Социальная защита инвалидов РФ

Если рассматривать систему социальной защиты инвали-дов в обобщенном виде, то вопросы реабилитации будут вы-глядеть наименее урегулированными, поскольку из-за господ-ствовавшей ранее политики по отношению к инвалидам они детально не разрабатывались.

За рубежом «первый законодательный акт, касающийся этой реабилитации, появился в США в 1919 г. В нем были оп-ределены государственные гарантии и порядок организации реабилитационных центров. В 60--80-е гг. XX века ряд меж-дународных организаций (ООН, МОТ) сформулировали прин-ципы и нормы реабилитации инвалидов» (164).

В Российской Федерации вопрос о реабилитации инвалидов впервые подвергся серьезному обсуждению в 1995 г. в ходе разработки Федеральной программы «Социальная поддержка инвалидов» и подготовки проекта закона «О реабилитации (медицинской, профессиональной и социальной) инвалидов», который так и не увидел свет.

Составная часть Федеральной комплексной программы «Социальная поддержка инвалидов» -- ФЦП «Медико-соци-альная экспертиза и реабилитация инвалидов» -- называет медико-социальную реабилитацию важным этапом социаль-ной защиты инвалидов, направленным на восстановление на-рушенных или утраченных способностей инвалидов к общест-венной, профессиональной и бытовой деятельности.

В Программе в качестве основного показателя недостатков существовавшего прежде процесса реабилитации приводится процент численности лиц, признававшихся при переосвиде-тельствовании трудоспособными, а именно -- 3,2 % в 1990 г. и 2,3 % -- в 1993 г.

Основные задачи ФЦП «Медико-социальная экспертиза и реабилитация инвалидов» уже были обозначены: это и созда-ние системы реабилитационных учреждений, и разработка методологических оспой проведения реабилитации.

К сожалению, значительных сдвигов добиться пока не уда-лось. Особенно ярко об этом свидетельствует отсутствие неко-торых важнейших нормативных актов в сфере реабилитации, например, федеральной базовой программы реабилитации. Что касается ФЗ от 20.07.95, то он, что вполне понятно, носит скорее общеустанавливающий, чем практический характер и многие вопросы в нем требуют подзаконного регулирования.

§ 1. Определение понятия «реабилитация инвалидов»

ФЗ от 20.07.95 содержит определение понятия «реабилита-ция». Согласно ч. 1 ст. 9 данного Закона под реабилитацией следует понимать систему медицинских, психологических, пе-дагогических, социально-экономических мероприятий, направ-ленных на устранение или возможно более полную компенса-цию ограничений жизнедеятельности, вызванных нарушени-ем здоровья со стойким расстройством функций организма.

Международное законодательство рассматривает реабилитацию как процесс, имеющий целью помочь инвалидам достигнуть оптимального физического, психического и соци-ального уровня деятельности и поддерживать его, предоста-вив им тем самым средства для изменения их жизни и расширения рамок их независимости (п. 23 Стандартных пра-вил обеспечения равных возможностей для инвалидов).

Действительно, реабилитацию нельзя рассматривать только как систему мер, поскольку система -- это прежде всего определенный порядок в расположении и связи частей какого-либо явления, форма его организации. Реабилита-ция -- это еще и процесс, ход развития изменений в состоя-нии инвалида, на достижение которых она направлена, в не-котором смысле даже смена самих этих состояний на пути достижения наилучшего.

В связи с этим представляется более логичным определить реабилитацию как процесс осуществления системы мер различного характера, направленных на устранение или возможно более полную компенсацию ограничений жизнеде-ятельности, вызванных нарушением здоровья со стойким расстройством функций организма.

Несомненно, что, закрепляя определение понятия «реаби-литация инвалидов» в КЛАССИФИКАЦИЯХ (п. 1.1.11), где она рассматривается как процесс и система медицинских, психологических, педагогических, социально-экономических мероприятий, направленных на устранение или возможно более полную компенсацию ограничений жизнедеятельности, вызванных нарушением здоровья со стойким расстройством функций организма, законодатель стремился подчеркнуть именно этот аспект данного явления.

В первой половине 1995 года Министерство социальной защиты Российской Федерации проводило обсуждение кон-цепции Закона «О реабилитации (медицинской, профессио-нальной и социальной) инвалидов». Законопроект содержал теоретические положения, вводил, помимо определения самого понятия «реабилитация», определение медицинской, профессиональной, социальной реабилитации (которые в на-стоящее время рассматриваются как составные части реабили-тации вообще), проводил разграничение между медицинской реабилитацией и обыкновенным лечением. Кроме того, проект включал в себя основные принципы реабилитологии, а также способы их гарантированности.

Раздел о реабилитационной индустрии закреплял не толь-ко ее задачи, но и правило об обязательном соответствии ее продукции системе государственных стандартов, а также принцип обязательной сертификации средств реабилитации. Предполагалось создание государственного реестра реабили-тационных изделий и услуг, на изготовление и оказание кото-рых требовалась бы специальная лицензия.

Предусмотренная законопроектом система реабилитацион-ных учреждений предполагала наличие реабилитационно-экспертных, реабилитационно-образовательных, реабилита-ционно-производственных, реабилитационно-медицинских, реабилитационно-социальных учреждений.

Определялся круг органов государственного управления, наделенных контрольными функциями в сфере реабилитации инвалидов. Проект содержал систему финансовых льгот, пре-доставляемых тем лицам, чьи средства могли быть вложены в развитие системы реабилитации (165).

В настоящее время ФЗ от 20.07.95 и изданные в соответст-вии с ним подзаконные акты не полностью содержат необхо-димый понятийный аппарат. С целью унификации действую-щего законодательства предлагалось, например, закрепить в тексте ФЗ от 20.07.95 определение технических средств реаби-литации, в соответствии с которым технические средства ре-абилитации -- это ^устройства, Содержащие технические решения, в том числе и специальные, используемые для ком-пенсации и устранения стойких ограничений жизнедеятельности инвалидов» (166. С. 13). При этом, в зависимости от ви-да ограничений жизнедеятельности технические средства реа-билитации следует классифицировать следующим образом:

1) средства для передвижения, включая транспортные средства;

2) специальные средства для самообслуживания и ухода;

3) специальные средства для ориентирования, общения и обмена информацией;

4) специальные средства для обучения и занятия трудовой деятельностью;

5) протезно-ортопедические изделия;

6) специальная одежда и ортопедическая обувь;

7) специальное тренажерное и спортивное оборудование, спортивный инвентарь для инвалидов (166. С. 13).

