Социальные реформы в России: история, современность, перспективы

Размещено на http://www.allbest.ru/

Министерство образования и науки Российской Федерации

Международная академия наук педагогического образования

Министерство образования, науки и молодежной политики

Забайкальского края

ФГБОУ ВПО "Забайкальский государственный гуманитарно-педагогический университет им. Н.Г. Чернышевского"

Социальный факультет

КУРСОВАЯ РАБОТА

по социологии

Социальные реформы в России: история, современность, перспективы

Чита 2011

Содержание

Введение

Глава 1.Социальные реформы в России: история и современность

1.1 История социальных реформ в РФ

1.2 Современные социальные реформы в РФ

Глава 2. Перспективы социальных реформ в России

2.1 Проблемы и возможности современной социальной политики

2.2 Продолжение социальных реформ

Заключение

Список литературы

Введение

Изучение влияния современных реформ на социальные условия жизни населения позволяет выявить значительные ресурсы, необходимые для закрепления позитивных тенденций, способствующих формированию в обществе социальной стабилизации, установления отношений конструктивного партнерства, предоставления гражданам равных жизненных шансов и возможностей. Рыночные отношения успешно развиваются при активной включенности граждан в общественные изменения, направленные на расширение возможностей удовлетворения их социальных потребностей.

Предоставление гражданам равных шансов и возможностей в социальной сфере позволяет обеспечить решение проблем получения качественного образования, улучшения здоровья населения, повышения культурного уровня, роста благосостояния населения в целом. Расширение свободы выбора личности связано со становлением элементов гражданского общества в России, с усилением внимания институтов политической системы к обеспечению гражданских прав, свобод и соответственно с повышением индивидуальной ответственности личности за собственные социальные условия жизни. В то же время проводимые в обществе реформы пока не привели к качественному улучшению условий жизни населения. Напротив, наблюдается обострение социальных проблем, в том числе таких, как проблемы элементарного выживания для тех слоев населения, которые относятся к категориям малообеспеченных групп. Согласно социологическим исследованиям, недовольство граждан социальными условиями своей жизни постепенно сокращается, но доля негативных оценок остается очень высокой, а по ряду проблем она преобладает над количеством позитивных.

Итак, тема курсовой работы является актуальной в настоящий период времени.

Объект исследования - социальная политика в РФ.

Предмет исследования - проводимые социальные реформы в России - история и перспективы.

Цель курсовой работы - изучить историю социальных реформ в России, современные социальные реформы, а также перспективы их проведения.

Задачи:

1) раскрыть историю социальных реформ в РФ;

2) рассмотреть современные проводимые социальные реформы;

3) проанализировать проблемы и возможности современной социальной политики;

4) изучить перспективы социальных реформ в РФ.

Структура: курсовая работа состоит из введения, двух глав, разделенных на параграфы, заключения и списка литературы.

Глава 1.Социальные реформы в России: история и современность

1.1 История социальных реформ в РФ

Весной 1997 года, когда российское правительство приступило к работе в обновленном составе и посты первых заместителей В. Черномырдина заняли А. Чубайс и Б. Немцов, реформирование социальной сферы было провозглашено одним из приоритетных направлений. В этом нет ничего удивительного: к тому времени социальные расходы (с учетом дотаций общественному транспорту и жилищно-коммунальному хозяйству) составляли свыше половины всех расходов консолидированного бюджета и внебюджетных фондов. Стало очевидным, что без проведения глубоких структурных реформ в социальной сфере невозможно дальнейшее улучшение общеэкономической ситуации в стране. Вместе с тем, оглядываясь на прошедший год, приходится признать, что правительству так и не удалось на практике приступить к осуществлению глубоких структурных преобразований в отраслях социальной сферы, связанных с изменением механизмов их финансирования [2, c.45].

Положение, в котором оказалась Россия к началу 1997 года, иллюстрирует промежуточную модель социальной политики в переходной экономике. За период высокой инфляции поступления в консолидированный бюджет и внебюджетные фонды в России сократились в процентах к ВВП на относительно небольшую величину: с 36,8% ВВП в 1992 году до немногим менее 33% ВВП в 1997 году. Усилия правительства, направленные на достижение финансовой стабилизации за счет сокращения бюджетного дефицита, привели к тому, что государственные расходы уменьшились за тот же период примерно на 10% ВВП, т.е. в гораздо больших масштабах, чем доходы. Расходы на социальные цели сократились в реальном выражении. Однако в связи с резким увеличением доли социальных расходов в совокупных расходах расширенного правительства их уровень в процентах ВВП не только не снизился, но даже несколько возрос. Можно сказать, что отличительной чертой социальной политики первых лет широкомасштабных преобразований было стремление компенсировать повышением доли ресурсов, направляемых на социальные цели, отсутствие или недостаток реальных реформ, направленных на повышение эффективности системы социальной защиты. В результате уже в 1995 году государство подошло к решающей попытке финансовой стабилизации обремененным крайне дорогостоящими и нерациональными обязательствами социального характера. И в 1995 году в связи с необходимостью резкого сокращения государственных расходов впервые за годы реформ не только прекратился рост доли социальных расходов в ВВП, но и обозначился процесс их сокращения.

При отсутствии необходимых структурных реформ основным проявлением кризиса социальной сферы, отличавшим положение в России от большинства стран Центральной Европы, стало существенное и растущее превышение социальных обязательств государства над возможностями их финансирования. Это выразилось в нарастании задолженности по пенсиям, которая к началу 1997 года достигла 17 трлн руб., задолженности по выплате пособий на детей (около 10 трлн руб.), пособий по безработице (около 2 трлн руб.) и огромной задолженности бюджетов всех уровней организациям образования, здравоохранения и культуры [2, c.48].

