АННОТАЦИЯ

Работа 34с., 25 источников.

Бедность как результат экономического неравенства в распределении национального продукта присутствует в любой экономической системе, различаются лишь ее формы и масштабы в зависимости от социальных регуляторов, которые вырабатывает общество для ее смягчения. Основным методом защиты наиболее уязвимых категорий населения становится адресное предоставлении социальной помощи лишь тем гражданам, фактическое потребление которых находится ниже прожиточного минимума. Понятие "адресность" в данном контексте означает ограничение круга получателей социальной помощи конкретной целевой группой в зависимости от приоритетов социальной политики государства на данном этапе. Усиление адресности социальной помощи предполагает осуществление законодательных и организационных мер по ограничению круга получателей социальной помощи малоимущими семьями и малоимущими одиноко проживающими гражданами.

ВВЕДЕНИЕ

Переходный характер современного этапа развития российского общества проявляется в обострении его социальных проблем: росте расслоения населения по уровню доходов, появлении бедности и нищеты, увеличении безработицы, примитивизации потребностей беднейшей части населения, распространении форм дезадаптированного поведения.

Отсутствие должного учета реальной нуждаемости, сохранение уравнительности влекут за собой не только завышенный уровень налогообложения, дефицит сбережений для расширенного воспроизводства, но и малоэффективность самой социальной поддержки, поскольку она
неоправданно растекается по огромному числу ее потребителей. В данной ситуации система адресной социальной поддержки становится условием выживания и самосохранения общества, пока оно имеет для этого реальный шанс.

Создание возможностей для самообеспечения трудоспособных категорий малообеспеченных и системы выплат для социально уязвимых слоев - актуальная потребность развития общества в кризисных условиях. Регионы России, муниципальные образования делают попытку развертывания своих систем адресной социальной поддержки, реализуемых за счет средств местных бюджетов. Но все они сталкиваются с проблемами определения критериев, нормативов и показателей предоставления помощи наиболее нуждающемуся контингенту, создания долгосрочных программ, предусматривающих этапы и перспективы перехода от ограниченного круга лиц, получающих помощь, к гарантии прожиточного минимума каждому. В силу неодинаковости социально-экономических, демографических, природно-климатических, финансовых и других условий регионы и муниципальные образования России апробируют фактически разнообразные подходы к организации систем адресной социальной помощи. Этот опыт нуждается в анализе, обобщении и научном осмыслении в целях создания многовариантной системы адресной поддержки населения, включающей в себя единые возможности проверки нуждаемости, сбора информации о доходах, методологические принципы определения среднемесячных доходов членов семьи, размеров пособий и т.д.

К проблеме бедности и возможностей ее смягчения технологиями социального плана обращались и обращаются исследователи и практики различных отраслей знания. Проблемы богатства и бедности, необходимости обеспечения социальной справедливости поднимались еще в работах античных мыслителей - Платона и Аристотеля. Социальное неравенство, его место в жизнедеятельности общества нашли отражение в учениях Т. Гоббса, Г. Спенсера, М. Вебера. Исследования причин бедности через призму классового подхода были предприняты К. Марксом, Ф. Энгельсом и их последователями.

Объект: адресная социальная поддержка населения

Предмет: содержание и особенности организации адресной социальной помощи в России

Цель: раскрыть понятие

Задачи:

1. Охарактеризовать социально-экономическую и политическую ситуацию в государстве.

2. Проанализировать внутреннюю обстановку, сложившуюся на рынке труда.

3. Выявить особенности государственного регулирования и стратегического планирования занятости населения.

4. Прогноз занятости населения на современном этапе.

Методы: обобщение, классификация, анализ научной и методической литературы, анализ документации, анализ нормативно-правовых документов, вторичный анализ результатов исследования.

Итак, в данной курсовой работе рассматриваются следующие вопросы:

1. Сущность социальной помощи населению

1.2 Государственная социальная помощь

Государственную социальную помощь можно понимать как в широком, так и в узком смысле. В широком смысле под ней понимаются все денежные выплаты определённым категориям граждан, которые в настоящее время наиболее нуждаются в ней. Сюда входят все социальные пособия и другие выплаты, установленные законодательством Российской Федерации.

В узком смысле определение государственной социальной помощи непосредственно содержится в Федеральном законе «О государственной социальной помощи». Под ней подразумеваются определённые денежные выплаты (пособия, субсидии, компенсации), а также предоставление жизненно необходимых товаров определённому кругу лиц, а именно малоимущим семьям и малоимущим одиноко проживающим гражданам.

Важнейшим принципом социальной защиты является адресность социальных программ (выплат). Адресность предполагает правильную идентификацию нуждающихся, что может достигаться разными путями. Во-первых, оценкой материального положения отдельных лиц или семей.

Второй путь адресности основан на определённых показателях, статистически связанных с нуждаемостью. Третий путь - создание механизма самоадресования на основе самозаявительной процедуры. Этот путь, хотя и требует большой работы органов социальной защиты, представляется в сложившихся условиях наиболее оптимальным.

