Политико-правовые основы управления национальными процессами в России (1906-2008 гг.)

В то время для деятельности Думы стали характерными, во-первых, активность отдельных национальных и даже конфессиональных групп - польского коло, мусульманской фракции, которые старались решать свои специфические проблемы, и, во-вторых, политическая деятельность партий. Так, представители левых партий - эсеры и социал-демократы - использовали нерешенность отдельных национальных проблем для обличения исполнительной власти и оказания на нее постоянного нажима. Власть, с одной стороны, не доверяла Думе, заведомо считая ее малоэффективной политической «тусовкой», тем более в таких важных делах как национальное строительство государства. Но, с другой стороны, она старалась ограничить в ней представительство радикалов, увеличивая представительство лояльных сословий. Итоги такой политики нельзя назвать успешными.

Вторая Государственная Дума, избранная в январе-феврале 1907 г., увеличивала русское представительство по сравнению с инородцами, но по политическому составу оказалась более левой за счет социал-демократов. В силу этого она подвергла резкой критике переселенческую политику П.А. Столыпина, которая, по мнению думских радикалов, осуществлялась за счет прав коренных народов, осудила практику коллективного наказания туземного населения за совершаемые на их территориях преступления. Вместе с тем она приступила к обсуждению таких важных проблем, как обучение на языках народов Российской империи и землепользование на ее окраинах. Выяснилось, что в вопросах пользования землей нельзя применять одинаковые схемы и необходимо больше прав дать в их решении региональным структурам управления. Однако вследствие радикализма вторая Дума была распущена, не просуществовав и полгода и не приняв ни одного закона в сфере национальной политики.

Третья Государственная Дума начала работу в ноябре 1907 г. и отличалась от предыдущих своим составом, прежде всего, радикальным перераспределением числа выборщиков по 53 губерниям европейской России в пользу помещиков и крупной буржуазии. Во-вторых, депутаты определялись не куриями, а губернским избирательным собранием с точки зрения лояльности режиму. И наконец, третье изменение было связано с отказом в представительстве народам Средней Азии, Якутской области, кочевникам Астраханской и Ставропольской губерний и нерусским народностям Забайкалья. В Думе значительно активизировались националистические силы, рупором которых стали депутаты Н. Марков 2-й и В. Пуришкевич.

Крупные дебаты развернулись в Думе по вопросам национализма и сепаратизма в Финляндии, власти которой вели дело к обособлению и отделению от империи, действуя методами предоставления больших свобод своему населению при ограничении в правах жителей остальной части империи. И чем больше Финляндии давалось прав, как отмечали думцы, тем большей свободы она добивалась. Однако занявший много месяцев спор вокруг Финляндии сгруппировал думцев по двум группам - русские националисты, или патриоты, требовавшие более жестких подходов к финляндцам, и российские радикалы во главе с В. Чхеидзе и Е. Гегечкори, ратовавшие за полную независимость Финляндии от «отсталой империи» и обвинявшие во всех грехах правительство России. Эти жесткие дебаты прошли через весь срок работы третьей Думы и отнюдь не способствовали принятию эффективных законов. Большую активность стала проявлять и мусульманская фракция, требовавшая снятия всех вероисповедных ограничений с мусульман. Характерно, что наиболее активно отстаивающие свои интересы группы стали добиваться сдвигов в законодательстве. В частности, польское коло провело через Думу закон о введении преподавания арифметики на польском языке в ряде семинарий.

Важным направлением работы стали дискуссии по другой назревшей проблеме - об отмене ограничений евреев в профессиональных правах и о снятии ценза оседлости. Значительное внимание стало уделяться кавказской проблематике - борьбе с проявлениями разбоя и вымогательства. Созданная по этому поводу комиссия Думы предостерегла власти от террора в отношении мирного кавказского населения и предложила начать более серьезную работу с ним, опираясь на его помощь.

IV Государственная Дума, избранная в 1913 г., работала в противоречивой обстановке, когда власть пыталась сохранить сложившуюся систему управления, а революционные движение - сломать ее. Уже в ходе выборов РСДРП широко пропагандировала идею всеобщего избирательного права. Но и на этот раз, как и в Думах предыдущих созывов, парламентарии имели ограниченные возможности влиять на национальную политику Российской империи, а власти прибегали к уловкам, чтобы в орган национального представительства прошли нужные люди. Дума обсудила вопросы местного самоуправления в Царстве Польском, отмены ограничений для мусульман России. Но многие задумки не нашли своего воплощения по причине обострения международной обстановки и развертывания Первой мировой войны. Срочно пришлось решать проблемы беженцев, другие вопросы, связанные с ведением боевых действий. В России набирала силу мощная кампания по борьбе с немецким засильем, которая коснулась работы Госдумы в полной мере. Видя немецкое засилье практически во всех важнейших сферах жизни страны, члены Государственной Думы, тем не менее, так и не смогли выработать последовательную линию борьбы с ним. Падение самодержавия в России в феврале 1917 г. внесло радикальные изменения в политику государства. Государственная Дума прекратила свою работу, так и не реализовав свой потенциал.

Короткий период между Февральской и Октябрьской революциями 1917 г. был интересен для данного исследования не столько работой законодателей, сколько тем, какие тенденции в развитии национальных проблем возникли после краха царизма, возникновения демократических форм правления. Более того, этот период привнес значительный опыт в поиск подходов к решению национальных проблем. Однако ряд немыслимых ранее шагов - принятие закона «Об отмене вероисповедных и национальных ограничений», предоставление автономии Финляндии, упразднение должностей и учреждений царского правительственного аппарата с их заменой на губернские, городские, уездные комиссариаты - не спасли Временное правительство от краха. Общество в условиях затянувшейся войны требовало самых радикальных преобразований. Идеи социал-демократии и ленинского (большевистского) крыла РСДРП оказались наиболее привлекательными для передовой российской общественности и рядовых граждан, что постепенно делало эту партию ведущим игроком в сфере национальной политики страны. Более того, ленинско-сталинская национальная политика и ее идеи стали основным инструментом политической борьбы за власть, которая в условиях затянувшейся войны и смуты оказалась дисперсной и беззащитной от внутреннего воздействия.

