Статут територіальної громади

2010

Зміст

• Вступ
• 1. Сутність територіальної громади та принципи формування
• 2. Статут територіальної громади
• 3. Статут територіальної громади міста Запоріжжя
• Висновок
• Література

Вступ

Зміна суспільних відносин в Україні зумовлює необхідність вдосконалення територіальної організації суспільства. Це може бути здійснено тільки за умови зміни адміністративно-територіального устрою України, приведення його до норм Європейської Хартії про місцеве самоврядування (ратифікована Верховною Радою України) та європейської практики адміністративно-територіальної організації держав.

В Україні існує проект Закону про територіальний устрій країни, що передбачає реформування системи управління державою та територіального устрою. Метою такого реформування є надання реальної можливості для людини отримати максимальну кількість послуг від органів влади на кожному рівні управління. Саме людина та задоволення її потреб, вважає віце-прем'єр Р.Безсмертний, повинні опинитися у центрі уваги влади при здійсненні адміністративно-територіальної реформи [2, 29].

Зрозуміло, що така реформа вимагає належного всебічного наукового обґрунтування, щоб забезпечити людям високі стандарти життя, сприяти розвитку місцевого самоврядування. У цьому велика роль належить суспільним географам, які володіють повною інформацією про сучасний рівень розвитку і територіальну організацію суспільства у загальнодержавному масштабі та окремих регіонах країни. Саме з суспільно-географічних позицій необхідне визначення принципів реалізації адміністративно-територіальної реформи, обґрунтування видів адміністративно-територіальних одиниць, їх територіальних меж та ін. Окремі аспекти цих досліджень є у наукових розробках українських вчених М. Пістуна, М. Дністрянського, О. Шаблія, О. Топчієва. але ігнорування думки фахівців з боку влади примушує загострювати увагу вчених на теоретичних і практичних питаннях здійснення адміністративної реформи в Україні. Зокрема це стосується і базових одиниць територіального поділу-територіальних громад.

Об'єкт дослідження - територіальна громада.

Предмет - статут територіальної громади.

Мета - проаналізувати статут територіальної громади.

1. Сутність територіальної громади та принципи формування

Територіальна громада є складовим елементом системи місцевого самоврядування.

Територіальна громада - жителі, об'єднані постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне об'єднання жителів кількох сіл, що мають єдиний адміністративний центр [1, ст.1].

Територіальна громада - спільнота мешканців, жителів населених пунктів (сіл, селищ, міст), об'єднана загальними інтересами власного життєзабезпечення, самостійного, в межах законів, вирішення питань місцевого значення як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування.

Територіальні громади створюються на рівні сіл, селищ, міст, районів у містах.

Територіальна структура суспільства визначається як сукупність стійких спільнот людей, які формуються на основі соціальної неоднорідності умов життєдіяльності у різних територіальних утвореннях, та відносин між цими спільнотами” [5, 778-779]. Розглядається вона, як правило, поряд з іншими (етнічною, демографічною, політичною та ін.), а тому піддається тій же схемі аналізу - через систему соціальних ознак. Чи не тому основною проблемою у вивченні територіальної структури довгий час вважався розрив села з містом. З іншого боку існує розуміння територіальної структури як підвиду демографічної, а також її аналіз в термінах розселення, трудових ресурсів, інфраструктури в рамках геоекономічних дисциплін.

Сьогодні в соціології поширюється розуміння територіальної структури як простору реалізації соціальних практик і об'єктивації всіх інших видів структурацій на основі взаємодії соціального і фізичного просторів [6, 213]. Сам фізичний простір як необхідний елемент розгортання соціальної реальності розгортається в роботах Зіммеля, Дюркгейма, Сорокіна, Бурдьє, інших класиків зарубіжної і вітчизняної соціологічної думки. Поза суб'єктом він нейтральний, асоціальний і навіть безформний: «Історія протікає у часі і в просторі, вважали до Мішеля Фуко. Після перевороту в гуманітарних науках, довершеного французьким мислителем, прийнято вважати з точністю навпаки. Історія, як процес еволюції людської свідомості, конструює простір, позначаючи його «прапорцями». Простір знаходить форму лише на географічній карті» [3]. Свою соціальність він конструює сукупністю локусів соціальних агентів у співвіднесені із локусами ресурсів, необхідних для реалізації їх соціальних практик. Поняття ресурсів в даному випадку носить конкретно-історичний і соціокультурний характер, що витікає із залежності їх значущості від рівня економічного, політичного і культурного розвитку суспільства.

