Система национальной безопасности

2. Подсистемы системы национальной безопасности определенным образом связаны между собой, структурно организованы. Между ними существуют разнообразные (внутрисистемные) связи и отношения. Они имеют различный характер координации («горизонтальные») и субординации («вертикальные»). Многие связи, к примеру, структурные, функциональные и другие имеют принципиально скоординированный характер, поскольку в большинстве из них доминирующая роль принадлежит индивиду, социально-политическим отношениям. В то же время эти подсистемы находятся в субординационных отношениях с органами управления (организационно-управленческой подсистемой).

3. Система национальной безопасности является специфической частью системы более сложного порядка - политической системы государства и испытывает воздействие всех тех позитивных и негативных изменений, которые происходят в политике, обществе, государстве и мире. Вместе с тем, и сам процесс функционирования системы национальной безопасности оказывает существенное воздействие на надсистему, а конкретно - на протекающие в обществе и государстве политические, экономические, социальные, духовные и другие процессы. Таким образом, она существует и функционирует не просто сама по себе, а лишь в тесном взаимодействии с другими, более или менее сложными системами, испытывая при этом влияние всех других сфер общественного бытия.

4. Система национальной безопасности способна сохранять устойчивость под воздействием внутренних (внутрисистемных) и внешних (внесистемных) факторов и условий, адаптироваться к изменению политической, военной, морально-психологической, информационной и иной обстановки. Однако это возможно только в том случае, когда внешние и внутренние условия и факторы не превышают меры содержащегося в них деструктивного для системы потенциала. В противном случае функционирование системы может превратиться в хаотический, неуправляемый процесс ее деградации. Способность адаптации системы национальной безопасности к изменяющимся условиям политической и общественной жизни также имеет свои «границы». Они сохраняются до тех пор, пока не наступают радикальные перемены в политико-идеологической ориентации государства и общества, не происходит смена социальных и духовных ценностей (например, как это было в 1991 г. в СССР и России).

5. Главный системообразующий признак системы национальной безопасности - деятельностный. Это сообразуется с современной тенденцией постановки вопроса о человеке, как главном субъекте всех политических и социальных преобразований, отношений и деятельности. Процесс функционирования системы национальной безопасности имеет свои разнообразные системные свойства и качества. Они возникают в результате структурного взаимодействия ее подсистем, компонентов и элементов, воздействия на них внешних факторов и условий. Одним из главных системных качеств является оптимальность процесса функционирования системы, как результат согласования целей, задач, сил и средств обеспечения национальной безопасности.

6. Процесс функционирования системы национальной безопасности обогащает (и формирует) свое содержание на основе исторической преемственности, вбирая в него все положительное из прошлого исторического опыта, «отсекая» все негативное, постоянно обращаясь к исторической и современной практике. В этом плане этот процесс относится к процессам открытого типа, которые характеризуются тесной связью с окружающей средой, способностью аккумулировать в своем содержании наиболее значимые для них элементы этой среды, саморегулироваться и самоорганизовываться.

7. Система национальной безопасности имеет конкретное функциональное назначение - обеспечить заданный уровень безопасности объекта, соответствующий изменившимся политическим, социально-экономическим и духовным ценностям общества и направлена на формирование его способности и готовности защитить свои национальные интересы, сообразуясь с обстановкой в мире и возможностями государства. Функционирование системы национальной безопасности представляет собой сложный, системно-целостный процесс, обладающий важнейшим интегративным качеством - способностью целенаправленно воздействовать на объекты безопасности. Процесс функционирования системы национальной безопасности можно выразить следующим алгоритмом: С - О - Ц - Ср/Сп - Р, где С - субъект воздействия, О - объект воздействия, Ц - цель воздействия, Ср/Сп средства и способы воздействия, Р - результат.

8. Национальная безопасность представляет собой систему, состоящую из взаимосвязанных элементов, взаиморасположение которых придает ей конкретную структуру. Важнейшей чертой данной системы выступает целесообразность ее функционирования, поскольку именно система национальной безопасности оказывает необходимое влияние на уровень безопасности ее объектов и обеспечивает процесс развития безопасности государства. Обладая такой специфической существенной чертой, как саморазвитие, система национальной безопасности, как и любая система, подвержена процессам взаимодействия, размежевания, управления и т.д., которые развиваются в интересах реализации ее функций и достижения поставленных целей. Это - одно из объективных условий функционирования и развития национальной безопасности, как системы. Формой, в которой это развитие и управление осуществляются, является человеческая деятельность.

9. Все условия и факторы, обуславливающие процесс функционирования системы национальной безопасности, условно можно разделить на инвариантные и вариативные.

Инвариантными выступают такие условия и факторы, которые предопределяют любую деятельность и в этом смысле являются относительно устойчивыми, постоянными. К ним относятся такие элементы воздействия, как разновидность деятельности субъекта; объект воздействия (объект, группа объектов, категория объектов); цель воздействия (долговременная, краткосрочная, главная, второстепенная и т.п.); средства и способы воздействия; успех или неуспех в достижении результата.

Вариативными условиями и факторами являются будущие, прошлые и непосредственные условия. Вариативными они выступают потому, что находятся в постоянном изменении, динамике, иногда меняются на прямо противоположные.

