Монетизация льгот в Красноярском крае

Размещено на http://www.allbest.ru/

Монетизация льгот в Красноярском крае

Содержание

Введение

1. Особенности российской системы льгот

2. Монетизация льгот: цели, реализация, результат

3. Протесты и реакция властей

4. Что нужно сделать?

Заключение

Список литературы

Введение

В Конституции Российской Федерации п. 1 ст. 7 сформулировано положение, гласящее, что Российская Федерация является социальным государством. Поясняется, что на практике это означает направленность политики государства на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Государство возлагает на себя ряд социальных обязательств, связанных с гарантированием населению страны, каждому отдельно взятому человеку некоего достойного и приемлемого с точки зрения общества уровня реализации его базовых потребностей: в жилье, пище, реализации своих способностей социально приемлемым образом... Именно этого ориентира и предполагается в первую очередь придерживаться при разработке и реализации государственной политики.

После встречи Нового 2005 года праздничное настроение многих россиян омрачили события, обусловленные вступлением в силу Федерального закона № 122. В народе его называют законом "О монетизации льгот". И хотя замена натуральных льгот денежными компенсациями - далеко не единственная инициатива этого закона, в начале 2005 года именно данная реформа стала причиной массового протеста пожилых людей. С чем же столкнулись наши граждане в первые дни 2005 года? Ведь законодательная и исполнительная власти обещали не ухудшить их положения в ходе замены льгот денежными компенсациями, к тому же в стране уже несколько лет наблюдается экономический рост. Во-первых, большинство льготников не пустили в общественный транспорт без оплаты проезда, и стоимость транспортных услуг выросла на 15-20%. Во-вторых, они получили счета на оплату ЖКУ, существенно превышающие уровень предыдущего месяца. В результате Новый год стал похож на первомайскую демонстрацию пожилых людей, которые осознали, что опять отобрали больше, чем компенсировали.

Многие специалисты отмечают системные недостатки 122-го Закона, практика реализации положений которого вызвала столь негативную оценку населения в процессе адаптации людей к подобным нововведениям. "Исполнение знаменитого Закона о льготных выплатах, - отмечается в прессе, - подобно движению не до конца собранного локомотива, на который прямо на ходу устанавливаются недостающие детали и механизмы. И на каждом перегоне выявляются новые проблемы". Ошибки при проведении в подобном русле социальной реформы дорого обходятся власти, но еще дороже обществу. Поспешно и непродуманно начав модернизацию системы социальных льгот, власть, по сути, создала опасный прецедент. В итоге актуальная идея "монетизации" натуральных преимуществ была серьезно дискредитирована с самого начала.

Сейчас ситуация, безусловно, успокоилась, но тема монетизации льгот остается актуальной как для населения, так и для лиц, принимающих управленческие решения. Отметим здесь, что вопреки ожиданиям чиновникам, компенсационные выплаты оказались значительно больше предполагаемых расчетов. Достаточно сказать, что на замену льгот денежными компенсациями в бюджете 2005 года было предусмотрено 171,8 млрд. рублей, тогда как в реальности было потрачено только в 2005 году более 500 млрд. рублей.

1. Особенности российской системы льгот

Начну с небольшого напоминания о том, как формировалась система льгот, появившаяся задолго до нынешних времен. Льготы для дворян, военных, государственных служащих и других людей, имеющих определенные заслуги перед государством, - это все прародители действующей системы льгот. В советское время льготы были частью распределительного механизма, который, при уравнительном подходе к оплате труда, обеспечивал, тем не менее, неравенство в доступе к материальным благам.

Однако на протяжении ХХ века функции льгот трансформировались:

· в 1920-1940-х годах льгота являлась формой признания и социальной наградой за заслуги перед Отечеством;

· в 1950-1980-х годах льгота выступала инструментом дифференцирования доступа различных категорий населения к социальным благам при уравнительной функции заработной платы.

В целом эти функции обеспечивали дифференциацию в рамках общества, декларирующего всеобщее равенство в доступе к материальным благам, причем механизмы дифференциации в основном имели скрытый (теневой) характер и концентрировались в сфере распределения жилья, обеспечения доступа к качественным услугам (медицинским, санаторно-курортным, транспортным и пр.). В результате финансирование данного направления социальной поддержки было непрозрачным и обеспечивало поддержку наиболее обеспеченной части общества.

В первые годы становления рыночных отношений, сопровождавшиеся резким снижением реальной заработной платы и пенсий, льготы стали использовать как инструмент поддержания уровня и качества жизни большинства населения. Федеральные и региональные власти приняли множество законодательных актов, предусматривающих льготы на оплату лекарств, транспорта, жилищно-коммунальных и других услуг для целого ряда категорий граждан, при этом законодательные инициативы на 70% не были обеспечены соответствующими финансовыми ресурсами. В результате отдельные программы не финансировались вообще, а по ряду из них финансирование не превышало 50% (транспортные услуги, лекарства). На рынке льготных товаров и услуг сложилась следующая ситуация: некоторые льготы стали дефицитными (например, льготы на лекарства и санаторно-курортное лечение), а по льготам, для которых был характерен разрыв схем платежа и потребления (льготы на транспорт, ЖКУ), начала накапливаться задолженность государственного бюджета перед предприятиями, предоставляющими эти виды социальной помощи. В результате многие льготники вышли из числа получателей, а оставшиеся имели неравный доступ к льготам. Таким образом, сектор городской инфраструктуры оказался в кризисном состоянии.