Третья глава - «Этапы формирования советской многонациональной Федерации и законодательный процесс» - раскрывает процесс работы советских законодателей над национальными проблемами в их взаимоотношениях с партийно-политическим руководством. С самого начала после прихода к власти, говоря о самоопределении наций, народов и народностей вплоть до отделения, партия большевиков развернула широкую объединительную работу по их вовлечению в единый союз, в котором доминантой стал принцип пролетарского интернационализма. Причем в ходе этих объединительных процессов В.И. Ленин и И.В. Сталин, как глава Наркомнаца, подчас шли навстречу местным националистам ради достижения этого союза. «Декларация права трудящегося и эксплуатируемого народа», принятая в январе 1918 г., провозгласила «свободный и добровольный союз трудящихся классов всех наций России». «Совершенно добровольно, - заявил В.И. Ленин, - без лжи и железа, будет расти эта федерация, и она несокрушима»¹¹ Ленин В.И. ПСС. Т.35. - С. 288..

Поскольку И.В. Сталин продолжал играть «главную скрипку» в национальной политике, то совершенно очевидно, что основные идеи в этой сфере разрабатывались Совнаркомом и, в частности, Сталиным лично, а затем законодательно закреплялись всероссийскими съездами советов, олицетворявшими советскую представительную власть. Такая схема продолжала действовать на протяжении всего советского периода истории, когда решения по основным национальным проблемам принимались первыми лицами государства или высшим партийным руководством (Политбюро), а затем закреплялись высшей законодательной властью - Съездом Советов или Верховным Советом СССР. Вместе с тем было бы неверно трактовать ситуацию так, будто съезды Советов или Верховный Совет лишь послушно утверждали решения партийных органов. Инициатива в решении национальных проблем им давалась, и часто высшее руководство прислушивалось к тону дискуссий в структурах законодательной власти.

С победами на фронтах Гражданской войны начался сложный и многоплановый процесс складывания советской многонациональной и многоступенчатой федерации, который сопровождался с середины 20-х гг. структурными сдвигами в национально-государственном устройстве СССР и широкими административно-территориальными реформами. Следует отметить, что государство формировалось неровно, руководство РКП(б) еще не знало до конца, какие народы войдут в состав страны и как с ними необходимо строить отношения на практике. Следовательно, также неровно формировалась и национальная политика. Федерализм стал главным принципом государственного устройства РСФСР, затем и СССР. В 1919 г. VII Всероссийский съезд советов объявил, что ВЦИК и СНК будут неуклонно проводить на территории РСФСР полное уничтожение всех и всяких привилегий какой бы то ни было национальной группы¹¹ Собрание узаконений и распоряжений рабочего и крестьянского правительства. 1919 г. - М., 1943. - С. 829..

1920 - 1937 гг. можно назвать периодом бурных национально-территориальных преобразований и экспериментов в национальном строительстве. Создавались новые национальные образования, которые затем неоднократно преобразовывались.

К положительным сторонам советской национальной политики можно отнести ее объединительный характер. Объединение народов в целом шло мирно. Люди были вдохновлены идеями создания поистине великой мировой пролетарской державы. Очевидно, самыми большими достижениями СССР в области национальной политики стали: поддержка языков, литературы и культуры народов СССР (для многих из них была впервые введена письменность), повышение образовательного и культурного уровня народов национальных окраин, создание образовательных учреждений. Медицинское обслуживание населения и промышленное развитие регионов стали визитной карточкой СССР. В стране - в центре и на местах - были развернуты научные исследования в области национальной политики и межнациональных отношений, создана научная школа.

Вместе с тем советское руководство создавало громоздкую и не всегда оправданную систему национального представительства. При формировании огромного многонационального государства руководство страны, считая русский народ своей реальной опорой, тем не менее старалось «завоевывать» доверие у народов национальных окраин через искусственную постановку русского населения в положение более низкое по сравнению с местным населением. Активно проводилась политика «коренизации», которая нередко сопровождалась ущемлением прав русских. Предпринимались и шаги, носившие, по сути, характер национального произвола. В качестве одного из таких примеров можно упомянуть пресловутую попытку И.В. Сталина в 1937 г. значительно сократить в СССР число этносов. Так, несколько народностей Горно-Бадахшанской области официально прописали таджиками. Таджиков Бухары и Самарканда прописали узбеками. В Дагестане в наиболее крупную национальность - аварцев - вписали порядка 15 более мелких национальностей и т.д.

В предвоенные годы в центре работы представительной власти по национальной проблематике оказались вопросы присоединения к СССР ряда территорий: Западных Украины и Белоруссии, Бессарабии, части Финляндии, а также республик Прибалтики - Латвии, Литвы и Эстонии.

Фактор Великой Отечественной войны 1941 - 1945 гг. оказал самое серьезное воздействие на состояние межнациональных отношений в СССР и на национальную политику государства, по крайней мере, в двух ее ипостасях. Во-первых, в мобилизационном плане советское руководство развернуло небывалую по масштабам пропагандистскую акцию по сплочению советских народов в единую братскую семью перед угрозой фашистского порабощения, а, во-вторых, предприняло ряд крайне жестких мер в отношении народов, «проявивших себя не должным образом» в отношении оккупантов.