У територіальній структурі, як правило, виділяють ті чи інші групи, але не кожна така група має самостійний соціальний сенс поза класифікаційними схемами. Існує кілька видів соціальних спільнот, до яких у повсякденному значенні застосовується поняття «група», але в науковому розумінні вони позначають щось інше. В одному випадку термін «група» означає деяких індивідів, які фізично знаходяться в певному просторі. При цьому розділення спільнот здійснюється лише просторово, за допомогою фізично встановлених кордонів. У строгому науковому значенні така територіальна спільнота визначається як агрегація, а не як соціальна група, оскільки її члени не здійснюють свідомих взаємодій.

За С. Фролович, соціальна група - це сукупність індивідів, які взаємодіють певним чином на підставі спільних очікувань кожного члена групи щодо інших. У цьому визначенні можна побачити дві істотні умови, необхідні для того, щоб сукупність вважалася групою: I) наявність взаємодій між її членами; 2) поява очікувань кожного члена групи, що розділяються відносно інших її членів [4, 170].

В історичному розвитку територіальних громад в Україні ХХ ст. можна виділити такі етапи:

1) дорадянський період, активний розвиток територіальних громад у пореформеній Росії та на територіях інших держав;

2) СРСР: принцип рад, процеси декоренізації та асиміляції;

3) територіальні громади за часів незалежності України, спроби залучити досвід територіальних громад в державах розвинутої демократії (Франції, Канади та інших).

Сьогодні просторова організація все більше будується не на основі кровноспоріднених зв'язків чи історично сформованих типів поселення, вона так чи інакше починає ґрунтуватися на соціокультурній диференціації, об'єктивуючи соціальні кола та мережі, які початково виникають за законами соціального простору, але усталюються і перетворюються з потенційних на реальні соціальні групи вже у фізичному.

Реформування системи адміністративно-територіального поділу країни на низовому рівні забезпечило «створення умов для появи нових точок економічного зростання в територіях», такими є центри громад.

В сучасних умовах необхідно наділити органи місцевого самоврядування достатніми повноваженнями та ресурсами, щоб вони забезпечили комплексний розвиток на своїх територіях і надання людям доступних та якісних послуг. А вже пізніше можна здійснювати реформування системи управління державою та її територіальний устрій. При цьому мають бути враховані такі принципи при формуванні нових територіальних громад:

1) розселенський, тобто територія громад має базуватись на вже сформованих системах розселення; функції поселень при цьому мають розширюватись, та при встановленні меж громад необхідно враховувати регіональні особливості розселення;

2) територіальний, тобто громади мають охоплювати компактну територію, всі пункти на якій мають високий ступінь транспортної доступності;

3) демографічний, тобто враховувати тенденції відтворення населення, зміну його вікової структури, міграційні потоки;

4) соціально-економічний, тобто громада має здійснювати економічну діяльність в межах своєї території, яка здатна забезпечити повсякденні потреби людей; ця діяльність має базуватися на ефективному використанні місцевих ресурсів;

5) самоврядний, тобто представляти інтереси громад, забезпечувати їх право на самоврядування [2, 48].

Тож, первинним суб'єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень є територіальна громада села, селища, міста. Остання може вирішувати питання, що належать до її компетенції, через місцеві референдуми, загальні збори, місцеві ініціативи. Сільські, селищні, міські ради також є органами місцевого самоврядування, які репрезентують відповідні територіальні громади та здійснюють від їхнього імені певні повноваження. Виконавчими органами цих рад є їхні виконавчі комітети, відділи, управління. Виконавчі органи очолюються відповідно сільським, селищним, міським головою, що визнається головною посадовою особою певної територіальної громади. Сільські, селищні, міські, районні в місті (у разі їх створення) ради можуть дозволяти за ініціативою жителів створювати будинкові, вуличні, квартальні та інші органи самоорганізації населення і наділяти їх частиною власної компетенції, фінансів, майна.

