Особенности становления и реализации государственной политики переселения соотечественников в Россию (на примере центрально-азиатского региона)

Осмысление положительных и отрицательных аспектов трудовой миграции обратило внимание властных структур РФ на необходимость поддержки и развития такого института миграции как добровольное переселение соотечественников, проживающих за рубежом. Этот выбор был обусловлен не только стремлением нейтрализовать деструктивные тенденции миграции, обеспечить «мягкое» вхождение мигрантов в социально-экономическое и правовое пространство принимающего общества, устойчивую адаптацию мигрантов к соответствующей социокультурной среде, но и в определенной степени гарантировать лояльность мигрантов к национальным интересам принимающей страны. Однако в рассматриваемый период добровольное переселение соотечественников, проживающих за рубежом, еще не заняло приоритетного места в миграционной политике России.

Решению этой задачи во многом препятствовало отсутствие единства в отношении концептуальных основ регулирования данного вида миграционной политики, новизна решаемой задачи. Не в полной мере была прояснена роль и место различных факторов, обеспечивающих относительно устойчивый и массовый характер потенциальных добровольных переселенцев, что не позволило в тот период разработать принятую не только властными структурами, но и обществом концепцию регулирования данного вида миграционной политики.

Смена приоритетов государственной миграционной политики а пришлась на смену властных структур в России в связи с избранием в 1999 г. Президентом РФ В.В. Путина. С этого момент данной проблеме стало уделяться первоочередное внимание. Однако её решение все еще носило неоднозначный и противоречивый характер.

В 1999 г. был принят комплексный документ, регулирующий взаимоотношения с соотечественниками, оставшимися за пределами России. Речь идет о Федеральном законе «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом» (от 24 мая 1999 г., новая редакция закона была принята 23 ноября 2010 г.http://base.garant.ru/12115694/; http://www.rg.ru/2010/07/27/sootech-dok.html). Федеральный закон стал первым в нашей стране и одним из немногих в мировой практике нормативно-правовым документом, регулирующим взаимоотношения государства со своей зарубежной диаспорой.Закон предусматривал введение особых документов (свидетельств) о принадлежности к соотечественникам, но что еще более важно в нормативно-правовом отношении - здесь впервые было дано определение «соотечественник», которое в дальнейшем неоднократно видоизменялось.

Основополагающей при определении понятия «соотечественник» стала не гражданская принадлежность, национальность или место рождения, а этнокультурная самоидентификация. Тем не менее, и в этом случае достаточно расплывчатое толкование понятия «соотечественник» продолжала создавать немалые трудностив работе с данной категорией мигрантов. Это обусловливалось также невозможностью использования чужого опыта, поскольку ни в одной стране мира не ведется работа с такой неопределенной категорией потенциальных мигрантов.

На взгляд автора, понятие «соотечественник» целесообразно использовать как в узком, так и в широком смыслах. В узком смысле под «соотечественниками» следует понимать русских жителей субъектов Российской Федерации и бывших союзных республик. Они либо являются этническими русскими, либо устойчиво идентифицируют себя таковыми независимо от их этнического происхождения.

К «соотечественникам» в широком смысле относятся лица, не отождествляющие себя с русскими, представители различных народов, проживающие вне своего этнического ареала. К таковым относятся, например, украинцы, немцы и башкиры в Казахстане, крымские татары и корейцы в Узбекистане, евреи и армяне в различных странах СНГ. С точки зрения титульного большинства, однако, их самоидентификация не является существенным признаком. Гораздо важнее другие признаки, прочно связывающие эту категорию населения с русскими: свободное владение русским языком, использование его в быту и при межэтническом общении; предпочтение, оказываемое не титульной культуре, а русской; появление в этноареале титульного народа вместе с русскими или после них. К этой группе может быть также отнесена незначительная часть титульных народов республик в составе России и постсоветских государств - русифицированная, плохо знающая, либо совершенно не знающая родной язык и поэтому склонная к проживанию в русскоязычной среде. Тем не менее, в политико-экспертном дискурсу все еще нет единства в отношении соотечественников как социокультурной группы.

Нормативная неопределенность в отношении понятия «соотечественник» сохраняется до сих пор. Это приводит к тому, что в российских нормативно-правовых актах, публичных выступлениях политических деятелей, средствах массовой информации, научной литературе, наряду с понятием «соотечественник», равноценно употребляются такие термины как «русскоязычное население», «этнические россияне», «национальные меньшинства», «русская (российская) диаспора», «нетитульное (некоренное) население», «российское зарубежье», «Русский мир» и др. Международный опыт защиты соотечественников за рубежом. М.: Классикс Стиль, 2003. С. 67.