И методы осуществления советской национальной политики, и ее конечные результаты по-разному описываются современной российской историей. Однако, если иметь в виду конечный результат - сплочение народов страны в противостоянии врагу, то советское руководство его достигло. Укреплению дружбы народов СССР способствовала и эвакуация советских предприятий из западных и центральных районов страны в восточные области РСФСР и в Среднюю Азию. Единство СССР в эти годы не было поставлено под сомнение, но, с другой стороны, возникла целая категория переселенных народов, ликвидировались их национально-территориальные образования. Предлоги для репрессий были разные, от идеологических до личных. «Значительная часть греков, особенно в приморских городах, - например, объяснял такую политику ее исполнитель Л.П. Берия, - с приходом оккупантов занялась торговлей и мелкой промышленностью»¹¹ Цит. по: Бугай Н.Ф., Коцонис А.Н. «Обязать НКВД… выселить греков» (О депортации греков в 1930 - 1950 гг.). - М.: ИНСАН, 1999. - С. 36..

Послевоенная советская национальная политика во многом определялась директивными методами советского руководства и зачастую зависела от воли и настроения советского руководителя И.В. Сталина, а потом и его последователей, в частности, Н.С. Хрущева. Определенные сдвиги в национальной политике произошли после смерти И.В. Сталина, когда для укрепления своего авторитета Н.C. Хрущеву потребовалось заручиться поддержкой определенных политических сил. В 1954 г. он принял решение передать Крым из состава РСФСР в состав Украины, как полагают, тем самым стараясь найти союзников среди украинской партийной элиты. Другим направлением работы в сфере национальной политики стало возвращение подвергшихся массовым репрессиям народов в места их традиционного проживания. В течение 1956 - 57 гг. эти народы «были прощены». Присущий Н.С. Хрущеву волюнтаризм был смешан с идеализмом не только во внутренней и внешней политике, но и в сфере национальной политики, где отдельным процессам он давал явно завышенные оценки. Некоторые успехи в развитии культуры, экономики народов СССР преподносились как эпохальные победы, «расцвет наций», что заставляло и структуры законодательной власти в лице Верховного Совета СССР проявлять самоуспокоенность, нежелание реально решать возникающие межэтнические и иные проблемы, в том числе связанные с тем, что местные националисты стали опять поднимать голову. Так, например, ЦК КП Латвии в 1959 г. принял удивительный по цинизму указ, обязывающий всех нелатвийцев, проживавших в республике, под угрозой увольнения с работы в течение двух лет выучить латышский язык и сдать по нему соответствующий экзамен. Как следствие такой самоуспокоенности Верховные Советы СССР и РСФСР в течение ряда лет практически не ставили на повестку дня национальные проблемы, за исключением нескольких переименований и решений по пограничным вопросам. В отличие от политики самодержавия, которое старалось инкорпорировать наиболее выдающихся представителей окраин в общероссийскую элиту, национальная политика КПСС, по мнению ряда авторов, на практике вела к формированию национальных элит. Такие подходы не могли не приводить к отчуждению между национальными элитами и русским населением, выполнявшим в национальных образованиях в основном функции рабочего класса и научно-технической интеллигенции. К тому же, в русле концепции бескризисности советского общества руководство предпочитало не решать возникающие противоречия, а скрывать их.

По случаю 50-летия образования СССР с высокой трибуны было заявлено, что в стране сложилась новая историческая общность людей - советский народ, расцвела единая советская культура - национальная по форме и социалистическая по содержанию. С созданием СССР сбылась вековая мечта людей - «покончить с племенными, расовыми и национальными конфликтами». Главным итогом в сфере национальной политики советское руководство посчитало то, что «национальный вопрос в том виде, в каком он достался нам от прошлого, решен полностью, решен окончательно и бесповоротно»¹¹ Брежнев Л.И. О пятидесятилетии Союза Советских Социалистических Республик. - М., 1972. - С.23.. Эта констатация, с одной стороны, как бы приостанавливала работу над национальными проблемами, а с другой - еще больше усиливала закрытость национальной проблематики. Примечательно, что на тот момент Советский Союз достиг вершины своего могущества в мировых делах, обладал паритетом с США в военной области, имел значительное число союзников и последователей по всему миру, в стране был обеспечен общий высокий образовательный уровень населения, в том числе и на окраинах, которых отныне официально уже и не существовало.

Однако уже в начале 80-х гг. руководство КПСС стало отчасти дезавуировать прежние громкие заявления. В первую очередь, был снят тезис об окончательном решении национального вопроса в СССР, акцент стал делаться на нерушимом единстве и братской дружбе народов СССР. В последующие несколько лет практически никакие национальные проблемы не обсуждались, законы и постановления по таким проблемам Верховным Советом СССР не принимались.

Однако такое самоуспокоенное отношение к национальной политике очень скоро дало о себе знать. Ввод советских войск в Афганистан осложнил международное положение СССР. Запад, по сути, ввел политико-экономическую блокаду СССР, резко и всюду активизировал антисоветскую радиопропаганду, нацеленную на мусульманское население советских республик. И эта пропаганда принесла свои плоды. Немаловажную роль в этом сыграла и недооценка государством роста приверженности элит национальных республик концепции формирования моноэтничных государств. Консолидация элит вокруг националистических идей, по сути, не пресекалась и ничего реального ей не противопоставлялось. По мнению ряда авторов (С. Кара-Мурза, А. Никонов, А. Шутов и др.), развал СССР начался именно с пропаганды, акцентировавшей внимание на факторах, разъединявших народы. Нельзя в полной мере согласиться с тем, что национальные проблемы инициировали перестройку, но они, как минимум, ее активизировали. Тяжелая международная обстановка, системный кризис в экономике страны, усложнявшийся афганской войной, падение доходов от экспорта нефти - все это неизбежно сказывалось на межнациональном климате в стране. Приоткрытие завесы над некоторыми государственными тайнами из сферы национальных отношений только усугубило ситуацию. Первой «взорвавшейся бомбой» стали события в Казахстане в 1986 г., связанные с назначением первым секретарем ЦК Компартии Казахстана Г.В. Колбина - русского по национальности. В 1987 г. начались выступления крымских татар с требованиями восстановления их автономии в Крыму, в феврале 1988 г. произошли известные события в Нагорно-Карабахской АО (НКАО).

