Реформирование региональной системы управления культурой

Размещено на http://www.allbest.ru/

ОГЛАВЛЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА I. ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ В ОБЛАСТИ КУЛЬТУРЫ

1.1 Основные подходы к осуществлению социальной политики в условиях социально-экономических реформ

1.2 Развитие законодательства в области культуры

1.3 Реализация программно-целевого подхода при осуществлении государственной культурной политики

ГЛАВА 2. РЕФОРМИРОВАНИЕ РЕГИОНАЛЬНОЙ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ СОЦИОКУЛЬТУРНОЙ СФЕРОЙ

2.1 Характерные особенности разработки региональной политики в области культуры

2.2 Анализ социокультурной ситуации в области

2.3 Реализация организационной и нормативно-законодательной деятельности в области культуры

2.4 Реализация программно-целевого подхода на региональном уровне

2.5 Подходы к реформированию организационно-управленческих отношений в системе управления культурой

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

ЛИТЕРАТУРА

ВВЕДЕНИЕ

В общественной жизни накопилось много социально-экономических проблем, которые настолько обострились, что должны быть разрешены в ближайшее время. Противоречивая и не всегда эффективная позиция центра, сталкиваясь с отсутствием достаточной инновационной активности местных органов государственного управления, усиливает напряженность общественных отношений.

Теоретические и практические исследования, проводимые в сфере культуры, однозначно свидетельствуют о том, что постепенно меняются функции и роль государственных органов управления. На смену старой административно-командной приходит новая система управленческих отношений. Она ориентирована на создание условий для развития личности и регулирования культурных процессов и предполагает возможность согласования разнообразных интересов и личного права каждого человека искать и находить собственный путь духовного совершенствования.

Проведенный автором анализ исследований, научных работ последних лет по данной тематике показывает, что наибольшее внимание уделяется таким вопросам, как: формирование новой региональной культурной политики /28,29,43,51,56/, перестройка управления в сфере культуры /25,33,34,40,42,44,46,53/, современные экономические методы управления в социально-культурной сфере /32,39,45,47,49,52,53,55,57,58/.

Актуальность темы данной дипломной работы обусловлена тем, что происходящие в России преобразования способствуют переносу центра тяжести управленческой деятельности (и не только в сфере культуры) в регионы. Вместе с тем, неразработанность проблем региональных организационно-управленческих отношений существенно тормозит развитие управленческой практики, зачастую ведет к неверным оценкам ситуации, выбору неэффективных решений.

Новые модели регионального управления только начинают формироваться и особенно важны попытки обобщения управленческой практики, направленные на поиск оптимальных путей регионального развития в сфере культуры. Одной из таких попыток является настоящая дипломная работа.

Основная цель состоит в разработке и обосновании подходов к реформированию региональной системы управления культурой.

В соответствии с целью были определены следующие задачи:

1. Проанализировать сложившуюся практику формирования государственной культурной политики.

2. Изучить состояние и проблемы регионального управления в сфере культуры, подходы к формированию новой региональной политики.

3. Определить роль, место, функции управления культуры администрации области в условиях новых социально-экономических отношений.

4. Обосновать необходимость изменений организационно-управленческих отношений в региональной системе управления культурой.

5. Разработать некоторые подходы к реформированию организационно-управленческих отношений региональной системы управления в сфере культуры.

Теоретическую основу работы составили:

- философские концепции, раскрывающие вопросы теории культуры и проблемы формирования государственной культурной политики /П.С. Гуревич, О.И. Карпухин, О.И. Генисаретский/;

- положения общей теории управления, социальной, психологической и педагогической теории управления /Б.Г. Ананьев, В.А. Дубовицкий, З.А. Орлова/;

концепции маркетинга и теории фандрайзинга в сфере культуры /Л.В. Устюжанина, А.С. Баталов/.

Автор опирался на нормативные документы в сфере культуры, системный подход к решению организационно-управленческих проблем регионального управления, принципы современной отечественной и зарубежной теории управления и менеджмента.

Методы исследования: теоретический анализ и синтез социологической, методической, экономической, управленческой литературы, изучение нормативных документов сферы культуры, системный и сравнительный анализ, анализ и обобщение массовой практики, лучшего отечественного и зарубежного опыта.

В первой главе " Основы государственной политики в области культуры" рассмотрены основные подходы к осуществлению социальной политики в России в условиях социально-экономических реформ, задачи и функции Министерства культуры Российской Федерации по осуществлению государственной культурной политики, способы финансирования культуры. Подробно рассмотрены вопросы формирования законодательной базы в сфере культуры, дан анализ наиболее значимых для отрасли правовых документов. Сделана попытка исследовать проблему реализации программно-целевого подхода при осуществлении государственной культурной политики, рассмотрен ход реализации федеральных целевых программ "Развитие и сохранение культуры и искусства Российской Федерации" и место Тамбовской области в программе.

Содержание главы раскрывается в контексте положений общей теории управления, основных понятий теории культуры, как в философском, так и в социокультурном аспектах. Так под культурной политикой демократического государства понимается деятельность, предполагающая формирование основанных на общественном согласии концептуальных представлений о месте и роли культуры в жизни общества, о должном состоянии культурной жизни, определение приоритетных целей развития культуры, составление программ и их реализацию с помощью распределения различного вида ресурсов (материальные, финансовые, кадровые, информационные)/39/.

После того, как общественное сознание в нашей стране отвергло командно-распорядительные методы регулирования социального бытия, под управлением культурой будем понимать реализацию получивших общественное одобрение целей культурной политики, осуществляемую государственными и иными управленческими структурами с помощью распределения ресурсов.