Описывая систему социальных льгот до момента монетизации, в первую очередь, мы должны ответить на два вопроса: (1) кто имеет право на льготы; (2) каковы эти льготы? Особенностью существующего в России мониторинга программ неденежных социальных льгот является то, что он основан на ведомственной статистике организаций и учреждений, оказывающих услуги в рамках системы социальных льгот для населения. Несмотря на масштабность данной социальной программы, длительное время отсутствовала система персонального учета участников. В первую очередь это относится к льготам на проезд в городском и пригородном транспорте. В ходе подготовки процесса монетизации реестр льготников начал формироваться в экстренном порядке, и до настоящего времени не все конфликты урегулированы. В нашем распоряжении оказалась база данных Национального обследования благосостояния и участия населения в социальных программах (НОБУС), содержащая информацию о 40 тысячах домохозяйств и их включенности в систему льгот по состоянию на II квартал 2003 года. Данный источник информации позволяет моделировать большинство параметров, характеризующих значимость льгот для российских семей.

В первую очередь ответим на вопрос: сколько людей и домохозяйств имеют право на льготы, а сколько получают их? В данном случае мы будем вести наблюдение за категориями льготников, которые объединяют не менее 0,1% населения, при этом более мелкие группы объединены в тип "прочие льготные категории". Начнем с оценки распространенности права и фактов получения льгот на индивидуальном уровне. Основные результаты, полученные на данных НОБУС, приведены в таблице 1. Итак, о своем праве на льготы заявило 27,2% населения, при этом 6% (8,6 млн. человек) одновременно принадлежат к нескольким категориям, что существенно усложняет процессы бюджетирования и администрирования данной системы.

Городские жители имеют больший доступ к системе льгот, но эти различия не особенно значительны: в крупных городах право на льготы имеют 29,4% населения, а в сельской местности 25,1%. Самой распространенной является такая группа льготополучателей, как "ветеран труда", к которой относится 15% всего населения или 34% населения в возрасте 40 лет и старше. Широко представлены среди льготников инвалиды и категории граждан, имеющих определенные заслуги перед государством.

Важно подчеркнуть, что ряд льготных ресурсов принял характер дефицитного товара, кроме того, нередкими оказались случаи, когда право на льготу есть, но нет возможности в конкретном населенном пункте получить данную услугу. В результате практически треть ветеранов труда не пользовались в полном объеме льготами, которые им полагались в соответствии с законодательством, а в крупных городах таковых оказалось 40% от общей численности проживающих в данных населенных пунктах ветеранов труда. Существенно ограничены в доступе к льготам такие категории населения, как инвалиды I и II групп, граждане, подвергшиеся воздействию радиации, и те, кто имеет профессиональные льготы. Анализ доступности льгот в поселенческом разрезе указывает на неоднозначность данного процесса в городской и сельской местности.

Что касается ветеранов труда, то, как уже отмечалось, горожане имеют больше ограничений, однако живущие на селе инвалиды и граждане, подвергшиеся радиации, наоборот, чаще не получают полагающихся им льгот.

Вместе с тем, оценки вовлеченности населения в систему льгот, опирающиеся на учет людей, не совсем корректны, поскольку ресурсы, получаемые через участие в анализируемой социальной программе, перераспределяются внутри домохозяйства. Следовательно, эффекты от доступа к данному ресурсу имеют отношение ко всем членам домохозяйств, в составе которых есть представители льготных категорий. Переход на домохозяйственный уровень существенно расширяет масштабы участия населения в программе социальных льгот: по данным НОБУС, 50,7% домохозяйств имеют в своем составе людей, законодательно получивших право на различные льготы, и почти треть из них принадлежит к двум и более категориям льготополучателей.

Анализ распределения представителей льготных категорий по децильным группам указывает на то, что они достаточно широко представлены во всех децильных доходных и расходных группах. Среди получателей льгот максимальные риски бедности характерны для инвалидов III-й группы, ветеранов боевых действий на территориях других государств и граждан, имеющих детей-инвалидов. В то же время работники, имеющие льготы по профессиональному признаку, занятые на тяжелых работах и в подразделениях особого риска, инвалиды Великой Отечественной войны в большей степени представлены среди наиболее обеспеченных категорий населения. Следовательно, если мы говорим о том, что бедные должны иметь приоритетный доступ к льготам, то система льгот, действовавшая до начала процесса монетизации, не выполняла данной функции. В среднем на одно домохозяйство-льготополучатель приходится 1,36 представителя льготных категорий (табл. 1). Это означает, что домохозяйства в основном (68%) получают льготы за счет одного члена семьи. Среди небедных семей представительство граждан, имеющих право на льготы, выше, чем среди бедных. Эту тенденцию подтверждают как характеристики вовлеченности домохозяйств в систему льгот, так и показатели концентрации льготополучателей на уровне домохозяйства. Следовательно, с точки зрения участия, бедные не являлись приоритетной группой для государственных социальных программ натуральных льгот и субсидий. Граждане, имеющие право на льготы, в большей степени концентрируются в семьях, состоящих только из пенсионеров, пенсионеров с другими иждивенцами, а также в сложных семьях, в состав которых входят родственники старших возрастов. Это объясняется тем, что, согласно действующему законодательству, право на льготы, в основном, имеет пожилое население страны, так как именно люди преклонного возраста имеют заслуги перед государством или ограничены в жизнедеятельности в связи с состоянием здоровья. Социальная помощь в виде льгот и дотаций в меньшей степени затрагивает молодое поколение: по данным НОБУС, средний возраст льготополучателей - 62 года, в то время как средний возраст населения, не охваченного льготами, - в два раза моложе.