Как уже отмечалось выше, ФЗ от 20.07.95 рассматривает реабилитацию инвалидов как совокупность трех составных частей: медицинской, профессиональной и социальной реаби-литации. Под медицинской реабилитацией понимают вос-становительную терапию, реконструктивную хирургию, про-тезирование и ортезирование. Очевидно, на основе этих пред-ставлений о медицинской реабилитации и надо проводить различие между ней и лечением, которое имеет целью предот-вращение непосредственной опасности для жизни и здоровья, вызванной болезнью или увечьем в результате несчастного случая. Реабилитация же составляет следующий за лечением этап (отнюдь не обязательный, ведь необходимость в нем на-ступает лишь, если в результате лечения нарушения здоровья избежать не удалось), имеющий восстановительный характер.

Профессиональная реабилитация включает в себя про-фессиональную ориентацию, профессиональное образование, профессиональную и производственную адаптацию, трудоуст-ройство. В построении отечественной системы профессиональ-ной реабилитации инвалидов можно успешно использовать зарубежный опыт.

Социальная реабилитация инвалидов состоит из социаль-но-средовой ориентации и социально-бытовой адаптации. Именно таким образом решен вопрос в Примерном положении об индивидуальной программе реабилитации инвалида, ут-вержденном постановлением Министерства труда и социаль-ного развития Российской Федерации от 14 декабря 1996 г. Его разработка была предусмотрена в ФЗ от 20.07.95 (ст. 11), где ИПР определена как разработанный на основе решения государственной службы МСЭ комплекс оптимальных для инвалидов реабилитационных мероприятий, включающий в себя отдельные виды, формы, объемы, сроки и порядок реа-лизации медицинских, профессиональных и других реабили-тационных мер, направленных на восстановление, компен-сацию нарушенных или утраченных функций организма, вос-становление, компенсацию способностей инвалида к выполнению определенных видов деятельности.

По-иному дается определение ИПР в Примерном положе-нии об индивидуальной программе реабилитации инвалида (166), где она характеризуется как перечень реабилитацион-ных мероприятий, направленных на восстановление спо-собностей инвалида к бытовой, общественной, профессио-нальной деятельности в соответствии со структурой его потребностей, кругом интересов, уровнем притязаний с учетом прогнозируемого уровня его соматического состоя-ния, психофизиологической выносливости, социального статуса и реальных возможностей социально-средовой ин-фраструктуры.

Таким образом, оба определения сходны в одном: ИПР пред-ставляет собой совокупность реабилитационных мероприятий. Во-обще же, эти определения не совсем удачны, поскольку велики по объему и оперируют разноплановыми терминами. Очевидно, ис-ходя из определения самого понятия «реабилитация», было бы более правильно рассматривать ИПР в качестве комплекса реа-билитационных мероприятий, разработанного исходя из свой-ственных инвалиду особенностей и направленного на устране-ние или возможно более полную компенсацию ограничений жиз-недеятельности, вызванных нарушением здоровья со стойким расстройством функций организма.

ИПР является обязательной для всех организаций, опреде-ленных исполнителями конкретных реабилитационных меро-приятий. На ее составление и реализацию требуется обяза-тельное согласие инвалида. Международные правовые акты рекомендуют разрабатывать национальные программы реаби-литации для всех групп инвалидов, закрепляя при этом право всех инвалидов (с высокой степенью инвалидности, с множе-ственной инвалидностью) на доступ к реабилитации.

Примерное положение предполагает, что разработка ИПР осуществляется в ходе:

* проведения реабилитационно-экспертной диагностики;

* оценки реабилитационного потенциала;

* реабилитационного прогноза и определения реабилита-ционных мероприятий.

Смысл понятий «реабилитационный потенциал» и «реаби-литационный прогноз» разъясняют КЛАССИФИКАЦИИ. Реабилитационный потенциал -- это комплекс биологиче-ских и психофизиологических характеристик человека, а также социально-средовых факторов, позволяющих в той или иной степени реализовать его потенциальные способнос-ти. Под реабилитационным прогнозом понимается вероят-ность реализации реабилитационного потенциала.

В разработке ИПР, помимо работников органов МСЭ, могут принимать участие специалисты из учреждений здравоохра-нения, органов занятости, иных организаций, осуществляю-щих деятельность в сфере реабилитации.

Оценкой результатов проведения реабилитационных меро-приятий занимаются специалисты БМСЭ при очередном осви-детельствовании инвалида. Однако она возможна и в порядке динамического контроля.

Финансирование реабилитационных мероприятий осуще-ствляется из нескольких источников (см. табл. 13). Помимо этого инвалиду компенсируется стоимость услуг и техничес-ких средств реабилитации, если их невозможно предоставить или если они были оплачены им самим.

ИПР включает в себя три программы соответственно видам реабилитации, а также анкету, включающую в себя сведения об инвалиде. Немало нареканий со стороны экспертов, прак-тиков, представителей общественных объединений инвалидов вызывает их содержание (167). В частности, критикуются тер-минологические аспекты ИПР, поскольку многие понятия не только не определены в законодательстве (что, учитывая их принадлежность к психологии и медицинским наукам, впол-не понятно), но и не употребляются в специальных областях знаний. Это относится к таким терминам, как «психофизиоло-гическая выносливость», «социально-психологическая реак-тивность», «направление социальной деятельности», «уро-вень и структура кругозора». Их использование отразится на качестве самой программы, не позволит произвести реабили-тацию с максимальной эффективностью.

