Політичні вектори та об'єктивні передумови підвищення ефективності соціального захисту

Размещено на http://www.allbest.ru/

Політичні вектори та об'єктивні передумови підвищення ефективності соціального захисту

соціальний захист населення бюджет

Санченко С.П

На всіх етапах історичного розвитку суспільства соціальний захист був індикатором відповідальної позиції держави, а його ефективна організація гарантом стабільності суспільства. Однак характерною особливістю перехідного періоду У країни є те, що початок трансформації всієї системи суспільних відносин не спирався на ретельно відпрацьовану цілісну концепцію, яка б дозволяла знайти зважений і комплексний підхід до розробки актуальних питань стратегії і тактики держави в регулюванні тих чи інших соціальних процесів. Це відноситься і до спроб пошуку шляхів трансформації системи соціального захисту, яка склалася раніше. Тому в умовах трансформації економіки України переходу від командно-адміністративної до ринкової економіки, від державної власності до приватної, розвитку конкуренції й підприємництва, вказана проблема постала дуже гостро не лише з економічної, а й з політичної точки зору.

Вітчизняна система соціального захисту в цілому спрямована на розв'язання соціальних проблем. Однак, політична складова соціального захисту, як-то: конкретна діяльність політичних партій, окремих політиків, українського парламенту в цілому, радше виглядає суб'єктивним фактором в намаганні підвищити ефективність системи соціального захисту, ніж відображає об'єктивну їх здатність це зробити.

Разом з тим, численні політичні, зазвичай, передвиборчі обіцянки політиків щодо покращення соціальної сфери -- є лише частиною політичних технологій і, власне, нічим не відрізняються від подібних обіцянок щодо покращення в інших сферах життєдіяльності суспільства. Це слід сьогодні добре розуміти, бо з іншого боку, сама система соціального захисту має суто політичне значення. Саме соціальний захист зберігає стабільність як у трансформаційному, так і в будь-якому суспільстві, що дозволяє йому розвиватися без значних потрясінь, заколотів і революцій. Це той інструмент, за допомогою якого держава може впливати на суспільство і отримувати підтримку політичного курсу, який проводиться. Цю величезну силу впливу соціального захисту, точніше, його гасел, особливо чітко можна спостерігати під час виборчого процесу.

Зрозуміло й те, що для ефективного функціонування всієї системи соціального захисту повинні бути, насамперед, економічні умови, адже як реальне втілення задекларованих положень соціального захисту, так і їх подальша оптимізація залежить від фінансування, що можливе тільки при достатньому рівні розвитку виробництва. Це той самий випадок, коли «політику без економіки витягнути неможливо». Дійсно, через залежність функціонування системи соціального захисту від економічних можливостей країни ситуація в цій сфері часто нагадує замкнуте коло: як добре не були б прописані закони, вони можуть залишитися лише задекларованими, недієвими без фінансового ресурсу. Необхідні для збільшення соціального бюджету засоби можна мобілізувати тільки в умовах економічного зростання, в іншому випадку соціальна держава стикається з серйозними труднощами. В умовах економічної стагнації кількість претендентів на отримання соціальних виплат збільшується разом із зростанням безробіття. Одночасно скорочуються податкові надходження, і фінансування соціальної політики стає об'єктивною проблемою.

Власне, особливість періоду, який нині переживає Україна, це протиріччя між економічним і політичним аспектом реформування. Так, якщо економічна проблема полягає в тому, щоб розробити ефективні заходи боротьби з бідністю, то політична задача полягає в досягненні легітимності влади, що можливе тільки у випадку підвищення рівня життя населення. Tому сьогодні, як і раніше, актуальним залишається пошук нових моделей та векторів соціального захисту ефективних і водночас таких, що не потребують колосальних матеріальних витрат.

Першим вектором слід, на наш погляд вважати покращення діяльності органів місцевого самоврядування щодо соціального захисту громадян. Стратегічний напрям державної політики у соціальній сфері -- максимальне наближення послуг, що надаються органами державної влади та органами місцевого самоврядування, до безпосередніх споживачів, тобто до територіальних громад.

