Западноевропейская модель социальной работы (Германия)

9

ЗАПАДНОЕВРОПЕЙСКАЯ МОДЕЛЬ СОЦИАЛЬНОЙ РАБОТЫ (ГЕРМАНИЯ)

Корпоративная модель социальной работы, функционирующая в большинстве стран континентальной Западной Европы (в Германии, Австрии, Франции, Италии и других государствах), по целому ряду позиций близка к скандинавской универсальной модели. Это, прежде всего, проявляется в такой общей особенности, как важная роль государства, его структур в организации и осуществлении социальной помощи. Однако между данными моделями имеются и различия, главное из которых заключается в разной степени значимости корпоративно-страховых выплат в социальном обеспечении. Корпоративная модель социальной защиты отличается от универсальной тем, что в условиях ее функционирования средства социальных фондов не подкрепляются широкомасштабным государственным субсидированием за счет налоговых поступлений. Они формируются преимущественно из страховых взносов трудящихся и предпринимателей, что сокращает финансовую базу для социальной защиты населения и, соответственно, уровень социальных пособий. Следовательно, важнейшую роль в корпоративной модели социальной защиты играет страховой принцип. Характерные признаки западноевропейской государственно-корпоративной модели социальной работы имеют системный характер. К их числу можно отнести:

- определяющее значение корпоративно-страхового механизма в сфере социальной защиты;

- наличие действенной системы государственной помощи и социальных гарантий;

- сочетание принципов централизации и децентрализации в оказании социальной поддержки;

- вспомогательную роль общественных и благотворительных (ассоциативных) организаций, частных агентств в оказании социальной помощи.

Важнейшее значение страхового механизма в корпоративной модели социальной защиты можно проследить на примерах пенсионного и медицинского обеспечения, функционирования системы страхования по безработице. Пенсионное обеспечение в Германии, Австралии, Франции, Италии, Греции и в большинстве других стран континентальной Западной Европы формировалось исторически на основе известной модели Бисмарка, где система обязательного социального страхования строится на солидарной взаимопомощи работодателей и работников.

Расходы на пенсионное страхование в Германии занимают наибольший удельный вес в структуре социального бюджета страны. Их объем составляет около 30 % всего социального бюджета. В течение трудовой жизни немцы отчисляют ежемесячно в систему обязательного пенсионного страхования рабочих и служащих 10 % заработка, столько же перечисляют сюда и работодатели за своих сотрудников. Подлежащий страхованию доход ограничивается верхним пределом в 4300 евро в месяц (к началу 2000-х годов он составлял 6500 марок ежемесячно), сверх которого обязательное пенсионное страхование не допускается. Определенные дотационные взносы в пенсионный страховой бюджет вносит государство. Их размер в начале 2000-х годов составлял около 20 % расходов страхового бюджета. Эти дотации рассчитываются с учетом тенденций и изменений заработной платы, а также относительной и абсолютной величины взносов. Они ослабляют риск, связанный с инфляционными процессами. Для защиты от конъюнктурных колебаний и для пополнения страховых средств государство может предоставлять страховым учреждениям беспроцентные краткосрочные кредиты.

Система пенсионного обеспечения в Германии состоит из трех основных уровней: обязательное пенсионное страхование, пенсионное страхование на предприятии и частное пенсионное страхование. Широкий круг застрахованных лиц охватывает обязательное пенсионное страхование, являющееся наиболее крупной частью немецкой системы пенсионного обеспечения. Обязательному пенсионному страхованию подлежат такие категории населения, как рабочие, служащие, государственные чиновники, надомные работники, фермеры. Этот уровень пенсионного обеспечения распространяется не только на трудоспособных и занятых лиц, но и на группы людей, в силу определенных причин, не имеющих полноценных трудовых отношений в обществе (инвалидов, вдов, учащихся, безработных и т.д.). Они не могут выплачивать страховые взносы, но, тем не менее, являются участниками системы пенсионного страхования за счет действующего в Германии принципа солидарного перераспределения, действующего в рамках системы пенсионного обеспечения. Пенсия по старости по обязательному пенсионному страхованию выплачивается мужчинам по достижении 65 лет. Мужчина может выйти на пенсию и в 63 года, но в таком случае срок выплаты страховых взносов, дающий право на получение пенсии, должен составлять не менее 35 лет. Пенсия по старости для женщин предоставляется по достижении 60 лет. В ходе пенсионной реформы, проводившейся в Германии в первой половине 90-х годов, произведено повышение возрастного ценза, необходимого для получения пенсионного обеспечения по старости. Общий возраст выхода на пенсию для мужчин и женщин составляет 48 % от среднего заработка. Лицо, постоянно получавшее на протяжении не менее 45 лет участия в системе пенсионного страхования заработную плату, равную средней заработной плате в Германии, при выходе на пенсию вправе получать ежемесячную выплату равную 70 % от чистого заработка. Так как средний заработок мужчин и женщин в Германии заметно разнится, то отличаются и размеры среднемесячной государственной пенсии: для мужчин - это 971 евро, а для женщин - 506 евро. Следует также добавить, что, по официальной статистике, 47,5 % женщин-пенсионеров и 12,1 % мужчин-пенсионеров получают менее 300 евро.