Помимо несовершенства содержания ИПР существуют и другие проблемы, связанные с ее практической реализацией. Во-первых, как уже отмечалось, до сих пор не утверждена фе-деральная базовая программа реабилитации инвалидов. По своему назначению она призвана определить гарантирован-ный перечень реабилитационных мероприятий, технических средств и услуг, предоставляемых инвалиду бесплатно за счет средств федерального бюджета. Согласно ч. 3 ст. 11 ФЗ от 20.07.95 предусматривается включение в ИПР как мероприя-тий, предоставленных в соответствии с федеральной базовой программой реабилитации, так и мероприятий, в оплате кото-рых не участвуют средства федерального бюджета. Во-вторых, объем реабилитационных мероприятий, предусмотренных ИПР, не может быть меньше содержащегося в федеральной базовой программе реабилитации. В настоящий момент этот минимум нигде не определен.

§ 2. Медицинская реабилитация

Существует довольно широкий спектр мероприятий, кото-рые могут быть включены в программу медицинской реабили-тации. В их числе -- физические методы реабилитации (элек-тролечение, лазеротерапия, бальнеотерапия), механические методы, массаж, санаторно-курортное лечение, логопедичес-кая помощь, реконструктивная хирургия, лечебная физкуль-тура, протезно-ортопедическая помощь. Однако предоставле-ние большинства мероприятий медицинской реабилитации не нуждается в подробном специальном правовом регулирова-нии. Наиболее разработано в настоящее время законодатель-ство, касающееся прав на санаторно-курортное лечение и про-тезно-ортопедическую помощь.

Нормы о льготном обеспечении инвалидов путевками на са-наторно-курортное лечение содержатся в ФЗ от 20.07.95, Фе-деральном законе «О ветеранах» и в Законе РФ «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вслед-ствие катастрофы на ЧАЭС». На основе анализа перечислен-ных законов следует сделать вывод о том, что все инвалиды имеют право на предоставляемое на льготных условиях сана-торно-курортное лечение в соответствии с предписаниями ИПР при наличии медицинских показаний.

Граждане, перечисленные в п. 2 ч. 1 ст. 13 Закона РФ «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на ЧАЭС», имеют право на ежегодное обеспечение санаторно-курортным лечением или получение денежной компенсации в размере средней стоимо-сти путевки. Инвалиды войны обеспечиваются путевками или соответствующей компенсацией один раз в два года.

В настоящий момент существует несколько способов фи-нансирования расходов на предоставление инвалидам бес-платных путевок на санаторно-курортное лечение.

Работающие инвалиды обеспечиваются путевками по месту работы за счет средств социального страхования (ч. 3 ст. 29 ФЗ от 20.07.95).

Неработающим инвалидам бесплатные путевки выдаются органами социальной защиты населения (ч. 2 ст. 29 ФЗ от 20.07.95).

Финансирование расходов по обеспечению путевками инвалидов, обладающих правом получения таких путевок на основании Федерального закона «О ветеранах», пенсионное обеспечение которых осуществляется органами социальной защиты населения, производится за счет средств федераль-ного бюджета, предоставленных на эти цели Минтруду РФ. Если гражданин из данной категории инвалидов получает пенсию в соответствии с Законом РФ «О пенсионном обеспе-чении лиц, проходивших военную службу, службу в орга-нах внутренних дел, учреждениях и органах уголовно-ис-полнительной системы, и их семей», то финансирование расходов будет осуществляться за счет средств федерального бюджета, выделяемых на эти цели органам, в которых зако-ном предусмотрена военная служба (служба).

В соответствии с ч. 4 ст. 29 ФЗ от 20.07.95 лицам, ставшим инвалидами вследствие несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, расходы на санаторно-ку-рортное лечение (в том числе оплата отпуска на период лече-ния и проезда, стоимость проезда инвалида и сопровождающе-го его лица) возмещаются за счет средств обязательного соци-ального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний.

До недавнего времени инвалидам из данной категории пу-тевки для санаторно-курортного лечения предоставлялись за счет средств работодателей, обязанных возмещать причинен-ный вред, на основании прежней редакции ч. 4 ст. 29 Закона, действовавшей до введения в действие ФЗ от 02.07.98.

Аналогичная норма содержалась в ст. 21 Правил возмеще-ния работодателями вреда, причиненного здоровью работника увечьем, профессиональным заболеванием или иным повреж-дением здоровья, связанным с исполнением трудовых обязан-ностей. Помимо оплаты стоимости самого санаторно-курорт-ного лечения оплате подлежал также проезд инвалида к месту лечения и обратно, а при необходимости -- и проезд сопровож-дающего его лица. Впрочем, оплата расходов по проезду про-изводилась лишь в пределах норм, установленных законода-тельством о служебных командировках.

С 1991 г. действует утвержденная приказом Министерства социального обеспечения РСФСР Инструкция о порядке обеспе-чения населения протезно-ортопедическими изделиями, сред-ствами передвижения и средствами, облегчающими жизнь ин-валидов (7. С. 420--433), хотя ФЗ от 20.07.95 предусматривает, что эти отношения должны быть урегулированы нормативным актом правительственного уровня. Вместе с тем, до настоящего времени такой документ разработан и принят не был.

Данной инструкцией установлены нормы выдачи бесплат-ных протезно-ортопедических изделий, гарантийные сроки их эксплуатации, сроки и условия проведения ремонта, а так-же некоторые другие существенные вопросы. Помимо протез-но-ортопедических изделий, выдаваемых инвалидам бесплат-но в пределах установленной нормы, можно приобрести сверх нормы аналогичные изделия за наличный расчет. На такие из-делия для инвалидов и детей-инвалидов установлены скидки в размере 70 %. Лица, не имеющие группы инвалидности, но по медицинским показаниям нуждающиеся в протезно-орто-педических изделиях, могут приобретать их за половинную стоимость. Количество изделий, реализуемых гражданам на этих условиях, ограничено постановлением Правительства РФ от 10 июля 1995 г. «О реализации протезно-ортопедических изделий» (170).

