, согласованных со всеми заинтересованными участниками.

6.3. Обеспечение общественного и административного контроля за методикой расчета показателей результативности проводимой социальной политики.

В целом представленный набор механизмов и мер реализации социальной политики, адресованных отдельным доходным и социально-демографическим категориям граждан и домохозяйств, охватывает все население России.

3. Система социального регулирования в России

Под социальным регулированием понимается совокупность целенаправленных воздействий на экономику и социум, обеспечивающих устойчивое социальное развитие.

Система социального регулирования включает:

совокупность программных документов, определяющих социальную политику и действия субъектов социального регулирования;

процедуры и регламенты формирования, обсуждения, принятия и корректировки этих документов;

органы мониторинга и контроля выполнения программных установок, реализующие прямые и обратные связи между субъектами и объектами социального регулирования.

Основными программными документами системы социального регулирования являются:

«Социальная доктрина России»;

«Социальная стратегия России» на среднесрочный период;

«Социальная политика РФ» на конкретный год;

«Социальные программы России».

Социальная доктрина России является базовым документом всей системы социального регулирования. Срок действия Социальной доктрины России не устанавливается, но ее содержание может быть скорректировано в случае существенных изменений во внутреннем социально-экономическом состоянии страны или положения страны в мире.

Положения «Социальной доктрины России» конкретизируются в документах «Социальная стратегия России» на среднесрочный период (3 года) и «Социальная политика РФ» (1 год), определяющих конкретные целевые нормативы социального развития и процедуры их достижения. В документе «Социальные программы России» отражается программно-целевой аспект социального регулирования и характеризуются федеральные и региональные программы, направленные на реализацию положений «Социальной доктрины».

Проект «Социальной доктрины» разрабатывается первоначально научным сообществом, проходит общественно-государственное обсуждение, в том числе - в Общественной палате и обеих палатах Федерального собрания РФ, в Администрации президента и в аппарате Уполномоченного по правам человека РФ. После этого Доктрина принимается (утверждается) Госсоветом. Президент обращается к народу России со специальным «Социальным посланием», в котором содержатся основные тезисы «Социальной доктрины». В дальнейшем процессом корректировки «Социальной доктрины» руководит Общественная палата РФ, которая организует процесс обсуждения и фиксации предложений со стороны населения и общественных групп и организаций.

Ежегодно президент и главы обеих палат Федерального Собрания России обращаются с совместным социальным посланием к народу России, содержащим основные положения социальной политики на текущий год. В этих посланиях конкретизируются положения «Социальной доктрины» и «Социальной стратегии РФ».

Для более эффективного решения социальных проблем России целесообразно восстановить самостоятельное Министерство труда и социального развития РФ. В системе представительной власти (или при Общественной палате РФ) также должен быть создан специальный федеральный орган, осуществляющий мониторинг социальной политики и ее результатов на постоянной основе.

В формировании, реализации и контроле исполнения социальной политики должны участвовать в качестве субъектов все ветви и органы государственной власти в РФ, органы местного самоуправления, общественные организации и общество в целом, работодатели и бизнес-сообщество. В свою очередь, объектами социальной политики должны стать все категории и слои населения, общественные и территориальные организации и группы, а также отрасли социальной сферы.

Реализация положений, разработанных и изложенных в данном документе, позволит упорядочить взаимоотношения между социальными и экономическими решениями и действиями власти на всех уровнях управления; создать эффективную и гибкую систему приоритетов общественного развития; ускорить движение общества по пути социально-экономического прогресса.

4. Социальное управление как самостоятельная отрасль научного знания

Феномен управления известен еще с античных времен и изучался многими общественными науками (философией, правоведением, социологией, политологией и др.), призванными изучать общество и законы его развития. Менеджмент как одно из направлений науки об управлении в условиях рыночных отношений возник значительно позже (в начале XX в.) и развивался в большей мере в контексте экономических наук. Таким образом, чтобы получить достаточно полное представление о социальном управлении, нельзя ограничиться понятием менеджмент, которое не исчерпывает всего содержания социального управления.

В настоящее время на вопрос: “Что такое социальное управление?” -- непросто получить однозначный ответ. Все зависит от позиции исследователя и научных интересов. Одни авторы относят его к юридической науке, другие -- к экономической или социально-психологической, третьи -- к социологической.