В ряде последних исследований /О.И. Карпухин, Э.А. Макаревич, В.Г. Чурбанов, О.И. Генисаретский /подчеркивается, что в процессе осуществления государственной культурной политики следует иметь в виду, что существуют объективные пределы допустимого постороннего вмешательства в художественную жизнь. Потому что культура - это саморегулирующаяся сфера общественной жизни, имеющая собственные, присущие ей законы функционирования и развития /39/. Так что внешнее вмешательство (управление, регулирование) будут продуктивными до тех пор, пока оно не искажает, не препятствует самореализации внутренних законов культурной жизни. Другими словами, в этой сфере велика роль правильного соотношения регулирования и саморегулирования.

Делая выводы по первой главе, автор предлагает свое видение совершенствования форм государственной поддержки культуры и искусства, дальнейшего развития законодательной базы, финансирования отрасли.

Во второй главе "Реформирование региональной системы управления социокультурной сферой" рассмотрены характерные особенности разработки региональной политики как в целом, так и в области культуры, дан анализ социокультурной ситуации в Тамбовской области.

Проанализировав литературу по данному вопросу, автор пришел к выводу, что в последние годы аспектам управления в сфере культуры было посвящено сравнительно небольшое число публикаций. Прежде всего, это касается вопросов регионального управления.

В ходе подготовки к дипломной работе была изучена законодательная база - на федеральном и областном уровнях, изучен опыт работы управлений культуры Тамбовской, Архангельской, Белгородской, Липецкой областей, Приморского края, рассматривался международный опыт управления сферой культуры.

Во второй главе даны подходы к реализации организационной и нормативно-законодательной деятельности, программно-целевого подхода на региональном уровне. Рассмотрены две областные программы - развития культуры и искусства и развития кинематографии. Дан анализ финансирования отрасли, сделаны выводы о путях дальнейшего развития культуры в области.

Имея опыт работы в управлении культуры администрации области (одиннадцать лет) и в течении пяти лет курируя вопросы культуры, средств массовой информации, творческих союзов, молодежи в администрации области, автор имеет непосредственное отношение ко всем процессам, происходящим в данной отрасли, проблемам и задачам, формированию законодательной базы, поиску решений для выхода из создавшегося положения.

В заключении подведены теоретические и практические итоги проделанной работы, дана оценка проанализированной практики, ее положительных и отрицательных сторон, степень реализованности поставленных во введении цели и задач, сделаны выводы о направлениях реформирования регионального управления в области культуры.

ГЛАВА I. ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ В ОБЛАСТИ КУЛЬТУРЫ

1.1 Основные подходы к осуществлению социальной политики в условиях социально-экономических реформ

Социально-экономические преобразования, проводимые в России, привели к глубоким переменам во всех сферах общественной жизни - в экономике, политике, социальной структуре общества.

В сложных экономических условиях начального этапа реформ (1992-1995 г) принимались меры, направленные на смягчение отрицательных последствий инфляции и на частичную компенсацию потерь наиболее нуждающимся группам населения. В частности, были созданы механизмы защиты доходов пенсионеров и работников бюджетной сферы, социальной поддержки семей с детьми, инвалидов, граждан, потерявших работу.

Доля расходов на социальные нужды в совокупных расходах государства возросла в течение этих лет на треть - с 27,5% до 40% ВВП, в основном за счет ресурсов внебюджетных фондов и региональных бюджетов /50/.

Однако наращивание доли социальных расходов не смогло предотвратить кризиса в социальной сфере, поскольку эффективность программ социальной поддержки была крайне низкой.

Согласно оценкам Международной организации труда, эффективность программ социальной помощи в России, рассчитанная как удельный вес средств, поступающих беднейшим семьям, в суммарных социальных трансфертах, составляет всего 19 процентов. Аналогичный показатель в большинстве развитых стран колеблется в пределах 30-50 процентов /50/.

Поэтому назрела необходимость внесения коренных изменений в стратегию социальной политики. Прежде всего, должна быть повышена ее эффективность, выработаны новые механизмы социальной политики, обеспечивающие более рациональное использование финансовых и материальных ресурсов.

Парламентские слушания "Об упорядочении социальной политики государства в условиях выхода из кризиса и становления рыночной экономики", состоявшиеся в г. Москве, в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 20 апреля 1998г., в которых автор принимал участие по поручению руководства области, послужили дальнейшему развитию законодательства и наметили контуры основных преобразований в социальной жизни общества.

В парламентских слушаниях участвовали представители 61 субъекта РФ, 30 членов экспертного Совета по социальной политике Совета Федерации, видные ученые, социологи, руководители министерств и ведомств, научно-исследовательских институтов, профсоюзные деятели (всего более 400 человек).

Активное участие в парламентских слушаниях приняли и.о. вице-премьера Правительства РФ О.Н. Сысуев, председатель Федерации независимых профсоюзов России М.В. Шмаков, председатель Комитета по социальной политике Государственной Думы С.В. Калашников.

Доклад был сделан Председателем комитета Совета Федерации по вопросам социальной политики, председателем Государственного Совета Республики Коми В.А. Торлоповым.

Как отмечается в резолюции, стратегической целью реформ в социальной сфере является согласование социальных обязательств государства и реальных возможностей для их финансирования на основе повышения эффективности использования ресурсов, направляемых на социальные цели, и расширения источников финансирования.