Подобные проявления кризиса несомненно усилили в обществе осознание необходимости серьезного пересмотра социальной политики. Особенно ярко это вылилось в активизации забастовочного движения в первой половине 1997 года, когда число забастовок и количество их участников превзошло уровень всего предыдущего года. При этом наибольший размах забастовки приобрели в отраслях социальной сферы - образовании и здравоохранении. Стало очевидно (и 1997 год это подтвердил с особой остротой), что простым увеличением ассигнований без смены механизмов и направлений расходования средств проблемы социальной сферы решены быть не могут.

Иными словами, ключ к решению проблем - в структурных реформах, которые обеспечили бы перераспределение ресурсов социальной сферы в пользу более эффективных и социально ориентированных направлений расходования. Именно это и послужило отправной точкой для формирования принципиально новых политических решений в социальной сфере, которые были представлены российским правительством весной 1997 года.

С наибольшей остротой структурные проблемы проявили себя в сфере социальных пособий и льгот. Здесь, как ни в какой другой отрасли социальной сферы, обнажился конфликт между объемом финансовых обязательств государства и реальными возможностями их финансирования. Число категориальных льгот, установленных лишь федеральным законодательством, превысило 150 при наличии более 230 категорий граждан, пользующихся льготами. С учетом же льгот и выплат. установленных на территориальном уровне, общее число социальных выплат и льгот превышает 1 тыс., а численность лиц, претендующих на их получение, приближается к 100 млн. человек. Суммарные обязательства по этим выплатам в 1997 году оценивались приблизительно в 350 трлн. руб., что во много раз превышало реальные возможности их финансирования.

Категориальный принцип, на котором построена традиционная российская система социальных трансфертов, привел к тому, что основная часть реальных выплат направлялась в относительно благополучные семьи, имеющие доходы, превышающие прожиточный минимум. Эффективность российских программ социальной помощи, рассчитанная как удельный вес средств, поступающих семьям, живущим за чертой бедности, в суммарных социальных трансфертах, составляет всего 19% [3, c.114].

Одним из наиболее значимых направлений структурных преобразований в социальной сфере, провозглашенных российским правительством в 1997 году, стал курс на упразднение подавляющего большинства категориальных льгот и постепенную их замену ограниченным набором адресных пособий, основанных на проверке нуждаемости. Только таким образом возможно привести расходы на эти цели в соответствие с реальными возможностями государства при одновременном усилении социальной защищенности малоимущих семей. К сожалению, процесс принятия необходимых решений сдерживается на законодательном уровне. В 1997 году поставленную задачу решить не удалось, и в 1998 году она остается одной из наиболее приоритетных в социальной сфере.

Еще в двух важнейших сферах социальной политики - здравоохранении и образовании - 1997 год наглядно продемонстрировал, что здесь финансовые проблемы невозможно решить, просто наращивая финансирование без проведения структурных и институциональных преобразований. Особенно ярко проявилось это в связи с попытками федеральной исполнительной власти ликвидировать накопленную задолженность по заработной плате в этих отраслях при отсутствии реальных реформ.

Благодаря чрезвычайным мерам, предпринятым федеральным правительством, к концу 1997 года задолженность по заработной плате в бюджетной сфере удалось если не полностью ликвидировать, то по крайней мере сократить до сравнительно небольшой величины - с примерно 9 трлн руб. летом 1997 года до 3,4 млрд деноминированных рублей по состоянию на 1 января 1997 года. Однако сразу после завершения кампании по погашению задолженности ее рост немедленно возобновился. По данным Госкомстата России, за первый квартал 1998 года задолженность по заработной плате в отраслях социальной сферы увеличилась почти в 3 раза и по состоянию на 1 апреля 1998 года составила свыше 9,5 млрд деноминированных рублей, превысив тем самым уровень лета 1997 года, т.е. до начала кампании по ее погашению [3, c.118].

Анализ ситуации в здравоохранении свидетельствует, что главные причины воспроизводства задолженности заключаются отнюдь не в недостаточности государственного финансирования. Так, фактический его объем в 1997 году на 7% превысил потребности, рассчитанные по нормативам на основе программы государственных гарантий в сфере здравоохранения. Однако распределение этих средств между организациями осуществлялось отнюдь не в соответствии с реальным объемом оказанных услуг. В результате возникли серьезные диспропорции в финансировании и нехватка средств.

Среди наиболее очевидных диспропорций, приводящих к огромным финансовым потерям, можно назвать сохранение чрезвычайно высоких расходов на капиталовложения, которые в 1997 году, по некоторым оценкам, составили свыше 25% суммарных государственных расходов на здравоохранение. При этом закупки дорогостоящего оборудования и строительство новых зданий в большинстве случаев велись на фоне крайне низкой загрузки существующего оборудования и помещений. Значительные федеральные средства направляются на финансирование медицинских учреждений ведомственного подчинения, которые нередко пользуются доступом и к иным источникам государственных средств, получая тем самым финансирование в повышенном объеме по сравнению с другими организациями здравоохранения.