Инвариантные и вариативные факторы предопределяют деятельность субъектов системы национальной безопасности в том смысле, что именно они могут или способствовать воздействию, или разрушать его механизм через изменение или несовпадение его элементов: потребностей, интересов, ценностей, мотивов, установок.

10. В процессе своего функционирования система национальной безопасности государства, как и любая система, реально отвечает на внешние по отношению к ней импульсы воздействия, различные виды и формы экспансии выдавая на выходе:

замыслы, программы и планы конкретных действий субъектов безопасности, формирования необходимых отношений, создания соответствующих сил, средств и способов, которые отвечают требованиям обеспечения национальной безопасности;

конкретные операции и деятельность субъектов системы национальной безопасности;

импульсы обратной связи, учет изменяющейся совокупности ситуаций, которые являются фактором развития экспансий в государство, в структуру всей палитры общественных отношений, которые отражают характер жизнедеятельности общества, государства, народов его населяющих.

11. Система национальной безопасности Российской Федерации функционирует в четырех режимах, действующих в общегосударственном, региональном или отраслевом масштабах: мирного времени; повышенной готовности; чрезвычайного положения; военного времени.

Режим мирного времени - это нормальное функционирование системы национальной безопасности в условиях отсутствия непосредственного воздействия угроз национальным интересам России или их практической нейтрализации.

Режим повышенной готовности - это функционирование системы национальной безопасности при наличии угроз, требующих их пресечения.

Режим чрезвычайного положения - это функционирование системы национальной безопасности при наличии угроз национальным интересам России, требующих их локализации и устранения. Данный режим регулируется ФКЗ от 30.05.2001 № 3-ФКЗ. «О чрезвычайном положении». В режиме чрезвычайного положения вводятся определенные ограничения на деятельность субъектов и объектов системы.

Режим военного времени - это функционирование системы национальной безопасности при наличии угроз национальным интересам России, требующих их отражения и уничтожения. Данный режим регулируется ФКЗ от 30.01.2002 № 1-ФКЗ «О военном положении».

4. Теоретические основы управления системой национальной безопасности Российской Федерации

Управление - это циклический процесс. Применение теории цикличности дает необходимые ориентиры в определении возможных траекторий развития управленческой деятельности и предвидении ее результатов. Управленческий цикл - это некая последовательность, состоящая из повторяющихся активных действий, направленных на достижение поставленных целей, которая начинается с уяснения проблемы и заканчивается достижением определенного результата. После этого выдвигается новая проблема, которая открывает следующий управленческий цикл и т.д. Управленческому циклу соответствует ряд этапов, стадий, операций субъекта управления (в дальнейшем под субъектом управления будем понимать органы управления и субъектов системы национальной безопасности). Этапы управления системой национальной безопасности - это конкретные действия, входящие в управленческий цикл, в целях получения планируемого результата. Таким образом, для выполнения той или иной относительно простой работы необходимо заранее определить, что нужно в итоге получить, как организовать, мотивировать и проконтролировать.

Этапы управления системой национальной безопасности имеют специфический характер, особое содержание и могут осуществляться самостоятельно. Вместе с тем они неразрывно связаны, более того, они как бы проникают друг в друга. Например, информация, собранная посредством реализации этапа контроля, «говорит» субъекту управления, как выполняются его указания, директивы, распоряжения и планы (этап планирования). В то же время контроль должен быть надлежащим образом организован (этап организации). Иными словами, в структуре управления системой национальной безопасности все управленческие этапы объединены в целостный процесс (цикл). Система этапов выглядит так:

сбор и обработка информации, анализ, уяснение и оценка обстановки - диагноз;

научно обоснованное предсказание наиболее вероятного состояния, тенденций и особенностей развития объекта управления (в дальнейшем под объектом управления будем понимать объекты системы национальной безопасности) на период упреждения на основе выявления и правильной оценки устойчивых связей и зависимостей между его прошлым, настоящим и будущим - прогноз;

выработка и принятие управленческого решения;

разработка системы мер, направленных на достижение поставленной цели - планирование;

своевременное доведение до исполнителей поставленных задач, правильный подбор и расстановка сил, мобилизация исполнителей на выполнение принятого решения - организация;

обеспечение пропорционального и непрерывного функционирования всей системы управления путем установления текущих оптимальных связей между отдельными исполнителями - регулирование;

активизация деятельности исполнителей - стимулирование;

получение, обработка, анализ и систематизация сведений о ходе реализаций заданий, проверка того, насколько организация дела и результаты исполнения соответствуют принятым решениям - учёт и контроль.

Данный алгоритм позволяет определить место каждого этапа в структуре процесса управления системой национальной безопасности, овладеть технологией и методикой, навыками и умением руководителя органа управления. Строго последовательное расположение этапов показывает зависимость качества системы управления от каждого отдельного элемента и реализуемых функций. Начало выполнения очередного этапа не означает окончания выполнения предыдущего. Например, работа с информацией осуществляется на протяжении всего управленческого цикла, корректировка плана происходит в ходе его выполнения и т.д.

Управленческий цикл реализуется через методы управления системой национальной безопасности. Методы управления направлены на объект управления, их содержание отражает специфику приемов и способов воздействия. Организационные формы соответствуют особенностям воздействия на конкретно сложившуюся ситуацию. Это может быть прямое (непосредственное) или косвенное (постановка задачи и создание стимулирующих условий) воздействие. Многообразие этих форм позволяет усилить действенность управления с точки зрения его направленности и глубины отражения требований объективных законов. В конкретном методе управления определенным образом сочетаются и взаимодействуют содержание, направленность и организационная форма.