Значительно более негативное влияние на процесс регулирования данного вида миграционного потока, помимо терминологической расплывчатости, оказывало отсутствие четких государственных обязательств в отношении данной категории мигрантов.

Не лучшим образом на эффективность миграционной политики в отношении соотечественников повлияли неоднократные изменения и поправки, внесенные в «Закон о гражданстве». Они носили в целом противоречивый характер, фактически материализуя одновременно два разнонаправленных миграционных курса - с одной стороны, ограничение трудовой миграции, прежде всего, нелегальной, с другой - привлечение в страну соотечественников.

Намерение создать для соотечественников льготные условия для возвращения на родину вошли в противоречие с реальными потребностями миграционной политики государства, ориентированной, прежде всего, на нейтрализацию негативных последствий приобретающей всё большие масштабы нелегальной миграции.

Существенным недостатком госполитики был непроработанный механизм её реализации в части, касающейся оказания содействия в получении соотечественниками необходимой информации для переселения в Российскую Федерацию. Не лучшим образом на становлении института добровольного переселения соотечественников сказались изменения институциональных основ миграционной политики, когда ФМС приобрела статус силового ведомства, с кардинальным изменением кадрового состава, не имеющего достаточного опыта работы с вынужденными переселенцами.

Сильной стороной формирования госполитики в отношении соотечественников, являлось то, что утвердилось общепринятое определение понятия «соотечественник», был регламентирован поэтапный механизм реализации госполитики, зафиксирован пакет социально-бытовых льгот и гарантий для переселяющихся соотечественников. Работа по переселению начала строиться с учетом региональных потребностей, на основе разработанных регионами программ переселения, что позволило во многом избежать просчетов и ошибок, допущенных на более ранних этапах формирования российской миграционной политики.

В главе второй - «Особенности реализации политики переселения с учетом региональной специфики (на примере центральноазиатского региона)» рассмотрены концептуальные основы Государственной программы по добровольному переселению соотечественников (2007-2012 гг.)

Концептуальная основа Государственной программы по добровольному переселению соотечественников исходила, прежде всего, из того, что ускорение социально-экономического развития России невозможно без решения демографических проблем, где главная роль отныне отводилась соотечественникам, желающим воссоединиться со своей исторической Родиной. Другой исходной посылкой Госпрограммы являлось осознание того, что сохранение духовной и культурной самобытности соотечественников, проживающих в ряде новообразованных государства, находится под угрозой. Отличительной особенностью Госпрограммы являлось то, что регионы-реципиенты классифицировались с учетом приоритетности для заселения соотечественниками.

В целом, программа была ориентирована на переезд, прежде всего, квалифицированных специалистов из числа соотечественников, что должно было способствовать решению не только демографических, но и экономических проблем страны, позитивному изменению социально-экономической ситуации на соответствующих территориях вселения. Фактически данный Указ заложил основу для формирования нового направления в миграционной политике России, формирования полноценного долгосрочного иммиграционного канала.

Об этом, прежде всего, свидетельствовали ключевые положения Указа, закрепившие приоритеты, которые должны были учитываться при отборе переселенцев: «воспитанные в традициях российской культуры, владеющие русским языком и не желающие терять связь с Россией»Указ Президента Российской Федерации «О мерах по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом» № 637 от 22.06.2006 г..

Впервые четко регламентировалась этапность работы с соотечественниками: работа с соотечественниками за рубежом (рекрутинг), переезд соотечественника в Россию, работа с переселенцами на территориях вселения (интеграция). Определялись организационные аспекты работы с соотечественниками: как порядок действий переселенца, так и принимающей стороны. Существенное внимание уделялось информационному сопровождению Госпрограммы. Вместе с тем, первые фактические результаты переселения оказались гораздо ниже ожидаемых.