§ 3. Профессиональная реабилитация

Вопросы обеспечения занятости инвалидов, учитывая сложив-шуюся в настоящий момент обстановку на рынке труда, решают-ся непросто. Безработица не делает существенных различий между инвалидами и здоровыми людьми, работы лишаются гражда-не, относящиеся к разным социальным и возрастным группам, причем зачастую избежать увольнения не помогают ни молодость, ни опыт, ни высокая квалификация.

Авторы большинства работ, посвященных проблемам заня-тости, придерживаются того мнения, что инвалиды относятся к одной из наиболее незащищенных категорий граждан на рынке труда. Это подтверждается и в Федеральной целевой программе содействия занятости населения Российской Феде-рации на 1998--2000 гг. (171), утвержденной постановлением Правительства РФ от 24 июля 1998 г.

В обоснование этой точки зрения приводятся различные статистические данные. Например, Л.Г. Клечковская утверж-дает, что за период с 1980 по 1994 г. уровень занятости инвалидов в общественном производстве упал с 45 % до 17 %, а среди инвалидов трудоспособного возраста работают только 30 %. Другие авторы приводят сведения о том, что удельный вес ин-валидов в среднесписочной численности работников в среднем по России равен 1,5 % , а в 1997 г. инвалиды составили 3,1 % от общего числа безработных (172).

Федеральная целевая программа содействия занятости на-селения Российской Федерации на 1998--2000 гг. содержит сведения о составе зарегистрированных безработных по полу, возрасту и уровню образования.

Статистика, касающаяся безработицы среди инвалидов, представляет информацию о соотношении общего числа ин-валидов с числом безработных среди них (лишь 10 % инвали-дов имеют работу) и о количестве работающих инвалидов I и II групп (8%).

Этого вряд ли достаточно для получения объективных све-дений о ситуации на рынке труда. Вместе с тем, анализ име-ющихся в ФЦП других статистических показателей позволя-ет сделать вывод о том, что в мышлении производящих со-кращение работодателей имеются стереотипы: безработных (вследствие высвобождения) женщин больше, чем мужчин, а, получив высшее образование, устроиться на работу проще, нежели без него. Надо полагать, сложившиеся в обществе стереотипы отношения к инвалидам и в сфере занятости то-же играют свою роль.

Однако, как и все граждане нашей страны, инвалиды пользуются закрепленными в Конституции Российской Федерации (ст. 37) правами на труд и защиту от безработицы. Учитывая то обстоятельство, что данная категория граждан особенно нуждается в поддержке со стороны государства, права инвалидов гарантируются более широким кругом нор-мативных актов. Помимо законодательства о занятости эти вопросы регулируются и самим ФЗ от 20.07.95, и подзакон-ными актами, освещаются в отдельных целевых програм-мах как федерального, так и регионального уровня.

Для инвалида работа представляет собой не только способ получения дополнительных средств к жизни, но и является одним из методов социальной реабилитации. Тем не менее в настоящий момент общество, отчасти вследствие сохранения тяжелой экономической ситуации, а отчасти -- все тех же сте-реотипов, зачастую выступает против трудоустройства инва-лидов. В ФЦП содействия занятости населения Российской Федерации на 1998 -- 2000 гг. подчеркивается, что, хотя спрос на рабочие места со стороны инвалидов сохраняется, отмеча-ются факты дискриминации при приеме их на работу.

Конечной целью профессиональной реабилитации инвали-дов является обеспечение их занятости. Инвалиды могут зани-маться поисками работы самостоятельно, а могут прибегнуть к помощи органов занятости.

Согласно ч. 1 ст. 3 Закона РФ от 19 апреля 1991 г. «О заня-тости населения в Российской Федерации» (173) безработны-ми могут быть признаны только трудоспособные граждане. Что касается инвалидов, то, по определению (чч. 1, 2 ст. 1 ФЗ от 20.07.95), это лица, полностью или частично утратившие способность к трудовой деятельности. Несмотря на то, что ча-стично трудоспособные входят в более широкую по охвату ка-тегорию трудоспособных полностью, в законодательстве о за-нятости было бы более правильно использовать термин «пол-ностью или частично трудоспособные граждане».

Безработным может быть признан инвалид, имеющий тру-довую рекомендацию, заключение о рекомендуемом характе-ре и условиях труда, которое выдано в установленном поряд-ке, не имеющий работы, зарегистрированный в органах службы занятости в целях поиска подходящей работы и готовый приступить к ней.

Признание инвалидов безработными осуществляется в об-щем порядке. Какие бы то ни было особенности связаны, в данном случае, лишь с перечнем документов, представляемых ими в органы занятости. Согласно ч. 2 ст. 25 ФЗ от 20.07.95 кроме паспорта, трудовой книжки, документов, удостоверяю-щих профессиональную квалификацию, справки о среднем за-работке за последние три месяца по последнему месту работы инвалид должен предъявить ИПР.

Процедуру регистрации в качестве безработного регулирует Порядок регистрации безработных граждан, утвержденный постановлением Правительства РФ от 22 апреля 1997 г. (174). При реализации данной процедуры существует определенная последовательность. Сначала осуществляется первичная реги-страция безработных граждан, а потом регистрация безработ-ных граждан в целях поиска подходящей работы, регистра-ция граждан в качестве безработных и перерегистрация безра-ботных граждан.

Целью первичной регистрации является учет общей чис-ленности безработных, обратившихся в органы занятости для получения информации по вопросам содействия занятости. На этом этапе предъявления документов не требуется.

Они необходимы лишь на втором этапе, когда осуществля-ется регистрация гражданина в целях поиска подходящей ра-боты. Решение о признании гражданина безработным принимается не позднее 11 дней со дня предъявления необходимых документов, если подходящую работу подыскать не удалось.

Граждане, признанные безработными, обязаны в сроки, установленные органами занятости, но не реже двух раз в месяц проходить перерегистрацию.

В настоящее время в Российской Федерации профессиональ-ную реабилитацию представляют как процесс осуществления комплекса мероприятий в ходе проведения четырех этапов:

* профессиональной ориентации;

* профессионального образования;

* профессионально-производственной адаптации;

* рационального трудоустройства, под которым пони-мается «трудоустройство, обеспечивающее соответст-вие условий и содержания труда состоянию здоровья ин-валида, социально-экономическую равноценность реко-мендуемой ему профессиональной деятельности ранее исполняемой, а в случае его первоначального выхода на рынок труда -- аналогичной работе, исполняемой здоро-вым работником» (175. С. 30).