В соответствии с законодательством Российской Федерации до принятия Федерального закона «О государственной социальной помощи» от 17 июля 1999 года точного и конкретного понятия данного вида помощи не существовало на законодательном уровне. Данное обстоятельство делало возможным произвольное определение государственной социальной помощи, что являлось значительным препятствием в её получении определённым группам лиц. Так, в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 19 февраля 1992 года №121 право на получение помощи предоставлялось особо нуждающимся пенсионерам, инвалидам, лицам, имеющим иждивенцев (детей и нетрудоспособных членов семьи), другим нетрудоспособным гражданам, у которых совокупный среднедушевой доход не превышает установленного на региональном уровне минимума. Контингент получателей помощи, её виды, формы и размер определялись органами социальной защиты населения в соответствии с установленными социальными нормативами и условиями.

В настоящее время категории малоимущих семей, малоимущих одиноко проживающих граждан должны определяться из действительного критерия нуждаемости данных групп населения. Само понятие нуждаемости можно определить как, такое материальное положение, при котором индивидуальный доход гражданина или среднедушевой доход семьи ниже прожиточного минимума, по независящим от них причинам. В этом случае семья (одиноко проживающий гражданин) признаётся малоимущей и имеет право на получение государственной социальной помощи.

Одной из характерных черт данной помощи является то, что она носит адресный характер, т.е. в соответствии с данным определением конкретно определён круг получателей государственной социальной помощи. Ими могут быть только малоимущие семьи или малоимущие одиноко проживающие граждане которые по независящим от них причинам имеют среднедушевой доход ниже величины прожиточного минимума, установленного в соответствующем субъекте России Государство считает, что в данный момент наиболее важным инструментом социальной политики является адресная помощь, но данное утверждение является спорным.

Главное же, что характеризует сегодняшнее социально-экономическое положение, - подавляющее большинство населения попало в зону риска. Бедным может стать любой человек любая семья. Речь идёт не только о дороговизне жизнеопределяющих продовольственных товарах, но и о других показателях.

Ряд учёных не согласных с данной концепцией государства считают, что главное сейчас выделить приоритеты и сосредоточить немногие имеющиеся у государства ресурсы, предназначенные для социальной сферы, на поддержание минимальных государственных стандартов жизни населения по потреблению продовольствия, лекарств, тепловой и электрической энергии. Транспортного и другого коммунального обслуживания.

Вопрос о приоритетах - это вопрос о содержании общественного договора между гражданами и государством, в том числе об обязанностях последнего: что оно должно и может реально им дать. Неуклонное соблюдение обязательств такого договора и достижение приоритетных целей необходимое условие успешности внутренней политики любого государства, коль скоро оно хочет сохранить население и, следовательно, себя.

Но законодательными изменениями дело не исчерпывается; надо чётко сформулировать основные принципы социальной политики и следовать им неукоснительно, учитывая снижение роли государства в социальной защите населения.

Следующей чертой государственной социальной помощи является то, что она предоставляется в виде денежных выплат и натуральной помощи. Денежные выплаты предоставляются малоимущим гражданам в виде социальных пособий, субсидий и компенсаций. Под социальным пособием понимается безвозмездное предоставление гражданам определённой денежной суммы за счёт средств соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Под субсидией понимается целевое назначение оплаты предоставляемых гражданам материальных благ или оказываемых услуг. Под компенсацией возмещение гражданам произведённых ими расходов, установленных законодательством, кроме денежных выплат Закон предусматривает возможность её оказания в натуральной форме.

Отличительной чертой государственной социальной помощи является её временный характер. В соответствии со ст.6 Закона “ О государственной социальной помощи” она может оказываться единовременно или на период не менее трёх месяцев. Кроме того, статья 10 Закона говорит об основаниях прекращения государственной социальной помощи, что указывает на её временный характер.

Современная экономическая ситуация диктует необходимость повышения эффективности социальной политики, концентрации усилий на решении наиболее острых социальных проблем, выработки новых механизмов реализации социальной политики, обеспечивающих более рациональное финансовых и материальных ресурсов.

Предстоит переориентировать социальную политику на активизацию факторов, стимулирующих высокоэффективный и производительный труд, повышение на этой основе личной ответственности граждан за своё материальное благополучие.

Для достижения всех этих целей, прежде всего, потребуется:

- восстановить роль доходов от трудовой деятельности как основного источника денежных доходов населения и важнейшего стимула развития производства и повышения трудовой активности работников;

- обеспечить справедливое распределение на основе совершенствования системы индивидуального налогообложения доходов и собственности граждан, увеличения ставок налогов для лиц с высокими личными доходами и снижение налоговой нагрузки на низкодоходные группы населения,

- введение эффективного контроля за реальными доходами, в том числе путём проверки соответствия разметов декларируемых налогоплательщиками доходов фактически произведённым ими расходам;

- стимулировать использование доходов от трудовой и предпринимательской деятельности, доходов от собственности для инвестирования и кредитования социально значимых программ, направленных на формирование базовых условий жизнедеятельности: улучшение жилищных условий, медицинское обслуживание, получение образования;

- обеспечить взвешенность в политике занятости с тем чтобы, с одной стороны, не допустить массовой безработицы, а с другой - не препятствовать высвобождению излишней рабочей силы в связи со структурной перестройкой экономики;

- усилить адресность социальной поддержки нуждающихся граждан на основе учёта материального положения семей и заявительского принципа назначения пособий и оказания помощи;

В соответствии со ст. 3 Федерального закона «О государственной социальной помощи» целями оказания данной помощи являются:

- поддержание уровня жизни малоимущих семей, а также малоимущих одиноко проживающих граждан, среднедушевой доход которых ниже величины прожиточного минимума, установленного в соответствующем субъекте Российской Федерации;

- адресное и рациональное использование бюджетных средств.