Как правило, одновременно применяют различные методы управления и их сочетания (комбинации). А.С. Макаренко писал: «Никакое средство вообще, какое бы мы ни взяли, не может быть признано ни хорошим, ни плохим, если мы рассматриваем его отдельно от других средств, от целой системы, от целого комплекса». Метод - глубоко обоснованный, проверенный практикой проект процедуры, процесса, который направлен на получение необходимого результата. Он содержит в себе соответствующие стадии, предполагает последовательную смену действий. Возьмем для примера метод убеждения. Его можно представить как процедуру, включающую в себя: привлечение внимания к идее; формирование интереса к ней; развитие желания (потребности) овладеть ею; стимулирование соответствующих действий. Эта процедура со всеми ее стадиями повторяется до тех пор, пока идея не будет воспринята объектом управления и не станет руководством к действию. Процессуальный подход к рассмотрению методов, использованию их в управленческой деятельности - одно из условий эффективности управления системой национальной безопасности. Однако не следует смешивать метод и методику. Методика - это совокупность методов, связанных общностью решаемой задачи, и последовательность их применения, выполняющая функцию инструкции. Методика упорядочивает работу, отвечает на вопросы, как, каким образом должен строиться тот или иной процесс, в какой последовательности субъект управления будет добиваться намеченного результата. Примером совокупности методов могут служить методики целеполагания, изучения политической, информационной, социальной и других видов обстановки, общественного мнения, оценки морально-психологического состояния и т.д.

Каждый метод как способ деятельности осуществляется в той или иной форме. Под формой принято понимать вид отношений между объектом и субъектом управления, внешнее выражение процедуры, определенную совокупность приемов и средств деятельности. К примеру, общий метод исследования анализ может использоваться в таких формах, как структурно-функциональный анализ, корреляционный анализ, факторный анализ, контент-анализ, анализ социометрической информации и т.д. У этих форм анализа свои объекты, свои виды отношений объектов с субъектом, но суть у всех одна - всестороннее рассмотрение явления, процесса, отношения, выявление их связей, состояний и свойств. Форма как понятие является не только внешним выражением того или иного метода, о формах говорится и тогда, когда речь идет о большой совокупности методов и средств.

По степени общности методы управления подразделяются на всеобщие, общие и частные. К всеобщим относятся те, которые используются в любой деятельности, в том числе на всех этапах управления системой национальной безопасности. К совокупности общих методов управления относятся те, которые обслуживают все сферы процесса управления системой национальной безопасности: методы сбора, обработки, передачи, поиска, хранения информации; методы аналитической работы, целеполагания; методы организационной деятельности, контроля, проверки исполнения и др. Частные методы управления применяются лишь в немногих сферах управления системой национальной безопасности для решения отдельных управленческих задач в конкретных условиях обстановки.

Кроме того, различают методы управления системой национальной безопасности по объективным закономерностям, на которых они основаны. Здесь выделяются организационно-административные, социально-психологические и экономические методы.

Объективной основой использования организационно-административных методов управления выступают организационные отношения, составляющие часть механизма управления системой национальной безопасности. Поскольку через них реализуется функция организации, задача организационно-административных методов состоит в координации действий объекта управления. Организационно-административные методы доминируют в управленческой деятельности субъектов управления системой национальной безопасности. Они обеспечивают четкость, дисциплинированность и порядок работы объекта управления. Субъект управления выступает здесь как администратор, субъект власти, опирающийся на предоставленные ему государством полномочия. Возможны три формы проявления организационно-административных методов: обязательные предписания (указы, директивы, постановления, распоряжение, приказ, указание и т.п.); согласительные процедуры (консультация, беседа, разрешение компромисса); рекомендации, пожелания (совет, разъяснение, предложение, общение и т.п.). Данные методы представляют собой, как правило, прямые задания и распоряжения органов управления, которые направлены на выполнение федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, приказов и распоряжений органов управления в целях оптимизации процесса управления системой национальной безопасности.

Организационно-административные методы управления, в свою очередь, подразделяются на три группы: методы организационно-стабилизирующего воздействия, методы распорядительного воздействия и методы дисциплинарного воздействия. Методы организационно-стабилизирующего воздействия предназначены для распределения функций, ответственности, полномочий, прав, формирования деловых отношений в процессе взаимодействия. В группу этих методов входят: регламентирование, нормирование, инструктирование. Правовой формой конкретного выражения распорядительных методов является издание специальных актов управления системой национальной безопасности - указов, постановлений, распоряжений, приказов, директив и т.д. В системе национальной безопасности установлена разноуровневая структура ответственности субъектов управления процессом обеспечения национальной безопасности России.

В органах управления системой национальной безопасности выделяется несколько видов управленческих полномочий: распорядительные, функциональные, рекомендательные, координационные, контрольно-отчетные, согласительные.

Следует рассмотреть указанные полномочия более подробно. Суть распорядительных полномочий состоит в том, что их обладатели имеют право принимать решения, обязательные для исполнения теми, кого они касаются. Эти полномочия могут быть линейными и функциональными. Линейные полномочия предполагают наличие прямой должностной связи между субъектом и объектом управления, в рамках которой первые могут предписывать вторым, что, когда и где они должны делать или, наоборот, не делать, чтобы обеспечить достижение поставленной цели.