Еще один источник диспропорций - преобладание сметного финансирования, при котором уровень финансирования каждого учреждения здравоохранения поставлен в зависимость от штатного расписания и иных факторов, не зависящих от объема и качества оказанных ими медицинских услуг. В 1997 году в этой форме осуществлялась основная часть государственных расходов на здравоохранение. На долю обязательного медицинского страхования, в рамках которого достигается наибольшая увязка между уровнем финансирования и объемом и качеством лечебных услуг, приходилось менее 30% всех государственных расходов на здравоохранение. Это обеспечивало денежное покрытие базовой прораммы государственных гарантий в части обязательного медицинского страхования на уровне не более 50% нормативной потребности [11, c.42].

Таким образом, нормализация ситуации в учреждениях здравоохранения неразрывно связана с изменением механизмов финансирования их деятельности.

Аналогичные структурные проблемы имеются и в сфере образования, где существующие сметные механизмы государственного финансирования не обеспечивают эффективного использования бюджетных средств, ведут к консервации устаревшей структуры предложения образовательных услуг и препятствуют повышению качества обучения. Особенно это заметно в сфере профессионального образования. По неофициальным оценкам, лишь один из десяти выпускников инженерных вузов в России в настоящее время устраивается на работу по специальности. Существенно завышенными сверх реальных потребностей являются объемы подготовки врачей, военнослужащих, педагогов и специалистов сельского хозяйства. А колоссальные затраты на их обучение оборачиваются нехваткой ресурсов для подготовки специалистов по наиболее перспективным направлениям. Не говоря уже о проблемах молодых людей, получивших образование, но не могущих найти ему применение на рынке труда, и вытекающих отсюда новых затратах.

В сфере общего образования основным фактором неэффективности является отсутствие адекватного уровня экономической самостоятельности общеобразовательных школ, большинство из которых не имеют статуса юридического лица. Финансирование школ слабо связано с количеством учеников, которых они в состоянии привлечь, а также с гачеством обучения. В результате завышенным оказывается уровень затрат по отдельным статьям (прежде всего на оплату коммунальных услуг), хронической становится нехватка средств на выплату заработной платы и ухудшающееся качество обучения.

1997 год имел важнейшие последствия и для реформирования системы пенсионного обеспечения. Нарастание задолженности по выплате пенсий в течение 1995 - первой половины 1997 года показало, что российская пенсионная система, основанная на распределительных принципах финансирования, уже сейчас не справляется с обеспечением своих обязательств. Между тем перспективы старения российского населения заставляют в будущем ожидать еще большего обострения финансовых проблем Пенсионного фонда. К концу 1997 года правительством была одобрена программа реформирования системы пенсионного обеспечения, предусматривающая постепенное внедрение элементов накопительного финансирования пенсий, переход к назначению пенсий из распределительного источника на основе условно-накопительных счетов и постепенный перевод финансирования досрочных пенсий в негосударственные профессиональные пенсионные системы [11, c.56-58].

Несмотря на серьезный прогресс, достигнутый при концептуальной подготовке преобразований в основных отраслях социальной сферы, 1997 год, вопреки ожиданиям, так и не стал годом социальных реформ. Основным его итогом послужило то, что набор конкретных шагов в данной сфере был достаточно четко сформулирован на уровне федеральной исполнительной власти, но на деле преобразования так и не были начаты. 1998 год являлся последним "спокойным" годом перед началом двухлетнего избирательного периода на федеральном уровне, когда практическое осуществление социальных реформ было чрезвычайно затруднено. Задержка с проведением необходимых социальных реформ привела к дальнейшему углублению финансового и институционального кризиса российской социальной сферы.

1.2 Современные социальные реформы в РФ

Перераспределение полномочий в социальной сфере между уровнями власти, монетизация льгот и начавшаяся реализация национальных проектов актуализировали научную и экспертную дискуссию о содержании и возможных направлениях реформирования социальной сферы в России. Определяя основные черты современной социальной политики (СП), российские эксперты единодушно сходятся во мнении об отсутствии в ней системной стратегии [1 - 4, 7 и др.]. На позицию экспертов наслаиваются различные политические оценки, присущий участникам дискуссии социальный оптимизм/пессимизм, принадлежность к различным школам. Однако базовая оценка ситуации остается неизменной.

Особенность российской ситуации в социальной сфере, как считают оппоненты правительственного курса, состоит в невыполнении государством правил и обязательств, обеспечивающих социальную стабильность [1, с. 27], в слабой концептуальной обеспеченности СП, в результате чего Россия от одних социально-политических мифов переходит к другим [11, с.210]. Отсутствие эффективных действий в социальной сфере аналитики объясняют ресурсными ограничениями [9, с.16], несовершенством экономических и политических институтов и неготовностью власти "к их радикальному переустройству" [17, с.90], разрывом между интенциями властей и ожиданиями населения ("государство и население говорят на разных языках") [12, с. 17], зависимостью социальной политики от политических интересов и избирательных циклов ("в ближайшие два года будут увеличиваться средства, которые закачиваются в СП, но эффекта от этого не будет") [13, с.54], несовершенством законодательства в социальной сфере, позволяющим "широко" трактовать реформы [10, с.21].

В современной России сформировался новый компромисс власти и общества. Его результатом является "модель выживания", позволяющая населению адаптироваться к меняющимся условиям существования с помощью не всегда законных методов, на что власть закрывает глаза [4, с.110]. Факторами торможения изменений в социальной сфере наряду с несовершенством социальных практик признаются продолжающие накапливаться "мягкие" обязательства государства, коррупция, отношения, в том числе и теневые, которые сложились в социальной сфере в постсоветский период. Решить эти проблемы можно, с точки зрения одних специалистов, отказавшись от "институционального лицемерия" и порожденных им диспропорций между провозглашенными и реализуемыми социальными правами, с точки зрения других, - усилив роль государства в социальной сфере [9, с.72].