В новых экономических условиях намечается осуществить реформы во всех отраслях социальной сферы - труде и трудовых отношениях, политике доходов, занятости и развитии кадрового потенциала, социальном страховании и пенсионном обеспечении, социальной защите ветеранов, инвалидов и других социально-уязвимых групп населения, здравоохранении, образовании и других социально-культурных отраслях.

Планируется обеспечить укрепление финансовой базы социальной сферы, ввести государственные минимальные социальные стандарты. Переход на стратегию экономического роста предъявляет высокие требования к формированию устойчивой политики доходов населения, ее тесной взаимосвязи с экономикой и социальной политикой /50/.

Важное место в принятой на парламентских слушаниях резолюции отведено культурной политике, ее роли и месту в современном обществе.

Культурная политика представляет собой отрефлексированный и ответственный выбор целей и приоритетов, создание механизмов их осуществления и целенаправленное выделение ресурсов. В общих чертах первой целью культурной политики является сохранение и передача будущим поколениям культурного наследия, поддержка художественного творчества и распространение всех форм культуры среди максимально широкой аудитории. Для понимания необходимости развития культуры в столь сложный для страны переходный период следует четко осознавать, что может дать обществу энергичная и предприимчивая культурная политика /33/.

Необходимо отметить, что в течение нескольких последних десятилетий происходит постоянное переосмысление роли и места культуры в жизни, как всего мирового сообщества, так и отдельного человека.

Так, принятая в 1948 году Генеральной Ассамблеей ООН "Всеобщая декларация прав человека" провозгласила в числе важнейших прав право каждого человека "свободно участвовать в культурной жизни общества, наслаждаться искусством", а также право каждого человека "на защиту его моральных и материальных интересов, являющихся результатом научных, литературных или художественных трудов, автором которых он является" /статья 27/.

Спустя сорок лет мировое сообщество пришло к выводу об ограниченности осуществлявшихся после окончания второй мировой войны стратегий развития, основывающихся на количественном и материальном росте. Всемирная конференция по политике в области культуры (Мехико,1982 г.) выработала формулу "Культура является основополагающим элементом жизни каждого человека и каждого общества". На ее основе ООН приняла решение о проведении в 1988-1997 годах Десятилетия всемирного развития культуры, цель которого заключается в том, чтобы осмыслить пути обеспечения культурным ценностям "их центрального места в экономическом и техническом развитии" посредством:

1) учета культурного аспекта во всех социально-экономических и технических проектах развития;

2) возрождения и обогащения культурной самобытности народов, отражающей их взгляд на мир и представление о самих себе;

3) расширения участия всех людей в культурной жизни;

4) развития международного культурного сотрудничества.

В свете указанных обобщений мирового сообщества национальное развитие и реформирование государственности Российской Федерации реально и основательно настолько, насколько эти исторические цели будут увязаны с фундаментальной ролью культуры в жизни человека и общества, ибо именно культура определяет образ жизни людей, восприятие ими себя и других, их действия, убеждения и систему ценностей /39/.

Функции современного государства предполагают необходимость государственной политики в области культуры (культурной политики). Средства выработки и реализации такой политики - разработка и принятие государственных программ, создание специализированных исполнительных органов (министерств, госкомитетов и т.п.),государственных организаций, учреждений, предприятий культуры.

В Российской Федерации такие функции исполняет Министерство культуры. В соответствии с Положением, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 06.06.97г. N 679, Министерство культуры Российской Федерации (Минкультуры России) является федеральным органом исполнительной власти, проводящим государственную политику в области культуры, искусства, охраны и использования историко-культурного наследия (далее именуется сфера культуры), а также осуществляющим государственное регулирование и координацию деятельности иных федеральных органов исполнительной власти в этой сфере в случаях, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации.

Существование полноценного и самостоятельного Министерства культуры представляется целесообразным в контексте национальных традиций государственного управления. Это обеспечивает отрасли лучшее финансирование, а также - определенное равенство с другими отраслями в государственном механизме и дает свободу инициативы /33/.

Существование Министерства необходимо, поскольку государственный сектор в культуре сохраняет свою важность, существует значительное число учреждений культуры, находящихся под государственным управлением, а финансирование из небюджетных источников только формируется.

В этой ситуации одним из приоритетных направлений деятельности органов государственного управления становится социальное регулирование. Оно необходимо, прежде всего, потому, что именно государство по Конституции приняло на себя роль гаранта в обеспечении принципа доступности для своих граждан источников удовлетворения культурных потребностей.

Право человека свободно участвовать в культурной жизни само по себе недостаточно - культурную деятельность необходимо еще и стимулировать. Мировое сообщество осознало, что "культурное развитие должно в возрастающей мере стать заботой и долгом современного государства и всех других институтов, принимающих решения о стратегиях, программах, проектах общественного развития" /36/.

Существуют два способа государственного финансирования культуры - прямое выделение бюджетных ассигнований и косвенное финансирование посредством выделения кредитов, предоставления налоговых льгот и т.д. В соответствии со ст.45 Закона РФ "Основы законодательства Российской Федерации о культуре", государство гарантирует создание условий для сохранения и развития культуры посредством прямого финансирования.

В целях создания системы гарантированного государственного финансирования в законе закреплена минимальная доля (норматив) бюджетных ассигнований, направляемых на нужды культуры. Предусмотрено, что на эти цели ежегодно направляется не менее 2% средств республиканского бюджета и не менее 6% средств местных бюджетов.