Кризис привел к тому, что все в большей мере сфера национальной проблематики от КПСС перемещалась к органам исполнительной и законодательной власти - Правительству и Верховному Совету страны, съездам народных депутатов. Обсуждение национальных проблем стало одним из приоритетов деятельности высшей законодательной власти. Поначалу робко, но затем, в связи с событиями в НКАО, депутаты все более активно втягивались в процесс. М.С. Горбачев и его окружение в политическом плане не осознали в полной мере того очевидного факта, что демонтаж советской идеологической интернационалистской системы, которая, по существу, цементировала межнациональные отношения, приведет к распаду страны, что и произошло. Даже такие позитивные действия как включение науки в исследования национальных отношений, а органов законодательной власти - в процесс их правового регулирования, уже оказались запоздалыми. Что же касается законодателей, то разноплановость первых перестроечных съездов, стремление депутатов «выговориться», «отпиариться» не способствовали их конструктивной работе.

Маховик национальных проблем стал раскручиваться на полную мощность. То, что происходило в последующем, вошло в историю под названием «парад суверенитетов». В складывающейся ситуации руководство КПСС стало больше прислушиваться к мнению общественности. Сначала национальные проблемы были вынесены на партийный форум (где особое место заняла XIX партконференция, которая состоялась в июле 1988 г. и потом сентябрьский пленум ЦК КПСС 1989 г., который был посвящен принятию платформы партии по национальной политике). Затем эти вопросы стали постоянным предметом работы Верховного Совета СССР и съездов народных депутатов. Впервые был поставлен вопрос о создании правового механизма рассмотрения межэтнических противоречий и о возможности судебного разрешения социально-бытовых конфликтов на межнациональной почве. Предлагалось повышение статуса автономных республик, областей и округов, образование национальных районов и сельских советов. Но и законодатели скоро ощутили, что нити решения национальных проблем выскальзывают из их рук. Требования местных националистов только усиливались. Даже «невиданные послабления» не могли устроить национальные элиты, в частности, в Прибалтике. Вслед за союзными республиками свой национальный суверенитет стали провозглашать автономии - Северная Осетия, Татарстан, Удмуртия, Саха (Якутия), Башкирия, Бурятия в РСФСР, Южная Осетия и Абхазия в составе Грузии, НКАО в Азербайджане. Автономные округа стали сами повышать свой статус.

Попытки использовать силу не срабатывали, равно как и проведение референдума о сохранении обновленного Союза: Национальный вопрос стал, по сути, судьбоносным для дальнейшего существования СССР в условиях, когда окраинный национализм и сепаратизм приобрели инерционный характер. Более того, он стал стержнем политической борьбы между руководством союзного центра и российским руководством во главе с Б.Н. Ельциным. Возглавляемые им высшие органы власти РСФСР стали брать на себя все больше ответственности за решение национальных проблем, поскольку, по мере нарастания требований других национальных республик, Российская Федерация просто не могла не обозначать свои законные требования и собственные условия. При этом Верховный Совет РСФСР не ограничился решением чисто внутрироссийских национальных проблем, а взялся за решение проблем между Россией и другими союзными республиками.

В качестве компромисса между союзным и российским центрами власти можно считать инициирование в апреле 1991 г. так называемого ново-огаревского процесса выработки нового союзного договора. Договор провозглашал создание «нового, действительно добровольного объединения суверенных государств, в котором все народы самостоятельно управляют своими делами, свободно развивают свою культуру, язык, традиции»¹¹ Правда. - 1991. - 19 июня.. Однако ратифицировать его не пришлось: события 19-21 августа 1991 г., создание ГКЧП и борьба с ним руководства России закончились полным крахом союзного руководства и известным указом нового российского лидера о неконституционности действий ГКЧП.

В четвертой главе - «Парламентская деятельность в Российской Федерации по укреплению государственности и достижению национального согласия в обществе» - рассматривается деятельность самостоятельных российских структур законодательной власти в сфере национальной политики. События августа 1991 г. коренным образом поменяли систему власти в бывшем СССР. Во-первых, в решении национальных проблем завершилась эпоха КПСС, начался быстрый процесс распада недавно еще могущественной партии, а с ней и страны. Во-вторых, союзный центр терял свое влияние, и что еще заставляло бывшие союзные республики держаться вместе, так это традиционные хозяйственные и культурные связи. В-третьих, на какой-то период высший орган российской законодательной власти - Верховный Совет РСФСР - стал одним из главных действующих лиц в проведении национальной политики теперь уже Российского государства и на начальных этапах - влиятельным на постсоветском пространстве. В-четвертых, России теперь предстояло самой решать собственные, весьма специфические национальные проблемы, большей частью доставшиеся в наследство от СССР, а частью возникшие вследствие новых реалий.