Одним из сущностных просчетов госпрограммы являлось то, что она была ориентирована, прежде всего, на прием соотечественников, которые могли позиционировать себя только в качестве работников наемного труда. Это не позволило принять участие в Государственной программе предпринимателям - тем, кто мог бы не занимать, а создавать рабочие места. Кризис, обостривший ситуацию на рынках труда, сделал наемный труд соотечественников еще менее востребованным в регионах. Одним из самых сложных является вопрос усложненного процесса получения соотечественником гражданства. Не менее важной проблемой являлось всё более активное вовлечение российских регионов в действующую Государственную программу. Стало очевидным, что значительная часть потенциальных переселенцев, желающих переехать к близким, родным, знакомым или туда, где есть высоко оплачиваемая работа и быстрое бытовое обустройство, выяснив, что желаемый регион в государственной программе не участвует, отказывалась от переезда.

Вместе с тем, положительным моментом реализации госпрограммы явилось то, что первоначально небольшой поток переселенцев позволил осуществлять работу с соотечественниками практически в индивидуальном режиме, что позволяло своевременно обнаружить ошибки и недоработки законодателя. миграционный политика российский

Выявленные недостатки обусловили необходимость внесения изменений и дополнений в госпрограмму. Модернизация госпрограммы привела к росту числа переселенцев, в том числе в стратегически важные территории Дальнего Востока и Забайкалья. Госпрограмма Указом Президента РФ №1289 от 14 сентября 2012 г. приняла бессрочный характер http://www.rg.ru/2012/09/17/programma-dok.html.

В главе рассмотрены также основные социально-политические факторы и условия реализации государственной политики по переселению соотечественников в странах центрально-азиатского региона, прежде всего, т.н. выталкивающие факторы, формирующие устойчивые миграционные установки у соотечественников. Данные были получены в ходе социологических исследований, проведенных в странах центрально-азиатского региона в 2007 и 2008 гг. с участием автора.

Обработка результатов исследований показало, что к числу выталкивающих факторов относятся: нестабильная внутриполитическая обстановка, сложные межэтнические, племенные и клановые отношения внутри центрально-азиатских республик; политический курс на приоритетное развитие титульных наций; резким снижением статусного положения соотечественников в социально-экономической сфере этих стран; неуклонное сужение сферы применения русского языка не только в государственно-политической, но и в образовательной сфере и на бытовом уровне на фоне крайне низкого уровня владения титульными языками русскоязычными, что лишает жизненной перспективы подрастающую молодежь из их среды; постепенной исламизацией общественной жизни, прежде всего, в Узбекистане и Кыргызстане.

Особое беспокойство у соотечественников вызывает ущемление их прав в социально-экономической сфере, при устройстве на работу и при получении образования. Например, в Казахстане более половины опрошенных соотечественников в Казахстане высказали убежденность, что молодежи лучше вовремя уехать из страны вследствие отсутствия жизненных перспектив (см. табл. 1) Текущий архив отдела диаспоры и интеграции Института стран СНГ (Института диаспоры и интеграции).. В других центрально-азиатских республиках ситуация оказалась еще хуже.

Таблица 1. Случалось ли Вам и/или членам Вашей семьи сталкиваться с ущемлением Ваших прав в связи с тем, что Вы являетесь русскими или русскоязычными при поступлении на работу? (по желанию выехать, в %)

В ходе исследования выяснилось, что для этнических русских, проживающих в центрально-азиатских республиках, которые в своем большинстве не относятся к категории обеспеченных людей, условия, предлагаемые госпрограммой для добровольного переселения соотечественников являются привлекательными, способствуя формированию устойчивых миграционных настроений Русскоязычные в Центральной Азии. Социальный портрет. Институт диаспоры и интеграции (Институт стран СНГ). М., 2009. С. 41..

Таблица 2. Влияние материального положения Вашей семьи на желание выехать из страны, в %)

При этом, как показало исследование, материальное положение соотечественников в странах проживания не находится в прямой зависимости от уровня их образования. В центрально-азиатском регионе уровень образованности среди этнических русских достаточно высок: высшее образование имеют от 40 до 50% опрошенных в Казахстане, Киргизии и Таджикистане. В Узбекистане таких - пятая часть. Среднее и среднее специальное образование имеют более половины респондентов в Казахстане и Узбекистане, более 40% - в Киргизии и Таджикистане (см. табл. 3) Русскоязычные в Центральной Азии. Социальный портрет. Институт диаспоры и интеграции (Институт стран СНГ). М., 2009. С. 58..