Виходячи з положень пункту 2 статті 4 Європейської хартії про місцеве самоврядування, здійсненні державних повноважень, як правило, переважно покладається на органи місцевої влади, які є найбільш близькими до громадян. Відповідне положення закріплене у ст. 2 Закону України «Про стимулювання розвитку регіонів» (від 8 вересня 2005 p.). У результаті децентралізації управління забезпеченням державних соціальних стандартів, надання послуг соціальної сфери стало переважно прерогативою місцевих органів, які повинні сьогодні не лише реалізовувати економічний розвиток території, але і втілювати заходи соціальної політики.

Між тим, питання механізмів фінансування суспільних благ і послуг соціальної сфери з місцевих бюджетів та розробки напрямів удосконалення таких механізмів є одним з найактуальніших та практично значущих.

В У країні переважну більшість видатків соціальної сфери передано на рівень громад для фінансування з місцевих бюджетів. Видатки на соціально-культурну сферу (охорона здоров'я, духовний та фізичний розвиток, освіта, соціальний захист та соціальне забезпечення) складають переважну частину видатків місцевих бюджетів і має тенденцію до зростання. Якщо в структурі видатків місцевих бюджетів соціальні видатки складали в 2005 році 75,5%, то за січень-березень 2009 року -- 89,6% [,с. 172].

Виконання цих соціальних зобов'язань держави потребує відповідного фінансового забезпечення. Власне, соціальні видатки у 2010 році планується профінансувати у повному обсязі. На думку експертів Центру антикризових досліджень «можливо, це не є ефективним з точки зору економічного розвитку, але пріоритет фінансування соціальних видатків буде виконаний. За виключенням технічних проблем соціальні видатки будуть профінансовані у поточному році.

Незважаючи на тривалий період реформування системи соціального захисту та соціального забезпечення (зокрема, Закон України «Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії» було ухвалено ще у 2002 p., Закон України «Про соціальні послуги» у 2003 p.), ця сфера фінансування має ще чимало інших невирішених проблем, серед яких повинні бути розв'язані наступні:

- фінансування одного виду послуги з кількох бюджетів та соціальних програм;

- наявність ситуацій, коли з місцевого бюджету фінансуються загальнодержавні функції (утримання місцевих адміністрацій, правоохоронних органів, розвиток сільського господарства) у розрізі місцевих програм;

- неврегульоване питання фінансування видатків різними структурами -- один вид соціальної допомоги надається різними установами;

- не розмежовані видатки між рівнями бюджетів, що призводить до виникнення випадків, коли установа перебуває у комунальній власності міста, а фінансується з обласного бюджету, що призводить до нераціональної витрати коштів;

- неспрогнозованими є видатки на утримання об'єктів соціальної інфраструктури, що переходять у комунальну власність, оскільки передання об'єктів соціальної інфраструктури з підпорядкування підприємств та відомств у власність територіальних громад збільшує навантаження на місцевий бюджет і потребує пошуку джерел їх фінансування.

Внаслідок недостатності коштів місцевих бюджетів більша частина їх видатків спрямовується на утримання об'єктів соціальної інфраструктури, і передусім -- на виплату заробітної плати як захищеної статті бюджетного фінансування (у загальному обсязі видатків місцевих бюджетів питома вага заробітної плати сягає 70 %). Видатки розвитку, які мали б вирішити суттєві проблеми житлово-комунального господарства, транспортної інфраструктури, проблеми життєзабезпечення громади, залишаються хронічно недофінансованими.

Досвід розвитку міжбюджетних відносин у федеративних і унітарних державах свідчить, що у сфері закріплення видаткових зобов'язань доцільна значно більша децентралізація, ніж при закріпленні доходних джерел. Крім того, у більшості країн передбачені заходи щодо попередження виникнення «нефінансованих повноважень». Власні кошти місцевих бюджетів мають спрямовуватися на забезпечення суто місцевих потреб. Видатки ж соціальної сфери мають фінансуватися закріпленими джерелами доходів, тобто загальнодержавними коштами і трансфертами.

