Социальные проблемы приватизации в условиях рыночной экономики

РЕФЕРАТ

по социологии

на тему:

“ СОЦИАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ПРИВАТИЗАЦИИ В УСЛОВИЯХ

РЫНОЧНОЙ ЭКОНОМИКИ “

МОСКВА 1997 г.

Содержание

Введение

1. Частные предприятия на последней стадии существования СССР

2. Острые дебаты о приватизации.

3. Эволюция вариантов приватизации

4. Мнения о приватизации российских граждан по социологическим опросам

5. Крупномасштабная массовая приватизация

6. Спокойная приватизация жилья

7. Застрявшая земельная реформа

Выводы: успешная приватизация

Использованная литература

Введение

Приватизация является наиболее успешным аспектом реформы в России. Сама идея приватизации при коммунизме была предана анафеме: это была одна из догм, которой держались до последнего. Но в ходе реформ идея приватизации постепенно стала общепризнанной, особенно после появления летом 1990 г. программы "500 дней" *. Как известно, никакой рынок не может существовать без преобладания в обществе частной собственности. Первоначально основная критика реформ Гайдара внутри страны как со стороны правых, так и со стороны левых заключалась в том, что до либерализации цен не была осуществлена приватизация.

В этом реферате мы рассмотрим получивший распространение в последнее время взгляд на частное предпринимательство, ранние идеи приватизации в России и основные аспекты приватизации российских реформаторов, находящихся у власти. Их взгляды сравниваются с идеями основных оппонентов, после чего следует описание программы приватизации. Затем мы рассмотрим социологические аспекты управления приватизацией, малую и крупномасштабную приватизацию (включая ваучерные аукционы), особенности приватизации зданий, проблемы земельной реформы и развития новых частных предприятий; в заключение делаются выводы.

1. Частные предприятия на последней стадии существования СССР

Одним из наиболее фундаментальных коммунистических принципов была национализация средств производства для уничтожения эксплуатации человека человеком. На практике это означало, что единственной формой частной экономической деятельности, которую коммунисты могли идеологически признать, была индивидуальная работа максимум в масштабе семьи, но без применения наемного труда и при ограниченных размерах капитала. Частная торговля именовалась не иначе как "спекуляция".**

Однако большая часть этих старых марксистских догм была сметена во времена гласности и перестройки (об этом говорилось в главе 2), прежде всего после опубликования Закона об индивидуальной трудовой деятельности в ноябре 1986 г. и Закона о кооперации в мае 1988 г. Самые разнообразные частные предприятия стали появляться под вывеской кооперативов, но полноценные частные предприятия в Советском Союзе в то время так и не появились.

Вместе с тем инициатива, связанная с образованием частных предприятий, переместилась в республики. Российский Закон о предприятиях и предпринимательской деятельности был принят 25 декабря 1990 г. и разрешал существование всех типов предприятий. Их легальные формы включали: индивидуальную предпринимательскую деятельность, частные предприятия, полное товарищество, товарищество с ограниченной ответственностью и акционерные общества. Акционерные общества могли быть открытого и закрытого типа. Акциями компаний закрытого типа нельзя было торговать публично, и они стали популярным инструментом внутренней приватизации. Акциями же предприятий открытого типа можно было торговать без всяких ограничений^ Все эти предприятия обозначались неопределенным термином "коммерческие структуры". Отметим, что разрешение на создание всех видов частных предприятий действовало уже более года, прежде чем в России начался переход к настоящей рыночной экономике. Уровень занятости на предприятиях различных форм собственности в 1991 г. представлен в таблице 1.

Таблица 1. Занятость в России по разным типам собственности 1991 г.

* Источник: The World Bank. Statistical Handbook 1994: States ot the Former USSR. Washington, D. C., 1994. P. 492.

Либерализация касалась также и иностранных предприятий. В 1991 г. Россия приняла Закон об иностранных инвестициях. За ним последовал Указ президента "О либерализации иностранной экономической деятельности на территории Российской Федерации" от 15 ноября 1991 г., который был одним из первых документов, положивших начало радикальной реформе. Закон об иностранных инвестициях позволял зарубежным предпринимателям создавать в России как совместные предприятия, так и полностью иностранные фирмы. В принципе бизнес разрешался во всех отраслях, не запрещенных законом, хотя были и исключения. Так, иностранным банкам требовалась лицензия от Центрального банка России (ЦБР), а компании с иностранным участием должны были регистрироваться в соответствующих государственных ведомствах. Несмотря на декларированное равенство в отношении к отечественным и иностранным предприятиям, по разным поводам возникало неравенство. Например, иностранным предприятиям редко разрешалось участвовать в малой приватизации.

Что же касается государственных предприятий, то они получали все большую независимость от отраслевых министерств -- сначала по Закону СССР о государственных предприятиях (1987 г.), а позже по Закону СССР о предприятиях и предпринимательской деятельности (1990 г.). Вдохновленные идеей рыночного социализма, эти законы вводили понятие рабочего самоуправления с общими собраниями трудового коллектива и советами предприятий из выборных членов. Эти органы сохранились и в российском Законе 1990 г. В конце 80-х годов многие директора были уволены советами трудовых коллективов, но вскоре все тихо вернулось на свои места, и рудиментарное самоуправление пришло в упадок. Власть директоров, напротив, усилилась, поскольку отраслевые министерства утратили возможность снимать их после введения в России Закона о предприятиях, и директора успешно избавились от "хозяев”.