1. С позиции менеджмента управление -- это процесс проектирования и инновации социальных организаций, мотивации людей к деятельности для достижения целей организации

В теории менеджмента управление в, большей мере исследуется с точки зрения конкретной ситуации, возникающей в практике управления, то есть как искусство управления.

2. Экономическая наука склонна трактовать управление как способ получения экономического результата при наименьших производственных издержках.

3. Правоведение трактует управление как государственное правовое регулирование с помощью законов.

4. Политология понимает управление как воздействие на общество со стороны государства политическими методами и т. п.

Существует множество позиций и других подходов, отражающих разнообразное отношение к управлению. Часто вместо слова управление используются понятия: регулирование, руководство, администрирование, менеджмент, организация и т. п.

Расплывчатость понятия “управление” создает значительные трудности для субъектов управления при выборе того или иного подхода при выборе социальных технологий управления. Органы управления нередко вынуждены руководствоваться собственным прошлым опытом или сложившимися в организациях традициями управления, что является недостаточным, а часто и ущербным.

В настоящее время все острее осознается необходимость разработки современной теории управления. Для этого необходимы, как минимум, во-первых, наличие достаточно четкого представления о предмете науки как самостоятельной отрасли научного знания, не относящейся ни к экономике, ни к политологии, ни к психологии, не растворяющейся ни в какой другой науке, во-вторых, выработка достаточно универсального определения социального управления.

Подчеркнем в этой связи, что социальное управление как наука специально не исследует экономические, юридические, политические и другие стороны управления, предмет изучения -- теория и методология их взаимодействия, основанная на системной связи всех общественных явлений в процессе их взаимодействия и взаимовлияния. В общей теории социального управления исследуются основные понятия, законы, принципы и методы взаимодействия разных социальных систем, сохранения их целостности, создания новых социальных образований на основе целесообразности, ценностно-нормативных представлений совокупного интеллекта, присущего обществу на данном историческом этапе развития.

Поэтому задачей учебной дисциплины является обеспечение целостного представления о взаимодействии сложных социальных систем, их структуре, внешних и внутренних связях, саморазвитии и воздействии одной на другую, о специфических отношениях, которые складываются между объектом и субъектом управления в процессе их взаимодействия.

Давно назрел вопрос о выделении социального управления как самостоятельной учебной дисциплины, образовательная программа которой предлагается в данном учебном пособии. Сегодня она не покрывается имеющимися специальностями -- “Система государственного управления”, “Муниципальный менеджмент” и “Государственное и муниципальное управление”, а является для них общеметодологической. Последние выступают лишь как частный случай социального управления в целом и базируются на его общих законах и принципах, без которых каждая из этих учебных дисциплин не может быть понята и усвоена в единой логике, без чего обучение представляется ущербным.

Назрела необходимость формирования науки социального управления как единой, общей отрасли научного знания и учебной дисциплины. Она обусловлена, во-первых, все возрастающей потребностью в целостном освоении окружающего мира, во-вторых, необходимостью системного воздействия на все сферы общественной жизни (экономическую, социальную, политическую, духовную) в их интегральном качестве.

Исследования показывают, что сегодня нет чисто экономических, социальных, политических или только духовных образований. Появились интегральные зоны, такие, как социально-экономическая, культурно-политическая, духовно-бытовая. Социальные изменения давно уже не носят линейного характера, хотя воздействия на них в обществе по-прежнему преимущественно односложны.

Поэтому наука управления не может ограничиваться только воздействием на отдельно взятую сферу, она изучает общие законы и принципы не просто их взаимодействия, а целостного интегрального воздействия во имя достижения цели общества -- обеспечения безопасности своих членов и повышения качества их жизни.

Закономерности функционирования и поддержания целостности общества и всех отдельных видов управления (по сферам), познание и использование которых позволяет обеспечивать цели общества как единой системы, выступают как главное содержание науки -- социальное управление. Она исследует общие закономерности, принципы социального воздействия независимо от того, в какой сфере жизни они осуществляются, закономерности и принципы создания и функционирования самой системы управления.

Социальное управление -- предмет изучения многих наук, прежде всего социологии, психологии, социальной психологии, политологии, философии, юриспруденции, культурологии, педагогики, кибернетики, синергетики, эргономики и экономики под углом зрения их управленческих возможностей. Поэтому структура науки, как считают некоторые исследователи, включает в себя разделы: социологии управления, философии управления, психологии управления, политики как искусства управления, экономики, культуры и права в аспектах управления.

