Методы государственного урегулирования конфликтов

Содержание

Введение

1. Роль конфликтов в государственно-административной среде

2. Технологии контроля и методы государственного урегулирования конфликтов

Заключение

Библиографический список

Введение

В государственно-административной - какой любой другой социальной сфере конфликты являют собой естественную форму взаимодействия институтов, организаций и индивидов. Конфликт - это специфическая форма конкурентных интеракций сторон (двух или более), пытающихся защитить и реализовать свои интересы путем оспаривания интересов и статусов своих контрагентов. Развернутое обоснование того фундаментального факта, что конфликт лежит в основе поведения групп и индивидов, трансформации общественных структур и развития социальных процессов, содержится в работах М. Вебера, К. Маркса, Л. Козера, Р. Дарендорфа и их последователей.

Было бы неверным рассматривать конфликты как показатель "болезни" организации или института, в т.ч. органов государственного управления. Иерархичность структур государственно-административной системы, дифференциация управленческих ролей, опосредующая различия статусов и интересов служащих, а также ценностные, социокультурные и иные расхождения последних) неизбежно провоцируют конфликты, превращая их в органическую, а в известных случаях и определяющую форму человеческого поведения. Конечно, при отсутствии соответствующих навыков урегулирования разногласий подобные конфликты способны повлечь за собой разрушительные последствия. Однако, будучи взяты под контроль, они имеют и несомненные положительные стороны.

Придавая управленческим процессам определенную динамику, они сигнализируют обществу о возникших диспропорциях, помогая, таким образом, предотвращать нежелательное развитие событий и, в конечном счете - дезинтеграцию механизмов регулирования макросоциальных отношений. Кроме того, конфронтация одних субъектов управления неизбежно предполагает их параллельное сотрудничество и кооперацию с другими участниками управленческих отношений, что благотворно влияет на структуризацию и рационализацию таких отношений.

1. Роль конфликтов в государственно-административной среде

В отдельные периоды конфликтные ситуации (например, по вопросам формирования бюджета, реорганизации государственного аппарата, связанной с перемещением значительного количества персонала, назначения лиц на ключевые посты в правительстве и т.д.) могут создавать значительную напряженность, обостряя отношения субъектов государственного управления. Но и в этих случаях открытое проявление существующих разногласий, явленное соперничество разнообразных сил значительно полезнее для оценки состояния и перспектив развития государства, чем латентное накопление недовольства и недопонимания, чреватое внезапными потрясениями. Таким образом, к конфликтам в системе управления государством следует относиться скорее как к позитивному, нежели как к деструктивному явлению (не забывая при этом, что позитивный характер конфликтов целиком и полностью определяется возможностями их выявления и урегулирования, сознательного недопущения людьми разрушительных последствий). Более того, можно согласиться с точкой зрения М. Фоллет, выдвинувшей идею "конструктивного конфликта" как некой социальной ценности, обогащающей участвующих в нем людей.

Как конкурирующее взаимодействие конфликт - по крайней мере, для открытых, выявленных противоречий - всегда воплощается в соответствующих формах поведения субъектов, чаще всего выраженных в асимметричных системах действий и контрдействий сторон, "объединенных противостоянием". Здравомыслов А.Г. Социология конфликта. М., 1995. С. 101 В то же время выбор сторонами той или иной стратегии взаимоотношений, их готовность пойти на уступки или, напротив, предпринять наступательные действия, определение ими сроков вступления в противоборство и других важных параметров социальной активности, заставляют рассматривать конфликт как осознанное определение субъектом нужного типа поведения, совершаемого в конкретных социальных условиях. Поэтому развертывание конфликта неизбежно влияет на эволюцию ценностных структур сознания субъекта (в т.ч. связанных с оценкой собственных возможностей и намерений), будучи одновременно связано с особенностями социальной среды.