Однако данная норма не выполняется уже на стадии формирования бюджетов. Ниже приведены цифры (в процентах), выделяемые федеральным бюджетом на культуру по отношению к самому бюджету /52/:

1993 - 0,35%1996 - 0,87%

1994 - 0,82%1997 - 0,62%

1995 - 0,93%1998 - 0,71%

Ситуация еще более усугубляется тем обстоятельством, что даже эти средства выделяются не полностью. Практика исполнения бюджета последних лет показала, что бюджет перестал быть законом, в соответствии с которым осуществляется реальное финансирование.

В 1997 - 1998 годах и эти средства, выделенные на культуру, не поступили в полном объеме из-за секвестирования федерального бюджета.

Кризисное состояние культуры в Российской Федерации очевидно, хотя глубина духовной деградации и трудности ее преодоления, видимо, еще осознаны далеко не полностью. Достаточно оснований полагать, что не оценен в должной мере и громадный культурный потенциал России, который, вопреки всему, сохранился, а в некоторых отношениях и возрос.

1.2 Развитие законодательства в области культуры

Мировая практика и отечественный опыт свидетельствуют об исключительной роли правового регулирования культурной жизни в любой стране и в особенности в переломные моменты общественного развития. Суть права в области культуры - это гарантии свободы культуры и культурной деятельности личности посредством гармонизации отношений различных субъектов культурной жизни личности, объединений граждан и государства.

В современном мире правосознание в этой области учитывает необходимость участия государства в культуре посредством принятия на себя обязанностей гаранта ее свободы, материальной поддержки, защиты национального и культурного достояния, регулирования отношений собственности, обеспечения культурно-национальной автономии нацменьшинств, протекционизма в отношении особо одаренных граждан, новаций в области культуры, доступности культурной деятельности для социально-ослабленных групп населения (детей, пенсионеров, инвалидов) и т.д./51/.

Развитие рыночной экономики, строительство новой российской государственности потребовали уделить особое внимание формированию правового пространства деятельности в сфере культуры. Тем более, что до 1992 года мы имели лишь один специальный закон, регулирующий отношения в сфере культуры. Это Закон "Об охране и использовании памятников истории и культуры", принятый в 1978 году.

В 1992 году были приняты "Основы законодательства Российской Федерации о культуре", в которых впервые в развернутом виде определены права и свободы человека, народов и этнических общностей в области культуры. Установлены обязанности государства в области культуры, уточнено разделение компетенции между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, определены принципы государственного финансирования культуры и регулирования экономической деятельности в этой сфере, основы участия в международных культурных обменах.

Принятие "Основ законодательства" стимулировало интенсивную нормотворческую деятельность в сфере культуры. С 1992 года начинается наработка законодательной базы.

Многолетняя практика работы автора в сфере культуры, постоянный анализ позволяют выделить ряд наиболее значимых и необходимых для развития отрасли федеральных законов и программ.

Закон РФ от 29.12.94 г. N 79-ФЗ О библиотечном деле" явился правовой базой сохранения и развития библиотечного дела в Российской Федерации. Он установил принципы деятельности библиотек, гарантирующие права человека, общественных объединений, народов и этнических общностей на свободный доступ к информации, свободное духовное развитие, приобщение к ценностям национальной и мировой культуры, а также на культурную, научную и образовательную деятельность. Закон регулирует общие вопросы организации библиотечного дела, взаимоотношений между государством, гражданами, предприятиями, учреждениями и организациями в области библиотечного дела в соответствии с принципами и нормами международного права.

Действие настоящего Федерального закона распространяется на библиотеки, финансируемые полностью или частично за счет средств федерального бюджета, средств бюджетов субъектов РФ и средств местных бюджетов, а в части регулирования вопросов сохранения и использования библиотечных фондов как части культурного наследия народов Российской Федерации - на все библиотеки независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности.

Учитывая большой вклад государственных библиотек в развитие отечественного просвещения, науки и культуры и необходимость дальнейшего повышения их роли в жизни общества, Указом Президента РФ в 1995 году был установлен общероссийский день библиотек, который отмечается 27 мая. Это единственный профессиональный праздник работников культуры.

Закон РФ от 26.05.96г. N 54-ФЗ "О музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации" определяет особенности правового положения музейного фонда РФ, а также особенности создания и правовое положение музеев в РФ.

В развитие этого закона Постановлением Правительства РФ 12 февраля 1998 года N 179 были утверждены Положение о музейном фонде Российской Федерации, Положение о государственном каталоге Музейного фонда Российской Федерации, Положение о лицензировании деятельности музеев в Российской Федерации.

Указ Президента РФ от 01.07.96 г. N 1010 "О мерах по усилению государственной поддержки культуры и искусства в Российской Федерации" определил стратегические направления развития дальнейшей правовой базы культурной сферы. Программе "Развитие и сохранение культуры и искусства в РФ (1997-1999 годы)" присвоен статус президентской, учреждено 100 грантов Президента РФ для поддержки творческих проектов общенационального значения, повышены стипендии для выдающихся деятелей культуры и искусства, рассмотрены вопросы о передаче собственности, образован Совет при Президенте РФ по культуре и искусству.

В октябре 1996 года утверждено Положение о данном Совете, его состав. Это постоянно действующий консультативный орган, информирующий Президента РФ о процессах, происходящих в области культуры и искусства и обеспечивающий взаимодействие Президента Российской Федерации с организациями и деятелями культуры и искусства. Одна из основных задач Совета - подготовка предложений Президенту РФ по определению направлений государственной политики в области культуры и искусства и конкретных мер по ее реализации.