Аренда представляла собой одну из позднесоветских попыток сделать государственные предприятия в большей степени независимыми и улучшить мотивацию труда для рабочих. Она была введена советским Законом об аренде в апреле 1989 г. На практике это означало, что трудовой коллектив брал в аренду свое государственное предприятие. Аренда государственных предприятий давала его работникам возможность приватизации путем выкупа по низким ценам. Российское правительство реформ пыталось остановить эту форму внутренней приватизации и в 1992 г. перестало заключать новые соглашения об аренде. Однако арендный сектор был уже достаточно большим. На конец февраля 1992 г. 9451 государственное предприятие было сдано в аренду, а численность их персонала составляла 8% всех работающих. К концу 1992 г. 3485 арендованных государственных предприятий производили 11% промышленной продукции. В период с 1989 по 1991 г. были образованы разнообразные ассоциации, концерны и корпорации. Суть же состояла в том, что часто название отраслевого министерства заменялось названием другой организации с той же специализацией. Подразделение отраслевого министерства и группа государственных предприятий могли образовывать ассоциации по собственной инициативе на основании поправок 1989 г. к Закону СССР о государственных предприятиях и Закона России о предприятиях и предпринимательской деятельности. Эти новые ассоциации объединяли интересы старых федеральных отраслевых организаций (которые хотели выжить и усилить монополистические тенденции в поставках и финансировании) с интересами директоров предприятий (которые хотели приватизировать свои предприятия для собственной выгоды через так называемую номенклатурную приватизацию). К концу 1991 г. существовало 3076 ассоциаций, 227 концернов и 123 консорциума.* При этом точное число ассоциаций было трудно выявить из-за их сложного перекрестного владения. В конце 1991 г. правительство реформ попыталось снова установить контроль над приватизацией, но ассоциации сохранились, несмотря на их сомнительный юридический статус. Позже номенклатурная приватизация приняла форму финансово-индустриальных групп и холдинговых компаний, чтобы это выглядело более рыночно ориентированным.

2. Острые дебаты о приватизации

В течение первой половины 1992 г. приватизация вызывала напряженные споры. Хотя Россия уже имела закон о приватизации и предварительную ее программу, окончательные черты она приобрела именно в это время. Основной вопрос состоял, естественно, в том, кто будет владеть предприятиями. Дебаты сконцентрировались на трудовых коллективах: какую часть им следует выделить и будет ли их доля коллективной или индивидуальной? Директора хотели получить как можно больше для себя, но часто прятались за спину трудовых коллективов. Третья группа претендентов -- отраслевые министерства, которые хотели насколько возможно сохранить старые прерогативы. На свою долю “пирога" претендовали региональные власти, новые предприниматели, население в целом и само государство. Чубайс описывал это так: "Все время невероятное давление. Регионы противостоят отраслям, трудовые кол -лективы -- директорам, директора вместе с трудовыми коллективами -- предпринимателям, а партии давят со всех сторон. В то время казалось, что эти обсуждения недостаточно квалифицированы, плохо организованы и избыточно агрессивны; но, оценивая их задним числом, можно сказать, что они оказались на удивление продуктивными. .

Под знаменем государства выступали председатель Госкомимущества Анатолий Чубайс, его заместитель Дмитрий Васильев и Петр Филиппов -- председатель подкомитета по приватизации Верховного Совета. Кстати, эти три человека лишь недавно переехали в Москву из Санкт-Петербурга, где в 1991 г. под эгидой Чубайса проходила малая приватизация.

3.Эволюция вариантов приватизации

Первоначальная точка зрения правительства состояла в том, что 25% акций будет бесплатно распределено среди работников предприятия в виде привилегированных акций без права голоса. Вдобавок работники смогут купить еще 10% выпущенных в обращение обыкновенных акций предприятия с правом голоса за 70% их номинальной стоимости (очень низкой). Директора могли после этого купить 5% акций по номинальной стоимости. В программе приватизации 1992 г. это должно было стать основным вариантом. Чубайс выступал за принцип продажи, хотя и предусматривал бесплатное распределение некоторой части собственности, не разъясняя свою точку зрения. Для него фундаментальное значение имели индивидуальные права собственности, а самоуправления трудовых коллективов югославского типа следовало избегать.

Любопытно, что самые громкие публичные выступления против Чубайса и правительства были организованы группой либералов, возглавляемых Ларисой Пияшевой. Они полагали, что государству следует передать всю собственность бесплатно трудовым коллективам, чтобы снять растущее социальное напряжение и осуществить наиболее быструю приватизацию. Это было также вопросом справедливости -- государство должно вернуть собственность народу. Либералы с самого начала были ориентированы на коллективное владение. Они выступали против аукционов и радостно приветствовали акционерные общества закрытого типа. Чубайс отвечал, что они забыли про остальных людей, которые не работают на предприятиях: учителей, врачей, военных, пенсионеров и студентов. Тогда группа Пияшевой внесла предложение, чтобы те граждане, которые не работали на приватизируемых предприятиях, получили бесплатно приватизационные чеки, на которые они смогут купить акции. Пияшева предложила свою модель приватизации магазинов в Москве, в соответствии с которой магазины переходили в собственность их работников. К несчастью, это создало большую неразбериху. Служащие не были осведомлены (или не верили) о своих правах собственности, а их директора осуществляли полный контроль. Так что якобы приватизированные магазины управлялись практически так же, как раньше, в то время как новые частные магазины были заметно более рыночно ориентированы".

Директора и рабочие предприятий оказывали сильное давление, требуя выделения большей доли собственности для трудовых коллективов. Результатом явился второй вариант программы приватизации на 1992 г. В соответствии с ним всем служащим приватизируемого предприятия гарантировалось право выкупа обыкновенных акций, составляющих 51% уставного капитала, по цене, в 1,7 раза превышающей балансовую,* что давало работающим на предприятии большинство голосов. Это противоречило убеждению Чубайса, что контроль со стороны работников предприятия отпугнет как отечественных, так и иностранных инвесторов. Однако он уступил, чтобы программа приватизации прошла в Верховном Совете.