Понимание природы и характера взаимодействия этих двух основных составляющих конкурентного поведения людей позволяет детальнее представить себе особенности конфликтов, формирующихся в государственно-административной сфере, в частности, специфику их участников и конфликтного поля (т.е. причин конкуренции, типа противоречий и т.д.), а также динамику развертывания и технологии урегулирования. В целом, наиболее существенными условиями, определяющими возникновение и протекание конфликтов в данной сфере, являются присущий ей тип социальной организации и доминирующие типы ментальности субъектов и носителей ее отношений. Государственно-административной сфере органически присуща структурная упорядоченность звеньев системы управления, их иерархичность, определенность процедур деятельности и ответственности участников служебных отношений, равно как и атмосфера исполнительности. Именно эти черты во многом и предопределяют характер и уровень доминирующих здесь форм конкурентного взаимодействия. Соловьев А.И. Три облика государства - три стратегии гражданского общества//Полис. 2006. №8. С. 39

Описанные выше особенности государственно-административной сферы предполагают в основном рассудочные - в противовес чувственным и иррациональным - поводы возникновения конфликтов, а также, как правило) отсутствие самых разрушительных для человеческого сообщества конфликтов - ценностных. В силу этого, а также учитывая склонность чиновничества к рациональному выстраиванию отношений друг с другом, улаживанию споров и предотвращению скандалов, можно утверждать, что мотивация конкурентного поведения в данной среде существенно сужена. Причем формируется она, как правило, в русле распределения (перераспределения) материальных ресурсов, статусов и ролей. И хотя подобные мотивы также, безусловно, имеют немалое значение для человека, все же они редко провоцируют наиболее тяжело воспринимаемые людьми ситуации, когда им приходится "поступаться принципами" и стоять перед угрозой "потери лица".

Поэтому в данном измерении государственно-административной сферы конфликт редко доминирует в сознании людей как установка, определяющая не только понимание ими своего места в системе управления, но и обусловливающая исполнение служебных обязанностей. Иначе говоря, государственно-административная сфера представляет собой тот тип организации, для поддержания эффективного функционирования и стабильности которой, как правило, не требуется будировать я и инициировать конфликты. И вообще, на "глобальное" для человека значение здесь может претендовать только относительно небольшая часть противоречий, например, противоречия, вызванные расхождением политических убеждений или конкретными межличностными (межгрупповыми) разногласиями.

В то же время при всей видимости структурной целостности и упорядоченности системе государственного управления присуща и серьезная функциональная раздробленность. Это выражается, к примеру, в стремлении отдельных министерств, ведомств, правительственных комиссий, региональных центров и других государственных структур к присвоению функций других, в т.ч. и вышестоящих, органов управления; неистребимом дублировании управленческих функций различных государственных органов; хронической несогласованности процессов планирования и бюджетного финансирования; постоянной конкуренции электоральных и лоббистских методов представительства массовых и групповых интересов; спариваний официальных полномочий центров принятия решений неформальными и теневыми структурами и т.д. Учитывая же величину материальных ресурсов, перераспределяемых на государственном уровне, легко себе представить остроту и одновременно закамуфлированность, непроявленность для общественного мнения многих острейших противоречий в этой сфере.

Таким образом, административно-государственная сфера представляет собой весьма неравновесную биполярную систему. С одной стороны, в плоскости структурно закрепленных и нормативно определенных отношений между институтами и структурами управления она отводит конфликту роль вторичного, слабо влияющего на исполнение служащими своих функций источника самодвижения и развития. С другой - будучи структурно и функционально раздробленной системой, сохраняющей свою целостность не только на основании внутренних норм, процедур и законов, но и с учетом хаотического столкновения воль, интересов и влияний, как собственных элементов, так и взаимодействующих с ними внешних структур (частного сектора, СМИ, общественных организаций и т.д.), она создает дополнительные возможности - для возникновения разнообразных конфликтов и противоречий, самым существенным образом определяющих ее динамику и эволюцию.

Использование государственными структурами законодательно-правовых методов функционирования и типичный для них по преимуществу нормативный характер внешних и внутренних связей позволяет им при урегулировании конфликтов практически всегда избегать тупиковых вариантов как внутри системы, так и в отношениях государства с обществом в целом. Так что сфера макроуправления лишь в редких случаях способна инициировать губительные для государства и социума конфликты. Или, говоря точнее, разрушительные для общества формы конкурентного взаимодействия могут возникать здесь лишь в том случае, если стороны будут отходить от правовых и законодательных средств урегулирования спора. (Правомерность подобного утверждения прекрасно иллюстрируют события октября 1993 г. в России.)