Кинематография России является неотъемлемой частью культуры и искусства, должна сохраняться и развиваться при поддержке государства. Закон РФ от 22.08.96г. №126-ФЗ "О государственной поддержке кинематографии в Российской Федерации" определил основные направления деятельности государства по сохранению и развитию кинематографии и установил порядок государственной поддержки кинематографии.

В целях дальнейшего развития отрасли Постановлением Правительства РФ 18 декабря 1997 года принимается Концепция развития кинематографии Российской Федерации до 2005 года.

Важное место в правовой сфере культуры занимает Постановление ГосДумы ФС РФ от 05.03.97г. N 1189-2 ГД "О проекте Федерального Закона "О творческих работниках и творческих союзах". Этого закона давно ждут все работники культуры и искусства. Он должен определить правоотношения государства с творческими работниками литературы и искусства, а также порядок создания, деятельности, реорганизации и ликвидации их творческих союзов. Цель закона - обеспечить правовые гарантии и способствовать деятельности творческих объединений в интересах развития литературы и искусства, сохранения художественных школ и традиций, повышения престижа творческих профессий в обществе, защиты прав творческих работников на свободное самовыражение, правовые, материальные, социальные и иные гарантии их конституционных прав. Закон должен определить правовой статус творческого работника, а также правовой статус специфического вида общественного объединения - творческого союза, порядок его создания, деятельности, реорганизации и ликвидации, его правоотношения с органами государственной власти и органами местного самоуправления, общественными объединениями, юридическими и физическими лицами. К сожалению, работа над проектом закона идет очень трудно, до настоящего времени он не принят.

В 1992-1993 годах возникали острые проблемы в связи с передачей памятников истории и культуры в собственность Церкви. Нередко выселяемым из этих зданий учреждениям культуры не предоставлялись необходимые для продолжения их работы помещения. В мае 1994 годы было принято постановление Правительства, устанавливающее порядок передачи религиозным объединениям имущества, относящегося к федеральной собственности. Этот порядок учитывает интересы учреждений культуры и обеспечения охраны историко-культурного наследия. Например, в Тамбовской области областной краеведческий музей, расположенный в Покровском кафедральном соборе с 1937 года, был переведен в здание бывш. Дома политпросвещения.

Среди наиболее значимых документов, принятых Правительством, следует выделить также:

"Положение о лицензировании отдельных видов деятельности на памятниках истории и культуры";

"Положение о порядке приватизации памятников истории и культуры";

"Положение об основах хозяйственной деятельности организаций культуры и искусства".

Принятие последнего положения имеет особое значение. До этого учреждения культуры работали согласно документу, принятому еще в 1989 году комиссией под руководством Л.И. Абалкина при Совете Министров России. После принятия множества законодательных актов об основах хозяйствования в условиях рыночной экономики крайне важно было юридически закрепить те права, которыми сейчас пользуются учреждения культуры. Это и было сделано благодаря принятию нового положения.

1.3 Реализация программно-целевого подхода при осуществлении государственной культурной политики

Российская Федерация является государством, уникальным по степени территориальной, социально-экономической и этнической мозаичности. В последние годы интенсивно разрушались действовавшие в течение длительного времени системы отношений, обеспечивающих территориальную целостность и управляемость развитием страны. Происходит локализация социально-культурного развития, которая создает ситуацию увеличивающейся социально-культурной дифференциации жителей разных частей страны и становится фактором ослабления общероссийской государственности /51/.

Размывание вертикальных хозяйственных и управленческих связей требует поиска новых интеграционных механизмов, которые способны предотвратить нарастание социально-экономического развала, позволят сохранить целостность государства и усилят потенциал его развития.

Масштабные изменения в политике и экономике, в социально-экономическом положении разных групп населения сопровождаются усилением социальной напряженности, потерей многими людьми ценностных ориентиров, развитием процессов социальной дезинтеграции. Все актуальнее становится потребность в формировании нового "ценностного восприятия" происходящих перемен /39/. Как показывает реальная практика, происходящее в нашей стране развитие религиозной деятельности не снимает эту проблему.

Необходимо формирование новых ценностей, адекватных характеру и глубине происходящих перемен, обеспечивающих сглаживание социального напряжения и интеграцию разных социальных и территориальных групп как граждан единого государства. В противном случае будет нарастать общественное недовольство и будут постепенно усиливаться тенденции социально-культурной и государственной дезинтеграции.

И именно сфера культуры может и должна стать в нашем обществе таким интеграционным механизмом. Она оформляет и предопределяет новые цели и ценности общественной жизни и может способствовать формированию нового "ценностного восприятия" происходящих перемен, а значит и отношения к власти, осуществляющей политику перехода к демократическому государству с рыночной экономикой.

В качестве важнейшей цели политики государства в сфере культуры было определено сохранение накопленного культурного потенциала и системы государственных институтов, обеспечивающих культурную деятельность. На достижение этой цели была направлена федеральная целевая программа "Сохранение и развитие культуры и искусства (1993-1995 годы)" (продлена на 1996 год постановлением Правительства РФ от 1 мая 1996г. N 541 "О продлении сроков реализации федеральных целевых программ на 1996 год"). Сфера культуры оказалась первой среди отраслей социальной сферы, для которой была разработана и принята специальная федеральная программа.

Это программа была по своей сути программой охранительной. Важно было защитить культуру и искусство, защитить организации и работников отрасли в период, когда ведущие политики многим готовы были пожертвовать ради чисто экономических реформ.