Механізмом, що забезпечує фінансування видатків соціальної сфери з місцевих бюджетів, є субвенції як трансферт цільового призначення, і серед них субвенції соціального захисту населення (на надання пільг та житлових субсидій населенню на оплату електроенергії тощо, субвенція на надання пільг з послуг зв'язку та компенсацію за пільговий проїзд, субвенція на надання пільг та житлових субсидій населенню на придбання палива, субвенція на виплату допомоги сім'ям з дітьми, малозабезпеченим тощо). У структурі трансфертів з державного бюджету такі субвенції посідають друге місце після дотацій вирівнювання, їхня частка протягом 2004 -2009 рр. мала тенденцію до зростання від 26% до 31%.

Зазначені тенденції стали логічним наслідком загального підвищення рівня соціальних зобов'язань держави та, у свою чергу, вимагають подальшої модернізації фінансового забезпечення їх реалізації. Запровадження системи вартісних та якісних стандартів надання соціально-культурних послуг населенню, удосконалення міжбюджетних відносин на основі цих стандартів, безумовно, повинно стати пріоритетним завданням органів влади, у тому числі місцевого рівня.

Ухвалена ще у 2007 р. Концепція реформування місцевих бюджетів [] передбачає перетворення місцевих бюджетів на ефективний інструмент соціально-економічного розвитку адміністративно-територіальних одиниць. Від подальшої децентралізації системи місцевих бюджетів очікують підвищення ефективності надання публічних послуг, зниження міжрегіональної асиметрії у рівні життя населення окремих регіонів.

Між тим, негативною стороною запровадження субвенцій як основного механізму фінансування соціальних послуг є недостатність стимулів до економії коштів та підвищення ефективності соціального захисту на місцевому рівні.

Місцевій владі вигідніше не показувати реальний фінансовий стан громадян з метою отримання додаткової допомоги, що робить процес надання субвенцій неефективним. Також, не враховуються відмінності між регіонами (густота населення, структура економіки тощо). Внаслідок неврегульованості таких питань зберігається постійний ризик дестабілізації ситуації з відповідними соціальними та фіскальними наслідками. Внаслідок використання значної частини видатків на виплату заробітної плати ще не вдається послідовно вирішувати питання реформування житлово-комунального господарства, розширення сфери надання послуг соціального характеру.

Другим важливим вектором соціального захисту, на наш погляд, слід вважати реалізацію стратегічного курсу на досягнення в Україні європейських стандартів життя, яка повинна ґрунтуватися насамперед не на екстенсивному збільшенні обсягів соціальних видатків бюджету та розширенні спектра соціального забезпечення, а на радикальному підвищенні якості та ефективності надання послуг соціальної сфери, створення та впровадження правових і організаційних умов недопущення зниження рівня життя населення України. Лише в разі вжиття дієвих заходів щодо цього видається можливим органічне поєднання завдань стимулювання економічного зростання та посилення його соціальної складової.

Розв'язання завдань підвищення життєвого рівня населення, подолання бідності, зменшення майнового розшарування створює підґрунтя для ефективного збереження і відтворення трудового потенціалу, розвитку охорони здоров'я, освіти, культури, інших галузей соціальної інфраструктури. Основними завданнями у цій сфері, на наш погляд, повинно стати:

- усунення хронічної диспропорції між результативністю праці та заробітною платою, поетапне наближення оцінки праці українського працівника до оцінки праці аналогічної ефективності в країнах ЄС;

- забезпечення зростання реальної заробітної плати як основного джерела грошових надходжень населення та важливого стимулу до трудової активності відповідно до зростання ВВП, наближення рівня заробітної плати до реальної вартості робочої сили на ринку праці, поступове доведення частки оплати праці в структурі ВВП до рівня, характерного для країн-членів ЄС;

- запобігання подальшій соціальній поляризації та подолання бідності, створення ефективної системи захисту населення від соціальних ризиків;

- подолання глибокого майнового розшарування, сприяння розвитку середнього класу в суспільстві.

Реалізація стратегічного курсу на досягнення в Україні європейських стандартів життя має ґрунтуватися на радикальному підвищенні якості та ефективності надання послуг соціальної сфери. Лише у разі вжиття дієвих заходів у цьому напрямі можливе органічне поєднання завдань стимулювання економічного зростання та послідовного ефективного гуманітарного розвитку.