Сільські, селищні міські ради мають виключну компетенцію, під якою розуміють питання, що вирішуються тільки на їхніх пленарних засіданнях.

До неї відносять:

* затвердження регламенту ради;

* утворення й ліквідацію постійних та інших комісій ради, затвердження та зміну їхнього складу, обрання голів комісій;

* утворення виконавчого комітету ради, визначення його чисельності, затвердження персонального складу; внесення змін до складу виконавчого комітету та його розпуск;

* винесення рішення про проведення місцевого референдуму;

* винесення рішень щодо випуску місцевих позик;

* затвердження статуту територіальної громади і т. ін.

2. Статут територіальної громади

Статут (лат. statuo - постановляю, вирішую) у галузі права має декілька значень:

1) положення (документ), що визначає порядок організації та діяльності окремих внутрішньодержавних або (і) міжнародних організацій;

2) окремі законодавчі акти парламенту у зарубіжних країнах [8, 355].

Статуту територіальної громади найбільш відповідає перше значення цього терміна.

Для того щоб дати визначення Статуту територіальної громади в Україні, крім встановлення етимологічного значення відповідного слова, необхідно звернутись до положень, зазначених у Законі України «Про місцеве самоврядування». У ст.19 Закону, яка має назву «Статут територіальної громади села, селища, міста», зазначається, що з метою врахування історичних, національно-культурних, соціально-економічних та інших особливостей здійснення місцевого самоврядування представницький орган місцевого самоврядування на основі Конституції України та в межах цього закону може прийняти Статут територіальної громади села, селища, міста. Зі змісту цієї статті випливає, що в основному порядок організації і діяльності територіальної громади та створених нею органів визначений Законом, а призначення Статуту територіальної громади в Україні полягає лише у врахуванні її особливостей [1]. Тобто призначенням Статуту є врегулювання суспільних відносин, з організації і діяльності територіальної громади та створених нею органів, які не врегульовані законом взагалі або врегульовані не досить повно .

В. Кравченко і Н. Линник підкреслюють, що статут сприятиме процесу формування територіальної громади (комунікації), тобто спільноти (а не просто сукупності, як це фактично є сьогодні) людей-жителів населеного пункту, об'єднаних необхідністю вирішення спільних питань [10, 63]. Нині ця проблема особливо актуальна, тому що більшість громад, щоб забезпечити собі соціальний і економічний розвиток, належне місце в суспільстві й державі, повинні консолідуватися, стати громадською спільнотою, яка може вирішувати всі питання відповідно до нотою, яка може вирішувати всі питання відповідно до правового статусу.

Названі автори акцентують увагу ще на одному важливому моменті, - вони пропонують розробку проектів статутів територіальних громад проводити на основі Модельного (Типового) статуту, який був би схвалений відповідним актом. У Верховній Раді є відповідні законопроекти. Однак такий підхід, на їхню думку, не враховує всіх моментів локальної правотворчості. З одного боку, наявність Модельного статуту значно полегшує роботу у підготовці проектів статутів конкретних територіальних громад. Це має суттєве позитивне значення, особливо з огляду на те, що статут є досить складним юридичним документом і далеко не в кожному населеному пункті існує достатній інтелектуальний потенціал для його розробки. З іншого боку, підкреслюють В. Кравченко і Н. Линник, питання організації і функціонування місцевого самоврядування в Україні і так вже занадто зрегульовані на найвищому - законодавчому рівні. Тому надання Модельному статуту сили закону призведе до практично повної уніфікації при регулюванні питань, що становлять предмет статуту. Це призведе до вихолощення самої сутності місцевого самоврядування і аж ніяк не сприятиме розвитку місцевої ініціативи - на практиці органи Міністерства юстиції України не будуть реєструвати статути територіальних громад, які хоча б в якісь мірі не відповідатимуть положенням Модельного статуту [10, 69].