Функциональные полномочия осуществляются с помощью косвенных (опосредованных) связей между субъектами управления разных уровней. Они сводятся к принятию соответствующими субъектами управления обязательных для исполнения управленческих решений, регулирующих деятельность объектов управления, непосредственно подчиненного другим (линейным) субъектам управления. Эти решения обычно предписывают, как действовать, чтобы достичь целей.

Рекомендательные полномочия заключаются в том, что их обладатели при необходимости могут давать советы нуждающимся в них объектам управления, каким образом лучше всего решить тот или иной вопрос. Но в отличие от предыдущего вида полномочий эти советы не являются обязательными для исполнения и не носят инициативного характера.

Контрольно-отчетные полномочия предоставляют возможность субъектам управления осуществлять в официально установленных рамках проверку деятельности объектов управления, требовать от них представления обязательной информации, осуществлять ее анализ и направлять полученные результаты вместе с собственными выводами вышестоящим субъектам управления в качестве донесения и для принятия соответствующих мер какого-либо характера. Например, в составе Администрации Президента РФ создано «Контрольное управление», которое осуществляет контроль за выполнением на местах требований нормативных правовых документов Российской Федерации, в том числе в сфере обеспечения национальной безопасности.

Координационные полномочия связаны с выработкой и принятием совместных решений по организации процесса функционирования системы национальной безопасности. Субъекты управления, которые наделяются такими полномочиями, имеют право от имени вышестоящего субъекта управления согласовывать деятельность отдельных субъектов управленческой структуры и направлять ее в русло, соответствующее целям управления системой национальной безопасности. Одним из примеров практической реализации данных полномочий являются решения межведомственных комиссий Совета Безопасности Российской Федерации.

Согласительные полномочия состоят в том, что их обладатель в обязательном порядке делает заключение в пределах компетенции об отношении к проектам решений, принимаемых в рамках линейных или функциональных полномочий. Согласительные полномочия могут быть предостерегающими или блокирующими. Примером в этой сфере полномочий является обязательная процедура согласования проектов распорядительных документов по управлению системой национальной безопасности России со всеми заинтересованными органами управления и субъектами безопасности.

Управленческие полномочия лиц, несущих ответственность за организацию функционирования системы национальной безопасности, неотделимы от ответственности, то есть необходимости давать отчет за принятые решения, активные действия и их последствия. Различают два вида ответственности - общую и функциональную. Общая ответственность имеет своим объектом создание условий, необходимых для осуществления мероприятий по обеспечению национальной безопасности. Функциональная ответственность связана с выполнением конкретной работы и является уделом исполнителя, ответственного за какой-либо участок или направление в системе национальной безопасности.

Управленческие полномочия и ответственность должны соответствовать друг другу, иначе возникают самые неблагоприятные последствия для системы национальной безопасности. Так, в случае превышения полномочий по сравнению с ответственностью открывается свобода для административного произвола, злоупотребления должностным положением, поскольку многие действия субъектов управления в таких случаях могут иметь корыстный или необоснованный характер и остаться безнаказанными. Наиболее показательным примером здесь можно привести нашумевшее уголовное дело по ООО «Оборонсервис». В ходе расследования этого дела была выявлена коррупционная и мошенническая схема хищений на многие десятки млрд рублей. При этом его главные фигуранты Сердюков и Васильева отделались легким испугом. Обратная же ситуация приводит к параличу активной деятельности, ибо объекты управления будут опасаться сделать лишний шаг из-за боязни неблагоприятных для себя последствий. Это одна из наиболее частых причин пассивности объектов управления в процессе обеспечения их безопасности. Соответствие полномочий и ответственности в каждом звене системы национальной безопасности является одним из важнейших условий ее нормального функционирования.

Одним из важных элементов процесса управления системой национальной безопасности является распределение управленческих полномочий. В современных условиях никто не в состоянии единолично осуществлять управление этой системой и решать все возникающие проблемы. Во-первых, этих проблем слишком много, а ресурс времени и возможностей у каждого субъекта управления ограничен; во-вторых, проблемы настолько специфичны, что требуют использования знаний и опыта всех субъектов управления как единого коллектива. В связи с этим органам и субъектам управления приходится распределять между нижестоящими субъектами управления свои полномочия для решения стоящих задач и возникающих проблем. Это дает им возможность, с одной стороны, освободиться от второстепенных функций и задач, а с другой - приблизить принятие решения к месту реализации. Распределение полномочий осуществляется сверху вниз для принятия самостоятельных решений, без обязательного согласования их с выше- или нижестоящими органами и структурами. При этом возникает своего рода лестница, «ступеньками» которой являются уровни управления.

Объем полномочий, концентрируемых на том или ином уровне управления системой национальной безопасности, определяется рядом факторов. Прежде всего, это сложность, важность и разнообразие решаемых проблем. Так, чем больше проблем, тем значительнее должны быть полномочия соответствующего уровня. В свою очередь, на объем полномочий субъекта управления действуют специфика деятельности объекта управления и ритмичность процессов по обеспечению его безопасности. Первая дифференцирует отдельные операции, а вторая приводит к большей стандартизации деятельности объекта управления в целом, снижению ее сложности, что обусловливает уменьшение потребности в больших полномочиях для принятия управленческих решений в системе национальной безопасности. Не требуется также, больших полномочий и при развитой и доступной системе управленческих коммуникаций, в условиях которой отсутствуют проблемы в связи с вышестоящим органом или субъектом управления и получении от него необходимых указаний.