Лобби, представляющее директорский корпус, оказало наиболее сильное сопротивление правительственной программе приватизации. Оно было представлено Союзом промышленников и предпринимателей России, а в Верховном Совете -- сильной центристской фракцией, известной под названием Промышленный союз". Генеральные директора имели большую власть на государственных предприятиях. В 1992 г. мало кто из генеральных директоров государственных предприятий России потерял работу: государство оставило их в покое, а рабочие были дезорганизованы. Директора хотели объединиться. Лучше всего они могли осуществить это посредством закулисных сделок и медленной приватизации, противодействуя установлению ясно выраженных прав собственности и открытости. Одним из их предложений были программы приобретения акций служащими. Особую враждебность они проявляя в отношении ранних западных инвестиций из опасения, что зарубежные компании вытеснят отечественных производителей.

Правительство было вынуждено идти на компромисс с директорами. Поскольку второй вариант программы приватизации был весьма привлекателен для них, правительство добавило третий вариант: приватизация ограничивалась компаниями среднего размера -- с численностью занятых более 200 человек и фиксированными активами более одного и менее пятидесяти миллиардов рублей. Он давал право директорам выкупить 20% обыкновенных акций предприятия по номиналу, если 1/з служащих были согласны. Позже директора получили возможность приобрести дополнительно еще 20% акций со скидкой 30"/о от их номинальной стоимости. Однако реформаторы сформулировали этот вариант так хитро, что мало какие предприятия подходили для приватизации. Таким образом, первый вариант приватизации выражал позиции правительства, второй появился под давлением трудовых коллективов, а третий был компромиссом с директорским корпусом.

Идея приватизационных ваучеров

Летом 1992 г. президент Ельцин решил сделать приватизационные чеки (ваучеры) центральным пунктом экономической реформы. Они стали основной темой его речи, посвященной годовщине августовского путча. Он выступал за разновидность народного капитализма, подчеркнув, что "нам нужны миллионы собственников, а не горстка миллионеров". Ельцин сделал акцент на равенстве возможностей и свободе выбора: "У всех будут равные возможности в этом новом деле, а все остальное будет зависеть от нас самих... Каждый гражданин России и каждая семья будут иметь свободу выбора. Приватизационный ваучер -- это билет в свободную экономику для каждого из нас.

Идея ваучеров возникла сравнительно поздно. Они не упоминались ни в каких официальных бумагах до того, как в президентском указе в апреле 1992 г. не было объявлено, что ваучеры будут выдавать в IV кв. 1992 г. Но все это выглядело лишь как предварительная подготовка. После упомянутой речи Ельцина в августе 1992 г. был издан указ "О введении системы приватизационных чеков в Российской Федерации", который содержал необходимые уточнения.

Использование ваучеров было представлено в виде простой, понятной для всех рыночной схемы. Ваучеры были предназначены для того, чтобы создать спрос на все виды приватизируемой собственности. Основной принцип состоял в том, что каждый гражданин России имеет право на получение одного приватизационного чека, или ваучера, с номинальной стоимостью 10 000 руб. Таким образом, это была система бесплатного распределения, равнодоступная всем и не создающая дифференциации. Не было и специальных ваучеров для различных целей -- все они были одного типа. Идея приватизационных счетов была отброшена в пользу ваучеров, которые печатались как ценные бумаги, -- с ними легче было иметь дело. В Польше правительство собиралось разослать ваучеры по почте. Это вызвало возмущение не только из-за возможного воровства, но и потому, что люди получали собственность, не прилагая никаких усилий, а государство должно было еще платить за то, что отдавало свою собственность. Поэтому в России было предусмотрено ваучеры выдавать гражданам в отделениях государственного сберегательного банка за номинальный выкуп в размере 25 руб.

Эта система сходна с ваучерной схемой в Чехословакии, но более популистская. Административный взнос был меньше, даже дети могли участвовать в российской схеме, и все получали по одному ваучеру. В обеих странах было намерение сделать ваучерную приватизацию массовой и осуществить несколько выпусков ваучеров. Важное различие состояло в том, что российские ваучеры не были персональными, не подлежащими передаче и продаже. Как сказал Ельцин: "Возможно, некоторые граждане не хотят становиться собственникам. Тогда они смогут продать свои ваучеры. Правительство также рассматривало рынок ваучеров как зачаточный рынок ценных бумаг. Накопление пакетов ваучеров считалось положительным явлением, так как существовало опасение, что владение будет слишком разбавленным и не приведет к созданию сильных собственников. Чубайс надеялся, что цена ваучеров на рынке будет расти и сделает ваучерную приватизацию популярной.

Некоторых волновало, что ваучеры будут использоваться в качестве денег и тем самым внесут свой вклад в инфляцию, увеличив количество псевдоденег. Поэтому государственным предприятиям запрещалось получать ваучеры в качестве платежей. Номинальная цена ваучеров была установлена относительно высокой, и они были действительны только до конца 1993 г.

С самого начала предполагалось, что граждане смогут использовать ваучеры по собственному усмотрению. Они могли участвовать в ваучерных аукционах или (в соответствии с вариантом номер два) использовать ваучеры для покупки акций предприятия, где они работают, путем закрытой подписки. Граждане также могли вложить свои ваучеры в инвестиционные, или ваучерные, фонды или просто продать их. Ваучерные фонды были сформированы спонтанно по частной инициативе, точно так же, как и в Чехословакии; но из-за широкого распространения мошенничества в российской экономике власти настаивали на лицензировании ваучерных фондов. Несмотря на это, вскоре было образовано около 650 ваучерных фондов. Так как государство боялось, что незарегистрированные скупщики акций будут вести себя безответственно, ваучерным фондам не разрешалось иметь более 10% акций какого-либо одного предприятия.

Опасения, что люди не захотят забирать свои ваучеры, оказались необоснованными. В действительности 144 млн россиян, т. е. почти 97"/о, забрали свои ваучеры после того, как последний срок был продлен на один месяц --до 31 января 1993 г.