Таблица 1. Средние значения концентрации категорий льготополучателей, льгот и видов льгот по данным обследования НОБУС, %

	Концентрация категорий льготополучателей	Концентрация льгот	Концентрация видов льгот
	Все домо-хозяйства	Домо-хозяйства-получатели	Все домо-хозяйства	Домо-хозяйства-получатели	Все домо-хозяйства	Домо-хозяйства-получатели
Всего	0,69	1,36	1,97	4	1,54	3,1
В том числе среди бедных и небедных:
бедные	0,51	1,32	1,24	3,4	1,01	2,8
небедные	0,73	1,37	2,13	4,1	1,66	3,2

Теперь обратимся к анализу второго, не менее важного вопроса: что и в каком объеме получают домохозяйства через программу категориальных льгот? Наиболее распространенными являются льготы на оплату жилищно-коммунальных услуг и транспорта. В поселенческом разрезе наиболее дифференцировано потребление транспортных льгот: они распространяются на 52,8% домохозяйств, живущих в городах с населением 1 млн. человек и более, и 27,4% сельских семей. Получатели льготных путевок представлены только среди 2,6% семей. Те, кто имеют льготы на оплату лекарств и медицинских услуг, представлены среди 19,8%, и мы не можем говорить об ограничении доступа сельских жителей (табл. 2), хотя в ходе подготовки монетизации тезис об ограничении сельских жителей в доступе к лекарствам выдвигался не раз. Возможно, они не могут без труда добраться до аптек, но, в конечном счете, пользуются данной услугой так же, как и городские жители.

Результаты исследования, позволяющие оценить доступность льгот для бедных и небедных домохозяйств, указывают на то, что небедные в большей степени включены в программы социальных льгот, и это справедливо для всех основных видов льгот (табл. 3). Здесь важно подчеркнуть, что программа социальных льгот приходит в некоторое противоречие с объявленным национальным приоритетом сокращения бедности. В рыночной экономике именно бедные слои населения становятся основными участниками самых дорогих социальных программ государства. Судя по всему, у нас противоположная ситуация, и льготы в основном способствуют повышению уровня жизни небедных. Следовательно, одновременно сокращать бедность за счет участия в социальных программах и сохранять действующую систему льгот - это нерешаемая задача. Очевидно, что придется принимать сложные и дорогие управленческие решения, способствующие выведению небедных слоев населения из социальных программ.

Таблица 2. Распространенность видов льгот, %

Виды льгот	Доля домохозяйств, получающих отдельные виды льгот	В том числе проживающие в:
		мегаполисах	крупных городах	средних городах	малых городах и ПГТ	селах
Льготы на ЖКУ	41,4	45,7	42,1	40,8	39,7	38,8
Льготы на медицинские услуги и лекарства	19,8	22,2	18,4	22,0	20,6	17,9
Льготы на транспорт	38,7	52,8	44,1	37,4	30,2	27,4
Льготы на путевки	2,6	4,9	2,7	2,3	2,1	1,5
Льготы на обеспечение недвижимым имуществом	4,0	1,7	4,1	5,3	3,4	4,7

Таблица 3. Распространенность видов льгот среди бедного и небедного населения, % от численности бедных и небедных домохозяйств

Виды льгот	Бедные домохозяйства	Небедные домохозяйства
Льготы на ЖКУ	28,2	49,5
Льготы на медицинские услуги и лекарства	11,7	21,3
Льготы на транспорт	24,2	47,5

Ранее мы уже отмечали, что не все граждане, имеющие право на льготы, получают их в полном объеме, и это достаточно распространенное явление. В результате, после того как был исследован факт получения льгот на уровне домохозяйства, формулировка "получают льготы не в полном объеме" оказалась расшифрована следующим образом: 1,7% опрошенных семей при наличии права на льготы не получали их вообще, а 20% домохозяйств сталкивались с фактом неполного получения. В данном случае учитывалось только объективное неполучение, т.е. исключались случаи, когда несколько членов семьи имеют право на льготы на оплату ЖКУ, а реально используется только самое ресурсоемкое право одного человека. В табл. 4 приводится матрица сочетания различных видов льгот на домохозяйственном уровне, из которой следует, что пять наиболее распространенных видов льгот одновременно получает всего лишь 0,3% от общего числа российских домохозяйств, а четыре вида льгот - 2,5%. Самой распространенной оказалась такая модель участия в анализируемой социальной программе, согласно которой домохозяйство получает одновременно льготы на транспорт и оплату ЖКУ. Она доступна 17,9% всех российских семей. При добавлению к данному набору льгот на получение лекарств формируется вторая по популярности модель участия в программе льгот, в которую включены 10% домохозяйств. Важно отметить, что 6,3% имеют только льготы на оплату ЖКУ.

Максимальное количество льгот концентрируется в семьях "чистых" пенсионеров: 85% неработающих пенсионеров, 80% одиноких пенсионеров и 86% супружеских пар пенсионеров имеют хотя бы одну льготу. В то же время семьи с детьми остаются практически без такого рода государственной поддержки. По данным НОБУС, из системы социальных льгот оказываются исключенными 79,5% неполных семей с детьми и более 60% многодетных семей, а именно они имеют максимальный риск бедности и, согласно обозначенным политиками приоритетам развития, должны стать ключевой группой для системы социальной защиты.