Инвалиды получают профессиональное образование в об-разовательных учреждениях общего и специального типа. В системе Министерства труда и социального развития име-ется 12 специальных техникумов и 35 ПТУ-интернатов, а также 5 техникумов по подготовке специалистов для органов социальной защиты (175. С. 31).

В ч. 3 ст. 16 Федерального закона от 10 июля 1992 г. «Об обра-зовании» закреплено правило, согласно которому после успеш-ной сдачи вступительных экзаменов вне конкурса принимаются в государственные и муниципальные учебные заведения сред-него и высшего профессионального образования инвалиды I и II групп, если обучение им не противопоказано по заключе-нию БМСЭ. Часть 3 ст. 11 ФЗ от 19 июля 1996 г. «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» (176) в отно-шении высших учебных заведений предусматривает анало-гичную норму.

Министерство образования Российской Федерации в своем письме от 25 марта 1999 г. «Об условиях приема и обучения инвалидов в учреждениях высшего профессионального обра-зования» (177) рекомендовало на вступительных экзаменах предусматривать для данных лиц дополнительное время на подготовку устного ответа и выполнение письменной работы и отметило, что образовательные учреждения должны осуще-ствлять свою деятельность во взаимодействии с государствен-ными службами занятости населения, органами управления образованием и социальной защиты.

Образовательные учреждения должны обеспечивать выпол-нение ИПР в период обучения инвалидов и создавать им специ-альные условия для обучения, которые предусматривают при-способление помещений, мебели, оборудования к возможностям инвалидов в соответствии с требованиями безбарьерной архитек-туры, проводить педагогическую коррекцию учебного процесса.

Профессиональное образование инвалидов должно осуще-ствляться в соответствии с государственными образовательны-ми стандартами на основе образовательных программ, адапти-рованных для обучения инвалидов. Введение для них специаль-ных стандартов исключается, поскольку обучение инвалидов по общим программам обеспечит им конкурентоспособность на рынке труда. Инвалидам также предоставляется право неодно-кратного получения бесплатного профессионального образова-ния по направлению органов государственной службы занятос-ти (ч. 7 ст. 50 Федерального закона «Об образовании»).

Подробный перечень мероприятий, проводимых государст-венными органами в целях обеспечения занятости инвалидов, дан в ст. 20 ФЗ от 20.07.95, причем большинство из них так или иначе связано с воздействием на работодателя:

* осуществление льготной финансово-кредитной политики в отношении специализированных предприятий, применяю-щих труд инвалидов, предприятий, учреждений, организаций общественных объединений инвалидов;

* установление в организациях независимо от организаци-онно-правовых форм и форм собственности квоты для приема на работу инвалидов и минимального количества специаль-ных рабочих мест для инвалидов;

* резервирование рабочих мест по профессиям, наиболее подходящим для трудоустройства инвалидов;

* стимулирование создания предприятиями, учреждения-ми, организациями дополнительных рабочих мест (в том чис-ле специальных) для трудоустройства инвалидов;

* создание инвалидам условий труда в соответствии с ИПР инвалидов;

* создание условий для предпринимательской деятельнос-ти инвалидов;

* организация обучения инвалидов новым профессиям.

Самым известным и, вместе с тем, одним из самых спорных средств трудоустройства инвалидов на сегодняшний день яв-ляется квотирование. В обыденном сознании существует представление о том, что квотирование представляет собой проявление дискриминации по отношению к здоровым граж-данам. В ст. 4 Конвенции № 159 МОТ «О профессиональной реабилитации и занятости инвалидов» провозглашено, что «специальные позитивные меры, направленные на обеспече-ние подлинного равенства обращения и возможностей для ин-валидов и других трудящихся, не считаются дискриминаци-онными в отношении других трудящихся». Однако проблема не решена окончательно.

Для процедуры квотирования характерным является так-же и то, что, закрепляя какие-либо нормы и санкции, государ-ство зачастую никак не участвует само в трудоустройстве ин-валидов на посты в государственных органах, исключая их из числа охваченных квотой рабочих мест. Хотя в некоторых странах такие квоты существуют. Так, в Индии в 1977 г. была введена квота для инвалидов на отдельные должности в аппа-рате правительства -- по одному проценту для инвалидов с де-фектами слуха, зрения и с недостатками двигательных функ-ций (178).

Механизм квотирования, закрепленный на сегодняшний день в отечественном законодательстве, выглядит следующим обра-зом. В ч. 1 ст. 21 ФЗ от 20.07.95 закреплена минимальная квота для приема на работу инвалидов в размере 3 % от среднесписочной численности работников для предприятий всех форм собственно-сти, численность работников на которых превышает тридцать че-ловек. Органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации предоставлено право устанавливать более высокую квоту, они же в таких случаях утверждают и порядок ее опреде-ления. От квотирования освобождаются общественные объедине-ния инвалидов и организации, уставный капитал которых состо-ит из вклада общественного объединения инвалидов.

Помимо ФЗ от 20.07.95 вопросы квотирования урегулиро-ваны ч. 2 ст. 13 Закона РФ «О занятости населения в Россий-ской Федерации», устанавливающей, что механизм введения квоты и ее размер определяются Правительством РФ. На сего-дняшний день нормативного акта правительственного уровня, опосредующего эти вопросы, не существует.

С другой стороны, еще 6 февраля 1995г., задолго до приня-тия ФЗ от 20.07.95 и новой редакции Закона РФ «О занятости населения в Российской Федерации», появились Рекомендации по квотированию рабочих мест на предприятиях, в уч-реждениях и организациях для лиц, особо нуждающихся в со-циальной защите, утвержденные постановлением Министер-ства труда Российской Федерации (179).