Основной целью оказания государственной социальной помощи является поддержание уровня жизни малоимущих семей, а также малоимущих одиноко проживающих граждан.

Среди малоимущих, прежде всего, частично или полностью нетрудоспособные, многие из которых не имеют близких родственников, пенсионеры, инвалиды, многодетные семьи, неблагополучные семьи, одинокие пожилые люди.

Регулирование уровня жизни населения является одним из основных направлений деятельности любого государства Ведь крайняя степень неравенства способна привести к нестабильности в обществе, социальным взрывам, разрушению производительных сил, гибели людей Поэтому в цивилизованных обществах политические структуры стремятся смягчить социальное неравенство, создать условия для удовлетворения хотя бы минимальных материальных и духовных потребностей людей.

Следовательно, основной целью государственной социальной помощи является поддержка малоимущих групп населения: семей и одиноких граждан, которые проживают на сегодняшний день за чертой бедности и не могут обеспечить себя и членов своей семьи самым необходимым.

Второй целью оказания государственной социальной помощи является адресное и рациональное использование бюджетных средств.

Прежде всего необходимо остановиться на том, что государство не в состоянии оказывать государственную социальную помощь всем желающим, она должна иметь конкретного адресата, то есть тех людей, которым на сегодняшний момент наиболее необходима данная помощь.

Таким образом, учитывая вышесказанное, можно утверждать, что определение государственной социальной помощи, закреплённое на законодательном уровне является необходимой гарантией для реализации гражданами своих конституционных прав. В настоящее время в Российской Федерации за чертой бедности находится большое количество семей и граждан, которые не могут по независящим от них обстоятельствам обеспечить себе прожиточный минимум и принятие закона о государственной помощи в 1999 году, который законодательно закрепил определение государственной социальной помощи, контингент её получателей и источников формирования средств на оказание данной помощи является важным этапом развития Российской Федерации как социального государства.

1.2 Проблема законодательного обеспечения малообеспеченных слоев населения

За три года, прошедшие с момента принятия Федерального закона "О прожиточном минимуме в Российской Федерации" на федеральном уровне в основном завершено формирование нормативной базы "для использования прожиточного минимума при предоставлении гражданам государственных гарантий получения минимальных денежных доходов и при осуществлении других мер социальной защиты населения". Вступил в силу федеральный закон "О государственной социальной помощи", определивший "правовые и организационные основы оказания государственной социальной помощи малоимущим семьям или малоимущим одиноко проживающим гражданам", в соответствии, с которым получателями государственной социальной помощи могут быть малоимущие семьи и малоимущие одиноко проживающие граждане, чей среднедушевой доход по не зависящим от них причинам ниже величины прожиточного минимума.

В целях обеспечения единства принципов и подходов к оказанию адресной социальной помощи, уточнения и расширения правового поля федерального закона "О государственной социальной помощи", законодательной трансформации социальных льгот и пособий в единое пособие по нуждаемости, необходимо внести соответствующие изменения и дополнения в действующее законодательство.

На концептуальном уровне решаются такие задачи, как оптимизация и систематизация различных выплат, пособий, компенсаций и льгот (по существу, и составляющих адресную социальную помощь), утверждение единого социального пособия по нуждаемости, установление общих для всех субъектов Федерации принципов предоставления социальной помощи, определение источников ее финансирования, разграничение полномочий между органами исполнительной власти и ее субъектов в данной сфере, переход на адресные принципы предоставления помощи.

В свою очередь, регионы должны определиться с организацией программ адресной социальной помощи, основными элементами которых являются определение прожиточного минимума конкретных семей, обратившихся за помощью, выявление степени их нуждаемости на основе расчета доходов семьи и определение размеров пособий по нуждаемости.

Отсутствие в регионах расчетов показателей доли бедных семей и глубины бедности, необходимых для установления величины федеральных трансфертов, может существенно осложнить процесс их распределения.

Если финансовых ресурсов достаточно, каждой семье, получившей статус "нуждающейся", назначается и выплачивается пособие в размере, определяемом разницей между прожиточным минимумом этой семьи и ее общим семейным доходом. При нехватке финансовых средств пособие в первоочередном порядке назначается и выплачивается семьям, имеющим наибольший дефицит семейного дохода относительно прожиточного минимума. Таким образом, количество семей, охваченных адресной социальной помощью, определяется реальными финансовыми ресурсами каждой региональной программы адресной социальной помощи.

На фоне повышения административной нагрузки в связи с реализацией программ адресной социальной помощи органы социальной защиты на местах волнуют также вопросы о штатной численности и оплате труда социальных работников, непосредственно занятых этим.

Меры по усилению адресности социальной поддержки непосредственно связаны с проблемой совершенствования администрирования процессов распределения государственной социальной помощи. Как и всякий переход на новые принципы управления, этот процесс неизбежно связан с определенными издержками.