Теперь обратимся к данным, позволяющим понять значимость такого ресурса, как льготы для российских семей. Во-первых, посмотрим, насколько равномерно распределены льготы между домохозяйствами-получателями. Обозначенные выше модели доступа к данному ресурсу дают основания полагать, что мы имеем дело с неравным участием, что, собственно, и демонстрируют показатели неравенства. Для распределения ресурсов, получаемых через программу льгот, фондовый коэффициент дифференциации составил 63,8 раз, а коэффициент Джини - 0,520. Это свидетельствует о чрезвычайно высоком неравенстве в доступе к льготам. Оставляя за рамками анализа контекст справедливости подобного распределения, отметим, что монетизация такого процесса чрезвычайно сложна, а схема "монетизировать так, чтобы никто не пострадал", практически невозможна. Она реализуема только в том случае, если каждое домохозяйство будет иметь индивидуальную схему монетизации, но в таком случае особого смысла в замене натуральных поступлений денежными компенсациями нет. Поэтому запись в Федеральном законе №122 о том, что в ходе замены натуральных льгот денежными компенсациями не должно ухудшиться положение льготников, - невыполнимая декларация. Если реализовать данную схему, то объемы ресурсов, направляемых на компенсационные выплаты, должны будут в 5 раз превышать объемы сложившегося финансирования.

Расчеты стоимостной оценки системы льгот, действовавшей до принятия Федерального закона №122, указывают на то, что в среднем одному домохозяйству-получателю во II квартале 2003 года данная социальная программа представляла услуги на 425 рублей (табл. 5).

Семьи пенсионеров, одиноких матерей с детьми, а также одинокие граждане в трудоспособном возрасте получали максимальный выигрыш от участия в программах неденежных социальных трансфертов. Семьи пенсионеров попадают в число тех, кто больше всех выигрывает от участия в данной социальной программе за счет получения большого числа льгот. Одинокие матери с детьми отнесены к данной группе в основном за счет льгот на оплату лекарств, медицинских услуг и летнего отдыха детей. Среди одиночек трудоспособного возраста, также имеющих максимальный эффект от получения натуральных льгот, представлены три группы: (1) те, кто получают льготы за счет занятости на предприятиях с тяжелыми условиями труда; (2) получатели профессиональных льгот; (3) инвалиды в трудоспособном возрасте.

Таблица 5. Стоимостная оценка льгот и доля льгот в располагаемых ресурсах получателей, НОБУС 2003 год¹

	Доля льгот в располагаемых ресурсах получателей, %	Стоимостная оценка льгот и субсидий, руб. на домохозяйство	Стоимостная оценка льгот и субсидий, рублей на человека
Одиночки пенсионного возраста	12,1	332	332
Одиночки не пенсионного возраста	11,9	332	332
Супруги - пенсионеры	8,3	481	241
Супруги - не пенсионеры	6,8	353	185
Супружеская пара с одним ребенком	6,7	439	152
Супружеская пара с двумя и более детьми	7,1	459	119
Супружеская пара с одним ребенком и другими родственниками	5,8	483	120
Супружеская пара с двумя и более детьми и другими родственниками	5,3	504	93
Одиночка с детьми	11,7	437	220
Одиночка с детьми и другими родственниками	7,3	475	133
Домохозяйства взрослых	6,8	449	179
Итого	8,7	425	224

Анализ доступности льгот для жителей различных типов поселения на основе показателя объема получаемых ресурсов указывает на очевидный выигрыш горожан: в среднем для жителей крупных городов стоимостная оценка получаемых льгот в два раза выше, чем у сельских (568 рублей в расчете на одно домохозяйство-получатель в крупном городе и 265 рублей - в сельской местности). В структуре располагаемых ресурсов бедных семей льготы составляют значительную долю, однако в абсолютном выражении небедные получают больше. В частности, небедные одинокие пенсионеры получали через льготы 350 рублей, а бедные - 205 рублей. Подобная ситуация характерна для всех социально-демографических групп. Из общего объема финансовых ресурсов, направляемых во II квартале 2003 года на предоставление льгот населению, 60% приходится на оплату услуг ЖКУ, 25% - оплату транспорта, 12,5% - оплату льгот на лекарства. В целом, по нашим оценкам, в 2003 году население потребило льгот на сумму 120 млрд. рублей. Помимо рассматриваемых выше видов льгот в данную сумму также включены расходы на льготную оплату пребывания детей в детских садах. Напомним, что в данном случае учтены только реально предоставленные льготы, включающие не только расходы бюджета, но и издержки предприятий, предоставляющих населению льготные услуги и не получивших соответствующего возмещения от государства.

2. Монетизация льгот: цели, реализация, результат

Суть пресловутой монетизации льгот заключалась, во-первых, в разграничении социальных обязательств государства между уровнями бюджетной системы. Действующее законодательство в части социальных обязательств устарело, оно внутренне противоречиво. Ежегодно федеральным законом о бюджете на очередной финансовый год приостанавливается действие многочисленных норм законодательства Российской Федерации. Радикальной новацией внесенного правительством в Госдуму законопроекта являлось разграничение льгот по категориям льготников, а не по видам предоставляемых льгот.

К социальным обязательствам Федерации отнесено обеспечение следующих категорий льготников (семь категорий по закону " О ветеранах"): инвалиды войны; участники Великой Отечественной войны; ветераны боевых действий, военнослужащие, проходившие военную службу в воинских частях, не входивших в состав действующей армии; лица, работавшие в период Великой Отечественной войны на объектах противовоздушной обороны; члены семей участников Великой Отечественной войны; жители блокадного Ленинграда. Кроме этих категорий, за федеральным уровнем останутся обязательства по обеспечению Героев Советского Союза, Героев России, полных кавалеров ордена Славы, Героев Социалистического труда, полных кавалеров ордена Трудовой Славы, инвалидов 1-й, 2-й, 3-й групп, детей- инвалидов, доноров, чернобыльцев.