Федеральная программа разрабатывалась на рубеже 1992/93 годов, когда стало очевидным, что преодоление кризисного состояния экономики России потребует не одного года. В условиях продолжающегося спада производства и значительного сокращения бюджетных возможностей государства над сферой культуры нависла серьезная угроза. Поэтому разработка и принятие федеральной программы должны были решить две основные задачи. Во-первых, определить цели и приоритетные направления культурной политики государства в кардинально изменившейся политической и социально-экономической ситуации. Во-вторых, установить гарантии поддержки государством сферы культуры в сложный период перехода к рыночной экономике.

Задачи, перечисленные как самые приоритетные, были в основном решены. Она была построена по предметно-тематическому принципу: ее части соответствовали определенным секторам сферы культуры. Однако приоритеты реализации отдельных подпрограмм, отдельных направлений в рамках подпрограмм не были четко установлены. Это и способствовало тому, что фактически выделяемые из бюджета средства "размазывались" и расходовались неэффективно.

Социально-экономическая ситуация в стране не позволяла в короткие сроки разрешить сложный комплекс проблем, стоящих перед российской культурой. Ряд задач остался нереализованным из-за недостаточного финансирования и сохранил свою актуальность.

Эти факторы были учтены разработчиками при подготовке новой программы. В 1995 году Министерство культуры РФ инициировало разработку Концепции развития культуры и искусства Российской Федерации, которая определила генеральное направление государственной культурной политики на новом этапе политического и социально-экономического развития России. Основные положения Концепции получили одобрение Правительства (протокол от 14 сентября 1995 года) и на их основе разработано и принято Постановление Правительства РФ от 19.06.1996г. N 715 "О федеральной целевой программе развития и сохранения культуры и искусства Российской Федерации (1997-1999 годы)".

Выдвинулся ряд новых задач в сфере культуры, которые потребовали корректировки сложившихся в предшествующий период приоритетов. Главные акценты перенесены с задач сохранения ранее накопленного культурного потенциала на задачи его дальнейшего развития.

Программа исходила из фундаментального значения отечественной культуры в жизни государства и общества. При этом культура рассматривается не только как один из институтов общественного сознания, но и как целостная система духовных ценностей, влияющих на все сферы государственной и общественной жизни. В условиях светского демократического государства именно культура берет на себя задачу сохранения духовных, нравственных ориентиров народа /10/.

Программа ориентирована на достижение долгосрочных целей культурной политики государства. Важнейшими из них являются:

формирование идеологических и нравственных основ демократического правового государства, в том числе уважения свободы творчества и инакомыслия, гражданственности и патриотизма;

создание условий для развития и воспроизводства творческого потенциала общества;

сохранение культурных традиций народов Российской Федерации, формирование неискаженного исторического сознания, создание единого культурного пространства страны.

Для достижения поставленных целей Программа предусматривает решение следующих приоритетных задач:

поддержка развития всех видов и жанров современной культуры и искусства, создание благоприятных условий для широкого доступа всех социальных слоев к ценностям отечественной и мировой культуры;

сохранение историко-культурного наследия России и его использование как важного фактора морально-нравственной консолидации народов страны;

развитие принципов федерализма в осуществлении государственной политики на основе четкого разграничения полномочий и эффективного взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления, сохранение и развитие национальных культур народов РФ, поддержка всех форм национально-культурной самоорганизации граждан;

всемерное содействие развитию как государственных, так и негосударственных организаций культуры, укрепление взаимодействия и сотрудничества органов исполнительной власти в сфере культуры с Российским фондом культуры, творческими союзами и другими общественными объединениями деятелей культуры и искусства, осуществление ими совместных проектов развития и сохранения культуры;

ряд других задач /10/.

Программа охватывает сферы деятельности Министерства культуры РФ, Комитета РФ по кинематографии, Государственной архивной службы России, Российской государственной цирковой компании.

Однако финансирование программных мероприятий в 1997 году составило 3,9 млн. рублей (0,2%), в 1998 году - 4,3тыс.рублей (0,3%).

В 1997 году за счет федерального бюджета были выделены дополнительные государственные инвестиции на реконструкцию здания Мичуринского государственного драматического театра в сумме 1,0 млрд. руб. Этому театру в 1997 году исполнилось 100 лет, в течение последних 6 лет он был закрыт на реконструкцию.

Обобщая вышеизложенное, можно сделать определенные выводы.

Важнейшей целью культурной политики должно стать установление связи между культурой и развитием вообще и распространение подхода к культуре как к одному из важнейших измерений развития. Задача культурной политики - организовать спокойный и конструктивный диалог в процессе перехода к новой системе ценностных установок и идей. Целью культурной политики является создание богатого гражданского общества, основанного на существовании разнообразных общественных и частных, институциализированных и неинституциализированных инициатив и проектов /33/. Важнейшей ролью сильного Министерства должна стать организация взаимодействия всех участников культурной жизни и регулирование рынка культурной продукции и услуг.

Для того, чтобы культура не на словах, а на деле стала приоритетной сферой, ее финансирование должно осуществляться полностью, в предусмотренном законодательством объеме.

В качестве стратега культурного развития Министерство культуры должно изменить свои отношения с внешним миром и методы работы, для чего необходима административная реформа. Во-первых, должна быть обеспечена прозрачность принятия решений, критериев финансирования, организационных структур. Политика, проводимая властью, не всегда объяснима. Почему, например, по данным Министерства культуры, в 1994 году музеи получили 48% финансовых средств Министерства культуры? Каковы процедуры финансирования и его приоритеты? Это не может произойти без изменения менталитета, но свободное циркулирование информации и разъяснение даже внутренней работы властных структур есть неотъемлемая составляющая демократического государства /33/.