В соответствии с Конституцией РФ вопросы социальной защиты отнесены к совместному ведению РФ и субъектов РФ (ст. 72, ч. 2, п. ж). Нормативно-правовые акты рассматриваемых субъектов РФ были приняты и реализуются во исполнение Конституции РФ, федеральных законов и подзаконных актов (постановлений Правительства РФ, указов Президента РФ, нормативных актов министерств и ведомств), а также по вопросам, относящимся к компетенции самих субъектов.

Несмотря на то, что эти акты несомненно обладают рядом достоинств, они отличаются декларативностью. Принцип адресности социальной помощи, закрепленный в законах, часто понимается, как адресность по принадлежности к определенной категории населения, а не по принципу нуждаемости Нормативно-правовые акты данного периода содержат огромное количество указаний на льготы, пособия, компенсационные выплаты, получение бесплатных или частично оплачиваемых социальных услуг, право на которые имеют целые категории населения не зависимо от уровня материального благосостояния.

Существует также ряд нормативно-правовых актов, которые с достаточной долей условности можно назвать «корпоративными». Данные акты предусматривают социальную защиту лиц, работающих в определенных отраслях или службах, занимающие должности государственной службы (например, спасатели, работники железнодорожного транспорта, судьи, судебные приставы, жители закрытых административно-территориальных образований, работники внутренних дел и т. д.).

Разумеется, наличие и действие всех указанных нормативно-правовых актов вовсе не означает, что лица, имеющие право на льготы, пенсии, пособия или выплаты по различным основаниям, могут получить все одновременно. Многие нормативно-правовые акты предусматривают возможность получения социальной помощи и/или услуг по одному из оснований, однако, подобные нормы не исправляют положения.

Ядром всего действующего федерального и регионального законодательства является предоставление льгот. Юридический смысл льготы заключается в том, что она является исключением из общего правила, отклонением от единых требований нормативного характера. Функционально - льгота является инструментом перераспределения социальных благ. Льготы устанавливаются для тех субъектов, интересы которых не получают должного обеспечения и защиты в силу наличия у данных субъектов определенных специфических особенностей. Льгота (и в этом ее юридическое значение) должна иметь строго определенную цель и временный характер. Вместо этого льгота давно уже стала универсальным инструментом дифференциации населения, устанавливающей жесткие, почти сословные, разграничения.

Реализация так называемых социальных «прав» и льгот, закрепленных в федеральном законодательстве, осуществляется по мере финансовых и материальных возможностей конкретного региона. Наиболее затратными с точки зрения бюджетных расходов являются законы «О ветеранах», «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей», «О социальной защите инвалидов», «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов». Некоторые законы принимались с нарушением конституционного требования, в соответствии, с которым необходимо заключение Правительства РФ - законы были приняты либо с отрицательным заключением Правительства РФ, либо без такового, что привело к тому к отсутствию финансового обеспечения этих законов.

Общей чертой, характерной для всего массива нормативно-правовых актов (как федеральных, так и региональных), регулирующих отношения в сфере социальной защиты, является увеличение численности социально незащищенных категорий граждан и, соответственно, числа и объема льгот. Федеральное законодательство дает возможность субъектам РФ и органам местного самоуправления самим устанавливать категории и льготы, обеспечиваемые из бюджетов соответствующих уровней. Субъекты РФ и органы местного самоуправления обладают полномочиями устанавливать дополнительные категории населения, которым в том или ином виде оказывается социальная помощь, оплачиваемая из бюджета соответствующего уровня.

В результате получателями всевозможных социальных льгот, пособий и выплат являются 2/3 населения России.

2. Адресная социальная помощь

2.1 Принцип адресности, содержание и особенности оказания адресной социальной помощи в России

Бедность как результат экономического неравенства в распределении национального продукта присутствует в любой экономической системе, различаются лишь ее формы и масштабы в зависимости от социальных регуляторов, которые вырабатывает общество для ее смягчения.

Существуют различные подходы к определению бедности, в соответствии с которыми правительства и общественные институты различных стран вырабатывают методы позиционирования беднейших социально-экономических групп и способы регулирования их доходов.

В России в качестве официальных показателей бедности рассматриваются численность и доля населения с денежными доходами ниже прожиточного минимума, величина которого ежеквартально утверждается правительством в соответствии с Федеральным законом "О прожиточном минимуме в Российской Федерации" и служит основным критерием для определения степени нуждаемости домохозяйств.

Социальная бедность традиционно охватывает социально уязвимые категории населения - многодетные и неполные семьи, одиноких пенсионеров и инвалидов. Так называемая экономическая бедность обусловлена тем, что работоспособные граждане не могут обеспечить себе социально приемлемый уровень благосостояния из-за низкого уровня заработной платы, задержек с ее выплатой, безработицей. Для преодоления экономической бедности целесообразно использовать меры общеэкономического характера (содействие занятости, реформирование системы оплаты труда, совершенствование налоговой политики и др.), в то время как борьба с социальной бедностью лежит в плоскости перераспределения доходов в рамках социальной защиты населения.