Инерция распада коснулась и РСФСР, где проблемы регионального сепаратизма дали знать о себе. Чеченская Республика стала одним из локомотивов сепаратистских настроений. Еще одной острой проблемой оставалось положение в Северной и Южной Осетии вследствие развернувшегося грузино-юго-осетинского конфликта. Возникала главная задача - сохранения территориальной целостности России и построения новой вертикали власти. В ноябре 1991 г. назначаются представители Президента России в национальных округах, принимаются постановления ВС РСФСР о выборах президентов республик - Марийской, Мордовской, Чувашской, Якутской-Саха, предпринимаются шаги по решению социокультурных и экономических проблем национальных регионов, приняты законы «О языках народов РСФСР», о порядке его введения в действие, а также Декларация о языках народов России¹¹ Ведомости съездов народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. - 1991. - № 50. - М.: Издание Верховного Совета РСФСР. - 1991. - Cт. 1740-1742.. Перед федеральной властью встала задача определить границы допустимых уступок республикам, возможные рычаги влияния на регионы через финансы, связь, транспорт, трубопроводы, поставки сырья и иных жизненно важных продуктов, а также через силовые структуры. С конца 1991 г. началась работа по подготовке Федеративного договора по разграничению полномочий между органами федеральной власти и органами власти республик, краев, областей, автономных областей и округов, который и был подписан в марте 1992 г. представителями всех субъектов РФ, за исключением Чечни и Татарстана. Проблемы взаимоотношений центра и национальных республик стали основными в работе Верховного Совета РФ, наряду с проблемами соблюдения прав человека, а также восстановления прав репрессированных народов.

Нелегкий поиск новых подходов к национальной политике шел в условиях жесточайшего экономического кризиса, производственного спада, разгула преступности, чувства неуверенности в завтрашнем дне, падения веры населения в способности властей решить эти проблемы. Положение усугубилось тем, что с осени 1993 г. вся законодательная работа по национальной проблематике в Верховном Совете РФ была свернута вследствие его открытого противостояния с Президентом, в результате чего Верховный Совет вообще прекратил свое существование.

Воссоздание Государственной Думы в качестве одной из палат Федерального Cобрания в 1993 г. явилось важным моментом в решении проблем национальной политики России. Стало ясно, какую огромную роль в ее осуществлении играют законодательная база, выработка четких норм и правил, в соответствии с которыми, в рамках Конституции Российской Федерации, будут развиваться народы России, реализовываться их права и удовлетворяться потребности, решаться возникающие споры, складываться условия для укрепления российской нации. Новый парламент стал не только двухпалатным в виде верхней (Совет Федерации) и нижней (Госдума) палат, но и многопартийным. В основу российской государственности был положен принцип реальной демократии. Новая российская власть с самого начала отказалась от практики перекройки внутренних границ между национально-территориальными и иными субъектами Федерации, что вымывало почву для ряда межэтнических конфликтов. Все этносы России получали юридическое равенство, а законодательство РФ начало постепенное движение к международному праву при сохранении естественных элементов российской специфики. Но при равноправии субъектов Федерации их положение с точки зрения правового статуса было относительно асимметричным. Новая Конституция, принятая в декабре 1993 г., закрепляла за республиками право вводить помимо общегосударственного свой государственный язык при гарантии всем народам права на сохранение родного языка. Конституция Российской Федерации (ст. 104, п. 1) определила право законодательной инициативы в лице Президента Российской Федерации, Совета Федерации и его членов, депутатов Государственной Думы, Правительства РФ, законодательных (представительных) органов власти субъектов РФ, а также Конституционного, Верховного и Высшего арбитражного судов Российской Федерации по вопросам их ведения¹¹ Конституция Российской Федерации. - М., 2008..

Первая Дума (1993 - 1995 гг.) осуществила ряд важных законодательных разработок по проблемам урегулирования конфликтов на Северном Кавказе, беженцев, отношений между субъектами Федерации и их автономиями, национальных меньшинств, местного самоуправления, но далеко не все эти разработки стали законами, по причине короткого срока, отпущенного первой Думе.

Вторая Государственная Дума, избранная в конце 1995 г., в которой большинство мест получило КПРФ, известна своим противодействием курсу Президента РФ Б.Н. Ельцина. Тем не менее национальные проблемы заняли в ее работе большое место. В июне 1996 г. исполнительной властью был разработан один из важнейших документов - «Концепция государственной национальной политики Российской Федерации», которая была подписана Президентом РФ. Для законодательной власти дело ограничилось тем, что Комитет Госдумы обсудил ее и отправил свое заключение разработчикам. Концепция определяла главные проблемы национальной политики: развитие федеративных отношений, обеспечивающих самостоятельность субъектов и единство Российского государства; развитие национальных культур и языков народов России; обеспечение политической и правовой защищенности малочисленных народов и национальных меньшинств; достижение и поддержание стабильности, прочного национального мира и согласия на Северном Кавказе; поддержку проживающих в странах СНГ и Балтии соотечественников и др.¹¹ Собрание законодательства Российской Федерации (СЗ РФ). - 1996. - № 25. - Ст. 3010. Обнародование Концепции и принятие нормативных документов по ее исполнению активизировало деятельность депутатов Госдумы в сфере национальных отношений.

Помимо вышеперечисленных проблем впервые была инициирована работа над законопроектами «О национально-культурном развитии русского народа» и «О государственном языке Российской Федерации». Во второй Думе разрабатывались законы «О гарантиях представительства малочисленных народов и национальных меньшинств в государственных органах власти Российской Федерации», «Об уполномоченном Федерального Собрания Российской Федерации по правам граждан и народов» и др. В тот момент имела место и порочная практика, заключавшаяся в том, что принятие законов не означало их обязательного выполнения не только в силу расплывчатости механизма их реализации. Свой отпечаток накладывали бюджетные, политические и социально-экономические ограничения, проблемы невыплаты зарплат бюджетникам, продолжающееся противоборство между законодательной и исполнительной ветвями власти и некоторые иные факторы.