Долевое участие в собственности: установление баланса

По традиции отраслевые министерства противостояли региональной администрации. При Н. Хрущеве регионы получили власть над экономикой, но потом отраслевые министерства вернули все сполна. Они управляли всей промышленностью при Брежневе начиная с 1964 г., в то время как региональные партийные и советские органы управляли сельским хозяйством, торговлей и услугами. Программа приватизации нарушила это равновесие в пользу регионов. Региональные приватизационные власти на практике осуществляли приватизацию даже федеральной собственности. Все поступления от малой приватизации пошли в региональные бюджеты. Некоторые объекты, такие, как системы водоснабжения и другие общественные коммунальные службы, стали долгосрочными активами местной администрации. Наконец, региональные комитеты по управлению государственным имуществом сохраняли контроль при голосовании на приватизированных предприятиях, и от 15 до 20"/о акций должны были приватизироваться позже. Большая проблема заключалась в том, что местные органы управления имели наилучшие условия для получения взяток. Неизбежным следствием децентрализации приватизации был значительный рост взяточничества на региональном уровне. Кроме того, региональные власти на территориях с крупными предприятиями не допускали людей из других мест к приватизации "своих" объектов. Оба эти фактора побуждали их поддерживать быструю приватизацию. Было бы хуже, если бы администрации в регионах полагали, будто они так сильно укрепили свои позиции, что могут рассчитывать на долгосрочный контроль и получать ренту с собственности, которую успели ухватить. Наиболее очевидный пример представляла собой Москва. Мэр Юрий Лужков стал главным критиком правительственной программы приватизации, потому что она не давала поступлений в государственную казну.

4. Мнения о приватизации российских граждан по социологическим опросам

Предпочтения российских граждан выявлялись путем многочисленных опросов общественного мнения. Их результаты очень сильно различались с течением времени, что не позволяло делать обобщения. Однако, чем более мелким и доступным был объект, тем более популярной была его приватизация. Один из опросов установил, что популярность объектов приватизируемой собственности снижалась в следующем порядке: дома или квартиры, участки земли для дома или дачч, фермы, машины, магазины или фирмы. В каждом случае приватизацию одобряли по меньшей мере 75% опрошенных. Приватизация больших промышленных предприятий была гораздо менее понятна, и ее одобряло не более 50% людей.

Некоторые общественные группы не были представлены в дискуссии о приватизации. Профсоюзы и советы трудовых коллективов, которые должны были быть сформированы по Закону о государственных предприятиях 1987 г. и которые иногда на самом деле существовали, не высказывали своего мнения.* Тем не менее старые отраслевые профсоюзы выступали, как правило, за бесплатную передачу собственности трудовым коллективам. И, наконец, оставались еще те, кто полностью проиграл в этом первом раунде, -- это внешние инвесторы, т. е. богатые россияне, не работающие в администрации или на предприятии, подлежащем приватизации. В дискуссиях они назывались "теневыми капиталистами". Аналогично, исключались и иностранные инвесторы, но зарубежные страны выражали свою озабоченность весьма сдержанно.

Хотя иностранные советники не представляли ничьи экономические интересы, они разделяли прогрессивные взгляды относительно российских исканий в области приватизации. В то время всех вдохновляла успешная приватизация в Чехословакии, а ошибки Польши были хорошо изучены".

Практическим результатом стал отказ от сложной оценки стоимости приватизируемых объектов: использовались либо номинальная балансовая стоимость, которая сильно снизилась в связи с инфляцией, либо аукционная или конкурентная цена. В то же время правительство было вынуждено принять не только открытые акционерные компании, но и некоторое количество закрытых, а также пойти на договорную стоимость собственности. Идее коллективной собственности был нанесен серьезный удар, и холдинговые компании потерпели поражение, но они появятся вновь -- уже в своем подлинно рыночном виде. Как уже говорилось, приватизационные счета были непрактичны, и правительство выбрало ваучеры по типу чехословацких, но в сильно упрощенном виде. В отличие от чехов и словаков, не только взрослые, а все россияне получили ваучеры, но каждый только по одному.

Видимо, наиболее сложно в российской программе приватизации было определиться в отношении различных совладельцев. То, как эта проблема была решена, можно назвать прагматическим либо беспринципным подходом. Тем не менее основные положения были соблюдены, политика была уверенной и гибкой, а компромиссы -- тактическими, а не стратегическими.

5. Крупномасштабная массовая приватизация

Основной задачей, стоящей перед российскими реформаторами, была приватизация 25 000 крупных и средних промышленных предприятий, которые составляли основу российской экономики. Малая приватизация послужила первой проверкой приватизационных структур, и в конце 1992 г. они были готовы к более сложным задачам. Раздел государственной собственности между различными административными уровнями уже произошел, и были узаконены варианты приватизации. Оставалось трансформировать государственные предприятия в акционерные компании, создать спрос на приватизируемую собственность, для чего были выпущены ваучеры, и затем произвести реальную приватизацию.

Акционирование

С самого начала обсуждений проблем приватизации все соглашались, что крупные и некоторые средние предприятия следует трансформировать в акционерные общества (АО). Однако процесс замедлялся соображениями, касающимися создания совета директоров.

После принятия программы приватизации в июне 1992 г. настало время массового образования акционерных обществ. Указ президента по этому вопросу был подписан в начале июля 1992 г.^ Цель акционирования, или коммерциализации, -- сделать предприятия независимыми от государственной администрации и определить величину их собственности. Это был способ ужесточить бюджетные ограничения и одновременно предоставить предприятиям большую свободу действия.

Указ об акционировании предписывал все приватизируемые предприятия преобразовать в акционерные общества открытого типа к 1 ноября 1992 г. После акционирования комитет по управлению имуществом должен был передать все акции соответствующему фонду имущества. Пока всеми акциями владело государство, совет директоров АО должен был состоять из представителей ГКИ, администрации, рабочих, банкиров и, может быть, каких-либо иных групп, участвовавших в акционировании. После приватизации совет директоров избирается акционерами, как в любой частной компании.