К полномочиям субъектов РФ отнесены социальные обязательства по обеспечению ветеранов труда, ветеранов военной службы, тружеников тыла репрессированных. По этим категориям льготников в проекте федерального закона определено, что "меры социальной поддержки устанавливаются законодательными актами субъектов РФ".

Второе ключевое направление реформы состоит в переводе социальных обязательств Федерации из натуральной в денежную форму - так называемая монетизация.

Для каждой категории льготников установлены денежные выплаты, а также определен порядок их ежегодной индексации. Если рассматривать саму идею "монетизации льгот" как процесс перевода натуральных льгот в денежную форму, то она является достаточно прогрессивной. Денежная форма предоставляемых льгот имеет существенные преимущества перед их натуральной формой. Самые очевидные из них:

1.измерение стоимостного объема предоставляемых социальных обязательств государства;

2.предоставление права на получение льготы каждому льготнику, независимо от того, может он или нет реально воспользоваться этой льготой ( например, в зависимости от того, городской он или сельский житель). Происходит уравнивание в правах всех льготников, независимо от того, имеют ли они доступ к городскому проезду или телефону;

3. отказ от системы скрытого субсидирования отраслей, предоставляющих услуги льготникам, (например, перенос оплаты внутригородского проезда льготников через систему тарифа на не льготных категорий граждан). Делается важный шаг в сторону экономического ценообразования в сфере услуг;

4. создание системы персонифицированного учета льготных категорий граждан и повышение контроля, за предоставлением льгот.

Согласно Федеральному закону №122 о монетизации льгот, предполагалось решить следующие задачи.

1. Разграничить расходные полномочия между региональными и федеральными бюджетами.

2. Ликвидировать отдельные нефинансируемые обязательства.

3. Сократить расходные обязательства, закрепленные в федеральном законодательстве.

4. Возложить на региональные и местные органы власти ответственность по балансированию доходных возможностей и новых расходных полномочий².

Для населения данная реформа означала разделение всех льготных категорий получателей на региональные и федеральные, и для федеральных категорий были установлены размеры денежных выплат, дифференцированные по категориям льготополучателей. В ходе разработки механизмов реализации данного закона был введен "социальный пакет" для федеральных льготников, практически предусматривающий сохранение льгот на лекарства и оплату санаторно-курортного лечения. Региональным властям предписывалось разрабатывать свои механизмы монетизации, но положение льготников не должно было ухудшаться.

Проведенный нами обзор основных изменений, предусмотренных новым законодательством, позволил увидеть следующую схему замены льгот денежными компенсациями.

1. К федеральным льготникам отнесены: все инвалиды; участники Великой Отечественной войны и другие категории граждан, в связи с участием в военных действиях; члены семей погибших и умерших участников военных действий; граждане, подвергшиеся воздействию радиации.

2. Для остальных льготных категорий изменения регулируются региональным законодательством, но Федеральный закон устанавливает правило, что эти изменения не должны привести к ухудшению положения граждан, имеющих льготы.

Законом предусмотрены размеры компенсаций, которые получат граждане, отнесенные к федеральным льготникам. В дальнейшем, в ходе реализации нового законодательства, из этих сумм будет вычтена стоимость социального пакета (450 рублей), предусматривающего сохранение натуральных льгот на оплату санаторно-курортного лечения и лекарственного обеспечения. Размеры денежных компенсаций, реально выплаченных населению, представлены в табл. 6.

Таблица 6. Размер денежных выплат льготникам федерального уровня

Категории населения, которые в соответствии с установленным законодательством порядке имеют право на получение различных социальных льгот	Размер выплат без социального пакета, руб./месяц
Инвалиды (кроме инвалидов войны)
I степени (III группы)	350
II степени (II группы)	550
III степени (I группы)	950
Инвалиды Великой Отечественной войны и инвалиды боевых действий на территориях других государств (инвалиды войны)	1550
Участники Великой Отечественной войны, другие категории граждан, имеющие льготы в связи с Великой Отечественной войной	1050
Ветераны боевых действий	650
Члены семей погибших (умерших) инвалидов, участников Великой Отечественной войны и боевых действий на территории других государств	150
Граждане, подвергшиеся воздействию радиации	1250

В связи с тем, что Федеральный закон №122 предполагает разделение всех льготников на региональных и федеральных, на рис. 2 выше представлены две схемы данного разделения. Они позволяют сделать выводы о том, какое количество домохозяйств после замены льгот денежными компенсациями будет зависеть от федерального и регионального бюджетов.

Что мы получили в результате монетизации? Реальная картина оказалась отличной от ситуации "никто не пострадал".

Проблема заключается в том, что, одновременно с началом монетизации льгот, на 28% возросли цены на оплату ЖКУ и примерно на 13% увеличились цена на транспорт. Именно эти изменения повлекли за собой рост числа пострадавших до 53%, и фактически половина страны оказалась под воздействием негативного эффекта монетизации. Очевидно, что через систему федеральных льгот домохозяйства получили больше ресурсов. Среди региональных льготников, численность которых вдвое больше, доля пострадавших в 3 раза выше. Следовательно, региональная модель компенсации натуральных льгот денежными выплатами оказалась одной из самых напряженных. Надо заметить, что льготополучатели из крупных городов пострадали больше всех, и это было подтверждено их поведением в первые дни 2005 года, так как именно крупные города стали центрами социального возмущения. Что касается региональных льготников, то жизнь оказалась гораздо разнообразнее. Полностью монетизировали льготы только четыре субъекта федерации РФ, еще шесть, в том числе и Москва, полностью сохранили систему натуральных льгот, а остальные приняли различные "половинчатые" решения, оставив льготы на транспорт и лекарства. Важно также подчеркнуть, что в дальнейшем и федеральным льготникам была предоставлена возможность получения льготного проездного билета, поэтому монетизация в данном случае оказалась не полной. Справедливости ради следует отметить, что рост цен на ЖКУ и транспорт не связан с реализацией Федерального Закона №122; данные действия - ответственность совершенно других институтов государственной власти, но факт одновременного старта роста цен на услуги и введения денежных компенсаций вместо льгот связали данные процессы в один узел. Результатом стало падение уровня жизни населения в условиях роста ВВП и вопреки обещаниям повышения уровня жизни.