В этом нормативном акте квота определена как минималь-ное количество рабочих мест для граждан, особо нуждающих-ся в социальной защите и испытывающих трудности в поиске работы, (в процентах от среднесписочной численности работ-ников предприятий, учреждений, организаций), которых рабо-тодатель обязан трудоустроить на данном предприятии, в учреждении, организации, включая количество рабочих мест, на которых уже работают граждане указанной категории.

В Рекомендациях все полномочия по квотированию (в том числе и предоставленные в ФЗ от 20.07.95 региональным вла-стям) отданы органам местного самоуправления, а минималь-ная среднесписочная численность для введения квоты предус-мотрена в размере тридцати пяти человек.

Очевидно, подобные разночтения следует объяснять как разрывом во времени при принятии нормативных актов, так и некоторыми различиями, выявляющимися при анализе усло-вий квотирования рабочих мест для других особо нуждаю-щихся в социальной защите категорий граждан, предусмот-ренных в законодательстве. Например, ч. 1 ст. 181 КЗоТ РФ закрепляет правило, согласно которому квоту для приема на работу отдельных групп молодежи вправе устанавливать и органы государственной власти субъектов, и органы мест-ного самоуправления. Причем их компетенция никак не разведена.

Рекомендации предполагают осуществление квотирования на договорной основе и относят к обязательным условиям та-кого договора:

* наименование рабочего места;

* категорию граждан, для которой созданы рабочие места;

* санитарно-гигиенические требования и рекомендации МСЭ по условиям и режимам труда;

* источники финансирования (или налоговые льготы и платежи);

* санкции по отношению к стороне, не выполнившей усло-вия договора.

Трудоустройство граждан в счет установленной квоты мо-жет производиться работодателем по направлению органов службы занятости населения с учетом предложений органов социальной защиты населения и органов по труду, общественных организаций инвалидов, а также при их самостоя-тельном обращении.

В течение срока действия договора о квотировании увольне-ние работников, трудоустроенных в счет квоты, по инициативе работодателя осуществляется при обязательном уведомлении органов занятости, направивших их на данные рабочие места.

Вероятно, учитывая упомянутые несоответствия, исполь-зовать Рекомендации при квотировании рабочих мест для ин-валидов не вполне правомерно, но в то же время в период от-сутствия надлежащего регулирования это -- наиболее опти-мальный выход.

В соответствии с ФЗ от 20.07.95 для некоторых категорий инвалидов в рамках установленной для организации квоты со-здаются специальные рабочие места, т.е. рабочие .места, требующие дополнительных мер по организации труда, вклю-чая адаптацию основного и вспомогательного оборудования, технического и организационного оснащения, дополнительно-го оснащения и обеспечения техническими приспособлениями с учетом индивидуальных возможностей инвалидов.

Создание специальных рабочих мест для инвалидов опла-чивается за счет средств федерального и региональных бюдже-тов и ГФЗН. Для инвалидов, получивших заболевание или увечье при исполнении обязанностей военной службы или в результате стихийных бедствий и межнациональных кон-фликтов, специальные рабочие места создаются за счет средств федерального бюджета. Установлено особое правило и для лиц, являющихся инвалидами вследствие несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, -- специальные рабочие места для них создаются за счет средств работодателей -- причинителей вреда.

Помимо схемы квотирования ФЗ от 20.07.95 (в той же ст. 21) предусматривает санкции за невыполнение работодате-лем установленной квоты в качестве внесения обязательной платы в установленном размере за каждого нетрудоустроенно-го в пределах квоты в ГФЗН. Суммы штрафов предназначены для финансирования создания рабочих мест для инвалидов. К сожалению, размер этого штрафа нормативно не определен. В ч. 3 ст. 24 прописана ответственность руководителя орга-низации за нарушение порядка внесения обязательной платы в ГФЗН в виде штрафов: за сокрытие или занижение обяза-тельной платы -- в размере сокрытой или недовнесенной сум-мы и за отказ в приеме на работу инвалида в пределах установ-ленной квоты -- в размере стоимости рабочего места.

Региональные власти устанавливают различные штрафы за неосуществление трудоустройства инвалидов в рамках квоты. В частности, в Иркутской области «за каждое не созданное в счет квоты .рабочее место работодатели перечисляют в ГФЗН суммы, равные полуторагодовой средней минимальной оплате труда. В Костромской области санкции работодателям опреде-лены в виде ежемесячных взносов в ГФЗН в размере пятикрат-ной величины минимального размера оплаты труда за каждо-го инвалида, не трудоустроенного в пределах установленной квоты. В Нижегородской области предусмотрены штрафные санкции к работодателям в размере от 10 до 100 минимальных размеров оплаты труда» (175. С. 30).

Насколько же эффективным средством обеспечения заня-тости можно считать квотирование? Ответом на этот вопрос должны послужить статистические данные. По оценкам Ми-нистерства труда Российской Федерации из установленной в 1997 г. квоты на 96634 рабочих места было осуществлено трудоустройство инвалидов на 16 тыс. мест (175. С. 30). Нель-зя не заметить, что этот показатель не слишком высок. Одна-ко Федеральная целевая программа содействия занятости на-селения на 1998--2000 гг. предполагает трудоустройство за счет квотирования уже 100 тыс. инвалидов ежегодно.

Статья 26 ФЗ от 20.07.95 обещает предприятиям и органи-зациям, обеспечивающим занятость инвалидов, государствен-ную поддержку.

Предусмотрен специальный порядок компенсации работода-телю расходов по оплате труда инвалидов при трудоустройстве их на обычные рабочие места. В соответствии с Временным по-ложением о порядке и условиях выделения финансовых средств для частичной компенсации расходов работодателей по оплате труда инвалидов, утвержденным приказом Федераль-ной службы занятости от 1 ноября 1995 г., средства из ГФЗН предоставляются работодателям для частичной оплаты труда инвалидов при трудоустройстве их на обычные рабочие места свыше пределов, предусмотренных квотированием.

Целью такой меры является снижение социальной напря-женности на рынке труда инвалидов и создание этой катего-рии граждан дополнительных возможностей трудоустройст-ва. Частичная оплата труда предусмотрена для инвалидов, которые зарегистрированы в органах занятости в целях поис-ка подходящей работы, имеют заключение уполномоченного на то органа о рекомендуемых условиях и характере труда. Оно применяется в случаях, когда стандартные процедуры работы органов службы занятости в части оказания гражда-нам содействия в трудоустройстве не приносят желаемых ре-зультатов.