Необходимо также увеличить число людей, принимающих участие в принятии решений, создавая различные комитеты и комиссии экспертов, сотрудничающих с Министерством. Необходимо перейти от методов "пожалования" финансовой помощи к выделению ее на основе голосования, основанного на ясных критериях и системе оценки результатов.

Необходимо развитие законотворческой деятельности , принятие федеральных законов: "О минимальных социальных гарантиях", "Об адресной социальной помощи", "О театре", "О творческих работниках и творческих союзах", "О порядке реорганизации и приватизации учреждений культуры", "О меценатстве", порядок налогообложения объектов культуры.

Если в Программе сохранения и развития культуры и искусства на 1993-1995 годы была подпрограмма "Развитие материально-технической базы культуры в регионах", то в новой программе этот раздел вообще исчез.

Отсутствие единого подхода к установлению налогов в области культуры, разночтения в законах создают значительные трудности в работе государственных и муниципальных учреждений культуры. Для обеспечения единого подхода к налогообложению следовало бы освободить все некоммерческие учреждения культуры от всех видов и платежей в бюджет, дать им возможность направлять полученные доходы на расширение и совершенствование культурной деятельности /52/.

В целях привлечения средств меценатов и спонсоров Указом Президента РФ "О дополнительных мерах государственной поддержки культуры и искусства в РФ от 12.11.93г. № 1904 увеличена до 5% доля необлагаемой прибыли, перечисляемой государственным учреждениям культуры и искусства. Однако, на практике эта налоговая льгота не работает.

Сегодня расходы спонсоров на поддержку культуры могут быть учтены лишь в затратах на рекламу. Установленные нормативы для исчисления предельных размеров таких расходов не обеспечивают развитие спонсорства и не позволяют потенциальным инвесторам активно использовать свои средства для поддержки культуры и формирования ими своего имиджа.

Совершенствование форм государственной поддержки культуры должно привести к созданию целостной системы государственного протекционизма, призванной обеспечить сохранение и развитие культурного потенциала России.

ГЛАВА 2. РЕФОРМИРОВАНИЕ РЕГИОНАЛЬНОЙ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ СОЦИОКУЛЬТУРНОЙ СФЕРОЙ

2.1 Характерные особенности разработки региональной политики в области культуры

Для настоящего времени характерен процесс самоорганизации провинции, сущность которого заключается в фактическом самоопределении регионов, в самостоятельном выборе ими своих моделей развития. Процесс этот пока преимущественно спонтанный, однако, в его рамках рождается, а правильнее сказать - возрождается идеология регионализма.

Региональная политика понимается как деятельность государства по регулированию экономического, социального, этнополитического развития страны в пространственном (региональном) аспекте. Из этого следует, что такая политика должна строиться дифференцированно /57/.

С одной стороны, под "регионом" понимается географическое пространство (территория), отличающаяся совершенно определенным характером направления развития всех его структур - экономических, этнических, демографических, социокультурных и других /29/. При этом отмечается, что территория региона может совпадать или не совпадать с национально-территориальными или административными границами. В плане экономического регионализма в России насчитывается традиционно десять-одиннадцать регионов (Северо-Западный, Центральный, Поволжский, Центрально-Черноземный и другие), которые относятся к числу укрупненных экономических регионов. С другой стороны, под "регионом" подразумевается совокупность административных единиц. Поскольку территориальное начало федеративного устройства России является абсолютным, то в этом аспекте все субъекты Федерации выступают как регионы /29/, чем и обусловлено применение термина "региональная система культуры" при рассмотрении вопросов совершенствования системы управления в сфере культуры Тамбовской области.

Основной смысл государственной региональной политики заключается в переломе идеологии иждивенчества и зависимости от Центра (федеральных органов власти), формирование опережающих технологий социально-культурного и научно-технического развития в регионах России.

Сразу следует отметить, что будущее социальных систем, в том числе культурных, отличается высокой степенью неопределенности, и прогнозирование его крайне затруднительно, но и крайне необходимо.

Необходимость разработки новой государственной региональной политики обусловлена следующими факторами:

развалом командно-административной системы управления и утратой сложившихся в старой системе принципов взаимодействия центра с регионами;

несогласованностью государственных и региональных структур управления в проведении рыночных реформ по вертикали и горизонтали;

деформацией логики ценностных ориентаций: система интересов (частных, коллективных, региональных, государственных) не имеет пока единого критерия.

Необходимость формирования региональной системы культуры и новой системы управления ею вытекает из ситуации, сложившейся в экономической, кадровой и социальной политике и характеризующейся следующим:

1. Возрастают финансовые потребности культуры, а государственное финансирование данной сферы все еще происходит по остаточному принципу. Решение рассматриваемой проблемы в рамках региональной системы позволит распределять интегрированные средства, поступающие из бюджета и прочих источников в состав единого регионального фонда финансирования, наиболее рационально и эффективно.

2. Жестко регламентированный жизненный путь человека в условиях унитарного государства сегодня постепенно начинает сменяться собственной стратегией личности, принимаемой в условиях выбора. Образуется все больший разрыв между государственными и личными планами человека /25/.