Социальная реформа в том виде, в котором она сформулирована властью, замыкается на нескольких проблемах - монетизации льгот, введении адресной социальной помощи для наиболее нуждающихся категорий населения. Такое "узкое" понимание ее содержания оставляет нерешенной проблему инвестиций в социальную сферу. В результате, как считает Н. Тихонова, социальная политика "не реализует тех функций, которые она должна выполнять в обществах современного типа, а поступает как в XVIII веке, занимаясь содержанием богоделен" [18, с.12]. Социальные реформы мыслятся властью как путь "выравнивания" социального пространства и сглаживания региональных различий. Однако, как свидетельствуют эмпирические исследования, полученный эффект оказался прямо противоположным. Монетизация льгот увеличила различия в доходах населения в "богатых" и "бедных" регионах, спровоцировала рост межрегионального неравенства в области проведения социальной политики, так как в связи с реформой на "бедные" регионы были возложены непосильные социальные обязательства. Незнание реформаторами логики функционирования российского пространства становится мощнейшим тормозом на пути социальных преобразований.

"Централизаторская" политика федеральных властей входит в противоречие с региональным многообразием и в этом смысле "становится тупиковой" [5, с.72]. Выработка решений в социальной сфере без консультаций с регионами приводит к тому, что они вынуждены работать в "адаптационном режиме", приспосабливаясь к законам, которые с ними не согласовывались, что еще больше усиливает "региональное дробление" [6, с.13]. Политика, параметры которой задаются "из центра", не учитывает имеющийся региональный опыт. По разным оценкам, в России насчитывается от пятнадцати до двадцати пяти субъектов Федерации, которые уже в 1990-е годы приступили к реформированию социальной сферы [15, с.182]. "Социальная инженерия" федерального центра не только не учитывает удачные региональные практики, но разрушительно сказывается на них, не оставляя регионам средств для осуществления собственных социальных экспериментов [10, с.54]. Взгляд на социальное развитие через призму отношений между центром и регионами позволяет сделать вывод, что социальные преобразования в среднесрочной перспективе будут эволюционировать в зависимости от вектора этих отношений.

Социальные реформы имеют мощную политическую составляющую. Действуя по авторитарному сценарию, федеральный центр создает дополнительные механизмы контроля над региональными властями. Распределение ресурсов приобретает откровенно политический характер: дополнительные средства получают политически лояльные региональные руководители и руководители-"тяжеловесы", пользующиеся большим влиянием в московских коридорах власти [8, с.60].

Но не только это усложняет ситуацию. Реформы возможны лишь при осознании их необходимости в управленческой среде, а, следовательно, требуют изменений внутри Министерства, в котором на сегодняшний день, по ряду оценок, наблюдается дефицит высококвалифицированных кадров и серьезных "внутренних" аналитиков. Бюрократия - не единственный тормоз на пути реформ. В их осуществлении не заинтересованы работники социальной сферы и преимущественно состоятельная часть населения. Размышляя об "институциональных ловушках", директор научных программ НИСП С. Шишкин отмечает, что сформировавшиеся в социальной сфере правила игры, которые "обуславливают ее неэффективность, выгодны всем участникам, а экономические, политические и административные издержки изменения этих правил очень велики" [14]. Противодействие реформам со стороны профессиональных корпораций на протяжении последнего десятилетия было так велико, что до 2004 г. им удавалось блокировать все попытки преобразований.

Вскрытые проблемы со всей очевидностью обнажают основной вопрос - являются ли национальные проекты полноценной заменой социальных реформ? В каком направлении следует действовать государству в социальной политике? Возможно ли в принципе продолжение социальных реформ в России в ближайшей перспективе? Рассмотрим во второй главе курсовой работы круг проблем, которые возникли в связи с социальным реформированием и возможности решения данных проблем, перспективы проведения социальных реформ в России.

Глава 2. Перспективы социальных реформ в России

2.1 Проблемы и возможности современной социальной политики

социальный реформа политика экономический

Пятнадцать лет реформ в России привели к серьезной региональной экономической и социальной дифференциации. Существенная экономическая дифференциация регионального пространства обусловила укрепление социального неравенства, проявлением которого явились разная доступность населения к получению образовательных и медицинских услуг, а также разный уровень социальной поддержки. Региональная дифференциация социальной сферы увеличивается год от года, причем богатые регионы все более наращивают свои возможности в предоставлении социальных услуг, в то время как в бедных еще более нарастает деградация социальной сферы. И это нельзя назвать случайностью. Трансферты из федерального центра не давали возможности поддерживать социальную сферу на должном уровне, а собственного ресурса для поддержания и развития социальных отраслей в регионах не было. Оценки экспертов, полученные в ходе проводимых специалистами исследований, свидетельствуют о том, что, если центр не изменит своей стратегии в этой области, существующая дифференциация в краткосрочной и среднесрочной перспективе будет только нарастать. В этой связи возникает вопрос: какие стратегии необходимо реализовывать центру, чтобы приостановить нарастающую социальную дифференциацию регионов? [10, c.43-44]

Для региональных лидеров очевидно - в разработке подобных мер должны принимать участие те, кто отвечает за СП в регионах. Однако их влияние на выработку необходимых мер оказывается минимальным, а принимаемые центром решения лишь весьма условно учитывают особенности тех или иных региональных процессов. Доминирующей здесь является позиция: в России должна существовать единая социальная политика, учитывающая интересы как центра, так и регионов. "Россия сегодня слишком разнородная. Если мы будем вести разную СП, получим проблему целостности и суверенитета. СП является консолидирующим регионы инструментом", - убежден ярославский депутат и предприниматель П. Исаев. Бездействие Правительства РФ в этом направлении лишь усугубляет нарастающую социальную дифференциацию.