С выборами в третью Государственную Думу в 1999 г. начался принципиально новый этап в законодательной работе: доминирующую роль стала играть умеренная центристская партия «Единая Россия», созданная на базе ряда движений и партий, а левые силы оказались в меньшинстве. Как следствие, наметилась более конструктивная работа двух ветвей власти. Новый лидер страны, получивший в марте 2000 г. уже в первом туре голосования вотум доверия народа, начал свое руководство с укрепления вертикали власти и жесткого наведения законности и порядка в Чечне, создал институт полпредов Президента в федеральных округах и начал проверку соответствия отдельных положений конституций республик общероссийской Конституции. Парламентские выборы в декабре 2003 г. еще больше упрочили позиции центристского блока. Дума третьего и четвертого созывов продолжала работу над национальными проблемами в виде подготовки законопроектов, проведения парламентских слушаний, организации и проведения «круглых столов», в том числе и выездных. Последние позволяли наиболее оптимально осуществлять взаимодействие между федеральными и региональными уровнями власти.

В сентябре 2004 г., по следам трагических событий в Беслане члены Комитета Думы по делам национальностей выехали в регионы Северного Кавказа, где провели выездные заседания по проблемам законотворческой деятельности в сфере национальной политики. Комитет стал инициатором проведения IV и V международных конгрессов «Мир на Северном Кавказе через языки, образование, культуру», которые состоялись в сентябре 2004 г. и октябре 2007 г. в Пятигорске, и в которых принимали участие руководители северокавказских регионов, общественные и государственные деятели, видные российские и зарубежные ученые, деятели культуры и искусства. Большое внимание Комитетом уделялось поддержанию постоянных связей с регионами, что позволяло глубже знакомиться с состоянием межэтнических отношений на местах. Заметное место в работе депутатов Государственной Думы стали занимать научно-практические конференции по проблемам национальной политики государства, достижению мира и согласия в обществе. Среди них, международная научно-практическая конференция «Государственная национальная политика РФ: проблемы и перспективы» (г. Екатеринбург, май 2005 г.), научно-практическая конференция «Сохранение и развитие русского языка» (г. Пермь, июнь 2005 г.), конференция по обсуждению проекта Федерального закона «Об основах государственной национальной политики РФ» (г. Уфа, июнь 2006 г.), научно-практическая конференция «Многонациональная Россия в XXI веке: диалог культур, религий, права человека» (г. Москва, Государственная Дума, июнь 2006 г.), конференция «Диалог культур и межрелигиозное сотрудничество» (г. Нижний Новгород, сентябрь 2006 г.).

В целом в 2000-х гг. начала складываться современная демократическая правовая база в сфере национальной политики. Однако, было бы неверным считать ее окончательно устоявшейся, поскольку сама жизнь, ее пульс и динамика ставят новые проблемы, требующие подчас нестандартных решений. Для депутатов основными направлениями работы стали:

- противодействие проявлениям экстремизма и ксенофобии;

- проблемы миграции населения;

- защита и обеспечение прав коренных малочисленных народов России;

- работа над законопроектом «Об основах государственной политики в сфере межэтнических отношений».

Учитывая, что проявления экстремизма, национализма и ксенофобии способны подорвать национальные мир и согласие, создать атмосферу недоверия, а то и прямой вражды между народами России, борьбе с этими проявлениями стало больше уделяться внимания. Депутатами Государственной Думы в 2005-2007 гг. были внесены поправки в Уголовный кодекс РФ, Кодекс РФ об административных правонарушениях, в Закон «О противодействии экстремистской деятельности». Эти поправки направлены, прежде всего, на предупреждение создания экстремистских организаций, на противодействие им, а также распространения материалов, сеющих национальную вражду и ненависть. Законодатели решили вопрос об усилении уголовной и административно-правовой ответственности за изготовление, приобретение и сбыт нацистской атрибутики и символики. В июле 2006 г. Государственная Дума приняла Федеральный закон «О внесении изменений в статьи 1 и 15 Федерального закона «О противодействии экстремистской деятельности». Был предпринят ряд экономических мер в отношении властей некоторых соседних государств, прямо или косвенно поощряющих национализм и экстремизм.

Проблемы миграции населения стали наиболее насущными для нашей действительности и наиболее обсуждаемыми на законодательном уровне. Мигранты как средство балансировки экономики страны несут огромный заряд энергии, поскольку их основную часть составляют люди молодые, мобильные, достаточно образованные, часто имеющие даже более высокий профессиональный уровень по сравнению с местным населением. Их приток частично восполнял демографические потери России. Но при всем этом бессистемные и неуправляемые потоки мигрантов создают многие социально-экономические проблемы в регионах и по стране в целом. В 1999 г. были проведены парламентские слушания «О концепции государственной миграционной политики», в 2000 г. состоялся «круглый стол» на тему «Проблемы миграционной политики в современной России», в апреле 2002 г. прошли парламентские слушания на тему «Миграция в России: проблемы и противоречия», а в декабре 2002 г. - на тему «О проекте Концепции регулирования миграционных процессов в РФ». В июне 2006 г. Госдума приняла закон «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации», заменивший закон СССР «О правовом положении иностранцев в СССР» от 1981 г. Тем самым был сделан очередной шаг в решении проблемы миграции населения с учетом прошедших фундаментальных изменений, включающих открытость границ и свободу перемещения граждан. Закон вводил общеуведомительный характер регистрации граждан. В 2006 г. Президент РФ подписал указ «О мерах по оказанию содействия добровольному переселению в РФ соотечественников, проживающих за рубежом», включивший в действие Государственную программу по объединению потенциала соотечественников, проживающих за рубежом, с потребностями развития российских регионов.