Во многом объем полномочий предопределяется личными особенностями субъектов и объектов управления, например, квалификацией, опытом, образованием. Чем они выше, тем полномочий может быть предоставлено больше.

Следует подчеркнуть, что объем полномочий обусловлен также количественными отношениями - величиной ресурсов, которыми каждый уровень процесса управления системой национальной безопасности может распоряжаться самостоятельно, и числом объектов управления, прямо или косвенно обязанных выполнять принятые решения. При этом нужно различать число объектов управления, которыми субъект управления управляет формально, и число объектов управления, которыми он управляет в действительности. Чем больше полномочий имеют исполнители, тем выше, как уже говорилось, должна быть их численность. Но если она чрезмерна, в системе управления ослабевают внутренние контакты, субъекты управления оказываются не в состоянии вникать в особенности работы объектов управления, в результате многие вопросы остаются не до конца или совсем нерешенными, либо решаются без их участия. Если же численность объектов управления объективно недостаточна, органы и субъекты управления не могут реализовать полностью свои потенциальные возможности.

При распределении управленческих полномочий в процессе функционирования системы национальной безопасности необходимо учитывать ряд важных правил.

Во-первых, полномочия должны быть достаточными для достижения стоящих перед данным субъектом управления целей, которые являются по отношению к полномочиям первичными, определяющими их необходимый объем.

Во-вторых, полномочия каждого субъекта управления должны увязываться с полномочиями тех, с кем ему приходится сотрудничать, чтобы обеспечить их взаимодополнение, сбалансированность субъектов управления, а, следовательно, и их эффективную деятельность. Если бы полномочия перекрывались или, наоборот, не охватывали все стоящие задачи и проблемы, нужного эффекта достичь не удалось.

В-третьих, линии вертикали полномочий должны быть четкими, чтобы каждый субъект и объект управления точно знали, от кого они получают полномочия, кому их передают, перед кем отвечают, кто должен отвечать перед ними.

В-четвертых, полномочия полностью передаются объекту управления только субъектом управления, за исключением особо оговоренных случаев их разделения, например, в случае потери связи между субъектом и объектом управления в процессе парирования реальных проявлений угрозы.

В-пятых, объекты управления обязаны самостоятельно решать все возникающие проблемы, не выходящие за рамки их полномочий, и нести перед субъектом управления полную ответственность за свою деятельность и ее результаты.

Полномочия в системе субъектов управления системой национальной безопасности распределяются не всегда равномерно: они могут быть по тем или иным причинам сосредоточены преимущественно на верхних или на нижних ее «этажах». Тогда в первом случае имеет место централизация управленческих полномочий, а во втором - их децентрализация. При этом нужно иметь в виду, что все полномочия не могут быть централизованы или децентрализованы. Полной централизации препятствует то, что субъекты управления располагают лимитированными ресурсами времени, знаний, опыта и могут одновременно решать лишь определенное число задач и проблем, усваивать ограниченный объем информации. Полная децентрализация также невозможна из-за того, что система управления может потерять управляемость и перейти в состояние хаоса. Так, например, 6 августа 1990 г. глава Верховного Совета РСФСР Б.Н. Ельцин произнес историческую фразу: «Берите столько суверенитета, сколько сможете проглотить». Эти слова были с удовольствием подхвачены руководствами автономий, и мало кто из них услышал, что далее Ельцин сказал: «Но вы находитесь в центре России - и об этом нужно подумать». В результате с августа по октябрь 1990 г. в России прошел «парад суверенитетов» автономных республик, которые стремились дистанцироваться от России и повысить свой статус. Результатом этого стали срыв в некоторых республиках в марте 1991 г. всероссийского референдума о введении поста президента РСФСР, война в Чечне и др.

Таким образом, тенденция централизации неизбежно уравновешивается тенденцией децентрализации. Так, излишнее сосредоточение полномочий решения тех или иных проблем на верхних уровнях субъектов управления приведет к тому, что большинство решений будет приниматься стихийно на нижних уровнях. Это отнюдь не прибавит им качества, но снизит оперативность и усилит бюрократизацию управления процессом функционирования системы национальной безопасности.

Централизация и децентрализация субъектов управления могут развиваться как вширь, так и вглубь. В первом случае речь идет об увеличении числа подконтрольных данному субъекту управления проблем, во втором - об их более обстоятельной и детальной проработке. Степень централизации полномочий определяется следующими обстоятельствами. Прежде всего, издержками, связанными с принятием решений. Чем выше цена принятия решений, тем на более высоком уровне они должны рассматриваться. Так, в частности, именно этот факт стал причиной того, что 28 мая 1987 г. на Красную площадь приземлился немецкий пилот М. Руст. На протяжении всего времени его полета и сопровождения средствами ПВО субъекты управления системой ПВО не смогли преодолеть болезнь боязни ответственности за отдание приказа на уничтожение цели-нарушителя государственной границы СССР.