Несмотря на то, что подавляющее большинство региональных элит и экспертов за выработку единой СП, ее реализация как минимум должна базироваться на двух важных принципах. Во-первых, не должно отменяться право регионов на собственные дополнительные вложения в социальную политику. Во-вторых, она должна строиться на обеспечении минимальных социальных стандартов, за которые федерация призвана нести полную ответственность, не перекладывая выполнение основного перечня обязательств по стандартам на плечи регионов. "Пусть действуют социальные стандарты, о которых так много говорят. Иначе: есть в регионе возможности - социальные программы реализуются, а нет - ничего не делается", - убеждена заместитель министра здравоохранения и социального развития правительства Пензенской области С. Митрохина. Без взаимодействия Центра и регионов, которое регулируется взаимными обязательствами и согласованными правилами, изначальное содержание понятия политики просто исчезает. Это тем более необходимо, в силу того, что Центр является местом, где концентрируются финансовые ресурсы, поступающие из регионов, которые потом распределяются на реализацию СП [16, c.21].

Последствия, вызванные отсутствием единых подходов и соответственно неодинаковые региональные возможности, приводят к тому, что население регионов становится заложником эффективных или неэффективных стратегий власти. Настаивая на единой социальной политике (ЕСП) в виде единых социальных стандартов (ЕСС), руководители регионов подчеркивают, что введение ЕСС не должно означать отказа от самостоятельности регионов, а предполагает включение механизмов конкуренции между ними.

Важным компонентом реализации ЕСП, наряду с ЕСС, могли бы стать федеральные целевые программы, которые жестко не ограничивают регион. Сознавая, что реализация политики ЕСС - достаточно сложная процедура, представители региональных элит предлагают переходить к ней постепенно, начав с насущных вопросов, которые в первую очередь подпадают под действие такой политики. Речь идет о концептуализации и разделении полномочий в сфере СП. Среди приоритетных направлений руководители регионов в РФ называют поддержку детей и детства, граждан, имеющих заслуги перед государством (ветераны, тыловики), инвалидов, лекарственное обеспечение, льготы по проезду.

Настаивая на унификации СП через выработку социальных стандартов, региональные руководители остаются на практике последователями безусловного учета многообразия территорий. Такой подход позволяет дополнительно мотивировать реализацию социальных задач, в том числе за счет собственных усилий. Важно также, чтобы предпринимаемые шаги не обернулись нарастанием патерналистских установок населения.

Не менее важно продолжить практику реализации федеральных целевых программ, которые дают возможность помогать наиболее активным, инициативным и нуждающимся в поддержке регионам. При этом желательно избегать политики фаворитизма при распределении трансфертов, которая сегодня, по мнению опрошенных, является определяющей во взаимоотношениях центра и регионов. Особого внимания требуют дотационные регионы. Здесь важно избежать, во-первых, ущемления их интересов, во-вторых, исключить неоправданный рост патерналистских ожиданий, в-третьих, учесть возможности регионов по реализации. Основанием для такого распределения усилий, по мнению регионалов, является тот факт, что именно центр концентрирует в своих руках большую часть налоговых средств, поступающих, кстати, из регионов [20, c.29].

Наиболее сложным и противоречивым оказывается вопрос об оптимальной модели распределения полномочий на поле СП. Анализ социологических исследований говорит о преимущественно позитивной оценке региональными лидерами передачи части полномочий в области социальной сферы с федерального на региональный уровень, предусмотренный недавно принятыми федеральными законами. И вновь подчеркивается, что подобный шаг будет иметь позитивные последствия при условии, если их полномочия будут обеспечены финансами ("Если тебе дают полномочия, - должны дать и рычаги для их выполнения"). Одновременно, руководители регионов достаточно скептически относятся к тому, что баланс полномочий и средств на их реализацию будет когда-либо достигнут.

Сторонники передачи полномочий с муниципального на региональный уровень, представленные в основном высшими чиновниками регионального уровня, видят в этом шаге как минимум два преимущества: повышение уровня финансовой обеспеченности СП и возможное улучшение качества управления социальной сферой на муниципальном уровне за счет более жесткого регулирования кадровых назначений. Решение проблем финансовой обеспеченности возможно благодаря большим экономическим возможностям области, с одной стороны, с другой, за счет повышения контроля за целевым использованием социальных денег. На ограниченную рациональность социальной политики многих муниципальных образований указывает большинство представителей областного уровня власти, как и ряд региональных экспертов.

В то же время эксперты отмечают неправомерность передачи социальных полномочий на областной уровень. Муниципалитеты более близки к населению, однако закон лишил их значительной части налоговой базы, что ограничивает содержание социальной сферы. "Социальная защита должна быть сферой общих полномочий. Надо вернуться к старой системе. Пусть они выполняют свои полномочия за счет средств вышестоящих органов. Пусть бюджет будет у них", убеждена руководитель сферы социальной защиты Пензенской области В. Землякова. Некоторые регионы нашли выход из новой ситуации, передав свои полномочия по социальной защите муниципалитетам. Такой шаг, по мнению этих представителей власти, вполне целесообразен. Он снимает часть оперативной нагрузки и приближает социальную услугу к населению. При этом и областная власть не остается без дела: она оказывает организационную помощь, выполняет методическую работу, осуществляет контроль за реализацией полномочий.