Таблица 3. Образовательный уровень российских соотечественников

Большинство опрошенных соотечественников относит себя к специалистам и квалифицированным рабочим. Значительная часть опрошенных респондентов смогла получить дополнительную профессию, что свидетельствует о достаточной способности людей адаптироваться к новым экономическим условиями и готовности к профессиональной переподготовке в случае необходимости. Однако более половины соотечественников, проживающих, например, в Казахстане, хотели бы сохранить свою профессию при переезде. Сравнительные оценки факторов, чаще всего становящихся причиной переезда в Россию, приведены в табл. 4 Текущий архив отдела диаспоры и интеграции Института стран СНГ (Института диаспоры и интеграции)..

Таблица 4. Мотивация соотечественников при принятии решения о переезде на условиях программы переселения.

Как видно из таблицы, при сохранении значительной доли тех, кого не устраивает экономическое положение в стране проживания, растет количество считающих, что у молодого поколения русских в них нет будущего.

Таким образом, контингент потенциальных участников государственной программы по добровольному переселению, согласно опросу, представлен людьми среднего или низкого достатка, но при этом с достаточно высокой профессиональной подготовкой (образование высшее или среднее специальное). Большинство соотечественников, за исключением Узбекистана и Таджикистана имеет постоянную работу, более половины работает по специальности. При переезде в Россию почти половина респондентов хотели бы сохранить свою специальность, около трети готовы, в случае необходимости, освоить новую, более востребованную на местном рынке труда профессию.

В целом можно сделать вывод о том, что высокие миграционные установки российских соотечественников вызываются, в том числе проблемами экономического характера. Однако не менее важную роль играют вышеназванные выталкивающие факторы, формирующие в совокупности миграционные установки соотечественников.

При формировании госполитики по отношению к соотечественникам, проживающим в центрально-азиатском регионе, необходимо также учитывать и притягательные (сдерживающие от переселения) факторы. В ходе исследования выяснилось, что преобладающее большинство соотечественников в центрально-азиатском регионе не только родились в странах проживания, но и в значительной степени укоренены в соответствующем социокультурном пространстве. Наибольшей укорененностью отличается русская диаспора в Узбекистане и Киргизии.

Абсолютное большинство соотечественников в регионе имеют гражданство страны проживания. Наиболее интегрированными в этом смысле являются респонденты из Узбекистана - 97%, Казахстана - 96% и Киргизии - 95%.

Несмотря на разнообразие сдерживающих факторов, основными из них, по мнению автора, является неуверенность в возможности приемлемого обустройства на территории России: прежде всего, приобретение жилья и получение достойной работы. Значимым сдерживающим фактором являются также большие материальные расходы, связанные с любым переездом, несмотря на материальную помощь со стороны России.

Заключение

Приводятся основные выводы проведенного диссертационного исследования. Совершенствование госпрограммы предполагает, прежде всего, тщательный анализ заложенных в неё недостатков. Одним из существенных недостатков госпрограммы, на взгляд автора, являлось недостаточная проработанность механизма согласования целей федерального центра и регионов, в частности, приграничных. Заселение приграничных территорий, являющееся одной из задач обеспечения национальной безопасности, должно было финансироваться за счет федерального, а не регионального бюджета, тем более, не местных. При этом процесс «заселения» должен включать весь комплекс мер по обустройству - от создания рабочих мест и обеспечения жильем до выстраивания современной инфраструктуры жизнедеятельности.

Реализации Государственной программы в полноценном объеме препятствовали непредусмотренность участия в Государственной программе студентов, а также невозможность получения статуса участника Государственной программы теми, кто уже находится на территории Российской Федерации и др. В целом же государственная программа, особенно на начальном этапе реализации, во многом, стала заложницей неподготовленности бюрократических структур к реализации нового направления миграционной политики.

Слабой стороной госпрограммы в научно-аналитическом аспекте, на взгляд автора, являлось недостаточное использование данных мониторинга о роли («весе») различных факторов, способствующих или, напротив, препятствующих устойчивому переселению соотечественников в Россию. Поскольку эти факторы носят динамичный характер, мониторинг и анализ миграционных настроений соотечественников, проживающих в центрально-азиатском регионе, должен осуществляться на постоянной основе.

К мерам по совершенствованию госполитики в отношении соотечественников могут быть отнесены следующие:

1. Важной предпосылкой обеспечения эффективности госпрограммы является совершенствование кадровой политики, подбор квалифицированных специалистов в области межнациональных отношений и диаспоральной проблематики, которые должны готовиться в ведущих вузах по специальным программам.