Як видається, основними завданнями удосконалення соціальної політики повинно стати:

- пріоритетне спрямування державних соціальних видатків на збереження системоутворюючих елементів комплексу соціальної сфери, забезпечення гарантій основних конституційних прав громадян, збереження потенціалу для розвитку соціальної сфери в майбутньому;

- радикальне підвищення якості та ефективності надання послуг соціальної сфери шляхом диверсифікації постачальників послуг соціальної сфери та удосконалення механізмів розміщення і реалізації замовлень на надання послуг при збереженні за державою функцій забезпечення мінімальних соціальних стандартів;

- встановлення комплексу обов'язкових для програм соціально-економічного розвитку державних соціальних стандартів і нормативів, забезпечення їх наукової обґрунтованості, диференційованого за соціально-демографічними ознаками підходу, прозорості та громадського контролю під час їхнього визначення та застосування;

- приведення у відповідність з міжнародними нормами і стандартами національних соціальних стандартів, зокрема, тих, які стосуються питань оплати праці, підвищення пенсійного забезпечення, загальнообов'язкового державного соціального страхування, надання соціальної допомоги тощо;

- реформування системи надання соціальних пільг, забезпечення їх адресного характеру та поетапного переходу до надання пільг у готівковій формі за добровільним вибором громадян, які мають відповідне право;

- впровадження засобів заохочення участі суб'єктів господарювання у вирішенні завдань соціального розвитку на місцевому або загальнодержавному рівні, активне пропагування цінностей та стандартів соціально відповідального бізнесу.

Третім вектором розвитку соціального захисту слід, на наш погляд, вважати знаходження розміру міжбюджетних трансфертів, який був би прийнятним для забезпечення економічної самостійності регіонів. А основним чинником у розв'язанні найбільш гострих соціальних проблем на місцевому рівні повинно стати посилення адресності соціальної допомоги та збільшення її обсягів. Розв'язати суперечність між можливостями фінансування соціальних видатків з державного чи місцевих бюджетів доцільно за допомогою встановлення державного мінімального соціального стандарту послуг, що має надаватися у всіх регіонах з метою забезпечення єдиного рівня та якості життя, який також має враховувати особливості регіонів, державні соціальні стандарти та гарантії.

З метою вирішення соціальних проблем мешканців територіальних громад необхідно у пріоритетному порядку здійснити низку наступних заходів.

По-перше, внести зміни до Закону «Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії», які стосуються унормування питань:

- врахування регіональної та місцевої специфіки розвитку при розробці методології визначення нормативів соціальних видатків;

- визначення параметрів соціального стандарту на основі прожиткового мінімуму для дотаційних регіонів;

- встановлення гнучкої системи змін державних соціальних стандартів та надання державних соціальних гарантій відповідно до змін економічного становища.

По-друге, внести зміни до Бюджетного кодексу стосовно унормування механізму урахування підвищених потреб слаборозвинених і депресивних регіонів у формулі розрахунку дохідної частини місцевих бюджетів з метою підвищення ефективності надання їм субвенцій.

По-третє, змінити механізм фінансування послуг соціальної сфери на місцевому рівні:

- фінансувати видатки соціальної сфери за рахунок закріплених доходів місцевих бюджетів та міжбюджетних трансфертів, що дозволить уникати зустрічних фінансових потоків і посилить контроль за використанням коштів та наданням трансфертів;

- унормувати механізм функціонування територіальних позабюджетних соціальних фондів, розробити механізми спрямування коштів до цих фондів громадськими, некомерційними і комерційними організаціями;

- унормувати принцип співфінансування соціальних витрат з метою забезпечення участі регіонів у фінансуванні відповідних витрат, мета якого -- стимулювання регіонів, підтримувати певний рівень фінансування найбільш значущих соціальних витрат;

- залучати приватний сектор для укладення контрактів на надання послуг соціального характеру, що знизить витрати на них;

- укладати угоди з приватними організаціями на надання місцевих послуг на умовах співфінансування;

- забезпечити пріоритетність надання цільових субвенцій, збільшити частку субвенцій на соціально-економічний розвиток;

- покласти в основу розробки соціальних норм та стандартів прожитковий мінімум, величина якого постійно зростає;

- запроваджувати вартісні стандарти суспільних благ у розрахунку на одного споживача, обрахунок витрат на одиницю таких послуг -- кожна послуга повинна орієнтовуватися на конкретного споживача, його уподобання (можливість вибору) і фінансові можливості;

- розширювати можливості громадян вибирати виробників послуг та диверсифікувати форми надання таких послуг;

- удосконалювати принципи організації місцевими органами влади належної роботи з управління об'єктами соціальної сфери, переданими у комунальну власність, з метою покращення якості надання послуг такими структурами, фінансування таких об'єктів на засадах повного бюджетного забезпечення із залученням позик та інвестицій.