Дело за следующим шагом - передачей федеральных полномочий муниципалитетам. В настоящий момент региональные лидеры узурпируют те полномочия, которые можно легче выполнить, и отказываются от тех, которые являются проблемными, передавая их муниципальному уровню.

2.2 Продолжение социальных реформ

В последние несколько лет национальные проекты позволили "влить" деньги в наиболее проблемные области социальной сферы, вытянув многие нерешенные проблемы из затянувшегося забвения. Однако без ответа остался важный вопрос: что делать со структурными реформами, стоит ли их продолжать или национальные проекты сегодня позволяют решать сложный круг проблем, существующий в СП? Что означает для региональных элит отказ от продолжения социальных реформ по приказу "сверху"? Могут ли подобные шаги приостановить уже начавшиеся преобразования в социальной сфере? Заинтересованы ли в них региональные лидеры и какие ограничения они видят на пути дальнейшего разворачивания социальных реформ в таких важных для общества отраслях, как здравоохранение и образование?

Материалы проводимых социологических исследований специалистов позволяют говорить о том, что число сторонников продолжения реформ в регионах оказалось значительно больше, чем это можно было предполагать. Около 2/3 опрошенных респондентов настаивают на целесообразности их продолжения. "Национальные проекты будут продолжены, но это не отменяет реформирования", считает вице-губернатор Пензенской области Е. Столярова. "Общество должно быть подготовлено к реформам и национальные проекты дают возможность их проводить. Но этого мало. Надо делать следующий шаг", - делится своими размышлениями другой руководитель региона.

Однако согласие на продолжение реформ нельзя назвать безусловным. Лидеры формулируют достаточно широкий перечень ограничений для их продолжения. Одно из основных - отказ от технологии "кавалерийской атаки". Не менее важным предстает умение федеральной власти действовать как стратегический партнер, отказавшись от иерархического подхода. Государство должно уметь действовать системно и выработать критерии результативности реформ, научиться оценивать ситуацию в регионах комплексно, искать и находить новые технологии реформирования, адекватные времени и ситуации [12, c.51].

Противники продолжения социальных реформ скорее представлены теми, кто не верит в то, что реформа, предложенная центром, сможет учесть специфику отраслей или территорий, а следовательно, создаст такое количество управленческих проблем, с которыми будет трудно справиться руководителям социальной сферы на местах. Региональные лидеры хорошо понимают, что социальные реформы могут привести к повышению уровня социального напряжения, но откладывать реформы тоже нельзя: "Все понимают, что социальные реформы - самый болезненный узел. Это может привести к обострению проблем. Никаких денег не захочешь. Но и не делать их нельзя. Надо решаться", - считает один из региональных руководителей.

Сторонники продолжения реформ убеждены: национальные проекты нацелены на получение краткосрочных результатов, в то время как социальная сфера нуждается в долгосрочной стратегии. И для системных изменений только денежного ресурса, как в национальных проектах, явно недостаточно. Тем не менее реформирование социальной сферы (учитывая цены на нефть) вполне может быть запущено сегодня, когда столь благоприятна экономическая ситуация.

Целесообразность/нецелесообразность реформ эксперты, в первую очередь, рассматривают применительно к двум отраслям: здравоохранению и образованию. Их продолжение в здравоохранении они видят в дальнейшей реструктуризации стационаров, переходу к финансированию учреждений по пролеченному случаю, сокращению времени пребывания больного в стационаре, в развитии амбулаторно-поликлинической сети как менее затратной, оптимизации бюджетного финансирования и др. Согласно полученным оценкам, во всех исследованных регионах, несмотря на непопулярность идеи сокращения стационарной сети и замены ее на поликлиническую помощь, реструктуризация сети дает позитивные результаты. Наиболее оправдана оптимизация районных и сельских больниц, где необходимо развитие сестринских отделений, так как именно эти больницы берут на себя не только функцию врачебной помощи, но и социальные функции. Однако это не означает сокращения высокотехнологичной помощи. По мнению специалистов, помощь врачей и медперсонала может быть разной и иметь различную цену для разных категорий больных. Часть затрат на осуществление социальных функций больниц могли бы взять на себя церковь и бизнес, но эксперты признают - участие в этом государства более желательно, потому что только бюджет сделает данный институт устойчивым и стабильным. Есть среди управленцев и те, кто убежден, что сокращение времени пребывания больного в больнице может негативно сказаться на качестве лечения, так как подобная система дает хорошие результаты только в том случае, если существуют четкие алгоритмы лечения, которые в России пока отсутствуют [19].

Сотрудники, отвечающие за социальные преобразования в регионах, отмечают позитивность происходящих процессов в области перестройки здравоохранения. Главное состоит в том, что через 3 - 4- года после того, как эти идеи были озвучены, региональные управленцы не воспринимают их негативно и согласны на преобразования, хотя ранее они воспринимались как невозможные. Изменение темпов реструктуризации здравоохранения в позитивную сторону связывается с построением "вертикали власти". Новая конструкция власти позволяет, по их мнению, более строго контролировать деятельность главных врачей. Последние наиболее подчиняемы и управляемы в дотационных и небольших регионах, где выживание медицинских учреждений поставлено в прямую зависимость от их умения подчиняться "сигналам сверху".