В государственно-административной сфере присутствуют все три идеальных типа конфликтного поведения (выделенных в модели А. Раппопорта) - борьба, игра и спор. Однако, учитывая, что большинство возникающих в этой сфере конфликтов обусловлены, прежде всего, различием статусов и интересов разнообразных структур, групп и отдельных личностей, т.е. "естественными" причинами, базирующимися на разделении служебных ролей и регулирующимися определенными нормами и правилами, приоритет принадлежит игре и спору. Доминирование в системе государственного управления подобных форм конфликтного поведения означает, что главная задача государства состоит здесь не в окончательном разрешении или ликвидации конфликтов, а в их смягчении и исключении острых форм их протекания (тем более, что уничтожить имеющуюся структурную асимметрию и соответствующие способы решения проблем невозможно). Механизмами улаживания конфликтов могут выступать различного рода согласительные комиссии и процедуры, стимулирующие консенсуальные методы разрешения противоречий; профессиональные кодексы и нормы организационной культуры, а также строгие ограничения или даже прямые запреты на определенные формы протеста госслужащих (например, на забастовку). Иными словами, урегулирование конфликтов в государственно-административной сфере происходит прежде всего за счет тех "частичных технологий" (К.Поппер), которые предполагают целый комплекс мирных средств - от "взаимных уступок" и "позиционного торга" до "совместного выбора альтернатив" и "совместного конструирования будущего." Если высказаться еще короче, то нормативно опосредованные государственно-административные конфликты следует отнести к "конструктивным конфликтам", течение и разрешение которых неразрывно связано с приоритетом гуманитарных согласительных методов и подходов. Понятно поэтому, что использование силы или угроза ее применения будут являться в данном случае исключительными и нетипичными способами урегулирования.

2. Технологии контроля и методы государственного урегулирования конфликтов

Тот факт, что государство являет собой институциональное воплощение стремления к стабильности и порядку, придает поиску путей урегулирования (или разрешения) конфликтов в государственно-административной сфере особое значение. Если отвлечься от довольно нетипичных ситуаций, когда отдельные чиновники или структуры пытаются обострить имеющиеся конфликты в целях получения в будущем сомнительных дивидендов, то следует признать, что в своем большинстве государственные структуры заинтересованы в снижении остроты противоречий и выработке эффективных технологий их урегулирования и разрешения, причем поиск таких технологий, как правило, осуществляется в русле стратегии сотрудничества и компромиссов. Тихомиров Ю.А. Юридическая коллизия, власть, правопорядок//Государство и право. 2004. № 1. С. 52

Учитывая наличие как бы двух групп противоречий, характеризующих конкурентное взаимодействие контрагентов в рамках служебных норм и статусов, с одной стороны, и вне сферы действия иерархических зависимостей - с другой, можно говорить и о двух типах урегулирования и разрешения конфликтов в государственно-административной сфере.

Но прежде чем рассматривать различия между этими двумя типами технологий, следует сказать о том, что их объединяет. И в том, и в другом случае существует несколько вариантов осознанного отношения к конфликтам: Чумиков А.И. Управление конфликтами и конфликтное управление как новые парадигмы мышления и действия//Социс. 2005. №4. С. 26

конфликты можно вытеснить или переместить с одного уровня государственно-административной сферы на другой (например, федеральный центр может передать полномочия по разрешению спорной ситуации регионам);

урегулировать, т.е. лишить наиболее острых и разрушительных для государственных органов управления проявлений;

разрешить, уничтожив сами источники и причины противоречий;

подавить, не считаясь с формами и ресурсами сопротивления сторон.

Выбирая на определенных этапах и фазах развертывания противостояния ту или иную альтернативную стратегию, конкретные органы (структуры, отдельные руководители) могут прибегнуть к технологиям либо контроля, либо управления конфликтом.

В первом случае основной упор делается на превентивные меры, связанные с выявлением конфликтогенных факторов, их первичным анализом и попытками не допустить приобретения спором разрушительных форм) т.е. предотвратить перетекание конфликта от "кризиса к насилию". Чумиков А.И. Указ. соч. С. 28

Использование второго типа технологий требует значительно более существенной затраты энергии и ресурсов со стороны управляющего субъекта и предполагает осуществление конкретных процедур и действий по целенаправленной модификации поведения конфликтующих сторон и изменению внешней среды, окружения конфликта - проведение определенной информационной политики (ею может быть и дезинформация); формирование институциональных структур для ведения переговоров; привлечение дополнительных экономических ресурсов для примирения сторон и т.д.