3. Протесты и реакция властей

29 июля 2004 в Москве произошёл митинг протеста "чернобыльцев" против предстоящей монетизации льгот. 2 августа акции протеста прокатываются практически по всей стране, радикальная Национал-большевистская партия проводит громкую акцию по захвату приёмной Министерства здравоохранения.

Коммунистическая оппозиция резко выступает против предстоящей реформы, назвав её "антинародной". Основным организатором недовольных становится Российская партия пенсионеров.

Практическое воплощение "монетизации льгот" в жизнь с января 2005 года вызвало широкомасштабные акции протеста, прокатившиеся практически по всей стране. Основной движущей силой протестов стали пенсионеры. Широкий размах протесты приняли в крупнейших городах. Мэр Москвы Юрий Лужков смог изыскать средства по финансированию льготы из городского бюджета.

Вместе с тем, второй город страны, Санкт-Петербург, не обладал такими финансовыми ресурсами. Наибольшие по масштабу акции протеста прокатились именно по этому городу, что повлекло за собой по крайней мере одну человеческую жертву. Действия протестующих спровоцировали пробку, возникший конфликт привёл к тому, что одна из машин сбила пенсионера.

В течение января-февраля ряд оппозиционеров всех без исключения категорий политического спектра попытались присоединиться к протестным настроениям, и возглавить их.

Отношение либеральной оппозиции и западной прессы к событиям осталось двояким; с одной стороны, они безусловно поддержали саму идею реформы. С другой, по мере разрастания протестов, поддержали и их.

Однако, в целом, протесты остались неконтролируемыми, и требования пенсионеров заключались, в основном, в отмене закона № 122 о монетизации льгот. Замеченные политические лозунги носили, как правило, коммунистический характер, часто выдвигались требования реставрации СССР, с его уровнем цен, и социальной политикой. Появлялись и такие справедливые лозунги - "Народу-электричество, Чубайсу-электрический стул" и т. д.

Широкомасштабные акции протеста произошли практически немедленно после провала российских усилий в Украине в конце 2004 года, и на определённое время сильно подорвали репутацию властей. Шоком являлось и то, что своего максимума протесты достигли в родном городе Путина Санкт-Петербурге, где он имел выдуманную СМИ популярность. Дополнительным ударом для властей стало обращение главы Русской православной церкви Алексия II; патриарх встал на сторону пенсионеров в их конфликте с властями.

Фактический провал монетизации льгот вызвал второе за всю историю президенства Владимира Путина падение его рейтинга (первое произошло после катастрофы подводной лодки "Курск"), с 84 % в начале 2004 года, до 48 % в начале 2005. Впрочем, это падение оказалось временным.

Путин провёл несколько встреч с кабинетом министров, переложив ответственность на правительство и региональные власти. В январе Путин предложил провести индексацию пений не с 1 апреля, а с 1 марта как минимум на двести рублей. Он также дал поручение повысить денежное довольствие военнослужащим^[2].

Вместе с тем протесты вызвали в российском обществе раскол: часть населения поддерживали протестующих, в то время, как другая, в первую очередь молодёжь, отнеслась к "бунту пенсионеров" негативно.

Другой многочисленной категорией льготников, зачастую пострадавшей от реформы, стали военные. Компенсации были рассчитаны таким образом, что военные, проживавшие далеко от места службы, понесли сильные финансовые потери, тем более заметные на фоне относительно небольших заработных плат. По данным опроса "Интерфакса", проведённым в начале 2005, 80 % военнослужащих выразили недовольство монетизацией льгот.

Хотя военным запрещены забастовки и митинги, недовольство нашло себе внешнее выражение, хотя и кратковременное. 19 февраля 2005 они попытались организовать оппозиционное Всеармейское офицерское собрание. В арендованном помещении Российской академии государственной службы перед началом собрания был отключен свет, и офицеры оттеснены от здания ОМОНом. В результате собравшиеся переместились на улицу, использовав в качестве трибуны сугроб, а лозунги существенно радикализовались.

В результате митинга военные потребовали резко усилить Вооруженные Силы, увеличить их финансирование, и объявили о начале формирования "офицерско-казачьего ополчения", что могло быть расценено властями, как создание незаконных вооружённых формирований. Сами военные не считали свои действия мятежом; по их мнению, они действовали в полном соответствии с заявлением Верховного Главнокомандующего президента Владимира Путина о необходимости усиления государства, а целью ополчения должна была стать защита российского ядерного оружия от Соединённых Штатов. Собравшиеся считали, что США планирует в течение ближайших месяцев захватить контроль над российскими ядерными арсеналами.

Несмотря на широкий резонанс, дальнейшего развития события не получили, и "офицерско-казачье ополчение" сформировано не было.

В течение 2005 года правительство Владимира Путина вместе с региональными властями предпринимает ряд мер по борьбе со вспыхнувшей социальной напряжённостью. В ряде регионов денежные компенсации были повышены до устраивавшего пенсионеров уровня, и протесты постепенно утихли.