Наряду с руководителями - сторонниками социальных реформ в сфере здравоохранения сложилась группа и их последовательных противников. Наиболее существенное сопротивление реформам демонстрируют не только те, кто боится потерять место в результате преобразований. Среди них, прежде всего, управленцы, не желающие терять власть. Сужение управленческих возможностей может негативно повлиять на функционирование учреждений социальной сферы, если не будут изменены объемы и принципы финансирования стационаров, которые сегодня целиком и полностью зависят от числа имеющихся мест в больницах и не связаны напрямую с характером оказываемой медицинской помощи. "Как стратег я за реформы. Ресурсоемкие процессы надо удешевлять. Но если я пересяду в кабинет главного врача, тогда я буду думать иначе. Мы обманываем сами себя. Мы тратим деньги на экстренного больного, за счет того, что не лечим других. Потому что у нас нет денег. Поэтому главные врачи держатся за число мест в стационарах и не дают их сокращать", - считает заместитель председателя Пензенской городской думы Ю. Алпатов, проработавший 16 лет главным врачом крупнейшей городской больницы в Пензе [19].

Часть главных врачей убеждена: сокращение мест в стационарах в полном объеме нельзя проводить до тех пор, пока не будет достигнут должный уровень профилактической работы с населением. Не менее важный ментальный фактор, который накладывает ограничения на реструктуризацию стационаров - низкий уровень самосохранительного поведения россиян, которые обращаются за врачебной помощью чаще всего тогда, когда она требует уже специального медицинского вмешательства. Это оправдывает в глазах врачей постепенный процесс сокращения стационаров.

Некоторые из руководителей регионов подчеркивают, что модернизация здравоохранения не может быть проведена с использованием унифицированных рецептов. Процесс изменения функций лечебных учреждений должен сопровождаться тщательным анализом ситуации на местах и учетом особенностей той или иной территории.

В целом анализ оценок региональных руководителей в рамках проводимых социологических исследований специалистов позволяет говорить о том, что потенциал сопротивления социальным реформам среди них существует, но он не столь выражен, как об этом привыкли думать и рассуждать в Москве. В некоторых случаях их опасения оправданы, так как социальная сфера, возьмем ли сферу здравоохранения или образования, достаточно инертна. Работников, занятых в этих сферах вполне можно отнести к профессионалам, избегающим риска, если анализировать их поведение на рынке труда. И этот факт должен учитываться "архитекторами" реформ.

Наиболее осторожно региональные лидеры предлагают подходить к реформам в сфере образования, настаивая на том, что это может привести к неодинаковым и необязательно позитивным последствиям. Модернизация сферы образования в рамках реформ предполагает сокращение малокомплектных школ и переход на подушевое финансирование, когда "деньги следуют за учеником". В этих опасениях есть резон. Нельзя ко всем регионам подходить с одинаковыми мерками и ожидать, что планируемые изменения везде окажутся прогрессивными. Например, в Ярославской области подушевое финансирование, приведшее к сокращению малокомплектных школ, дало ощутимые результаты, которыми довольны и чиновники, и учителя, и родители. Введение школьных автобусов позволило закрыть малокомплектные школы и перевести учеников в хорошо оснащенные школы с квалифицированным педагогическим составом. Образование от этого только выиграло. В качестве приемлемого варианта регионалы предлагают отойти от идеи создания крупных школьных центров, а ввести соответствующие корректирующие коэффициенты, которые позволят вывести малокомплектные школы из нормативного финансирования [6, c.117].

Представители элит и эксперты Ярославской области, которая в общероссийском масштабе имеет имидж региона, открытого для экспериментов, оценивают готовность к реформам не столь высоко, как можно было бы ожидать, объясняя это общей социально-психологической инертностью врачей и педагогов, имеющих ярко выраженные стереотипы нерыночного поведения. Тем не менее следует признать, что учителя и врачи здесь более приучены к переменам, и модернизация социальной сферы способна идти в этом регионе более быстрыми темпами, если на это решится политическое и экономическое руководство регионов.

Не случайно, что при столь существенной региональной дифференциации, весьма разумной для представителей элит является стратегия одновременного запуска социальных реформ и национальных проектов для начала в пилотном режиме. Это бы обеспечило постепенность их продвижения, подготовило регионы к их реализации. Пилотный режим дал бы возможность оценить действенность новых правил и схем, позволил конкретным исполнителям увидеть преимущества и недостатки социальной модернизации.

Наиболее дискуссионной в оценках элит является планируемая для внедрения федеральным центром новая технология расчета бюджета социальной сферы в регионах, которая проходит сейчас апробацию. Она получила название - "бюджетирование по результату". Цель системы - достижение эффективности расходования бюджетных средств.

Несмотря на то, что представители элит осознают целесообразность ее введения, однако в большинстве своем убеждены, что на практике она не даст ожидаемых результатов. Скептики приводят аргументы - результативность бюджетной услуги пока невозможно оценить адекватно ни в сфере образования, ни в сфере здравоохранения. Основное опасение - на бумаге результаты будут получены, но это может не совпадать с реальными достижениями [7, c.113].

Итак, анализ оценок региональных лидеров относительно возможности продолжения социальных реформ в России говорит об их преимущественной поддержке глубоких структурных преобразований в социальной сфере. Идет ли речь о низкоресурсных или высокоресурсных регионах. Основное требование - не делать это в "пожарном порядке", максимально учитывать сигналы снизу, отказаться от приказной идеологии во взаимодействии между центром и регионами. Принцип коллегиальности в выборе стратегии проведения реформ, которому желательно следовать центру, позволит избежать многих ошибок реформирования. Одновременно не следует думать, что можно обойтись совсем без них. Однако это не повод для того, чтобы не двигаться дальше в направлении модернизации социальной сферы российских регионов.