Предмет науки как междисциплинарной дисциплины предполагает, что основным методом ее исследования является системный подход, системный анализ явлений общественной жизни, который объединяет совокупность методов и средств, помогающих изучить свойства и структуру объекта в целом, представив его в качестве сложной социальной системы.

Напомним, что система -- это множество взаимодействующих элементов, находящихся в отношениях и связях друг с другом, составляющих целостное образование.

Системный подход -- это комплексное изучение исследуемого объекта как единого целого с позиций системного анализа. Он означает учет всех взаимосвязей, изучение отдельных структурных частей, выявление роли каждой из них в общем процессе функционирования системы и, наоборот, выявление воздействия системы в целом на отдельные ее элементы.

Система социального управления, в которой реализуются разные функции управления: а) включает разных специалистов, объединенных в органах управления; б) использует целую совокупность методов управления, в том числе и совокупность средств вычислительной и организационной техники; в) объединяет различные виды информации (экономической, социальной, политической, организационной и т. п.), которая позволяет установить надежную связь между субъектом и объектом управления, учесть все изменения внутренней и внешней среды.

Поэтому можно сказать, что наличие устойчивого равновесия между субъектом и объектом управления, способность субъекта управления отвечать на вызовы постоянно изменяющейся среды (внутренней и внешней) является одной из основополагающих закономерностей управления, обусловливающей все остальные его общие законы и принципы.

Глубокое нарушение равновесия между объектом и субъектом управления приводит к кризису управления. Возможность такого кризиса постоянна по ряду причин: а) внутренняя и внешняя среда объекта управления сегодня очень подвижна, динамична; б) ее изменения зависят от очень многих взаимосвязанных факторов, учесть и предвидеть которые становится все труднее.

Все это предъявляет повышенные требования к субъекту управления, который должен наиболее точно улавливать суть происходящих перемен в общественной жизни, являющейся не только объектом, но и субъектом воздействия. В общественной жизни наблюдается постоянное наращивание потенциала субъективности, складывающегося из коллективного интеллекта общности в целом, из его отдельных социальных организаций и составляющих их людей. Можно утверждать, что чем выше (в количественном и качественном выражении) коллективный интеллект общества, его стремление к саморазвитию, тем все более точными становятся управленческие решения и эффективнее действия субъектов управления: всего общества, органов управления, государства, отдельных людей, призванных адекватно отвечать на перемены во внутренней и внешней среде со стороны социальных организаций.

Состояние, когда процессы развиваются в одном направлении, а действия субъектов управления в другом, нередко прямо противоположном, характеризуется как кризисное состояние системы управления.

Итак, научные основы социального управления опираются на теорию систем социального управления и теорию искусства социального управления. Поэтому предметом изучения является исследование управленческой деятельности в единстве с управленческими отношениями, складывающимися в процессе создания системы социального управления, которая изучается теорией ее построения, функционирования и совершенствования.

Теория искусства социального управления основана на эмпирических обобщениях, на базе конкретного опыта управления, что позволяет создать образы управления, конкретные управленческие ситуации. Она не имеет универсальных закономерностей и принципов, не предусматривает общих правил поведения, но позволяет талантливым управленцам находить неординарные решения в условиях неопределенности. В сочетании со знаниями общих законов и принципов управления теория искусства управления, основанная в большей мере на интуиции, индивидуальном восприятии, прошлом опыте, позволяет получить оптимальный управленческий результат.

Следовательно, наука социального управления не является прикладной частью какой-либо науки: юридической, политической, экономической и т. п. Она базируется на общеметодологических принципах фундаментальных общественных наук (философии, экономики, социологии, политологии, психологии и др.); на науках, исследующих организационно-технические и социально-технологические законы и принципы построения сложных систем (социальные технологии, управление производством, управление духовными и культурными процессами, кибернетику, синергетику, теорию систем, системный подход и др.). Она имеет свой собственный предмет, свою проблематику, является самостоятельным и очень современным направлением познания жизни, от успехов которого во многом зависят темпы социального прогресса и качество жизни людей.