Социально-экономическая политика российского правительства нацелена на повышение уровня жизни населения на основе увеличения реальных располагаемых доходов граждан. В рамках совершенствования политики доходов населения стратегической задачей государства является восстановление воспроизводственной и стимулирующей функций заработной платы, размер которой должен быть достаточным не только для удовлетворения текущих нужд в питании, одежде, жилье, но и потребностей в полноценном ежегодном отдыхе, а также для формирования сбережений.

По мере стабилизации экономики и расширения доходной базы госбюджета планируется постепенно приблизить минимальные размеры оплаты труда и пенсий к прожиточному минимуму. Правительством уже в текущем году изысканы средства на повышение этих социальных гарантий, а также предприняты меры по увеличению их размеров и в будущем году.

Таким образом, наиболее острой проблемой, определяющей весь характер социально-экономических отношений между государством и обществом, является несбалансированность ресурсов и обязательств на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации.

Основным методом защиты наиболее уязвимых категорий населения становится адресное предоставление социальной помощи лишь тем гражданам, фактическое потребление которых находится ниже прожиточного минимума. Понятие "адресность" в данном контексте означает ограничение круга получателей социальной помощи конкретной целевой группой в зависимости от приоритетов социальной политики государства на данном этапе. В данном случае принцип адресности является противовесом "категорийному подходу", когда социальная помощь предоставляется гражданам по их формальной принадлежности к той или иной социальной (профессиональной или социально-демографической) группе населения без учета фактора нуждаемости. Усиление адресности социальной помощи предполагает осуществление законодательных и организационных мер по ограничению круга получателей социальной помощи малоимущими семьями и малоимущими одиноко проживающими гражданами.

Принцип адресности социальной помощи, закрепленный в законах, часто понимается, как адресность по принадлежности к определенной категории населения, а не по принципу нуждаемости. В результате понятие адресности на основе нуждаемости совершенно теряется в общей массе законов, направленных на социальную защиту отдельных категорий населения (беженцы и переселенцы; военнослужащие, участвовавшие в разрешении вооруженных конфликтов в России и на территории СНГ; доноры; пострадавшие вследствие аварий на Чернобыльской АЭС; проживающие в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях; герои Советского Союза и РФ; пострадавшие от репрессий и т. д.), а также в массе нормативно-правовых актов.

Однако адресность социальной помощи может привести к росту иждивенческих настроений. Предоставление адресной помощи исключительно на основании дохода ниже прожиточного уровня приводит к тому, что ее будут получать не только нетрудоспособные граждане, но и вполне трудоспособные. Поэтому система оказания адресной социальной помощи должна быть достаточно гибкой и продуманной, чтобы быть эффективной. Помощь необходимо предоставлять тем, кто не может самостоятельно справиться с трудной жизненной ситуацией. Требуется выработать критерии предоставления адресной помощи, например состояние здоровья.

Реализация принципа адресности должна позволить направлять помощь тем, кто в ней реально нуждается. Большое значение при этом имеет механизм предоставления адресной социальной помощи. Вот лишь некоторые принципы организации адресной помощи:

- предоставление помощи не категориям, а отдельным лицам;

- обоснованность предоставления помощи (наличие среднедушевого совокупного дохода ниже прожиточного уровня, установленного соответствующим субъектом РФ);

- определение механизма выявления нуждающихся;

- проведение проверок нуждаемости, обследований состояния малообеспеченных семей и одиноких граждан;

- ответственность получателя социальной помощи (за достоверность представленных документов, сведений);

- сочетание государственной и негосударственной помощи;

- наличие единого банка данных лиц, получающих помощь;

- координация деятельности всех органов и служб социальной защиты различного профиля.

Региональные законы и программы об адресной социальной помощи отличаются одной общей чертой: в них соединяются принцип категориальности и принцип адресности. Законы об адресной помощи ориентированы на отдельные категории населения (как правило, пенсионеров, инвалидов, неполные и многодетные семьи) и уже из них отбираются нуждающиеся.

Принятие нормативно-правовых актов об адресной помощи, устанавливающих принцип адресности выплаты детских пособий еще до принятия соответстствующего федерального закона, было обусловлено недостатком средств на выплату пособий в полном объеме и увеличением задолженности по ним. К сожалению, для реализации принципа адресности помощь часто предоставляют в натуральной форме, исходя из убеждения, что за получением натуральной помощи будут обращаться только нуждающиеся. Разумеется, накопление задолженностей по выплатам пособий, выдача их в натуральной форме не способствуют прозрачности механизма выплат.

Все региональные законы и программы об адресной социальной помощи отличаются одной общей чертой: в них соединяются принцип категориальности и принцип адресности. Законы об адресной помощи ориентированы на отдельные категории населения (как правило, пенсионеров, инвалидов, неполные и многодетные семьи) и уже из них отбираются нуждающиеся.

К определению понятия адресной социальной поддержки населения Россия пока лишь ограничилась декларацией о социальном государстве. Многие социальные гарантии права и свободы, закрепленные в Конституции РФ, либо не обеспечиваются, либо действуют в усеченном варианте.
В традиционном понимании суть социальной политики сводится к поддержке, прежде всего материальной, беднейших слоев населения или к перераспределению общественного богатства в пользу наименее обеспеченных слоев в целях ограничения имущественной дифференциации. Однако социальная политика должна трактоваться несколько шире, и основная цель ее должна быть не столько «лечение социальных болезней», а, прежде всего, их предотвращение и предупреждение. Именно в этом состоит сущность социальной политики - концентрированное выражение всех иных видов политики и прежде всего -экономической.