Там, где конфликтное взаимодействие сторон прямо опосредовано иерархическими зависимостями и нормами служебных взаимоотношений, наиболее распространенными вариантами стратегии являются вытеснение и урегулирование. При этом чаще всего используется такой механизм, как арбитраж должностного лица (или органа), координирующего деятельность структур, где сложилась конфликтная ситуация.

Полномочия вышестоящих органов позволяют им играть ведущую роль как при предупреждении конфликтов и контроле за их протеканием, так и при непосредственном урегулировании. Вертикальная соподчиненность органов управления не только ставит вышестоящие структуры в положение, позволяющее им предписывать конфликтующим сторонам стратегию и тактику действий, - от них зависит, будут ли стороны стремиться добиться максимальных преимуществ за счет контрагента или же пойдут ему на уступки, покинут ли зону конфликта или предпримут шаги по налаживанию сотрудничества.

Главенствующие органы в состоянии переместить конфликт в другую область отношений сторон, вовлечь в него другие заинтересованные субъекты, предотвратить или изменить течение конфликта на любой стадии его развертывания. Более того, административный патронат может произвольно менять правила конкурентного взаимодействия сторон и даже восприятие последними своих целей и интересов (например, за счет изменения целей организаций или оценки качественных показателей деятельности служащих).

Благодаря своему доминирующему положению руководство государственных учреждений играет роль своеобразного центра организации среды, сглаживающей течение служебных конфликтов (например, инициирует формирование различного рода комиссий, в т.ч. контролирующих соблюдение служащими норм профессиональных этических кодексов, служб психологической помощи персоналу и т.д.). В этом смысле нередко говорят об использовании руководством госучреждений стратегий "минимальной", "средней" и "максимальной" эффективности, предусматривающих соответственно эволюцию его усилий от конструирования тех или иных институциональных структур, призванных примирить соперничающие стороны, вплоть до создания и поддержания в государственном учреждении постоянного климата сотрудничества и взаимоподдержки служащих.

Во внешней для конкретного госучреждения среде подобное купирование конфликтов, если не хватает сугубо административных рычагов воздействия, требует подключения органов политического управления, не заинтересованных в наличии сколь-нибудь значительной напряженности в государственном аппарате. Показательно, что при урегулировании конфликтов политические институты нередко прибегают к методам "конструирования общественного мнения", обеспечивающим создание выгодной для политической власти общественной атмосферы, которая используется для оказания дополнительного давления на противоборствующие стороны. При переплетении, напластовании различного рода конфликтов и разрастании напряженности, грозящей отклонением тех или иных управленческих структур от политического курса режима, вмешательство политических органов становится особенно необходимым.

Тем не менее, постоянное использование вертикальных методов урегулирования конфликтов имеет свои отрицательные стороны. Такого рода приемы правомерны лишь при урегулировании наиболее острых или потенциально разрушительных для государства противоречий. В иных случаях руководящим структурам следует поддерживать соперничество как один из важнейших внутренних источников развития системы управления. Лоутон А., Роуз Э. Организация и управление в государственных учреждениях. М., 1993.с. 86

Конкуренция должна воспроизводиться как универсальный социальный механизм, способствующий улучшению работы звеньев и персонала управления, появлению новых перспектив, усилению внутренней энергетики государственно-административной сферы. Разумеется, различные виды соперничества не должны превращать государственные учреждения в арену ожесточенной борьбы подрывающей силу и целостность государства. Поэтому масштаб и формы применения методов административно-вертикального давления должны определяться спецификой конкретных конфликтов, адекватная оценка которых целиком и полностью зависит от искусства управляющих.

Что касается тех типов противоречий в государственно-административной сфере, которые лишь косвенно опосредованы существующей нормативной системой, то они предполагают значительно более широкий диапазон действий по контролю и управлению течением конфликта. Следует, однако, учитывать, что в данном случае применение тех или иных технологий прямо зависит от различий в понимании самой процедуры сознательного регулирования подобных отношений.

Среди имеющихся вариантов подхода к проблеме наибольшим влиянием пользуются:

инженерный;

гуманитарный;

собственно управленческий подходы.