Однако наука социального управления до сих пор не имеет самостоятельного статуса, не включена в перечень ни научных специальностей, ни специальностей, изучаемых в средних и высших учебных заведениях, что затрудняет формирование профессиональных кадров управления, способных адекватно действовать в условиях кризиса, неопределенности, находить оптимальные управленческие решения. Между тем, как свидетельствует мировой и отечественный опыт, низкий уровень управленческой культуры, недостаточный запас “критической массы” управления способствуют деградации частных видов управления, особенно экономического, политического. В этих условиях формируется такая политическая и финансово-экономическая элита в обществе, которая не способна к системному восприятию мира, действует на “корыстных программах”, а потому не только не способствует поиску достойных выходов из кризисных состояний, нарастающих потрясений и катастроф, а своими некомпетентными действиями только увеличивает число возникающих проблем, которые требуют своего своевременного и адекватного решения.

Выводы

1. Наука социального управления не является прикладной составляющей какой-либо науки: юридической, политической, экономической, социологической и т. п. Она базируется на общеметодологических принципах фундаментальных наук, но имеет свой собственный предмет и свою проблематику исследования, является крайне актуальным направлением научного знания, от успехов которого во многом зависят как успех частных управленческих дисциплин, так и темпы развития общества, качество жизни его граждан, их личная безопасность.

2. Наука социального управления представляется как единая отрасль научного знания, которая изучает целостное освоение окружающего мира под углом зрения системного воздействия на все сферы общественной жизни во имя достижения цели общества -- повышения качества жизни его членов. Она исследует общие закономерности, принципы социального воздействия независимо от того, к какой сфере они относятся, а также закономерности и принципы создания самой системы социального управления.

Основным методом ее исследования является системный подход, который позволяет объединить всю совокупность средств и методов, помогающих не только изучить свойства и структуру объекта в целом, но и осуществить комплексное воздействие.

3. Наука социального управления опирается на фундаментальные положения разных отраслей обществоведения, ряд прикладных отраслей, но ее самостоятельным предметом является специфическая управленческая деятельность в единстве с управленческими отношениями, которые складываются в процессе создания самой системы социального управления, ее построения, функционирования и развития.

5. Сущность и содержание социального управления

В окружающем нас мире можно выделить три его составляющие, определяемые формами движения материи: неживую природу, живую природу и человеческое общество.

В каждой из этих составляющих протекают процессы развития, осуществляемые под воздействием определенных факторов и условий. Некоторые из этих факторов можно рассматривать как управление в неживой природе, или технических системах, управление в живой природе, или биологических системах, управление в человеческом обществе, или социальных системах.

Управление техническими системами (производственно-техническими процессами, механизмами, системами машин) изучается в основном техническими науками.

Управление в живой природе, то есть управление биологическими системами, является объектом изучения естественных наук.

Управление как воздействие на социальные процессы, коллективы, классы относят к социальному управлению. Эта область изучается общественными (социальными) науками.

Наиболее общие законы и принципы управления рассматривает наука кибернетика. В соответствии с делением окружающего нас мира на неживую природу, живую природу и человеческое общество кибернетика разделяется на техническую, биологическую и социальную.

Понятие “социальное управление” рассматривается в узком и широком значении слова.

В узком значении социальное управление определяется как процесс воздействия на социальные процессы для достижения поставленных целей.

Анализируя в “Капитале” различные формы общественного труда, К. Маркс пришел к очень важному для понимания генезиса и сущности управления выводу: “Всякий непосредственно общественный или совместный труд, осуществляемый в сравнительно крупном масштабе, -- писал он, -- нуждается в большей или меньшей степени в управлении, которое устанавливает согласованность между индивидуальными работами и выполняет общие функции, возникающие из движения его самостоятельных органов. Отдельный скрипач сам управляет собой, оркестр нуждается в дирижере”. В широком смысле слова социальное управление рассматривается как сфера деятельности людей. Маркс обратил внимание на выделение социального управления в определенный вид человеческой деятельности: “Труд по надзору и управлению... непосредственно и неразрывно связан с производительными функциями, Которые налагаются всяким комбинированным трудом на отдельных индивидуумов в качестве особого труда”, возникающего “всюду, где непосредственный процесс производства имеет вид общественно-комбинированного процесса, а не является разъединенным трудом самостоятельных производителей”.