Четвертим вектором покрашення соціального захисту населення України повинно стати забезпечення збереження та зміцнення здоров'я населення, продовження періоду активного довголіття, тривалості життя людей, орієнтації на здоров'я як соціальну цінність, яка забезпечує громадянину конкурентоспроможність на ринку праці, професійне довголіття, пов'язаний з цим добробут.

Це є підґрунтям поліпшення якості життя, зміцнення людського потенціалу, збереження генофонду українського народу. Основними завданнями у цій сфері повинно стати:

- суттєве розширення програм у галузі охорони здоров'я, які фінансуються з державного та місцевих бюджетів, орієнтація їх на інвестиції в удосконалення системи охорони здоров'я;

- забезпечення ефективного контролю якості надання медичної допомоги як у державному, так і в приватному секторах надання медичних послуг;

- орієнтація діяльності закладів охорони здоров'я на пріоритетний розвиток профілактики та раннього попередження захворювань;

- розробка та втілення збалансованої ефективної медико-економічної моделі охорони здоров'я, яка поєднуватиме активне запровадження страхової медицини та формування ринку медичних послуг із збереженням гарантій надання кваліфікованої безоплатної невідкладної медичної допомоги;

- пріоритетний розвиток курортно-рекреаційної та спортивно-профілактичної сфер з метою задоволення потреб населення країни у повноцінному відпочинку, оздоровленні, профілактиці захворювань, відновленні фізичних і духовних сил людини, зменшення соціально-економічної нерівності щодо доступу до зазначених ресурсів.

П'ятий політико-економічний вектор покращення соціального захисту це реформування пенсійної системи. Пенсійне забезпечення в Україні є основною складовою системи соціального захисту населення, що підтверджується високою питомою вагою пенсійних виплат у сукупних соціальних трансфертах. Сьогодні частка пенсіонерів у складі населення становить 28,6 %, а за прогнозами, у 2015 р. сягне 31 %. Тому останніми роками значна увага приділялася поліпшенню стану пенсійного забезпечення в Україні, і було досягнуто певних позитивних зрушень.

Однак, У країна єдина країна з пострадянського простору, де пенсійна реформа цілісно не сформована і не втілена в життя. Нереформованість зазначеної сфери призводить до надмірного пенсійного навантаження на роботодавців, значних рівнів тіньової зайнятості та тіньової оплати праці значної частини працездатного населення, що уповільнює удосконалення солідарної системи і ускладнює формування бюджету Пенсійного фонду.

Офіційно пенсійна реформа розпочалася в нашій державі з 1 січня 2004 року, коли набрали чинності базові законодавчі акти з питань пенсійної реформи: закони України «Про недержавне пенсійне забезпечення» та «Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування», відповідно до яких для призначення пенсії враховуються дані персоніфікованого обліку та заробіток, з якого сплачено страхові внески, а також розмежовано джерела фінансування пенсій за різними пенсійними програмами між бюджетом Пенсійного фонду та Державним бюджетом.

Пенсійна реформа передбачала заміну старої солідарної системи пенсійного забезпечення на сучасну трирівневу пенсійну систему, що об'єднує: реформовану солідарну пенсійну систему, обов'язкову накопичувальну пенсійну систему та систему добровільного недержавного пенсійного забезпечення.

Між тим, на практиці низька заробітна плата, яка у третини працюючих не перевищує прожиткового мінімуму, вилучення значної частини працюючих (27 %) із загальної системи сплати внесків до Пенсійного фонду та високий рівень демографічного навантаження працездатного населення особами пенсійного віку (39,7 %) зумовлюють незбалансованість та дефіцитність вітчизняної пенсійної системи. Тому реформування її стає досить складним процесом, насиченим соціальними ризиками. Встановлення мінімального розміру пенсії за віком на рівні прожиткового мінімуму, не узгоджене з існуючими можливостями Пенсійного фонду, вже призвело до фінансової нестабільності пенсійної системи.