Согласно постулатам "инженерного" подхода, конфликт является той ситуацией, управление которой требует сознательной достройки (либо построения новых) организационных структур в сфере деятельности конкретных субъектов и/или в области их мышления. Со своей стороны, приверженцы "гуманитарной" парадигмы делают упор на активное сближение сторон-участников конфликта на основе широкого использования посредников, проведения всесторонних консультаций и экспертиз. Наконец, сторонники "управленческого" подхода видят решение проблемы в постановке перед конфликтующими сторонами таких специфических задач, которые бы сближали их позиции, позволяя при этом достигать собственные цели. Пугачев В.П., Соловьев А.И. Введение в политологию. М., 1996. С. 118

Но какой бы подход ни использовался) все они предполагают решение ряда универсальных задач, к которым, в частности, относятся:

предотвращение возникновения конфликта или его перехода в фазу, значительно увеличивающую социальную цену его урегулирования;

выведение на поверхность всех латентных, теневых, неявных конфликтов, чтобы избежать внезапных, обвальных потрясений, на которые невозможно будет правильно и оперативно среагировать;

минимизация степени социального возбуждения, вызываемого течением конфликта, в смежных областях жизни и деятельности с тем, чтобы не сдетонировать более широкие потрясения, на урегулирование которых потребуются дополнительные ресурсы и энергия.

На практике выбор управленческих технологий во многом определяется конкретной фазой развития конфликтного взаимодействия, что свидетельствует о необходимости определения этапов в управлении конфликтом.

При выделении такого рода этапов некоторые специалисты считают возможным абстрагироваться от реального хода эволюции конфликта, предлагая следующую последовательность действий:

институционализация (установление определенных, облегчающих контроль за развитием противоречий единых норм и стандартов поведения сторон);

легитимизация (узаконение - в т.ч. и государственное - норм взаимодействия субъектов);

структурирование конфликтующих групп (выделение ключевых фигур, излагающих позиции сторон-участников конфликта) и редукция (последовательное ослабление конкуренции за счет перевода противоречий на другой социальный или организационный уровни). Нэх В.ф. Политический конфликт, технология инициирования, регулирования, разрешения//Вестник МГУ. 1995. №5. С. 52 - 53

По мнению других, этапы в управлении конфликтом должны определяться прежде всего фазами естественного развития противоречий, и, следовательно, требуются особые технологии для фазы возникновения, развития и завершения конфликта. Лебедева М.М. От конфликтного восприятия к согласию//Полис. 1996, № 5. С. 38

Подобный подход, как представляется, более обоснован) ибо позволяет теснее увязывать управленческие технологии со спецификой конкретного конфликта и, в конечном счете, с эволюцией его наиболее важных показателей: "статуса и соотношения (баланса) сил" участников спора.

Согласно представлениям сторонников ориентации на естественное развитие противоречий, на стадии возникновения конфликта, прежде всего, требуется:

установить подлинные причины разногласий, отделив их от непосредственного повода; дать оценку характера конфликта;

структурировать групповые позиции;

определить правила и нормы взаимодействия сторон;

создать благоприятные внешние условия для течения конфликта, а также решить целый ряд специальных технических проблем (обеспечить надлежащие материальные ресурсы для управления ситуацией, установить соответствующие коммуникации, подготовить кадры и т.д.).

Второй этап предполагает отслеживание воздействующих на ситуацию факторов, число которых по мере развертывания конфликта постоянно возрастает.

Расширяя информационное поле контроля, здесь необходимо:

уточнить образы и позиции конфликтующих сторон (а кое в чем и пересмотреть их по сравнению с начальным этапом действий);

постараться проникнуть в подлинные замыслы контрагентов и раскрыть их возможную тактику;

определить рамки допустимого вмешательства;

оценить возможности партнеров и противников конфликтующих субъектов.

Подобное расширение информационного поля позволит выявить новые обстоятельства, влияющие на "фоновые" (ценностные) и ситуативные представления противоборствующих сторон и их взаимоотношения с союзниками; скорректировать динамику так наз. приписывающего искажения, заставляющего стороны объяснять любые поступки контрагента злым умыслом, решить новые "технические" проблемы коммуникации. При этом главной задачей остается сближение позиций сторон и поиск средств целенаправленного влияния на их отношение друг к другу. Одновременно требуется совершенствовать организационную структуру управляющей системы. изменять способы коммуникационного взаимодействия, поддерживать действие правовых и моральных норм и т.д.