Адресная социальная поддержка населения занимает важное место в структуре социального управления в целом и местного самоуправления в частности. Организация оптимальной адресной социальной поддержки населения предполагает не только изучение законов и других нормативных актов, устанавливающих ее критерии в рамках отношений государство -человек - закон - социальная защита, но и возможность на местах определять допустимые границы действий во взаимоотношениях с другими субъектами и разрабатывать собственные варианты моделей адресной социальной поддержки.
В современной России важной чертой системного изменения модели социальной поддержки населения является ее муниципализация. Муниципальная модель адресной социальной поддержки имеет свою специфику и должна основываться на учете социальной дифференциации населения, сосредоточении общественных ресурсов на помощи беднейшим, защите от бедности на равноправной основе, предотвращении социального иждивенчества, индивидуализации социального обслуживания.

Соответствующие бюджетные ресурсы будут формироваться за счет сокращения безадресных субсидий производителям товаров и услуг, а также социально неоправданных льгот и выплат. В настоящее время право на получение социальных гарантий, льгот и выплат, установленных законодательными актами РФ, имеет 70% населения страны; при этом только четверть общей суммы льгот и пособий приходится на долю домохозяйств со средним доходом ниже прожиточного минимума. Большинство льгот, установленных федеральным законодательством, планируется поэтапно трансформировать в единое пособие по нуждаемости.

Основное бремя, связанное с социальной защитой населения, несут местные органы власти, между тем муниципалитетам компенсируется не более трети их затрат на выполнение социальных обязательств, предусмотренных федеральным законодательством. Поэтому в новой правительственной Программе, предусмотрено максимальное расширение самостоятельности территорий в принятии решений относительно того, какие выплаты действительно нужны, кому, в каких объемах и в какой форме они должны предоставляться.

Таким образом, перед федеральной властью стоит задача путем межбюджетного выравнивания способствовать повышению эффективности системы социальной защиты населения, уменьшению социальной дифференциации в интересах сокращения бедности. Предстоит повысить нормативно-методическую роль органов исполнительной власти, и прежде всего Минтруда России, ответственного за разработку и доведение до регионов типовых методик адресного предоставления социальной помощи, оказание содействия местным администрациям в их практическом применении.

2.2 Проблемы оказания адресной социальной помощи

Несмотря на многочисленные попытки внедрения принципа адресности социальной помощи на региональном и муниципальном уровне, степень адресности социальных выплат в целом по Российской Федерации практически не повысилась.

Помимо недостаточной адресности выплат в большинстве регионов, важным фактором, предопределяющим неэффективность расходов на социальную помощь в целом по Российской Федерации, является их неравномерное распределение в региональном разрезе. Летом 1999 г. был принят Федеральный Закон "О государственной социальной помощи". Этот законопроект вводит дополнительный вид социальных выплат в форме предоставления гражданам с доходами ниже прожиточного минимума адресной социальной помощи с использованием процедур выборочной проверки нуждаемости потенциальных получателей помощи. При этом размеры помощи определяются в пределах разницы между суммой величин прожиточных минимумов и общим доходом членов малоимущей семьи. Фактически в данном случае речь идет о попытке законодательного введения так называемого "гарантированного минимума доходов" для всех семей на территории Российской Федерации.

Закон не содержит конкретной информации об источниках финансирования подобных адресных выплат. На стадии рассмотрения в Государственной Думе из него были исключены положения, которые позволили бы органам власти субъектов федерации и органам местного самоуправления перераспределять на цели адресной социальной помощи средства за счет соответствующего уменьшения расходов на предоставление категориальных выплат и льгот, степень адресности которых остается низкой.
Отмеченные особенности Закона "О государственной социальной помощи" делают его финансово необеспеченным и труднореализуемым на практике. Об этом, в частности, свидетельствуют расчеты показателя глубины бедности, основанные на данных бюджетных обследований граждан.
Под глубиной бедности в данном случае понимается совокупный объем адресных социальных выплат, который потребовался бы ежемесячно для того, чтобы довести уровень потребления всех малоимущих граждан до уровня официального прожиточного минимума. Именно на такие выплаты, в конечном счете, ориентированы положения Закона "О государственной социальной помощи".

При этом следует иметь в виду, что речь идет о дополнительных расходах, которые обеспечили бы полное преодоление бедности лишь при условии сохранения всех ныне существующих социальных выплат бедным семьям, поскольку эти выплаты уже учтены при оценке потребления бедных семей.
Необходимо также учитывать, что Законом "О государственной социальной помощи" предусматривается лишь один вид проверки нуждаемости граждан - выборочный непосредственный контроль за обоснованностью декларируемых гражданами сведений о доходах и имуществе, которое может быть использовано для целей извлечения дохода. Однако ни одна, даже самая эффективная методика, основанная на непосредственной проверке нуждаемости, не позволяет с высокой достоверностью оценить уровень потребления бедных семей, которые, как правило, будут занижать декларируемые доходы.