В отличие от обычного обязательного пенсионного страхования рабочих и служащих, пенсионное страхование лиц свободных профессий (врачей, ветеринаров, адвокатов, нотариусов, архитекторов и др.) имеет в Германии свои особенности. Пенсионным обеспечением этих лиц занимаются объединяющие их профессиональные палаты, которые имеют самостоятельные страховые кассы. Финансирование пенсионного страхования производится в обязательном порядке за счет взносов, которые устанавливаются в зависимости от категории работников. Те из лиц свободных профессий, кто работают самостоятельно, платят повышенные страховые взносы. Соответственно выше и размер их пенсионного обеспечения.

Вторым уровнем системы пенсионного обеспечения в Германии является пенсионное страхование на предприятии. Эта форма защиты в старости носит вполне определенный корпоративный характер и не является обязательной. Предприятие само решает, будет ли оно предоставлять пенсии, часто называемые «пособием от фирм», а если да, то в каком объеме. Пенсионное страхование на предприятии охватывает рабочих и служащих, заключивших коллективные или индивидуальные договоры о предоставлении им пенсии, а также - в случае их смерти - членов семей. Система оформления таких пенсий может быть оговорена в тарифном соглашении между профсоюзами и ассоциациями работодателей. Пенсионное обеспечение на предприятии реализуется в различных формах, наиболее распространенной из которых является дополнительная пенсия, формирующаяся за счет добровольных взносов самих работников. Средний размер пенсии, предоставляемой от предприятий, составляет примерно четвертую часть от пенсий по обязательному пенсионному страхованию.

Третьим уровнем социальной защиты в старости является частное пенсионное страхование. Оно дает гражданам возможность получения социального обеспечения сверх предусмотренного системой обязательного страхования, а также является альтернативной формой страхования для лиц, не подлежащих обязательному пенсионному страхованию. Как дополнительное средство пополнения пенсионного содержания, частное страхование является добровольным. В данном случае с одной из частных страховых компаний заключается индивидуальный договор о пенсионном страховании. Основанием для обращения к системе частного страхования служит и невозможность страхования в рамках системы обязательного пенсионного страхования для лиц, чей доход превышает установленный законом предел. Как уже отмечалось, к началу 2000-х годов в Германии доход, подлежащий обязательному пенсионному страхованию, ограничивался верхним пределом в 6500 марок в месяц. В отличие от обязательного пенсионного страхования, взносы в частные страховые компании существенно выше, но выше и размер таких пенсий. Трехуровневая система пенсионного страхования в Германии выстроена преимущественно на распределительном принципе пенсионного обеспечения при наличии и определенных элементов накопительного характера. Эффективность этой системы проявилась в ходе объединения с бывшей ГДР. Однако не следует ее идеализировать. Сохраняющиеся экономические и демографические сложности, характерные, кстати, для большинства индустриально развитых стран мира, могут привести к «замораживанию» на несколько лет нынешнего размера пенсий с соответствующим снижением их процентного соотношения к уровню средней заработной платы по стране. По некоторым прогнозам, размер пенсий по обязательному страхованию может снизиться в Германии к 2040 году с 48 до 40 % от среднего заработка. Вероятно, вырастут и ежемесячные отчисления работников и работодателей в систему обязательного пенсионного страхования. Однако даже эти возможные изменения не в состоянии подорвать потенциал германской пенсионной системы, являющейся одной из эффективных в мире.