Средства могут быть выделены на основе договора любой организации, независимо от ее организационно-правовой формы и формы собственности. Текст договора должен со-держать условия о своевременном перечислении организа-цией страховых взносов в фонд занятости; о трудоустройст-ве инвалида по направлению органа службы занятости в со-ответствии с заключением об условиях и характере труда, выданным уполномоченным на то органом; о соответствии оплаты труда инвалида сложности и характеру выполняемой работы; об обязательствах работодателя по уведомлению ор-гана занятости в случае увольнения инвалида по любым осно-ваниям; о праве контроля со стороны органов службы занято-сти за целевым использованием выделенных финансовых средств.

Существуют определенные ограничения для заключения такого договора (п. 1.5). Он не может быть заключен с органи-зациями:

* не соблюдающими квоту для приема на работу инвалидов;

* создающими (сохраняющими) рабочие места за счет средств ГФЗН;

* общественными объединениями инвалидов, зарегистри-рованными в установленном порядке;

* объявленными в установленном порядке несостоятель-ными (банкротами), по которым вынесено решение о на-значении внешнего управления или санации;

* по вине которых инвалиды ранее получили в данной ор-ганизации профессиональное заболевание или иное по-вреждение здоровья.

Договор о выделении финансовых средств может быть за-ключен только при постоянном соблюдении работодателем ус-ловий (п. 2.3):

* о своевременном перечислении организацией страховых взносов в ГФЗН;

* о трудоустройстве инвалида по направлению органа службы занятости в соответствии с заключением об усло-виях и характере труда;

* о соответствии оплаты труда инвалида сложности и ха-рактеру выполняемой работы;

* об уведомлении работодателем органов службы занятос-ти в случае увольнения инвалида по любому основанию;

* о предоставлении органам занятости прав контроля за це-левым использованием выделенных финансовых средств.

Обычный срок действия такого договора составляет шесть месяцев, однако при значительной утрате трудоспособности человеком, в отношении которого он был заключен, договор может быть пролонгирован еще раз на этот же срок. Размер компенсации составляет 50 % сумм по оплате труда указанного в договоре гражданина, начисленных ежемесячно. Эта сум-ма не должна превышать средней заработной платы в регионе или в Российской Федерации.

Перечисление денежных средств осуществляется в течение недели со дня предоставления работодателем в ГФЗН заверен-ной копии карточки «Лицевой счет рабочего и служащего» и ведомости по оплате труда с росписью получателя (либо пла-тежного поручения о перечислении средств на лицевой счет работника).

Перечисление финансовых средств может быть прекраще-но в связи с:

* нарушением организацией условий договора;

* увольнением инвалида по любому основанию;

* признанием факта несостоятельности (банкротства) орга-низации;

* непредставлением необходимых для производства пере-числения документов.

Федеральная целевая программа содействия занятости населения на 1998--2000 гг. выделила на частичную ком-пенсацию расходов работодателей по оплате труда инвалидов 110 млн. руб.

Одной из форм государственной поддержки, которая, впро-чем, всегда вызывала неоднозначную реакцию, следует счи-тать освобождение от уплаты налогов и взносов во внебюджет-ные социальные фонды, которые отнесены Налоговым кодек-сом РФ (180) к числу федеральных налогов и сборов (п. 6 ч. 1 ст. 13).

В соответствии с ч. 1 ст. 34 ФЗ от 20.07.95 государство га-рантирует предоставление льгот всероссийским обществен-ным объединениям инвалидов по уплате федеральных налогов и сборов. Льготы предоставляются также организациям, ус-тавный капитал которых- состоит из вклада этих обществен-ных объединений.

Решения о предоставлении льгот общественным объеди-нениям инвалидов по уплате региональных и местных нало-гов и сборов принимаются представительными органами власти субъекта Федерации или представительными органами местного самоуправления. Решения о предоставлении льгот по уплате федеральных налогов и сборов региональным и ме-стным общественным объединениям инвалидов могут при-ниматься представительными органами субъектов Федера-ции и местного самоуправления в пределах сумм, зачисляе-мых в соответствии с законодательством Российской Федерации в их бюджеты. Представители общественных объединений должны участвовать в подготовке и принятии решений по предоставлению указанных льгот.

В настоящее время федеральное законодательство содер-жит немало льгот по уплате налогов (см. табл. 14). Их анализ позволяет сделать вывод о том, что общественные организа-ции инвалидов и организации, уставный капитал которых полностью состоит из их вкладов, иногда поставлены в более выгодное положение, чем иные организации, использующие в своей деятельности труд инвалидов. Предоставление нало-говых льгот этим организациям никак не связано с числен-ностью работающих у них инвалидов, тогда как для всех иных налогоплательщиков предусмотрены прямо противо-положные условия.

Это вызывает недовольство со стороны обычных работодате-лей, что вполне объяснимо. Статистика показывает, что чис-ленность инвалидов, работающих на предприятиях и в общест-венных организациях инвалидов, не всегда достигает 50 % от общего числа работников (как правило, именно такое число ра-ботников-инвалидов требуется для получения права на льготы обычными организациями). Например, в 1997 г. работающие на предприятиях ВОЙ инвалиды составляли 42,2 % от числа всех работников (181).

За исключением предприятий всероссийских организаций инвалидов существует, по крайней мере, еще одна сеть пред-приятий, использующих труд инвалидов в широких масшта-бах. Речь идет о Российской ассоциации предприятий, приме-няющих труд инвалидов и пенсионеров. Число работающих в ее системе инвалидов колеблется от 20 до 80 % (182).

Очевидно, было бы справедливо прислушаться к предложе-ниям работодателей и предоставить равные права на налого-вые льготы всем организациям, в числе работников которых есть инвалиды. Размер предоставляемых льгот можно диффе-ренцировать в зависимости от того, какова их численность.