Солідарна система пенсійного забезпечення нині базується на суто фіскальному перерозподілі ресурсів і не відповідає показникам економічного розвитку країни. Підвищення розмірів пенсій випереджає зростання фонду оплати праці. Невжиття заходів щодо законодавчого розширення джерел та обсягів надходжень до Пенсійного фонду розбалансували його бюджет. Протягом 2004 р. державні пенсійні виплати дорівнювали 38,7 млрд. грн. або 11% ВВП, у 2005 р. їхня частка зросла до 15 % ВВП. Внаслідок цього спостерігається хронічний дефіцит Пенсійного фонду, який покривається з Державного бюджету. У 2005 р. дефіцит Пенсійного фонду становив 14,7 млрд. грн., у 2006 р. близько 11 млрд. грн. У 2007 р. Пенсійний фонд практично на чверть було переведено на дотації з Державного бюджету. При власних надходженнях 75,5 млрд. грн. дотації становили понад 25,6 млрд. грн.

Планом на 2011 р. дефіцит бюджету Пенсійного фонду передбачено у розмірі 13,1 млрд. грн. Хронічний дефіцит Пенсійного фонду є однією з основних причин відкладання проведення пенсійної реформи.

Солідарна пенсійна система, яка діє в Україні, не забезпечує адекватного заміщення пенсією заробітку, втраченого у зв'язку зі старістю, не запобігає поширенню бідності серед громадян похилого віку. При цьому зберігається надмірно високий рівень диференціації розмірів спеціальних пенсій, яка порушує принципи соціальної справедливості. У 2005 р. Конституційний Суд України прийняв рішення про заборону обмежувати максимальні пенсії, що призвело до збереження «елітних» пенсій, які в десятки разів перевищують середні.

У цьому контексті важливою детермінантою соціальної політики повинен стати вплив на розподіл доходів та результатів економічної діяльності. Водночас, визначаючи рівень бідності на основі прожиткового мінімуму, уряд пов'язує зниження масштабів бідності лише з підвищенням мінімального рівня оплати праці, заробітної платні в бюджетній сфері, пенсій та іншої допомоги.

Отже, процес покращення соціального захисту населення України потребує тотального, системного підходу, який повинен не лише відповідати очікуванням громадян, але й включати суттєві елементи їх власної мотивації, пов'язані із покращенням загального стану соціального захисту в Україні.

Список використаних джерел

1. Возняк Ю. І сміх і гріх: Чи варто вірити передвиборчим обіцянкам? [Електронний ресурс] / Ю. Возняк // Народна правда. Режим доступу: http:// narodna.pravda.com.ua/politics/46cd9b4b276bf/. Назва з екрану.

2. Україна в 2005-2009 pp.: стратегічні оцінки суспільно-політичного та соціально-економічного розвитку [Монографія] / За заг. ред. Ю.Г. Рубана. K.: НІСД,2009. 655 с.

3. Носальська І. Соціальні видатки у цьому році профінансують у повному обсязі / І. Носальська // Економіка. 2010. 16 вересня.

4. Norrie, К. On Re-Balancing Canadian Fiscal Federalizm/ К. Nome, L. Wilson// Problems of Economic Transition. 2007. Vol. 49; № 12. P. 37-53.

5. Про деякі питання вдосконалення системи надання державних соціальних послуг населенню на місцевому рівні: Постанова Верховної Ради України від 17 листопада 2005 р. № 3117-1V // Голос України. 2005. № 236.

6. Про схвалення Концепції реформування місцевих бюджетів: Розпорядження Кабінету Міністрів України від 23 травня 2007 р. № 308р // Офіційний вісник України. 2007. 4 червня. № 38.

7. Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії : Закон України від 05.10.2000 р. № 2017-ПІ [Електронний ресурс]. Режим доступу: http://zakon.rada. gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=2017-14. Назва з екрану.

8. Фінансовий звіт про виконання бюджету Пенсійного фонду України [Електронний ресурс] / Пенсійний фонд України. Постанова правління Пенсійного фонду України. -08.04.2008. -№ 8-1. Режим доступу: http://zakon. nau.ua/doc /?uid= 1041.28928.0

Размещено на Allbest.ru