Финансирование обязательного медицинского страхования лиц, занятых трудовой деятельностью, осуществляется за счет взносов, уплачиваемых поровну немецкими работодателями и самими работниками. Сумма ежемесячного взноса может значительно различаться в зависимости от возможностей той или иной больничной кассы. Соответственно разным будет и уровень предоставляемых услуг. Ведь далеко не каждая больничная касса может оплатить лечение в роскошной частной клинике. Однако неизменной остается норма: к тому, что вносит в больничную кассу работающий по найму, столько же обязан перечислить и работодатель. В зависимости от больничной кассы величина взносов в систему обязательного медицинского страхования в Германии варьировалась в начале 2000-х годов в пределах от 10,5 до 13,5 % дохода застрахованного лица. Люди, не имеющие собственных заработков и получающие денежные пособия или помощь (пенсию, пособие по безработице и др.), уплачивают страховые взносы в больничные кассы в меньшем размере (6 - 8 % их дохода). И такой же размер ежемесячного страхового взноса вносит пенсионный фонд, а за безработных - Федеральное ведомство по труду. Лишь в одном случае - для поддержания материнства - определенные дотационные суммы перечисляет в больничные кассы государство.

В Германии действует и такое правило: полис обязательного медицинского страхования, который имеет хотя бы один из работающих родителей, распространяется на второго супруга и на детей до достижения ими 18 лет. Для нетрудоспособных детей этот срок может быть продлен до 23 лет. Определенные льготы по оплате взносов на обязательное медицинское страхование предусмотрены для многодетных семей и студентов.

На граждан Германии, которые в силу высоких доходов или профессиональной деятельности не подлежат обязательному медицинскому страхованию, распространяется частное медицинское страхование. Кроме того, участвовать в этом виде страхования могут и другие лица, которые имеют средства и желание получить дополнительную медицинскую помощь сверх предусмотренной системой обязательного страхования.

Механизмом борьбы с безработицей, используемым активно в странах континентальной Западной Европы, является контракт по найму на определенный срок действия. Такой контракт повышает для предпринимателей гибкость использования трудовых ресурсов, предоставляя возможность нанимать рабочую силу на фиксированный срок. Корпоративный интерес в данном случае соединяется с государственным. В некоторых случаях правительственные органы идут на компенсационные выплаты, чтобы привлечь к трудовой деятельности через контракты по найму малоквалифицированных работников, представителей молодежи. В конце 90-х годов во Франции реализовалась социальная программа по обеспечению нескольких сотен тысяч молодых безработных пятилетними не возобновляемыми трудовыми контрактами. Правительство возмещало 80 % зарплаты трудоустроенных, а остальное поступало от работодателей. В данном случае вновь использовался механизм государственно-корпоративного взаимодействия в решении сложных социальных проблем. Эти меры вместе с другими позволили сократить уровень безработицы во Франции с 12 % в 1998 г. До 9 % в 2002 г. Тогда же, благодаря развитию новых форм занятости и улучшению организации производства, рынок труда пополнился в целом по странам Европейского Союза почти на 10 млн. новых рабочих мест (из них 6 млн. для женщин) и на 4 млн. уменьшилась безработица.

Сохраняя действующую систему страхования по безработице, континентальные государства Западной Европы вносят в нее определенные коррективы, нацеленные на скорейшее привлечение безработных к труду. Так, в Германии недавно было решено отменить правило, согласно которому безработный может оказаться от предложенного службой занятости места трудоустройства, если его потенциальный чистый доход меньше пособия. Не будут теперь рассматриваться в виде аргументов для отказа от работы и такие обстоятельства, как большая удаленность предприятия от места проживания, уровень образования, плохие условия труда.

Корпоративно-страховая направленность системы социальной защиты в странах континентальной Западной Европы обеспечивает приличный уровень пенсий, пособий и других страховых выплат. При этом здесь успешно осуществляется и государственное регулирование процессов, происходящих в социальной сфере.

Как уже отмечалось, важным проявлением государственно-корпоративной модели социальной работы является наличие действенной системы государственной помощи и социальных гарантий. Социальная помощь является одним из составных элементов системы социальной защиты. В отличие от социального страхования, в соответствии с которым застрахованное лицо получает социальные выплаты, гарантированные его взносами, социальная помощь не обуславливается отношениями страхования, а основывается на одностороннем праве получения помощи для обеспечения средств к жизни и при определенных жизненных обстоятельствах. В основе системы помощи малообеспеченным гражданам лежит принцип попечительства, согласно которому на поддержку может рассчитывать каждый нуждающийся в том случае, если для него не представляется возможным самостоятельно выйти из затруднительного положения. По этой причине, например в Германии, социальная помощь понимается как «последняя помощь», оказываемая тогда, когда исчерпаны или не существуют иные способы социальной поддержки, к которым относятся различные формы социального страхования. Такая помощь предоставляется преимущественно за счет средств государственного бюджета. Характерной ее чертой является адресность, предусматривающая проверку имущественного и финансового положения получателя помощи с целью выявления соответствия его положения условиям, необходимым для ее предоставления.