Принятые в середине 1990-х гг. законы не только закрепили само понятие коренных малочисленных народов Российской Федерации, подтвердили юридический статус их общин как особую форму самоорганизации, очертили правовые основы образования, охраны и использования территорий традиционного природопользования, но и гарантировали защиту прав этих народов. Однако, учитывая ситуацию, были внесены коррективы в законодательные акты, прямо или косвенно затрагивающие их интересы. Так, в Земельный кодекс было введено положение об установлении особого правового режима землепользования в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов и этнических общностей. Налоговый кодекс РФ также дал им послабления - освободил от налогов доходы, получаемые членами зарегистрированных в установленном порядке родовых, семейных общин, занимающихся традиционными отраслями хозяйствования, от реализации продукции, полученной в результате ведения ими традиционных видов промысла, от уплаты земельного налога. С другой стороны, Федеральный закон № 122 отменил льготную пенсию для мужчин с 55, а для женщин - с 50 лет. При этом не было учтено, что эти люди живут в тяжелейших условиях Севера, вечной мерзлоты и отсутствия витаминов. В 2006 г. группа депутатов, включая диссертанта, внесла изменения в Закон «О некоммерческих организациях». Было предложено отнести общины коренных малочисленных народов РФ к одной из форм некоммерческих организаций. В дальнейшем эти изменения были поддержаны Госдумой. В 2007 г. под эгидой Комитета по делам национальностей был также разработан проект Федерального закона «О защите исконной среды обитания, традиционного образа жизни и традиционного природопользования коренных малочисленных народов Российской Федерации».

Одним из магистральных направлений деятельности Комитета по делам национальностей Государственной Думы IV созыва стала работа над законопроектом «Об основах государственной политики в сфере межэтнических отношений», который обобщал исторический опыт России в национальной сфере и инкорпорировал в себя все конструктивные идеи мирного сосуществования и сотрудничества российских этносов, содержал идею внутренней политики государства по созданию благоприятных условий для свободного этнокультурного развития всех народов России. За 12 лет со дня принятия Концепции в политике, международном положении, социально-экономическом и правовом пространстве России произошли изменения, потребовавшие не только корректировки взглядов и подходов к национальной политике. Появилась необходимость системного подхода к созданию единого правового механизма в сфере регулирования межэтнических отношений. Новый документ определял:

- основы регулирования национальной политики государства;

- полномочия федерального центра и субъектов Федерации в сфере межэтнических отношений;

- формы участия органов местного самоуправления, этнических общностей, общественных объединений и граждан Российской Федерации в реализации государственной национальной политики;

- вопросы координации действий органов государственной власти и органов местного самоуправления по предупреждению и разрешению межэтнических конфликтов, по противодействию экстремизму, возбуждению национальной ненависти или вражды.

Законопроект обозначил также комплекс мер по предупреждению и разрешению межэтнических конфликтов, включая наблюдение, прогнозирование развития межэтнических отношений, выявление узлов напряженности и ее причин, принятие мер по устранению конфликтной ситуации.

Так как любая политика должна иметь свою финансовую составляющую, а государственные органы и органы местного самоуправления иметь средства на формирование целевых программ национально-культурного развития российских народов, Комитет по делам национальностей убедил депутатов Государственной думы в необходимости внесения в Федеральный закон «О Федеральном бюджете на 2008 год и на новый период 2009 и 2010 годов» целевой статьи - «Мероприятия по реализации государственной национальной политики», с выделением соответствующих финансов.

В диссертации дается анализ работы Госдумы над решением проблем северокавказского региона. Раскрываются концептуальные основы государственной политики на Северном Кавказе. Именно на Северном Кавказе возникли сложнейшие задачи, касающиеся этноконфессиональной обстановки в стране, и для их решения требуются глубокий профессионализм, знание ситуации и нестандартные решения. Проблемы, с которыми столкнулись Чечня, Ингушетия, Дагестан, Кабардино-Балкария, Северная Осетия-Алания и прилегающие к ним регионы, выходят, с одной стороны, на общегосударственные задачи, а с другой - стали следствием проблем, накопившихся на самом Северном Кавказе. Кроме того, в силу стратегической значимости региона у многих деструктивных внешних сил, особенно враждебно настроенных по отношению к России, всегда появляется соблазн разными способами сеять здесь смуту и хаос, раздувать межэтнические противоречия, спекулируя при этом на чувствах и чаяниях населяющих Кавказ народов, в надежде оторвать их от России. Эксперты отмечают наличие здесь двух типов проблем: территориальных, как, например, отсутствие согласованной административной границы между Ингушетией и Чеченской Республикой, а также этнотерриториальных, связанных с последствиями депортаций отдельных народов в военные годы.

На законодательном уровне в отношении Северного Кавказа предпринимались значительные усилия в плане оказания юридической помощи беженцам и перемещенным лицам, регистрации граждан и упорядочения миграционных потоков, восстановления инфраструктуры и жилья, пострадавшего в результате военных действий и атак террористов; усилия по стабилизации обстановки и социально-экономическому возрождению региона, включающие строительство и восстановление школ, иных образовательных и воспитательных учреждений, больниц, учреждений соцкультбыта, развитие транспорта и связи, меры по поддержке традиционных ремесел, созданию дополнительных рабочих мест. В системе предложенных мер ключевое значение для стабильности и сохранения мира на Кавказе имеет, безусловно, урегулирование ситуации в Чеченской Республике и в других «горячих точках». Вместе с тем наличие традиций мирного проживания народов, принадлежащих к разным культурам и конфессиям, при системной и продуманной национальной политике дает основание для осторожного оптимистического прогноза.