Еще одним фактором, определяющим степень централизации, являются размеры органа управления. Чем крупнее орган управления, тем сложнее координировать деятельность внутри его, и здесь возникает преимущество горизонтальных связей. В крупных органах управления необходима максимальная децентрализация полномочий, разбиение их на ряд направлений, руководство которых должно быть максимально приближено к уровню, на котором принимаются решения.

В нынешних условиях существования органов управления системой национальной безопасности тенденция к централизации преобладает, поскольку условия деятельности создают для нее наиболее благоприятную почву и дают возможность реализовывать ее преимущества, заключающиеся в следующем. Во-первых, централизация усиливает стратегическую направленность процесса функционирования системы национальной безопасности и обеспечивает при необходимости концентрацию ресурсов на ключевых направлениях деятельности субъекта управления. Во-вторых, она устраняет неоправданное дублирование управленческих функций. Это приводит к экономии соответствующих затрат. В-третьих, централизация способствует концентрации процесса принятия решений в руках тех, кто лучше знает общую обстановку, имеет больший кругозор, знания и опыт.

Однако централизация полномочий в органах управления имеет и свою оборотную негативную сторону: затрачивается много времени на передачу информации, в процессе этого значительная часть ее теряется или искажается; важнейшие решения принимаются лицами, не в полной мере, представляющими себе конкретную ситуацию на местах. В то же время субъекты или объекты управления, которым ситуация ясна, от выработки и принятия решений устранены, решения навязываются им в принудительном порядке. В результате этого решения оказываются недостаточно качественными и неэффективно реализуются на практике. Эти недостатки особенно ярко проявились в ходе ведения контртеррористической операции на территории Северного Кавказа в периоды с 1994 по 1996 гг., а также в период проведения операции по принуждению Грузии к миру в 2008 г., когда субъекты управления, находящиеся в г. Москва не в полном объеме владели обстановкой на местах и отдавали неадекватные ей распоряжения.

Сегодня, в условиях Российской Федерации, значительного усложнения массовых информационных процессов, увеличения числа и степени самостоятельности субъектов управления системой национальной безопасности, их территориальной разбросанности, быстрого изменения обстановки, значительного роста количества принимаемых решений возникает реальная потребность в тенденции децентрализации субъектов управления системой национальной безопасности. Она позволяет: быстро разрабатывать и принимать решения, в том числе при участии непосредственных объектов управления; более определенно отражать в этих решениях объективную ситуацию; отказаться от детальных инструкций, даваемых субъектами управления, и снизить тем самым их перегрузку второстепенными проблемами; сократить несущественные информационные потоки.

В качестве примера здесь можно привести создание в 2000 г. в федеральных округах Российской Федерации института полномочных представителей Президента России (Указ Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849). Полномочный представитель Президента Российской Федерации в федеральном округе является должностным лицом, представляющим Президента Российской Федерации в пределах соответствующего федерального округа. Он обеспечивает реализацию конституционных полномочий главы государства в пределах соответствующего федерального округа. Основными задачами полномочного представителя являются: организация в соответствующем федеральном округе работы по реализации органами государственной власти основных направлений внутренней и внешней политики государства, определяемых Президентом Российской Федерации; организация контроля за исполнением в федеральном округе решений федеральных органов государственной власти; обеспечение реализации в федеральном округе кадровой политики Президента Российской Федерации; представление Президенту Российской Федерации регулярных докладов об обеспечении национальной безопасности в федеральном округе, а также о политическом, социальном и экономическом положении в федеральном округе, внесение Президенту Российской Федерации соответствующих предложений.

Однако децентрализация субъектов управления также сопровождается и рядом негативных последствий, которые необходимо учитывать в практической деятельности. Прежде всего, вследствие обособленности процесса принятия решений и концентрации его на нижних уровнях управленческой структуры зачастую слабо учитываются или вовсе игнорируются интересы других объектов управления, находящихся в этом же районе, но имеющих другое подчинение. В результате решения часто носят местный характер, оказываются мелкими и малоэффективными. Кроме того, из-за отсутствия общих правил и процедур выработки и принятия решений «утряска» занимает много времени и далеко не всегда оказывается успешной.

Поскольку процесс децентрализации не может длительно происходить без разрушения самих субъектов управления, в какой-то момент он сменяется обратным процессом - централизацией. Таким образом, возникают своего рода «маятниковые колебания», придающие системе субъектов управления динамику, дополнительную гибкость и устойчивость. Повышению эффективности деятельности субъектов управления способствует также использование в практической деятельности нормативных правовых документов, которые регламентируют и четко разграничивают права, обязанности и ответственность субъектов управления с учетом специфической особенности их деятельности в соответствии с занимаемой иерархией в структуре управления системой национальной безопасности Российской Федерации.

Цель управления системой национальной безопасности состоит в том, чтобы оптимизировать процессы, направленные на координацию действий субъектов и объектов управления, придать им целеустремленность, планомерность и организованность. В основе управления системой национальной безопасности лежат общие законы управления:

закон зависимости организационных форм и методов управления от структуры субъектов и объектов управления и условий управления;

закон единства организационно-методологических основ на всех уровнях управления;

закон сохранения оптимальности соотношения всех элементов системы управления;

закон зависимости эффективности решения задач управления от объема используемой информации;

закон соотношения потребного и имеющегося времени при решении задач управления и другие.