Очевидно, что система социального страхования не позволяет учесть все возможные риски. Различные жизненные ситуации обуславливают необходимость оказания социальной помощи со стороны государства. Среди таких обстоятельств следует назвать естественные причины раннего ограничения или потери трудоспособности, влекущие за собой невозможность участия в системе социального страхования за счет утраты взносов, увеличение числа одиноких или разведенных женщин с детьми, нуждающихся в финансовой поддержке от государства, и др.

Определение размера помощи малоимущим, выдаваемой в виде социального пособия, производится на основе специальных стандартов. Раньше их уровень рассчитывался с учетом стоимости «потребительской корзины», соотносящейся с прожиточным минимумом. Однако с 90-х годов во многих странах континентальной Западной Европы расчет стал производиться исходя из индекса цен и уровня жизни отдельных домохозяйств. В федеральных государственных величина основной ставки социальной помощи на разных административных территориях может различаться. Для содействия решению актуальных задач жилищной политики в ряде стран континентальной Западной Европы введена система государственного дотирования жилья. В той же Германии доплата от государства выдается не только малоимущим на наем жилья, но и в случае его покупки или строительства. Дотации выдаются начиная с первого года постройки, или приобретения жилья в течение последующих семи лет. Выплаты прерываются, если владелец продал жилье или сдал его в аренду. Государственные дотации на жилье предоставлялись в середине 2000-х годов только лицам, доходы которых в течение года приобретения дома (квартиры) и предыдущего года не превышали 81 807 евро для одиноких и 163 614 евро для супругов. Если в семье имелись несовершеннолетние дети, то на каждого ребенка предельный доход увеличивался на 30 678 евро. Дотация на вновь построенный дом или квартиру составляла 5 % от стоимости объекта в год, но не более 2556 евро ежегодно в течение восьми лет, то есть до 40 % затрат на приобретение или покупку нового жилья.

Возвращаясь к проблеме государственной поддержки малообеспеченных граждан, следует отметить, что такая помощь оказывается в континентальной Западной Европе и при особых жизненных обстоятельствах, не предусмотренных страховыми рисками. К их числу можно отнести раннюю потерю трудоспособности, длительную безработицу или низкооплачиваемую работу, наличие неполной семьи с детьми и др. Во всех этих случаях предусмотрены социальные выплаты от государства. Так, во Франции для содействия поиску работы назначаются пособия на трудоустройство.

Среди форм социальной государственной поддержки в особых жизненных обстоятельствах следует выделить помощь, предоставляемую людям с ограниченной трудоспособностью, возникшей вследствие болезни или других причин, а также нуждающимся в постоянном уходе. Размер выплачиваемого пособия в данном случае зависит от сложности ухода. Государственная помощь для преодоления социальных трудностей предоставляется бездомным, бывшим заключенным, больным туберкулезом и людям с психическими расстройствами.

Социальная помощь накладывается на ее получателя - жителя Западной Европы определенные ограничения. Например, в Германии он не может иметь машину (даже поддержанную), тратить пособие на спиртное, наркотики, азартные игры, поездки за границу. Такие действия ведут к сокращению и даже лишению социального пособия, что не касается членов семьи его получателя.

Как свидетельствует вышеприведенный материал, в ведущих странах континентальной Западной Европы функционирует действенная система оказания социальной помощи. Ее предоставление обеспечивает нуждающимся минимально необходимый уровень жизни, соответствующий человеческому достоинству.

В 90-х годах ХХ века в Германии социальной работой занимались более 6 000 служб и организаций, значительное число которых имело централизованное государственное финансирование. Во всех этих социальных заведениях тогда было занято более 700 000 штатных сотрудников.

В странах Западной Европы, где действует государственно-корпоративная модель социальной работы, общественные и благотворительные организации, именуемые нередко ассоциативными, а также частные агентства играют в деле оказания социальной поддержки вспомогательную роль. Нередко ассоциативные организации обращаются с предложениями об оказании социальных услуг в государственные социальные службы. Благотворительные организации в данном случае берут на себя финансирование отдельных социальных мероприятий. При этом государственные службы социального обеспечения оказывают организационную поддержку общественным структурам, необходимую для эффективного осуществления последним своих благотворительных намерений.