Таким образом, при существующем состоянии федерального и территориальных бюджетов в России внедрение адресной социальной помощи не может ставить задачу полного преодоления бедности, которая фактически подразумевается в законах "О прожиточном минимуме в Российской Федерации" и "О государственной социальной помощи".

Однако даже при существенно более жестких ограничениях на предоставление адресной помощи потенциальные расходы будут превышать реальные финансовые возможности консолидированного бюджета. Например, если ограничить круг получателей адресных пособий лишь крайне бедными семьями, находящимися за так называемой "административной границей бедности" (с доходами ниже 50% прожиточного минимума) и ставить задачу доведения их потребления лишь до уровня 50% прожиточного минимума.

Согласно Закону "О государственной социальной помощи" все они смогут приобрести право на получение государственной социальной помощи. При этом расходы на предоставление адресной социальной помощи могут возрасти дополнительно более чем в полтора раза по сравнению с оценками, представленными выше. Увеличение расходов произойдет как за счет расширения контингента получателей пособий, так и за счет повышения среднего размера доплат домохозяйствам, которые могли бы претендовать на пособие по нуждаемости при прежней величине прожиточного минимума. Следовательно, потенциальные затраты на оказание адресной социальной помощи будут сопоставимы с совокупными ресурсами консолидированного бюджета Российской Федерации.

Таким образом, повсеместный переход на адресные принципы социальной помощи в том виде, в котором он предусматривается новым федеральным законодательством, на практике неосуществим в связи с недостатком финансовых средств. Практическое введение адресности потребует введения более значительных ограничений, как на размеры выплат, так и на состав получателей пособий. Это означает, что, помимо оценки доходов и потребления семей, потребуется применять дополнительные критерии отсева потенциальных получателей, на основе признаков, которые свидетельствуют об их относительно меньшей социальной уязвимости. Одним из дополнительных условий отсева может служить наличие трудоспособных членов малообеспеченных семей. Помощь таким семьям должна быть прежде всего ориентирована на содействие в поиске источников трудового дохода, что предполагает использование иных механизмов, чем выплата пособий по нуждаемости. В ряде регионов дополнительным критерием отсева может служить наличие в составе семьи одного или нескольких пенсионеров. Это относится не ко всем регионам, а лишь к тем из них, где бедность среди пенсионеров до сих пор является относительно редкой. В условиях отсутствия какой-либо задолженности по выплате пенсий к числу регионов, где может быть использован данный критерий отсева, относятся преимущественно те регионы средней полосы России, где вследствие относительно низкого уровня региональных цен региональная величина прожиточного минимума пенсионера является ниже общефедеральной, в то время как средний уровень пенсий ненамного отличается от среднероссийского.

Дополнительное ограничение получателей пособий может быть достигнуто, если процедуры предоставления адресной помощи будут принимать во внимание не только текущие доходы, но и имущественный статус семьи, включая и дорогостоящие предметы длительного пользования.

Вместе с тем многие из таких предметов хотя и являются признаком относительного благосостояния, но в принципе не могут быть использованы в целях извлечения дополнительного дохода иначе, чем путем их продажи. Кроме того, опыт практического внедрения процедур проверки нуждаемости в ряде областей показал, что выявление реального имущественного статуса семей крайне затруднено и требует немалых затрат. Это связано, в том числе и с тем, что земельные участки и второе жилье могут находиться за пределами региона постоянного проживания семьи, а пользование автомобилем нередко осуществляется по доверенностям, учет которых органами социальной защиты практически невозможен.

При выработке стратегий адресной помощи необходимо также учитывать и национальные особенности ряда регионов, таких как, например, республики Северного Кавказа, в которых высокий уровень официальной бедности сочетается с наличием развитых неформальных механизмов традиционной родственной солидарности. Перераспределение доходов по неформальным каналам позволяет существенно смягчить фактический уровень бедности и неравенства доходов в подобных регионах. Оказание государственной социальной помощи в таких регионах должно по возможности учитывать степень доступности каналов родственной и иной неформальной помощи для конкретных нуждающихся семей.

Добиться большей концентрации адресных выплат в особо нуждающихся домохозяйствах и вместе с тем избежать дорогостоящих процедур детальной проверки доходов и имущества семей позволяют методы косвенной оценки нуждаемости семей на основе легко выявляемых формальных признаков (уровень образования, число детей, род занятий и др.). Состав таких признаков определяется статистическими методами на основе репрезентативных обследований домохозяйств в каждой конкретной территории. К сожалению, новый Закон "О государственной социальной помощи" не предусматривает возможность использования косвенных методов оценки нуждаемости.

Представляется, что скорректировать этот недостаток косвенных методик можно было бы посредством введения единовременной денежной или натуральной помощи в дополнение к адресным пособиям, предоставляемым на основе косвенных методик проверки нуждаемости. Такая помощь могла бы предоставляться по заявительному принципу бедным домохозяйствам, не имеющим доступа к адресным пособиям, с выборочным применением прямых процедур проверки фактической нуждаемости заявителей. Практика предоставления такой помощи уже существует в большинстве регионов, но процедуры ее предоставления представляются в большинстве случаев недостаточно эффективными и нуждаются в дальнейшем совершенствовании.