Поскольку управление системой национальной безопасности реализуется через управленческую деятельность, то рассмотрим ее основные функции. В данном случае под функцией будем понимать специфические виды управленческой деятельности, основанные на разделении труда и специализации в управлении. Все эти функции могут быть отнесены к одной из четырех основных: планирование; организация; мотивация; контроль.

Под планированием понимается процесс прогнозирования возможных результатов обеспечения защищенности объектов безопасности в различных условиях обстановки, проведенный с помощью предвидения на основе анализа объективных данных о состоянии объекта и угрозах его безопасности, а также выбора направления сосредоточения усилий субъектов управления на достижение общегрупповых и общеорганизационных целей.

Принципиальная модель планирования включает в себя несколько этапов:

объективная оценка состояния объекта управления и определение возможностей по обеспечению его защищенности;

определение цели и способов ее достижения;

назначение ответственных субъектов управления и сроков исполнения;

выбор методов оперативного контроля.

Организационная функция заключается в практической реализации намеченных шагов и предусматривает определение обязанностей субъектов управления, задач по управлению объектом, порядка отдачи организационных указаний, и представления донесений и другие мероприятия, которые упорядочивают деятельность управляемых объектов на всех ее иерархических уровнях и позволяют достичь поставленных целей. Практика показывает, что в ходе организации также необходимо определить, какие организационные структуры нужно ещё создать, в отношении кого нужно осуществить делегирование полномочий и т.д.

Мотивация представляет собой процесс стимулирования деятельности субъектов и объектов управления, направленный на побуждение их к надлежащему исполнению своих конституционных обязанностей в целях безусловного выполнения поставленных задач.

Современный процесс управления системой национальной безопасности осуществляется, как правило, в условиях постоянно изменяющейся военно-политической, социально-экономической, морально-психологической и информационной обстановки и характеризуется различной степенью неопределенности. Достигло ли управляющее воздействие своих объектов, и насколько субъекты управления приблизились (или достигли) запланированных целей? На эти вопросы дает ответ своевременный контроль, который должен осуществляться непрерывно и объективно. Самые важные задачи, которые должны быть здесь реализованы - это точное измерение (диагностика) текущих результатов и сравнение их с тем, что должно быть по плану. Эффективный управленческий контроль всегда должен завершаться обратной связью для внесения необходимых корректив в начальные планы.

Каждая рассмотренная управленческая функция, весь процесс управления системой национальной безопасности носят обоснованный характер, если они основаны на познании и использовании соответствующих объективных закономерностей и принципов. Управление системой национальной безопасности строится в соответствии со своими внутренними закономерностями, которые условно можно разделить на две группы.

К первой группе относятся закономерности функционирования и развития субъекта управления: взаимное влияние интересов различных субъектов управления; единство и независимость этих интересов; направленность ответственности субъекта управления и др.

Вторую группу, составили закономерности взаимодействия субъекта и объекта управления: соответствие интересов субъекта и объекта управления; целостность воздействия субъекта на объект; соответствие между уровнем развития объекта и субъекта управления и др.

Из названных закономерностей вытекает ряд принципов, представляющих собой свод определенных правил, нормативных правовых актов, которые регулируют поведение субъекта в процессе управления объектом в конкретной обстановке.

Принцип общественного характера управления. Субъектом управления может быть только человек, а управление начинается с определения цели. Субъект управления любого ранга должен определять цели, соответствующие потребностям объекта управления.

Принцип объективности требует учета объективных закономерностей и особенностей их проявления в конкретных условиях. Этот принцип отражает зависимость любого управленческого акта от того, насколько представления о реальностях адекватны самим реальностям. В управлении системой национальной безопасности он представляет собой конкретизацию научного подхода к организации управленческого цикла.

Принцип гуманности. Управление системой национальной безопасности имеет смысл и значение лишь в том случае, когда оно осуществляется с учетом интересов человека. Этот принцип предполагает глубокое понимание значимости человеческой жизни, роли человеческого фактора, создание системы мотивов и стимулов, органическое сочетание интересов объекта управления с национальными интересами государства.

Принцип эффективности управления. Суть его заключается в том, чтобы при наименьшей затрате сил и средств получить наилучший результат. Реализация этого принципа в управлении системой национальной безопасности требует поиска наиболее предпочтительного варианта действия. Эффективность управления определяется достижением конечной цели.

Принцип целесообразности, который содержит два взаимосвязанных требования к любому субъекту управления: безошибочно определять цели и обеспечивать соответствие средств намеченным целям. Ошибка в выборе средств сказывается на достижении целей. В практике управления системой национальной безопасности надо исходить из того, что способы, средства и методы воздействия должны соответствовать закономерностям развития объектов управления.

Принцип профессионализма. Управление системой национальной безопасности требует профессионально подготовленных для управленческой деятельности субъектов управления. Реализация этого принципа позволяет успешно осуществлять процесс управляющего воздействия на объект.

Практика функционирования системы национальной безопасности показала, что помимо общих принципов управления, которые изложены выше, в ходе управления этой системой целесообразно широко использовать и, так называемые, специальные принципы, такие как: структурно-функциональный; централизации; согласованности и комплексности планируемых мероприятий.

Структурно-функциональный принцип требует построение организационной структуры субъектов управления системой национальной безопасности производить в соответствии с возложенными на них функциональными обязанностями.