Региональные власти также ведут активную политику по предоставлению налоговых льгот (см. табл. 15).

Органы государственной власти субъекта Федерации уста-навливают льготы и по уплате единого налога на вмененный доход в соответствии с п. 3 ч. 2 ст. 1 Федерального закона от 16 июля 1998 г. «О едином налоге на вмененный доход для оп-ределенных видов деятельности» (183) (см. табл. 16).

Между тем льготы по уплате единого налога на вмененный доход установлены не во всех регионах. Чтобы избежать ухуд-шения положений общественных организаций инвалидов,' в Федеральном законе от 31 марта 1999 г. «О едином налоге на вмененный доход для определенных видов деятельности» (184) было введено положение, в соответствии с которым право доб-ровольного перехода на уплату единого налога или сохранения существующего порядка уплаты налогов было предоставлено:

* общественным организациям инвалидов, их региональ-ным и территориальным организациям;

* организациям, уставный капитал которых полностью со-стоит из вклада общественных организаций инвалидов;

* предприятиям и учреждениям, единственным собствен-ником имущества которых являются общественные орга-низации инвалидов.

Льготы по уплате страховых взносов во внебюджетные со-циальные фонды являются существенной формой поддержки для организаций, использующих труд инвалидов.

Такие льготы существовали постоянно, с момента образова-ния этих финансово-кредитных учреждений, хотя условия предоставления льгот и их размер менялись (см. табл. 17). По-рядок уплаты страховых взносов во внебюджетные фонды все-гда вызывал немало разногласий. По спорным вопросам зача-стую высказывалось множество точек зрения (79. С. 93--96; 76. С. 51--54). Иногда споры доходили и до высших судебных инстанций.

Конституционный Суд Российской Федерации (далее -- КС РФ) 23 декабря 1999 г. вынес постановление по делу о про-верке конституционности отдельных положений ст.ст. 1, 2, 4 и 6 Федерального закона от 4 января 1999 г. «О тарифах страхо-вых взносов в Пенсионный фонд РФ, Фонд социального стра-хования РФ, Государственный фонд занятости населения РФ и в фонды обязательного медицинского страхования на 1999 год» и ст. 1 Федерального закона от 30 марта 1999 г. «О вне-сении изменений и дополнений в Федеральный закон «О тари-фах страховых взносов в Пенсионный фонд РФ, Фонд соци-ального страхования РФ, Государственный фонд занятости населения РФ и в фонды обязательного медицинского страхования на 1999 год» в связи с жалобами граждан, обществен-ных организаций инвалидов и запросами судов (185).

В соответствии с п. б ст. 6 Закона, который стал предметом рассмотрения, от уплаты страховых взносов во внебюджетные социальные фонды впервые были освобождены только обще-российские общественные организации инвалидов, что вызва-ло недовольство иных общественных организаций.

КС РФ принял сторону заявителей, признав не соответству-ющей Конституции Российской Федерации эту норму права в той части, в какой она не освобождает от уплаты страховых взносов во внебюджетные социальные фонды общественные организации инвалидов, не входящие в состав общероссий-ских, по следующим основаниям:

* общественные организации являются одной из форм об-щественных объединений, которые равны перед законом независимо от их организационно-правовой формы (ст.ст. 14, 15 Закона РФ «Об общественных объединениях»);

* освобождение от уплаты страховых взносов адресовано одной и той же категории граждан -- инвалидам и по-этому не может зависеть от статуса общественных орга-низаций.

КС РФ пришел к выводу о том, что указанная норма носит дискриминационный характер, поскольку в соответствии с ней устанавливаются необоснованные и несправедливые раз-личия при предоставлении государственной поддержки обще-ственным организациям инвалидов в зависимости от того, входят они в состав общероссийских или нет. Тем самым нару-шается конституционный принцип равенства (ст. 19, ч. 1 и 2 Конституции Российской Федерации).

В отношении п. в ст. 6 Федерального закона «О тарифах страховых взносов в ПФР, ФСС РФ, ГФЗН РФ и ФОМС РФ на 1999 год» КС РФ принял аналогичное решение. В данном слу-чае возможность воспользоваться льготой по уплате страховых взносов ставилась в зависимость от вида пенсии, получаемой претендующим на нее инвалидом (по инвалидности или по ста-рости). Она предоставлялась лишь тем лицам, которые получа-ли пенсии по инвалидности. Таким образом, по мнению КС РФ, инвалиды были ограничены в выборе пенсии, что влекло за со-бой нарушение конституционного права на пенсию по старости для данной категории граждан. КС также счел нарушенными конституционный принцип равенства и положения о недопус-тимости дискриминации в реализации гарантированного каж-дому социального обеспечения по возрасту.

Таким образом, с 23 декабря 1999 г. от уплаты страховых взносов в ПФР освобождаются все общественные организации инвалидов и индивидуальные предприниматели, являющиеся инвалидами I и II групп (186).

В связи с вступлением в действие ч. 2 Налогового кодек-са РФ в государственные внебюджетные фонды должен уп-лачиваться единый социальный налог (взнос). Налоговый кодекс РФ содержит льготы по его уплате.

Практика показывает, что в некоторых случаях для того, чтобы добиться предоставления налоговых льгот, совершают-ся правонарушения. Целесообразность сохранения таких льгот зачастую ставится под сомнение. Однако, учитывая осо-бые экономические трудности в деятельности организаций, использующих труд инвалидов, отказ от льготного налогооб-ложения, видимо, преждевременен.

Налоговые льготы -- одна из самых распространенных форм поддержки таких организаций, но отнюдь не единствен-ная. С этой целью используется также государственный заказ. Особое значение этой формы заключается в том, что она обес-печивает предприятие гарантированным объемом работ, поз-воляет сохранить рабочие места (187).

§ 4. Социальная реабилитация

Понятие «среда жизнедеятельности, доступная для ин-валидов» впервые было определено в ФЦП «Формирование доступной для инвалидов среды жизнедеятельности» как обычная среда, дооборудованная с учетом потребностей, воз-никающих в связи с инвалидностью, и позволяющая инвали-дам вести независимый образ жизни.