Статути як нормативно-правові акти характеризуються такими юридичними властивостями:

- вони є волевиявленням уповноваженого суб'єкта;

- містять юридичні норми (правила поведінки загального характеру);

- є загальнообов'язковими щодо тих суб'єктів, поведінку яких регламентують;

- володіють певною юридичною силою;

- мають письмову і певну юридичну форму [8, 37].

Стосовно статуту територіальної громади ці ознаки виражаються:

Перша з названих ознак полягає у тому, що, відповідно до ст.19 Закону України «Про місцеве самоврядування», Статут територіальної громади села, селища, міста приймається представницьким органом місцевого самоврядування на основі Конституції України та в межах цього закону. В. Кравченко, Н. Линник, С. Злобін, А. Гель висловлюють думку, що Статут слід приймати місцевим референдумом або радою кваліфікованою більшістю голосів, або радою з подальшим затвердженням місцевим референдумом. Закон України «Про місцеве самоврядування» не передбачає такої процедури, проте і не забороняє її.

Друга з ознак полягає у тому, що, відповідно до ст.19 Закону України «Про місцеве самоврядування», Статут територіальної громади повинен містити юридичні норми, що врегульовують історичні, національно-культурні, соціально-економічні та інші особливості здійснення місцевого самоврядування.

Третя ознака полягає у тому, що Статут територіальної громади села, селища, міста, відповідно до ст. 19 Закону України «Про місцеве самоврядування», приймається представницьким органом місцевого самоврядування і відповідно стає загальнообов'язковим для жителів даної територіальної громади села, селища, міста.

Четверта ознака Статуту як нормативно-правового акта виявляється в тому, що, відповідно до ст. 19, представницький орган місцевого самоврядування приймає Статут територіальної громади села, селища, міста на основі Конституції України та в межах Закону України «Про місцеве самоврядування». Отже, за юридичною силою Статут територіальної громади є підзаконним нормативно-правовим актом. Важливо встановити співвідношення Статуту і всіх інших актів, які приймаються у системі актів місцевого самоврядування. Всі згадані вище автори схиляються до думки, що Статут повинен мати більш високу юридичну силу порівняно з іншими актами, які ухвалюють в системі актів місцевого самоврядування. Проте аргументів вони практично не наводять. Лише С. Злобін та А. Гель таку значущу роль Статуту територіальної громади виводять з того, що Статут є актом установчої влади місцевого самоврядування, яка належить територіальній громаді. Така позиція видається достатньо обґрунтованою.

П'ята ознака полягає в тому, що, відповідно до ст.59 Закону України «Про місцеве самоврядування», рада (представницький орган місцевого самоврядування - рада) приймає нормативні акти у формі рішень. Отже, за змістом цієї статті Статут територіальної громади треба затверджувати рішенням Ради [7, 145-147].

Отже, можна дійти висновку, що Статут територіальної громади наділений усіма ознаками нормативно-правового акта.

Щодо визначення Статуту Н. Бровінської, то вона розглядає Статут територіальної громади як договір про взаємодію, партнерство і співробітництво між територіальною громадою та її органами, як хартію самоуправління, що регулює й нормує взаємодію суб'єктів місцевого самоврядування і має нормативний характер. Таке визначення навряд чи можна прийняти. У науковій літературі нормативно-правовим договором називають “об'єктивоване формально-обов'язкове правило поведінки загального характеру, яке встановлене за взаємною домовленістю кількох суб'єктів і забезпечується державою” [9, 59]. Отже, договір передбачає наявність, як мінімум, двох рівноправних суб'єктів, які, виражаючи свою волю, досягають згоди з певного питання. У нашому випадку цього не може бути, оскільки територіальна громада і її органи не є рівноправними суб'єктами. Органи територіальної громади, похідні від самої територіальної громади, є виразником її волі.

3. Статут територіальної громади міста Запоріжжя

Статут територіальної громади м. Запоріжжя (далі - Статут) є основним нормативно-правовим актом територіальної громади, прийнятим відповідно до Конституції України, Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», інших законів України, та з урахуванням положень «Європейської хартії місцевого самоврядування», ратифікованої Законом України від 15.07.97 №452/97-ВР. Цей Статут визначає основи життєдіяльності територіальної громади м. Запоріжжя, засади, форми та порядок здійснення нею місцевого самоврядування.