4. Что нужно сделать?

В целях оптимизации процесса реализации 122-го Закона необходимо осуществить следующие меры.

1. Установить равнозначные компенсации для федеральных и региональных льготников, нормативно закрепить критерии и основания, по которым происходит подобное подразделение "основных потребителей" преимуществ. Меры социальной поддержки должны предоставляться не только в зависимости от места проживания, но и от фактической нуждаемости субъектов в "льготном" обеспечении.

2. Обозначить критерии, исходя из которых определяется размер, уровень предоставляемых денежных или натуральных льгот.

3. Механизм реализации монетизированных льгот сконструирован без учета уровня жизни в том или ином регионе. 122-й Закон не определяет порядок компенсации из федерального бюджета (например, предоставление различного рода дотаций, субсидий, субвенций, бюджетных кредитов) чрезмерных региональных бюджетных расходов в сфере "льготного" регулирования. Важно предусмотреть в процессе льготирования для таких социально неблагополучных регионов, как Ивановская, Тверская, Пензенская, Читинская области, Мордовия, Чувашия, Марий Эл, Тыва, Ингушетия и т.п., особые антикризисные процедуры. Уровень социальной поддержки некоторых категорий граждан зависит от степени финансовой обеспеченности бюджетов субъектов Российской Федерации, что разрушает единое социальное пространство страны.

4. Данный нормативно-правовой акт, по сути, устанавливает две системы преимуществ - натуральные льготы и денежные компенсации, обозначаемые как меры социальной поддержки. Вместе с тем не обозначаются специфика использования данных юридических средств, их правовые режимы, не фиксируется четкий порядок их практического применения.

5. Поскольку в 122-м Законе не проводится институционализация правовых льгот, то происходит отождествление понятий "социальные гарантии", "меры социальной поддержки", "льготы", "компенсации", "субсидии". Поэтому в целях устранения подобного недостатка необходимо дать определение указанным правовым категориям, ориентируя тем самым правоприменителя на более адекватное и эффективное использование соответствующих юридических средств.

6. Необходимо установить временные сроки, этапы, стадии процесса льготирования, закрепить особые компенсационные механизмы (например, в денежном выражении) за неиспользованные социальные услуги. Должны быть нормативно зафиксированы меры контроля за предоставлением социальных гарантий на региональном и муниципальном уровнях в целях ликвидации возможностей ведомственного усмотрения в процессе льготирования, сокращения сферы существования дискреционных полномочий соответствующих должностных лиц.

7. Остался не затронутым вопрос о минимальном социальном стандарте, критериях его определения, соотношения с величиной прожиточного минимума и минимальным размером оплаты труда. В дальнейшем возможно принятие отдельного рамочного нормативного акта, посвященного данной проблеме, где детально будет определен механизм установления социальных пособий, компенсаций и льгот на основе единых для всех категорий субъектов нормативов минимальных социальных стандартов. Это позволит упорядочить действующие социальные гарантии, компенсации и льготы, привести их в единую систему, создать базовую нормативную основу для льготного регулирования в Российской Федерации.

Качество 122-го Закона снижают и многочисленные погрешности технико-юридического характера. Кроме того, данный нормативно-правовой акт был принят после формирования федерального бюджета, что негативно сказалось на качестве его финансового обеспечения.

8. Необходимо установить дифференцированные по субъектам Российской Федерации надбавки за сложность, напряженность и специальный режим службы для военнослужащих и сотрудников органов внутренних дел. Совершенствовать порядок предоставления социального проездного билета гражданам, меры социальной поддержки которых отнесены к расходным обязательствам Российской Федерации, и гражданам, меры социальной поддержки которых отнесены к расходным обязательствам субъектов Российской Федерации.

9. В анализируемом нормативно-правовом акте должен быть детально разработан механизм реализации социальных гарантий, обеспечивающий практическое воплощение подобных правовых установлений. Важно учитывать, что на механизм действия нормы права, закрепляющей те или иные меры социальной поддержки, оказывают постоянное влияние факторы внешней социальной среды, которые могут вызвать неблагоприятные последствия и нарушить его нормальное функционирование. Поэтому возникает задача создания надежных материальных и юридических гарантий, способствующих наиболее эффективному воплощению в жизнь подобных правовых установлений.

10. В 122-м Законе следует закрепить разумную модель соотношения норм о юридической ответственности для обязанных лиц и норм, предусматривающих те или иные гарантии для конкретных субъектов.

Особое значение необходимо придать адресной социальной поддержке, которая должна предоставляться действительно нуждающимся слоям населения. Адресная социальная помощь может оказываться в зависимости от соотношения величины прожиточного минимума и среднедушевого совокупного дохода.

11. Думается, следует расширить объем установленных социальных гарантий для граждан, проживающих в экологически неблагополучных районах, с целью уменьшения влияния негативных факторов окружающей среды на их здоровье. Возможно предоставление дополнительных отпусков, денежных компенсаций, дополнительного медицинского обслуживания, льготного порядка приобретения медицинских препаратов и т.д.

12. 122-й Закон не содержит норм, гарантирующих невозможность снижения уровня социального обеспечения по сравнению с ранее установленными размерами социальной поддержки. На наш взгляд, неоправданно уменьшен объем социальных гарантий, компенсаций и льгот для таких категорий граждан, как военнослужащие, граждане, подвергшиеся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне, сотрудники таможенных органов, военнослужащие внутренних войск, инвалиды, судьи, должностные лица правоохранительных и контролирующих органов, сотрудники органов внутренних дел, прокурорские работники.