Как и следовало ожидать, акционирование проходило не так быстро, как было намечено, но все же относительно быстро. К апрелю 1994 г. около 80% из 20 000 крупных и средних предприятий, намеченных для приватизации, были превращены в акционерные общества. Для того чтобы произвести акционирование, собиралось собрание трудового коллектива и выбирался один из трех вариантов приватизации. К концу 1993 г. 79^/о коллективов выбрали второй вариант, при котором 51% акций выкупается по низкой цене работающими; около 17% выбрали первый вариант, при котором 25% акций отдается работающим бесплатно; и только 1% коллективов выбрал третий вариант с выкупом директорами. В то же время еще 3% предприятий (включая те, которые были ранее взяты в аренду) были выкуплены работающими. Такой вариант не был юридически предусмотрен, однако являлся вполне логичным. Работающие на предприятии занимали сильную позицию, и они захватили столько собственности, сколько смогли. На некоторых предприятиях (в основном очень богатых) работники не смогли выкупить все предлагаемые им по второму варианту дешевые акции. Для них более благоприятным был первый вариант, так как он предусматривал бесплатную раздачу. Третий вариант был намеренно сформулирован так, чтобы противостоять очевидным попыткам дешевого выкупа акций директорами, и это сработало.

Приватизация предприятий проводилась в несколько этапов. Во-первых, вскоре после акционирования на каждом приватизируемом предприятии были сформированы приватизационные комиссии. Они организовывали закрытую подписку среди работников, чтобы распределить акции в соответствии с выбранным вариантом приватизации. На втором этапе проводился ваучерный аукцион. Затем из оставшихся акций в приватизационных органах формируется фонд участия работников в прибылях. Некоторые акции (около 10%) оставались у фонда имущества, пока не принималось решение об их распределении.

Хотя большая часть акций была отдана бесплатно или дешево продана работникам предприятий, ваучерные аукционы стали важным событием в процессе приватизации. Ваучерный аукцион завершал процесс приватизации, поднимая частную собственность над 65-процентной отметкой, после чего предприятие могло считаться частным. Открытость и уникальный характер аукциона свидетельствовали о значительности события.

Технически аукционы старались сделать максимально простыми. В ваучерном аукционе мог участвовать кто угодно -- работники предприятия, местные жители, ваучерные фонды, аутсайдеры и даже иностранцы. Было лишь одно ограничение -- в качестве платы принимались только ваучеры. Правда, аутсайдеры исключались неявными методами, в основном утаиванием информации об аукционах. Ваучерные аукционы были событием местного значения, на которых преобладали работники, местные жители и иногда держатели пакетов ваучеров (обычно ваучерные фонды). Обычно индивидуалов вытесняли с ваучерных аукционов, где их соотношение с другими участниками составляло примерно 1:4^. Комитеты имущества на всех уровнях старались бороться с этой тенденцией, широко объявляя об аукционах, включая информацию по телевидению. Они также побуждали крупные предприятия проводить национальные ваучерные аукционы, чтобы поднять их престиж. После медленного начала этот шаг оказался удачным.

Так как на ваучерных аукционах не использовались деньги, они не приносили большого дохода местным властям. Однако позднее местные комитеты имущества получили важный стимул: им было разрешено продавать часть акций за наличные деньги после ваучерного аукциона. Хотя предполагалось продавать 35% акций за ваучеры, в среднем на аукцион выставлялось примерно 20% акций. Указ президента о праве граждан России участвовать в приватизации был издан в мае 1993 г. Он устанавливал, что не менее 29% всех акций должны быть проданы на ваучерных аукционах в течение трех месяцев после того, как предприятие было акционировано. Однако доля акций на продажу по-прежнему оставалась в районе 20 %, так как предприятия продолжали противиться ваучерной приватизации, предпочитая сохранять акции для своих работников. (Примечательно, что нефтяные компании выставили на ваучерных аукционах менее 10% своих акций.)

Первые 18 ваучерных аукционов прошли в восьми регионах в декабре 1992 г. Они должны были определить тенденцию и потому широко рекламировались. Количество ваучерных аукционов и проводивших их регионов неуклонно росло до июня 1993 г. К этому времени на ваучерных аукционах, проведенных в 79 из 88 регионов, было продано почти 900 предприятий. Этот высокий уровень поддерживался до июня 1994 г. Количество ваучерных аукционов достигало максимума в декабре 1993 и в июне 1994 г., что показывает стойкость старой коммунистической традиции финальных стартов. Всего же на ваучерных аукционах было продано почти 14 000 крупных и средних предприятий.

Россияне имели весьма разные взгляды относительно ваучерной приватизации. Один из опросов ВЦИОМ в декабре 1993 г. показал, что люди сделали или хотели сделать со своими ваучерами: 26% выбрали наиболее легкий вариант покупки акций в ваучерном фонде, еще 25% предпочли продать свои ваучеры, а 7% подарили их. 15% купили акции тех предприятий, где работали они сами, члены их семей или друзья, и только 8^/о захотели купить акции других предприятий, 25% опрошенных не знали, что делать со своими ваучерами. Окончательный результат, по опросам организации "Мнение", был таков: ЗО% купили акции в ваучерных фондах, 26% продали свои ваучеры, 13% отдали их и только 8% обменяли ваучеры на акции тех предприятий, где они работали, а 6% -- на акции других предприятий. К 30 июня 1994 г. 144 млн из 148 млн россиян (97%) так или иначе вложили свои ваучеры.