Згідно даного Статуту місто Запоріжжя є самостійною адміністративно - територіальною одиницею у складі Запорізької області та її адміністративним центром, виникнення якого пов`язано зі спорудженням наприкінці 1770 року Олександрівської фортеці Дніпровської лінії, яка з часом перетворилася в м. Олександрівськ. А Постановою Всеукраїнського Центрального виконавчого комітету від 23 березня 1921 року м. Олександрівськ було перейменовано у м. Запоріжжя. У січні 1939 року Указом Верховної Ради СРСР, після утворення Запорізької області, м. Запоріжжя набуло статусу обласного центру [11].

Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою м. Запоріжжя в інтересах територіальної громади в межах прав, наданих їй Конституцією та законами України як безпосередньо, так і через міську раду та її виконавчі органи. Систему місцевого самоврядування м. Запоріжжя складають:

- територіальна громада міста;

- міська рада;

- міський голова;

- виконавчі органи міської ради;

- органи самоорганізації населення.

Територіальна громада складається з жителів (громадян України, іноземних громадян, осіб без громадянства, біженців), які мешкають у місті на законних підставах незалежно від місця народження і терміну проживання в м. Запоріжжі.

Жителями (мешканцями) міста визнаються:

1) особи, які постійно проживають у місті;

2) особи, які проживають у місті тимчасово, прибули з інших місцевостей у відрядження, на навчання (студенти, курсанти, аспіранти тощо), лікування, відпочинок, на військову чи альтернативну службу (військовослужбовці та члени їхніх сімей), за умови їх офіційної реєстрації у відповідних органах міста.

Реєстрація жителів, що постійно і тимчасово проживають у місті, здійснюється у порядку, передбаченому чинним законодавством. Відомості щодо реєстрації всіх мешканців заносяться до банку даних Запорізької міської ради.

Члени територіальної громади - громадяни України, які досягли 18-річного віку і не визнані судом недієздатними, визнаються активними членами міської громади та мають усю повноту прав на участь у здійсненні міського самоврядування.

Члени територіальної громади можуть бути присутніми на відкритих засіданнях міської, районних у місті рад, мають право брати участь у засіданнях відповідного органу самоорганізації населення, можуть бути обраними депутатами міської ради, районних у місті рад (у разі їх утворення),можуть бути обраними посадовими особами органів самоорганізації населення.

Органи самоорганiзацiї населення - це представницькі органи, що створюються частиною жителів, які проживають на вiдповiднiй території у межах міста.

На території міста Запоріжжя можуть створюватися такі органи самоорганізації населення:

- Тепличний селищний комітет;

- вуличні комітети;

- квартальні комітети;

- комітети мікрорайону;

- будинкові комітети;

- комітети району міста. А правовий статус, порядок організації та діяльності органів самоорганізації населення визначається Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні», Законом України «Про органи самоорганізації населення», іншими законами України та рішеннями Запорізької міської ради.

Крім того у даному статуті зазначено, що до адміністративно-територіального складу міста Запоріжжя входять сім районів: Жовтневий, Заводський, Комунарський, Ленінський, Орджонікідзевський, Хортицький, Шевченківський та селище Тепличне. А до складу території міста можуть входити утворення з особливим статусом: історико-культурні, лісопаркові зони, території, що використовуються для забезпечення міського господарства та інші. Їхній статус і порядок утворення встановлюється міською радою, якщо інше не передбачене чинним законодавством.

Загалом Статут територіальної громади м. Запоріжжя складається з преамбули та 11 розділів, які стосуються:

Розділ І - загальних положень;

Розділ II - сутність та специфіку місцевого самоврядування в м. Запоріжжі;

Розділ III - сутність територіальної громади м. Запоріжжя та форми Реалізації права її членів на участь у місцевому самоврядуванні;

Розділ ІV - роль Запорізького міського голови та інші посадових осіб місцевого самоврядування;

Розділ V - статус Запорізької міської ради, районних адміністрацій Запорізької міської ради, Тепличної селищної ради;

Розділ VI - роль Виконавчого комітету та інші виконавчих органи міської ради;

Розділ VII - органів самоорганізації населення;

Розділ VIII - стратегії та основних напрями розвитку міста Запоріжжя;

Розділ ІX - фінансів територіальної громади міста Запоріжжя;

Розділ Х - бюджету міста;

Розділ XI- майна територіальної громади [11].