13. В ряде случаев количество предоставляемых социальных гарантий различается у практически одинаковых групп субъектов. Необходимо улучшить меры социальной поддержки для следующих категорий лиц: граждане, ежемесячная денежная надбавка которым установлена в размере 600 руб.; военнослужащие, ставшие инвалидами вследствие общего заболевания, трудового увечья, других причин; ветераны Великой Отечественной войны и т.д. Необходимо учитывать, что уровень социальной поддержки некоторых категорий граждан зависит от степени финансовой обеспеченности бюджетов субъектов Российской Федерации, что разрушает единое социальное пространство страны.

14. К недостаткам Закона необходимо отнести и отсутствие процессуального механизма реализации материально-правовых норм, устанавливающих новую систему социальных гарантий. В данном случае нарушается неразрывное единство материальной и процессуальной составляющей права.

Важно рассмотреть вопрос о создании единой системы государственного учета всех категорий граждан, имеющих право на получение ежемесячных выплат, набора социальных услуг, льгот, предоставляемых в натуральной форме, в соответствии с расходными обязательствами Российской Федерации и расходными обязательствами субъектов Российской Федерации.

15. Целесообразно разработать проект федерального закона, предусматривающего возможность предоставления через территориальные органы Пенсионного фонда РФ ежемесячных денежных выплат гражданам, имеющим на них право в соответствии с нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Возможно расширить Федеральный перечень реабилитационных мероприятий, технических средств реабилитации и услуг, предоставляемых инвалидам; предпринять меры по повышению эффективности взаимодействия с субъектами Российской Федерации в части дополнительного обеспечения лекарственными средствами отдельных категорий граждан.

Необходимо ускорить подготовку и принятие всех необходимых законодательных и иных нормативно-правовых актов в рамках исполнения расходных обязательств субъектов Российской Федерации, не допускающих снижения размеров всех видов социальных выплат, гарантий и компенсаций по сравнению с ранее установленным уровнем.

Заключение

льгота социальный монетизация красноярск

Кульминацией преобразований социальной сферы в России в 2000-е гг. стало принятие Закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ, внесшего изменения в десятки законодательных актов. Только в области образования изменены 31 из 58 статей Закона об образовании и 29 из 54 статей Закона о высшем и послевузовском профессиональном образовании. Много изменений внесено в Основы законодательства об охране здоровья граждан, хотя остались пробелы и противоречия. Подготовка названного Закона велась без широкого участия субъектов Российской Федерации, населения и общественных организаций. И в результате монетизация и замена льгот привели к острому социальному недовольству. Потребовались срочные корректирующие действия Правительства РФ, федеральных, региональных и местных органов.

Целый ряд авторов убедительно показал, что конфликт власти с большой частью населения, вызванный монетизацией льгот, приобрел фундаментальный характер. настаивая на своем, власть превратилась в экзистенциального врага большой доли народа, ибо она нанесла удар по устоям его представлений о справедливом бытии, а вовсе не по каким-то элементам материального благополучия. Государство попыталось уйти от выполнения вечного договора с народом - и его легитимность пошатнулась.

Наша система социального обеспечения была построена на социалистическом принципе бесплатных услуг как единственно возможной формы выполнения целого ряда социальных обязательств. Все нынешние поколения граждан России выросли с представлением, что есть вещи, за которые просто не надо платить или надо вносить чисто символическую плату. И это воспринималось не как "отрыжка социализма", а как значительное достижение нашей цивилизации, благодаря которому в целом ряде сфер - медицина, образование, обеспечение старшего поколения, - человек освобожден от необходимости унижать себя денежными расчетами по любому поводу. И от коммерциализации этой сферы как таковой. Были вещи, которые полагались человеку по той единственной причине, что он родился и трудился в великой стране.

Монетизация льгот коснулась наиболее социально незащищенных слоев населения (пенсионеров, ветеранов, инвалидов), в то время как огромный "пласт" преимуществ, установленных для чиновников, остался нетронутым. Установление преимуществ должно быть социально обоснованным, оправданным. Данный правовой механизм обязан адекватно реагировать на происходящие изменения в правовой действительности России, учитывать потребности, существующие в обществе, настроения "основных потребителей" льгот.

Список литературы

1. Добрынин Н.М. Конституционно-правовые аспекты бюджетной обеспеченности реализации социальных гарантий граждан в Российской Федерации и проблема монетизации льгот. // Право и политика, 2005 № 11.

2. Крохина Ю.А. Монетизация плюс конкретизация. // ЭЖ - Юрист, 2006 № 22.

3. Монетизация: назад дороги нет // Парламентская газета. 2005. 15 февр.

4. Морозова И.С. // Проблемы оптимизации процесса "монетизации" натуральных преимуществ в Российской Федерации. // Журнал российского права, 2005 № 8.

5. Муравьев С. Депутаты занялись социалкой. // ЭЖ - Юрист, 2007 № 19.

6. Овчарова Л.Н., Пишняк А.И. Социальные льготы: что получилось в результате монетизации? // http://www.demoscope.ru/weekly/2006/0257/analit06.php

7. Протопопов А. "Униженные и оскорбленные". - www.globalrus.ru/comments/139607

8. Родионова О.В. Тенденции развития социальной функции в современной России. // Социальное и пенсионное право, 2007 № 2.

9. Тихомиров Ю.А., Зенков В.Н. Социальное законодательство. М., 2005.

10. Трифонов А. "В России начинается ситцевая революция". 13.01.2005. - www.utro.ru/articles/2005/01/13/395377.shtml

11. Храмцов А.Ф. Социальное государство: проблемы индикации. // ЭЖ - Юрист, 2007 № 19.

Размещено на Allbest.ru