В результате 14% населения, или 21 млн россиян, стали прямыми владельцами акций, а еще 30%, или 44 млн человек, стали непрямыми собственниками. Эти цифры по-настоящему впечатляют. Однако, несмотря на это, в августе 1993 г. 56% населения соглашалось с утверждением, что раздача ваучеров была "спектаклем, который ничего в действительности не изменил". Конечно, большинство людей понимали, что они ничего не выиграли в экономическом плане от ваучерной приватизации. Люди не верили в свои права владельцев акций, поскольку эти права владельцев-аутсайдеров были слишком незначительными. Многие были разочарованы тем, что им не удалось приобрести акции конкретных предприятий. Дефицит общественного доверия к ваучерам отражался на их цене, которая не росла в процессе инфляции и даже снижалась в течение всего 1993 г. На цену ваучера больше влияли политические события, чем имущество, предназначенное для приватизации. Тем не менее люди в большинстве своем не выступали против ваучерной приватизации.*

Несмотря на большое количество приватизационных аукционов, вначале было использовано меньше ваучеров, чем предполагалось. Осенью 1993 г. правительство решило продлить действие ваучеров до 30 июня 1994 г., объявив, что последующая приватизация будет проводиться за деньги. Второго и третьего выпуска ваучеров, как это первоначально планировалось, не последовало. В результате весной 1994 г. многие крупные предприятия (особенно в энергетической промышленности), которые до этого не были заинтересованы в ваучерной приватизации, вдруг решили, что для них это будет наилучшим вариантом. Директора этих богатых предприятий откладывали приватизацию, так как не имели достаточно денег, чтобы приобрести большую долю собственности. Тем не менее они пришли к заключению, что получат больше собственности путем ваучерной приватизации с ее низкими фиксированными оценками капитала, чем при обычной продаже. Что касается спроса, то весной 1994 г. предложение новых богатых предприятий привело к резкому увеличению цены ваучеров -- в несколько раз по сравнению с номинальной стоимостью.

И хотя на ваучерных аукционах была приватизирована только 1/5 акций 14 000 крупных и средних предприятий, ваучерная приватизация была выдающимся событием. Раздача ваучеров привлекла заметное внимание и играла важную роль в правительственной пропаганде реформ. Представительный опрос ВЦИОМ показал, что для россиян это было одно из двух наиболее важных событий 1992 г. после либерализации цен в январе. Ваучерная приватизация сыграла заметную роль в нарушении дисбаланса между инсайдерами и аутсайдерами в процессе приватизации. Иначе люди чувствовали бы себя отстраненными от приватизации и их неудовлетворенность могла бы остановить процесс. Более того, информация о ваучерных аукционах от приватизационных властей и объявления ваучерных фондов преобладали в телевизионной рекламе. Они помогали объяснить, что означает приватизация, и вовлечь людей в этот процесс. Открытость аукционов, несомненно, способствовала ограничению коррупции, номенклатурной приватизации и преодолению общественного недоверия. Наконец, из-за своего решающего значения ваучерные аукционы качественно трансформировали предприятия, чего не могли достигнуть ни акционирование, ни закрытая подписка для инсайдеров.

6. Спокойная приватизация жилья.

Приватизация жилья началась рано, так как идея, что люди должны иметь возможность владеть своим жильем, была популярна. Она создала большое количество владельцев. Очевидным было то, что жильцы должны иметь возможность приобрести свою квартиру по низкой или совсем ничтожной цене, так как они были квазивладельцами своих жилищ. Арендуемые у государства квартиры часто переходили по наследству, и арендная плата была мизерной. Так как большие квартиры были редкостью, распределение жилья носило уравнительный характер. Прежние владельцы также не вызывали никаких опасений. Осложнения могли возникнуть в отношении некоторых исторических зданий.

Первый советский указ о продаже государственного жилья, который оказался весьма неэффективным, был принят в декабре 1988 г., а в 1989 г. приватизированы первые государственные квартиры. В июле 1991 г. был обнародован Акт о приватизации жилья в России, который представлял собой юридическую основу приватизации жилья и сопровождался множеством подробных инструкций по его применению, опубликованных в октябре 1991 г. Суть этих документов заключалась в том, что граждане России и их семьи, живущие в государственных квартирах, могли по желанию приобрести законные права собственности на свою квартиру, включая право продать, сдать внаем или завещать свою квартиру. Минимальная законодательно установленная площадь отдавалась бесплатно, а дополнительная -- по ограниченным ценам. Вся ответственность за оформление процедуры была передана местным властям. Скорость приватизации по округам была очень разной, в зависимости от местных властей, и поэтому трудно провести оценку.

Первоначально люди колебались, следует ли приобретать квартиры в собственность. Они были уверены, что в любом случае обладают ими, и арендная плата была низкой. В то же время ходили слухи о новых налогах на имущество. Обычно свое жилье приватизировали старые люди, которые хотели облегчить его наследование, или мигранты, которые хотели продать свои квартиры. Тем не менее мгновенно возник рынок жилья и приватизация пошла. К концу 1992 г. было приватизировано 2,8 млн квартир, а в 1993 г. -- еще 5,8 млн. К 1 октября 1994 г. 10,4 млн квартир (31% жилья, предназначенного для приватизации) было приватизировано, не менее 91% этих квартир отдано бесплатно. Приватизация жилья расширялась и достигла максимума в марте 1993 г., когда было приватизировано 729 000 квартир, затем снизилась до 150 000 квартир в месяц летом 1994 г. *

В этой области постоянно лидировала Москва в связи с энергичными усилиями местных властей.

Приватизация коммерческой недвижимости -- дело гораздо более трудное, и поэтому она была оставлена напоследок. Юридическая ситуация была крайне сложной. Права собственности зачастую были переплетены между предприятиями и местными органами власти. Скажем, предприятие владело территорией, но не имело права получать за нее арендную плату, которую следовало платить местным властям.