2. Целесообразно дальнейшие исследования реализации госпрограммы по добровольному переселению соотечественников осуществлять в рамках нового научного направления в изучении миграционных процессов - миграциологииИонцев В.А. Международная миграция населения. М.: Макс Пресс, 2001. 114 с.; Ефимов Ю.Г. Политическая миграциология: миграционные процессы в контексте политологических проблем. М.: Изд-во АНМИ, 2005. 202 с.; Ефимов Ю.Г. Миграционные процессы как фактор перманентной трансформационной динамики социально-политических структур: политологический анализ. Ставрополь: Изд-во СевКав ГТУ, 2006. 164 с. , в основе которого лежит идея комплексного подхода в изучении общей миграционной подвижности населения, а также политической миграциологии, объектом которого является миграционные процессы как часть политической реальности, а предметом - тенденции её развития и изменения, связанные с возникновением политического компонента у миграционных процессов в современном мире.

3. В ходе дальнейшей совершенствования госполитики в обязательном порядке должен учитываться социокультурный и социально-психологический аспекты, в огромной степени влияющие на степень «приживаемости» мигрантов на новом месте.

4. Весомое значение для своевременного корректирования госпрограммы приобретает анализ территориально-производственной карты расселения соотечественников в России, выявление наиболее привлекательных для них регионов и мест, причин соответствующего выбора и формулирование на этой основе рекомендаций по корректированию отдельных аспектов Госпрограммы с целью повышения вклада переселенцев в решение как демографической ситуации, так и в улучшение их конечных социально-экономических показателей.

5. Решение этих взаимосвязанных задач предполагает дальнейшее совершенствование соответствующей нормативно-правовой базы, и главное, создание надежного механизма реализации приобретенных прав и обязанностей соотечественников, способствующих их безболезненной укорененности в новую жизненную среду. На взгляд автора, в дальнейшем нормативно-правовом регулировании нуждается этап интеграции соотечественников в местные социокультурные условия. К ведению интеграционной политики относятся проблемы адаптации и последующей инкорпорации иммигрантов в социокультурную среду принимающей страны.

Научно-практическая значимость исследования и его апробация.

Научно-практическая значимость работы. Основные положения и выводы диссертации могут быть использованы государственными структурами России, в частности Федеральной миграционной службой и Министерством регионального развития, а также неправительственными (общественными) организациями, предметом ведения которых являются различные аспекты института добровольного переселения российских соотечественников. Материалы диссертации могут быть также использованы в дальнейших политологических, а также междисциплинарных исследованиях по данной проблематике, при подготовке учебных пособий политологического и социологического профиля, а также при чтении спецкурсов по актуальным проблемам современной миграционной политики России.

Апробация диссертационного исследования. Диссертация обсуждена на заседании кафедры политологии и права факультета истории, политологии и права Московского государственного областного университета и рекомендована к защите. По теме диссертации опубликованы три статьи в журналах, рекомендованных ВАК для опубликования научных результатов исследования, в частности: «Обозреватель», «Вестник МГОУ. Политика и история», а также в других изданиях, в частности в журнале «Постсоветский материк», а также в выступлениях на круглых столах ««Анализ отношения населения стран СНГ к продвижению российской культуры на территории этих стран», 29 января 2013 г.», «Работа Москвы с соотечественниками за рубежом: возвращение на прежние высоты или сдача позиций?», 25 апреля, проходивших в Институте стран СНГ, а также на международной научно-практической конференции ««Права и законные интересы соотечественников-бипатридов, проживающих за рубежом», Институт стран СНГ, март 2013 г.

Литература

Статьи, опубликованные в изданиях, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки РФ для публикаций диссертационных исследований:

1. Колесов В.В. Совершенствование государственной программы переселения соотечественников: трудности реализации и необходимые меры// Обозреватель. 2012. №9. С. 44-51.

2. Колесов В.В. Миграционная политика Российской Федерации: особенности становления, этапы //Обозреватель. 2014. №4. С. 48-61.

3. Колесов В.В. Место и роль Программы переселения соотечественников в диаспоральной политике РФ//Вестник МГОУ. Политика и история. 2014. №3. - С. 32-42.

4. Колесов В.В. Особенности становления государственной миграционной политики Российской Федерации//Постсоветский материк. 2014. №2. С. 28-39.

Изготовление оригинал-макета

Колесов В.В.

Размещено на Allbest.ru