При этом следует учитывать, что согласно приведенным выше оценкам даже при самых жестких подходах к отбору потенциальных получателей адресных пособий по нуждаемости повсеместное внедрение принципа адресности потребует перераспределения на эти цели порядка половины всех расходов консолидированного бюджета по статье "Социальная политика". Это возможно лишь при условии отказа от значительной части программ безадресной социальной помощи, финансируемых за счет этой бюджетной статьи. Существующая система социальной защиты населения оказалась плохо приспособлена для работы в подобных условиях. Она обладает ограниченными возможностями перераспределения ресурсов в пользу наиболее нуждающихся граждан и базируется на системе всеобщих социальных трансфертов, субсидий на товары и услуги, а также категориальных льгот. Основные объемы социальных трансфертов в такой системе приходятся на долю граждан, которые не относятся к числу нуждающихся.

Эффективность ряда направлений социальной защиты, таких как выплата пособий на детей и финансирование программ занятости, достигла критического уровня, и они перестали оказывать значимое влияние на положение уязвимых групп населения, которым они адресованы. При тех объемах государственного финансирования, которые поддерживаются в послекризисный период, сложившаяся система социальной защиты, характеризующаяся разветвленной системой категориальных льгот и всеобщих социальных трансфертов, неспособна, выполнять большинство возложенных на нее функций.

Решение накопившихся социальных проблем предполагает проведение глубоких структурных преобразований в социальной сфере, которые обеспечили бы перераспределение социальных расходов в пользу наиболее уязвимых групп населения при одновременном сокращении социальных трансфертов, направляемых в пользу обеспеченных семей.
Для социального государства, в направлении которого Россия стремительно продвигалась в послекризисный период, характерной чертой становится типичная для многих стран третьего мира сегрегация социальной политики по принципу "социализм для богатых - капитализм для бедных". Объем ресурсов, направляемый в пользу нуждающихся, оказывается явно недостаточным для сколько-нибудь заметного облегчения их положения, а основная часть социальных трансфертов попадает в распоряжение граждан с высокими и средними доходами. Последние в меньшей степени нуждаются в социальной защите, но обладают достаточным политическим весом и влиянием, чтобы блокировать решения, ведущие к перераспределению социальных трансфертов в пользу бедных семей.

Судя по всему, российское общество все еще не готово открыто признать несостоятельность подобной модели социальной защиты и несоответствие социальных гарантий, закрепленных действующим законодательством, экономическим возможностям страны и действительным социальным нуждам ее граждан. Об этом свидетельствует, в частности, и то обстоятельство, что предвыборные экономические платформы ведущих политических партий и блоков, являясь в целом относительно реалистичными в вопросах экономической политики, остаются по-прежнему откровенно популистскими в вопросах социальной политики.
Однако сложившаяся модель социальной политики, в силу ее крайней неэффективности, едва ли может быть устойчивой в течение длительного времени. В зависимости от экономической ситуации ее эволюция может происходить, по меньшей мере, в двух различных направлениях.

В случае если экономический рост в ближайшие годы приобретет устойчивый характер, уровень финансирования социальной сферы может быть в короткие сроки восстановлен до предкризисного уровня. В этих условиях структурные реформы могут быть ориентированы не на ограничение масштабов всеобщих социальных трансфертов, а на постепенное устранение элементов, унаследованных от социалистического прошлого и не отвечающих условиям рыночной экономики. Прежде всего, это касается отказа от субсидий на потребительские товары и услуги, а также от категориальных привилегий и льгот.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В настоящее время в Российской Федерации наиболее острой проблемой является проблема бедности, которая всё больше перерастает в проблему нищеты. Число, лиц оказавшихся за чертой бедности, неуклонно растёт, в стране наблюдается последовательное усиление расслоение населения по доходам и материальному обеспечению, носящее стихийный характер, поскольку до недавнего времени воздействие на него со стороны государства было малозаметно.

В прошедшем году было принято большое количество законодательных актов, регулирующих правоотношения в социальной сфере. Среди них особо выделяется Федеральный закон «О государственной социальной помощи». Данный закон призван поддержать малоимущие семьи, а также малоимущих одиноко проживающих граждан, среднедушевой доход которых ниже величины прожиточного минимума.

Принятие этого закона свидетельствует о том, что социальная политика в России находится в развитии, большое внимание уделяется проблеме бедности тем группам населения, которые до настоящего времени не были защищены государством.

Принятый закон впервые дал законодательное определение понятию государственной социальной помощи. Под ней понимается предоставление малоимущим семьям или малоимущим одиноко проживающим гражданам за счёт средств соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации социальных пособий, субсидий и компенсаций, жизненно необходимых товаров. Основными целями оказания данной помощи являются: поддержание уровня жизни нуждающихся граждан, среднедушевой доход которых ниже величины прожиточного минимума, установленного в соответствующем субъекте нашей страны, а также адресное и рациональное использование бюджетных средств.

Из выше сказанного можно сделать вывод, что в настоящее время в Российской Федерации высокими темпами осуществляется государственная социальная политика, направленная, прежде всего на преодоление крайней степени социального неравенства в современном российском обществе, и оказание государственной помощи наиболее незащищённым группам населения, а именно малоимущим семьям и малоимущим одиноко проживающим гражданам.