Принцип централизации управления выступает наиболее актуальным на этапе согласования действий субъектов и объектов управления, принадлежащих различным министерствам, службам и ведомствам.

Принцип согласованности вступает в силу на этапе организации управления и заключается в согласованном применении субъектов и объектов управления по заранее спланированному плану в четко определенное время.

Принцип комплексности планируемых мероприятий заключается в том, что при планировании управления необходимо учитывать все силы и средства, находящиеся на «вооружении» субъектов управления как конкретного объекта управления, так и государства, региона, района в целом. Данный принцип требует полного охвата всех возможностей субъектов управления, независимо от ведомственной принадлежности и выполняемых задач.

Из каких же элементов, этапов складывается управленческая деятельность в процессе функционирования системы национальной безопасности? Академик В.М. Глушков пишет: «... система управления с точки зрения технологии ее функционирования решает три основные задачи. Это сбор и передача информации об управляемом объекте, переработка информации и, наконец, выдача управляющих воздействий в той или иной форме». Нетрудно заметить, что в управляемой системе непрерывно циркулирует информация. Поэтому с чисто технической стороны управление системой национальной безопасности может быть представлено в виде информационного процесса, которое по своему содержанию включает значительное число действий и различных по своему характеру форм деятельности. Эти действия целесообразно свести в две группы.

Первую группу составляют действия, проводимые субъектами управления до начала воздействия реальной угрозы объекту управления: поддержание заданного уровня повседневной жизнедеятельности общества и государства, постоянной готовности сил и средств обеспечения национальной безопасности, сбор и оценка данных об обстановке, принятие решения и планирование применения сил и средств обеспечения национальной безопасности; доведение задач до субъектов управления, сил обеспечения национальной безопасности и организация их взаимодействия; подготовка сил и средств обеспечения национальной безопасности к применению; организация самого процесса управления системой национальной безопасности; контроль за готовностью сил и средств обеспечения национальной безопасности к выполнению поставленных задач с оказанием им необходимой помощи.

Вторую - действия по руководству объектом управления в ходе воздействий по нему реальной угрозы. По своему общему содержанию они, на первый взгляд, мало отличаются от действий при подготовке к воздействию угрозы. Ведь и в ходе воздействия остается, например, в силе задача поддержания боеготовности сил и средств обеспечения национальной безопасности. Только здесь ее выполнение будет связано, прежде всего, с защитой объекта управления от ущерба, превышающего заданный уровень. Основное содержание процесса управления в ходе воздействия угрозы составляют следующие мероприятия: непрерывный сбор и изучение текущих данных об изменяющейся обстановке; принятие частных решений, обеспечивающих выполнение или уточнение и даже принципиальное изменение ранее принятого общего решения; постановка новых (уточненных) задач объекту управления, силам обеспечения национальной безопасности и поддержание их взаимодействия; контроль за ходом их применения и выполнением ими поставленных задач.

В самом процессе управления системой национальной безопасности также необходимо выделить определенные фазы (этапы). Практика показывает, что прежде чем поставить задачи объекту управления, силам обеспечения национальной безопасности субъекту управления необходимо: знать задачу, которую поставил вышестоящий субъект управления; собрать сведения об обстановке; обобщить, оценить и проанализировать полученные сведения с точки зрения задачи, поставленной вышестоящим субъектом управления.

Цель деятельности в этой фазе управления заключается в выработке решения, соответствующего данной конкретной социально-политической, информационной и другой обстановке. На основе принятого решения планируется обеспечение защищенности объекта управления, отдаются необходимые распоряжения, осуществляется всесторонняя подготовка к его организации. В ходе этой работы со стороны субъекта управления постоянно осуществляется контроль за действиями объекта управления, сил и средств обеспечения национальной безопасности. В сущности, это также процесс получения информации с последующей ее обработкой и принятием уточняющего решения. В процессе управления эти фазы постоянно повторяются, т.е. налицо циклический процесс.

Таким образом, управление системой национальной безопасности представляет собой комплекс согласованных по замыслу, месту и времени мероприятий, проводимых субъектами управления по выработке и принятию решений, планированию, организации, контролю и руководству объектами управления, силами и средствами обеспечения национальной безопасности в интересах поддержания заданного уровня защищенности объекта управления и безусловного выполнения им своих функциональных задач.

Смысл и цель управления объектом состоят в таких изменениях его организационной структуры, состояния, способов действий, размещения, которые обеспечивают максимальную эффективность процесса по обеспечению заданного уровня его защищенности. Следовательно, сущность управления системой национальной безопасности заключается в наилучшем использовании потенциальных возможностей управляемых объектов в конкретных условиях обстановки их применения в интересах успешного выполнения поставленных задач.

5. Совет Безопасности - основной орган управления национальной безопасностью Российской Федерации

Совет Безопасности Российской Федерации является конституционным совещательным органом, осуществляющим подготовку решений Президента Российской Федерации по вопросам обеспечения безопасности государства, общественной безопасности, экологической безопасности, безопасности личности, иных видов безопасности, предусмотренных законодательством Российской Федерации, организации обороны, военного строительства, оборонного производства, военного и военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами, по иным вопросам, связанным с защитой конституционного строя, суверенитета, независимости и территориальной целостности Российской Федерации, а также по вопросам международного сотрудничества в области обеспечения безопасности.