7. Застрявшая земельная реформа

Согласно множеству опросов общественного мнения, наиболее популярным видом земельной реформы была приватизация земли. Частное владение землей вызывало одобрение более чем у 75% опрошенных. Популярность объяснялась множеством причин. Одна из них -- поразительно неудачное советское управление сельским хозяйством. Так, слово "колхоз" зачастую использовалось как синоним слова "хаос". Около 50 млн российских семей (абсолютное большинство) имеют частные сельскохозяйственные участки и любят работать на земле. Присутствовала также определенная романтика сельской жизни, о чем свидетельствует успех деревенской прозы русских писателей 80-х гг. И когда наконец президент Ельцин подписал в октябре 1993 г. указ, вводящий частную собственность на землю, он был воспринят как одно из четырех наиболее важных событий в том богатом событиями году.

Этому популярному стремлению противостояло могущественное аграрное лобби, состоящее из руководителей около 25 000 колхозов и совхозов. Эти аграрные чиновники не получали никаких выгод от приватизации сельского хозяйства. Напротив, они хотели сохранить за собой колхозы и совхозы, а также максимум регулирования и субсидий.

Приватизация сельского хозяйства и технически и экономически сложное дело. Аграрный сектор был огромным, в каждом колхозе и совхозе -- сотни работников. Аграрные монополии контролировали продажу товаров колхозам и покупку продукции у них, расстояния огромные, а инфраструктура слабая. Преобладали в сельской местности люди пожилые, так как молодежь предпочитала жить и работать в городах. Регистрация земель отсутствовала, равно как и земельные инспекторы, необходимые для ее проведения. Одиночные хозяйства, отделившиеся от больших государственных коллективов, подвергались постоянной опасности, поскольку легко могли быть разрушены или сожжены завистливыми соседями'".

Тем не менее семейные фермы как один из видов аренды в ограниченном количестве возникли еще при Горбачеве, в начале 1990 г. К концу 1990 г. их насчитывалось 4400^. Российские реформаторы взялись за земельную реформу еще на Съезде народных депутатов, который принял Закон о крестьянском (фермерском) хозяйстве и Закон о земельной реформе соответственно в ноябре и декабре 1990 г. Закон о крестьянском (фермерском) хозяйстве давал индивидуумам право выходить из колхозов и совхозов со своей долей общественной земли и активов. Однако Съезд народных депутатов России отказывался принять закон до тех пор, пока в него не были внесены поправки, запрещающие продавать землю в течение десяти лет. Вдобавок, общее собрание колхоза должно решать, какие активы перейдут к индивидуальной фермер Число крестьянских ферм в 1991 г. увеличилось примерно на 45 000. Однако права собственности на землю оставались ограниченными, а частная собственность на землю не признавалась Конституцией РСФСР, хотя и была зафиксирована в Законе о земельной реформе от декабря 1990 г.

Право собственности на землю и настоящая земельная реформа стали излюбленной темой демократов. Однако в это же время аграрное лобби получило поддержку на Съезде народных депутатов: в апреле 1992 г. подавляющее большинство Съезда проголосовало против того, чтобы разрешить частную собственность на землю. Эта сильная оппозиция не дала реформаторам возможности внести поправки в Конституцию. Вопрос о приватизации земли стал одним из основных политических вопросов осенью 1992 г. Перед седьмым Съездом народных депутатов (декабрь 1992 г.) движение "Демократическая Россия" провело кампанию по сбору подписей за проведение референдума о земельной реформе. Кампания прошла успешно -- было собрано 1,9 млн подписей, хотя для проведения референдума требовался только один миллион подписей. Но Съезд народных депутатов уклонился от решения вопроса, дав ограниченное право на продажу земли.

Аграрный вопрос осложнился еще больше, когда Ельцин поручил проведение аграрной реформы вице-президенту Александру Руцкому (он занимался этим с февраля 1992 г. по апрель 1993 г.). Руцкой активно противодействовал реформе и объединился в этом с аграрным лобби. Вскоре он решил, что страна не может позволить себе создавать новые семейные фермы. Вместо этого он предпочитал крупные агропромышленные компании, получающие мощный поток государственных субсидий. Создавалось впечатление, будто его вдохновляли идеи Никиты Хрущева.

В этой сложной ситуации правительство предприняло неординарные меры. Прежде всего надо было аккуратно разобраться с массой колхозов и совхозов. 29 декабря 1991 г. правительство приняло постановление об их реорганизации в любую стандартную форму ассоциации. Большая часть колхозов трансформировались в партнерства, но, по крайней мере, они стали настоящими фирмами. Прямая связь с министерством сельского хозяйства была формально перерезана. К концу 1993 г. 95 % колхозов и совхозов произвели требуемые юридические преобразования"". Аналогично предприятия, торгующие в сельской местности, были вовлечены в малую приватизацию, но и здесь аграрное лобби мощно сопротивлялось.

Снова и снова президент и правительство пытались провести закон, который наконец возродил бы частную собственность на землю. Верховный Совет препятствовал этому до самого конца. 27 октября 1993 г. Ельцин издал указ "О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России", который полностью одобрял частную собственность на землю. Тогда же ввели регистрацию земли и разрешили покупать и продавать землю, а также использовать ее в качестве залога. Этот указ способствовал развалу колхозов изнутри, что вскоре и произошло в Нижнем Новгороде и было одобрено Чубайсом и премьер-министром Черномырдиным.*

Вторым шагом в продвижении земельной реформы стало продолжение практики создания семейных ферм. По закону семейные фермы были либо арендуемыми, либо (все больше) частными.

Выводы: успешная приватизация

В марте 1994 г. Анатолий Чубайс с гордостью смог заявить: "Я счастлив объявить официально, что обещанный развал не произошел и больше не может произойти. Более половины нашего валового национального продукта уже производится вне государственного сектора". Перевод половины экономики из государственного сектора в частные руки всего за два года был выдающимся достижением. Трудно представить себе более быстрый переход такого количества имущества и на том уровне, на котором это успешно проделала Россия. Появились десятки миллионов новых собственников.