На завершающем этапе характер контролирующих процедур зависит, прежде всего, от того, по какому из двух сценариев пошло развитие событий: движется ли конфликт в направлении примирения сторон, либо, несмотря на все усилия, складывается тупиковая ситуация.

Примирение конфликтующих сторон может иметь как принудительный, так и мирный характер и проявляться либо в разрешении спора, либо полном или частичном его урегулировании.

Говоря о мирном урегулировании конфликта, следует назвать следующие формы (предполагающие и соответствующие процедуры) примирения:

достижение компромисса на основе сохранения исходных позиций;

взаимные уступки, обусловленные истощением ресурсов одной или нескольких сторон;

сближение позиций благодаря обретенному в ходе спора взаимному уважению и пониманию субъектами позиций друг друга.

Принудительное примирение предполагает обретение одной из сторон дополнительных ресурсов, обеспечивающих ей превосходство, или изоляцию, а то и полное "уничтожение" одного из соперников (например, увольнение человека или упразднение какого-либо ведомства).

Заключение

Анализируя конфликтные ситуации и государственные методы их регулирования, можно выделить следующие типы конфликтов:

конфликты между политическими и государственно-административными (групповыми и индивидуальными) субъектами (структурами);

конфликты между государственно-административными структурами и организациями государственного и частного секторов;

конфликты между ведомствами, министерствами и другими организационно оформленными звеньями управления;

конфликты между центральными, региональными и местными органами государственного управления;

функционально-ролевые (вертикальные и горизонтальные) конфликты внутри государственных организаций и учреждений;

неформальные конфликты внутри и между отдельными государственными учреждениями.

Что касается урегулирования и разрешения конфликтов, которые возникают в государственно-административной сфере в зоне (или плоскости), где отсутствуют четко обозначенные нормы и правила поведения сторон, то здесь можно говорить о применении более широкого арсенала средств и методов воздействия на конфликтующие стороны, не исключая прямое принуждение и даже удаление отдельных контрагентов за пределы конфликта.

Комбинирование различных вариантов действий в соответствии с типом, временем и характером развития противоречий дает возможность не только контролировать и управлять течением конфликта, но и получить итоговые результаты, благотворно влияющие на управление всеми процессами в государственно-административной сфере.

Библиографический список

1. Абрамов Ю. Конфликтный процесс//Кентавр. 1994. №4.

2. Анцупов А.Я., Прошанов С.Л. Конфликтология: междисциплинарный подход. М., 1996.

3. Бабосов Е.М. Конфликтология. М., 1997.

4. Гиляров К.М. Конфликтология. М., 1995.

5. Гришина Н.В. Психология конфликта. СПб., 2000.

6. Здравомыслов А.Г. Социология конфликта. М., 1995.

7. 3еркин Д.П. Основы конфликтологии: Курс лекций. Ростов н/Д., 1998.

8. Золян С. Проблема и конфликт//Полис. 1996. № 4.

9. Конфликтный менеджмент//Социс. 1994. № 3.

10. Лебедева М.М. От конфликтного восприятия к согласию//Полис. 1996. № 5.

11. Лоутон А., Роуз Э. Организация и управление в государственных учреждениях. М.. 1993.

12. Нэх В. Политический конфликт, технология инициирования, регулирования, разрешения//Вестник МГУ. 1995. №5.

13. Пугачев В.П., Соловьев А.И. Введение в политологию. М., 1996.

14. Соловьев А.И. Три облика государства - три стратегии гражданского общества//Полис. 2006. № 8.

15. Тихомиров Ю.А. Юридическая коллизия, власть, правопорядок//Государство и право. 2004. № 1.

16. Тихомиров Ю.А. Юридическая коллизия. М., 1994.

17. Туманов В.А. Правовой нигилизм в историко-идеологическом ракурсе// Государство и право. 1993. № 8.

18. Чумиков А.И. Управление конфликтами и конфликтное управление как новые парадигмы мышления и действия//Социс. 2005. №4.

19. Швальбе Б., Швальбе X. Личность, карьера, успех. М., 1993.