Заключение

Специфика российских социальных реформ выражается в их радикальной обусловленности политическим процессом и административными инициативами. Исходные изменения политических и правовых институтов российского социума, вызванные экономическими и политическими реформами и государственным строительством, привели к стихийному обновлению социальных структур и формированию новых социальных институтов. Возникновение и закрепление новых типов и моделей социальности сделало возможным оформление институционального и ценностного строя современной России, что, в свою очередь, предопределило возможности и границы политической, экономический и правовой подсистем российского социума.

Логика социальных реформ определяется общим ходом экономических изменений и становлением новых моделей хозяйственных отношений. Влияние глобализации и новых технологий предопределяет универсалистские черты новой системы хозяйственных отношений, а ее специфика носит социокультурный характер. Спроектированные и созданные в ходе реформ экономические институты являются главным фактором социальных трансформаций современной России, но в силу незавершенности процесса становления самих этих институтов, трансформационные процессы в обществе также остаются незавершенными.

Результаты проводимых в настоящее время социологических исследований дают основания говорить о том, что пока федеральный центр не готов к качественной перестройке социальной политики. И дело не только в отсутствии внятной концепции. Не менее важно нежелание центра учитывать при проведении социальных преобразований многообразие региональных ситуаций, с одной стороны, с другой, - в центре пока не делается реальных шагов по выработке единой социальной политики, в которой так нуждаются сегодня регионы и которая могла бы выработать единые правила игры.

Реализация же национальных проектов на самом деле не решает многих социальных проблем, накопившихся в регионах. Встав на путь замены социальных реформ национальными проектами, центр все больше становится "большим папой" для регионов, которые, прожив 15 лет в рыночных условиях, легко возвращаются в "безопасное" лоно патернализма. Отношения центра и регионов явно теряют политическую остроту, приобретая черты иерархического соподчинения. Губернаторы играют скорее роль координаторов, отвечающих за выполнение указаний сверху. Даже успешные практики регионального развития постепенно сворачиваются. Исчезает региональное многообразие.

Тактическая победа центра, добившегося "хорошей" управляемости, налицо. Однако не обернется ли она политическим проигрышем, если брать в расчет долгосрочную перспективу? Может быть продолжение глубоких социальных реформ окажется более прагматичным и рациональным шагом, несмотря на все подводные камни, которые могут его сопровождать? Ответ на этот вопрос даст время. Пока же становится все более очевидным, что в ближайшем десятилетии России необходимо сконцентрировать усилия на внедрении высоких технологий в сочетании с подготовкой кадрового потенциала для социальных отраслей. Только эти меры способны вывести социальную сферу России на новые рубежи.

Список литературы

1. Виноградова Е. Социальная политика: исторический, теоретический и практический аспекты // Экономические и социальные проблемы России: социальная политика и социальные реформы в России (2000 - 2003 гг.). М., 2004.

2. Гайдар Е. Анализ экономического роста. М., 1998.

3. Дмитриев М. Бюджетная политика в современной России. М., 1999.

4. Гонтмахер Е. Социальная политика: Уроки 90-х. М.: Гелиос-АРВ, 2000.

5. Горшков М., Тихонова Н. и др. Социальная политика в оценках населения и экспертов. М., 2005.

6. Государственная социальная политика и стратегия выживания домохозяйств. М.: ГУ-ВШЭ, 2009.

7. Дробижева Л., Чирикова А. Центр и регионы: современное состояние российского федерализма. Казань, 2010.

8. Зубаревич Н. Социальное развитие регионов России: проблемы и тенденции переходного периода. М.: Эдиториал УРСС, 2003.

9. Лапина Н., Чирикова А. Взаимодействие Центра и регионов на поле социальной политики. М., 2006.

10. Львов Д. Нравственная экономика // Свободная мысль. 2004. N 9. С. 24 - 36.

11. Осипов Г., Лексин В. Социальная цена неолиберального реформирования. М., 2010.

12. Подшибякина Н. Основные принципы государственной политики социальной защиты населения в условиях реформ // Проблемы теории и практики управления. - 2009. - N 6. - С.60-64.

13. Пронин С. О приоритетах социальной политики / С. Пронин, В. Люблинский, Р. Цвылев // Общество и экономика. - 2007. - N 8. - С.27-36.

14. Романов В.Н. Исследование социально-экономических процессов в современной России / В. Н. Романов. - Ульяновск: УлГТУ, 2009. - 144 с.

15. Суховский А. Социальная политика государства в российской экономике // Проблемы теории и практики управления. - 2008. - N 1. - С.39-48.

16. Сухоруков М. Социальная работа в России // Социальная защита. - 2010. - N 6. - С.128-132.

17. Теория социальной работы: учебник / под ред. Е.Н. Холостовой. - М., 1999. - 334 с.

18. Тихонова Н. Куда ведет коридор? (О социальной политике с позиций общественного мнения) // Общественные науки и современность. 2006. N 3. С. 10 - 17.

19. Шишкин С. Можно ли реформировать российское здравоохранение? // Адрес в Интернете: http://www.polit.ru/lectures/2006/06/29/shishkin.html

20. Шкаратан О. Социальная политика. Ориентир - новый средний класс // Общественные науки и современность. 2011. N 4. С. 39 - 54.

21. Якобсон Л. Социальная политика: коридоры возможного // Общественные науки и современность. 2010. N 2. С. 54.

Размещено на Allbest.ru