Статистические данные о ходе приватизации сильно варьируют, и в результате можно получить только приблизительную картину относительной доли частного сектора в различных отраслях. В начале 1994 г. доля занятости в негосударственной сфере, но официальным данным, составляла 42% .А к концу 1994 г. приблизительно бО% рабочей силы было занято в основном в частном секторе. При этом, как правило, среди граждан преобладала множественная занятость: человек был зарегистрирован на государственной службе, а источником дохода служила частная деятельность.

Розничная торговля и общественное питание почти полностью перешли в частное владение. В области услуг также преобладали частные предприятия, особенно в сфере финансовых услуг (в основном коммерческие банки и страховые компании). Удивительным оказалось то, что в условиях, когда большая часть промышленности была приватизирована, строительство, транспорт и сельское хозяйство оставались в государственном владении.

Стандартной претензией критиков приватизации была ее якобы медлительность, но в действительности Россия осуществила самую быструю приватизацию в мировой практике, и эта претензия критиков не имеет под собой почвы. Скорость имела наивысший приоритет, и этого придерживались. Даже странно слушать, когда россияне утверждают, что продажа привела бы к ускорению приватизации. Польша и Венгрия придерживались принципа продажи, и приватизация там проходила заметно медленнее, чем в Чехословакии и в России.

Очевидно, легче проводить быструю приватизацию на ранних стадиях трансформации. Польша является примером страны, которая обсуждала крупномасштабную приватизацию вместо того, чтобы проводить ее. Чем дольше длилась дискуссия, тем больше возникало потенциальных проблем. Различные могущественные группы смогли лучше оценить свои имущественные интересы и связанные с этим перспективы, а это означало, что они могли препятствовать раннему принятию решений. В результате многие предприятия остались без эффективных владельцев и плохо управлялись. Правительство же России удачно воспользовалось политическим моментом, и люди приняли приватизацию.*

Другая причина, в силу которой легче проводить раннюю быструю приватизацию, состоит в том, что большая часть предприятий начинает приносить доход до того, как появляются первые признаки стабилизации. В этих условиях люди с удовольствием берут их акции. Для общества частная собственность даже на плохие предприятия весьма ценна. Правительству легче отказать в субсидиях частному предприятию, чем государственному. Уменьшение количества убыточных предприятий и переброска их ресурсов лучше осуществляется заинтересованными частными владельцами, чем безразличными государственными чиновниками.** В противоположность этому в Венгрии и Польше осталось много невыгодных паразитирующих государственных предприятий, которые требовали огромных субсидий и тем самым создавали угрозу стабилизации и росту благосостояния. Удивительно, что правительство России не сделало серьезных ошибок в таком быстром процессе.

Обычное возражение против ваучерной приватизации состояло в том, что люди не будут ценить свои ваучеры и начнут дешево их продавать. Цены на ваучерных аукционах были довольно низкими, как будто крупные российские предприятия стоили неправдоподобно дешево. Низкие цены можно объяснить несколькими причинами. Одна из них состояла в том, что люди не верили в возможность аутсайдеров получать вознаграждение, полагая, что внутренние владельцы присвоят весь избыток прибыли в виде заработной платы или дополнительных льгот. Другая причина заключалась в том, что люди не верили в жизнеспособность крупных российских предприятий, в которые они могли инвестировать. Третьей причиной могло быть то, что доступ к ваучерным аукционам был ограничен как из-за отсутствия информации, так и в силу высоких транспортных расходов. Кроме того, многие люди не в состоянии действовать в неустойчивой ситуации. Наконец, их просто могли не интересовать накопления и инвестиции и они предпочитали продать свои ваучеры.

Еще рано говорить о распределении богатства, но в условиях слабо определенных прав собственности, плохо функционирующих рынков, малого количества квалифицированных инвесторов и необходимости серьезных структурных изменений весьма неравное распределение богатства кажется неизбежным. В то же время можно утверждать, что бесплатная раздача собственности, естественно, приводит к более равному распределению, чем ее продажа, при которой несколько инвесторов, располагающих большими деньгами, могут приобрести государственные активы по низким ценам. Несмотря на то что больше активов перешло к работникам предприятий, чем к населению в целом, количество работников, выигравших от приватизации, оценивается в 40 млн человек.

Один из доводов критиков приватизации состоял в том, что процесс приватизации явно коррумпирован. Верно, что приватизация и коррупция росли одновременно, но причинно-следственная связь не столь очевидна. В 1992 и 1993 гг. основными источниками незаконных доходов были ограничения на экспорт и дешевые кредиты, а не приватизация. Процесс приватизации, несомненно, сопровождался коррупцией, но что удивительно -- эта коррупция проявлялась неслишком явно. Даже если правительство не преуспело в своих требованиях открытости при проведении региональной приватизации, сама по себе приватизация прошла удивительно быстро. Более того, установление прав частной собственности посредством коррупции представляет собой единичное преступление, что, пожалуй, лучше, нежели постоянная уплата взяток за пользование общественной собственностью. Публичные и открытые ваучерные аукционы, несомненно, ограничивали коррупцию. Учитывая слабость российской государственности и особенно юридической системы, удивительно, что приватизация происходила столь упорядочение.

Другой довод критиков состоит в том, что приватизация в России не "настоящая", так как она не привела к реструктуризации. Однако заметные структурные преобразования, происшедшие в 1994 г., опровергают этот аргумент. На протяжении 1992 и большей части 1993 г. российские предприятия были достаточно прибыльными из-за мягкой монетарной политики. Тем самым они не чувствовали потребности в структурных преобразованиях независимо от типа собственности. Либерализация предоставляет предприятиям свободу действий; макроэкономическая стабилизация, которая делает деньги не столь доступными, принуждает их действовать. Когда предприятия находятся под давлением, структурные изменения уже зависят от типа владения, но, повторим, до конца 1993 г. российские предприятия не сталкивались с жесткими бюджетными ограничениями.