3. Происходящие структурные и содержательные изменения в сфере культуры приводят к изменению всей модели управления и стиля управления. Отношения между органами управления федерального, регионального и местного уровней строятся на основе новых моделей управления, одним из механизмов реализации которых являются соглашения, заключенные между органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и Минкультуры России. Стиль управления культурным процессом приобретает системный уровень.

Министерство культуры России начало активно развивать вертикальные связи, определялся характер взаимодействия между федеральными и региональными органами власти. Они строились на партнерской основе и были, как правило, достаточно конструктивными. Стали заключаться соглашения о культурном сотрудничестве между Министерством культуры РФ, ее субъектами и их межрегиональными формированиями. Такие документы были подписаны с ассоциацией "Сибирское соглашение", с администрациями Приморского края, Псковской, Тульской областями.

С Тамбовской областью был подписан протокол от 20.03.95г. №17 "О совместном финансировании организаций и проведении работ по Федеральной программе "Сохранение и развитие культуры и искусства в 1995 году" (от 20.03.95г.№17) . По протоколу предусмотрено выделение 1170,0 млн.рублей, выделено 930,6 млн.руб.(79,6%). На 1996 год действие Протокола было продлено. Однако из запланированных 1350,0 млн.руб. выделено 70,0 или 5,2%. В последующие годы Министерство отказало области в подписании договора.

Как показывает практика, всякое обновление начинается с изменений в первую очередь формальных характеристик, и не всегда вслед за этим идут изменения по существу. В сфере социального управления формализм проявляется в бюрократизме, в преклонении перед буквой закона при полном пренебрежении к его смыслу и духу.

2.2 Анализ социокультурной ситуации в области

Под социокультурной сферой подразумевается совокупность учреждений, организаций, творческих групп и индивидов, создающих, воспроизводящих и тиражирующих материальные и нематериальные культурные элементы /28/.

Состояние социокультурной сферы Тамбовской области можно охарактеризовать следующими показателями.

Наличие объектов:

муниципальные клубные учреждения -765

библиотеки -735

музеи -10

театры и филармония -4

кинотеатры -7

киноустановки -362

профессиональные коллективы (симфонический оркестр, камерный хор, государственные танцевальные ансамбли"Ивушка", "Цвета радуги", оркестр русских народных инструментов "Россияне", фольклорно-этнографический театр "Иван да Марья") - 6

парки культуры и отдыха - 5

центр творчества молодежи - 1

центр культуры и спорта - 1

областной научно-методический центр самодеятельного творчества - 1

редакций газет - 51

телевизионных и радиовещательных компаний - 27

В области сложился богатый творческий потенциал:

Это творческие союзы - тамбовские отделения Союзов России - писателей, художников, архитекторов, театральных деятелей, журналистов, концертных деятелей;

общества - музыкальное, охраны памятников истории и культуры, книголюбов, отделение Рахманиновского общества.

Свыше 10 тысяч детей и подростков обучаются в 51 детской музыкальной, художественной, хореографической школе, школе искусств.

Кроме того, для социокультурной сферы области готовят высококвалифицированных специалистов профессорско-преподавательский состав учреждений высшего и среднего профессионального образования:

Тамбовский государственный университет имени Державина (факультеты культурологии, информационных ресурсов, культуры и искусств);

Тамбовский государственный музыкально-педагогический институт имени Рахманинова;

колледж искусств;

Моршанский муниципальный областной естественно-гуманитарный колледж (факультеты библиотечный, социальной педагогики).

В области широко распространено народное самодеятельное творчество. Около четырех тысяч специалистов учреждений культуры и искусств привлекают к творчеству более 35 тысяч участников художественной самодеятельности, 88 самодеятельных коллективов имеют статус "народный коллектив".

Как и в прошлые годы, поддерживая традицию духовного и нравственного обогащения населения, в области состоялись литературно-музыкальные праздники, посвященные Н. Гончаровой в Знаменке, четвертый праздник, посвященный книгоиздателю И.Г. Рахманинову в с.Старая Казинка Мичуринского района, Дни литературы, посвященные поэту В. Богданову в Тамбове и Мордовском районе, Чичеринские чтения, посвященные 125-летию со дня рождения Г.В. Чичерина в Тамбове, мероприятия, посвященные 75-летию нашей землячки, Героя Советского Союза Зои Космодемьянской, седьмые Воронцовские чтения.

Поддержка культурной жизни не сводится только к сохранению существующих форм. За последние два года создан профессиональный симфонический оркестр, Центр культуры и спорта администрации области, открыт Российский центр кинематографии и стереокино на базе кинотеатра "Родина" в г. Тамбове.

Открыт после шестилетнего капитального ремонта Мичуринский государственный драматический театр, чье 100-летие широко отмечалось в 1997 году. Продолжается ремонт памятников архитектуры - тамбовского государственного драматического театра, областной картинной галереи, областной библиотеки имени А.С. Пушкина.

Несмотря на сложное финансовое положение, стабильно работают все учреждения культуры и искусства.

2.3 Реализация организационной и нормативно-законодательной деятельности в области культуры

Проведение государственной политики в области культуры в регионе осуществляет управление культуры администрации Тамбовской области.

В соответствии с Положением, утвержденным постановлением администрации области от 05.01.96г. (Приложение 1), управление культуры обеспечивает проведение государственной политики в области культуры, искусства и киновидеопроката, разрабатывает стратегию и оптимальные условия их развития, содействует демократизации процессов культурного строительства и в пределах своей компетенции несет ответственность за практическое осуществление указанной политики на территории области.

Организационная структура управления культуры администрации области показана на рисунке 1.