Висновок

Тож, первинним суб'єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень є територіальна громада села, селища, міста.

Остання може вирішувати питання, що належать до її компетенції, через місцеві референдуми, загальні збори, місцеві ініціативи. Сільські, селищні, міські ради також є органами місцевого самоврядування, які репрезентують відповідні територіальні громади та здійснюють від їхнього імені певні повноваження.

Територіальна громада - це основний суб'єкт місцевого самоврядування, її складають мешканці села (кількох сіл), селища, міста. За обсягом правоздатності та дієздатності своїх членів територіальна громада є неоднорідною - її складають мешканці села, селища, міста, які мають різний правовий статус (громадяни України, іноземці, особи без громадянства).

Члени міської громади - громадяни України, які досягли 18-річного віку та невизнані судом недієздатними, є активними суб'єктами міського самоврядування. Вони мають право обирати органи і посадових осіб місцевого самоврядування, бути обраними або призначеними до органів місцевого самоврядування або їх посадовими особами, брати участь у місцевих референдумах, зборах громадян за місцем проживання та користуватися іншими передбаченими Конституцією України, законами України та статутами територіальних громад правами на участь у здійсненні місцевого самоврядування.

Територіальна громада безпосередньо вирішує питання, віднесені до відання місцевого самоврядування, використовуючи різні форми прямої демократії.

Утворення територіальних громад є процесом створення самостійних або внутрішньо поселенських територіальних одиниць. Даний процес регулюється Конституцією України, Законом України «Про місцеве самоврядування» та супроводжується набуттям обов'язкових для громади ознак - самостійних органів, власності, бюджету тощо. Утворення територіальних громад може відбуватися різними шляхами. Перш за все, нова територіальна громада може з'явитися внаслідок добровільного об'єднання двох або більше територіальних громад в єдину громаду. На таку можливість вказує саме визначення інституту місцевого самоврядування, що зафіксовано в Конституції України, де під територіальною громадою розуміється, крім іншого, добровільне об'єднання мешканців кількох поселень.

Література

1. Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» м. Київ, 21 травня 1997 року N 280/97-ВР // zakon.rada.gov.ua Законодавство України на офіційному веб-сайті Верховної Ради України.

2. Матеріали громадських обговорень проекту Закону України «Про територіальний устрій України». - Київ: Кабінет Міністрів України, 2005. - 61 с.

3. Белов В. Построение империи: время, протранство, власть.// Русский журнал. Вне рубрик [online] 7 Сентября 2000. [cited 24 ноября 2000] Available from: www. russ.ru/

4. Фролов С.С. Основы социологии: Учебное пособие. - М: Юристъ, 1997. - 344 с.

5. Межевич М.Н. Структура социально-территориальная // Энциклопедический социологический словарь. Под ред. Осипова. - М.: ИСПИ РАН, 1995. - 829 с.

6. Малес Л.В. Фізична реальність у соціологічному вимірі// Методологія, теорія та практика соціологічного аналізу сучасного суспільства. Збірник наукових праць. - Х.: Вид-во Харківського національного університету ім. Каразіна, 2000. - С. 213.

7. Статут територіальної громади: проблеми розробки, прийняття та впровадження в практику місцевого самоврядування. Навчальний посібник. - К.: Книга почтой, 1999. - 164 с.

8. Посібник з загальної теорії держави і права / Кер. автор. кол. проф. Рабінович П.М. - Львів, 1994. - 476 с.

9. Основи загальної теорії права та держави: Посібник для студентів спеціальності “Правознавство”. - Бородянка: Графопрес, 1993. - 176 с.

10. Рубцов В., Заєць Р.В. Щодо розробки Статуту територіальної громади м. Києва як джерело досвіду засвоєння статутного права в Україні // Медіаполіс. - 1999. - №1. - С. 63-70.