В работе большое внимание уделено национально-культурной автономии как форме этнокультурного самоопределения. Дается анализ развития и практического воплощения на российской почве явления, которое зародилось в Западной Европе, нашло широкие отклики и многочисленных сторонников в России, но не было воспринято в период советской власти в связи с тем, что оно в корне противоречило принципу пролетарского интернационализма. Между тем в современной России НКА востребованы в силу ряда обстоятельств. Во-первых, в многонациональном государстве этнические группы стремятся к самоидентификации, особенно в сфере языка и культуры. Во-вторых, в соответствии со сложившимся административно-территориальным устройством далеко не все населяющие Россию народы имеют национально-территориальные образования, а в связи с укрупнением субъектов Федерации их число сокращается. В-третьих, сама история формирования внешних границ России и СССР, а затем распад СССР привели к появлению в современной России крупных диаспор, представляющих население стран ближнего и дальнего зарубежья. В-четвертых, НКА рассматривается как одна из форм автономии российских этносов, самореализации их культурного потенциала, немыслимая вне контекста общего развития Российского государства. В силу этого сама категория НКА нуждается в совершенствовании, о чем и свидетельствуют постоянные изменения в современном законодательстве.

Своего рода реанимацией идеи НКА стал принятый в апреле 1990 г. Закон «О свободном национальном развитии граждан СССР, проживающих за пределами своих национально-государственных образований или не имеющих их на территории СССР», актуальный для советского руководства в условиях угрозы дезинтеграции Союза. Однако он содержал и ряд недостатков. Работа по НКА активизировалась в 1994 г., после публикации Послания Президента Российской Федерации, в рамках подготовки законопроекта «О национально-культурной автономии». В 1996 г. он был принят Госдумой и подписан Президентом. Закон, прежде всего, давал четкое определение понятия НКА, определял ее принципы и многоуровневость. НКА признавалась видом общественного объединения и наделялась правом свободного общения со своими зарубежными соотечественниками. Идеи НКА получили в России «зеленый свет» для своего практического воплощения особенно после 2000 г., когда Президент РФ начал содействовать укреплению российского федерализма в противовес региональному национализму. За этот период на региональном и местном уровнях было создано 574 НКА. В то же время выяснилось, что практика требует ряда уточнений и изменений в законе. Для решения такого рода проблем был сформирован Совет руководителей федеральных НКА при комитете Госдумы по делам национальностей. Осенью 2003 г. в закон были внесены изменения, уточняющие термин «национально-культурная автономия», ее правовое регулирование, порядок образования, госрегистрации, реорганизации и (или) ликвидации¹¹ СЗРФ. - 2003. - № 46. - Ст. 4432.. В июне 2004 г. к Федеральному закону было сделано несколько поправок относительно формирования реестров НКА и роли Правительства РФ в вопросах их создания, а также создания межведомственных координационных и совещательных органов по делам НКА²² СЗРФ. -- 2004. - № 27. - Ст. 2711.. В ноябре 2005 г. по инициативе диссертанта была принята Госдумой и подписана Президентом РФ поправка, касающаяся права Правительства РФ определять федеральный орган, при котором создается консультативный совет по делам НКА. В июне 2006 г. по распоряжению Правительства РФ при Министерстве регионального развития был создан Консультативный совет по делам НКА, члены которого вместе с представителями иных федеральных структур должны участвовать в профилактике и разрешении конфликтных ситуаций в субъектах РФ. Диссертант вместе с рядом депутатов Госдумы IV созыва разработал законопроект «О внесении изменений в ст. 16 Федерального закона «О национально-культурной автономии», предусматривавший выделение средств на деятельность НКА. В дальнейшем эти предложения были поддержаны Госдумой.

Пятая глава - «Развитие и укрепление российской нации как стержневой основы в области национальной политики» - посвящена главной идее, которая объединяет всех россиян - их общей идентификации с Отечеством. Работа в этом направлении служит высшей цели - сохранению и укреплению единого и неделимого Российского государства. Диссертант исходит из следующей предпосылки: вопреки объективным трудностям последних десятилетий у народов России сохранилось чувство общности и гражданской солидарности, в основе которого лежат общая память и общие исторические судьбы, а также вековые культурные, этические и нравственные традиции. Процесс укрепления связей между российскими народами не может не развиваться постоянно и не совершенствоваться. Это забота властей всех уровней, а вся законодательная работа в сфере межэтнических отношений тоже нацелена именно на это. Такое понимание в большей степени присуще всем парламентским группам и фракциям со дня воссоздания Государственной Думы. Поскольку регионы имеют много различий, социально-политических, экономических и культурных особенностей, находятся на разных уровнях развития и в разной степени близости друг с другом, такой процесс может быть асимметричным. При этом укрепление общегражданской идентичности требует комплекса социально-экономических мер и правовых гарантий по защите интересов представляющих этнические общины граждан. Процесс укрупнения субъектов РФ, согласно оценкам, способствует этому. Другое подзабытое направление деятельности - это усиление воспитательной работы в обеспечении единства российского народа.

Основными направлениями работы органов законодательной и исполнительной власти в данном направлении можно назвать:

- разработку федеральных образовательных программ, включающих предметы, связанные с культурным наследием российских народов, введение в школьные учебные программы спецкурсов по проблемам патриотизма, морали и нравственности, межэтнических отношений;

- воспитание молодого поколения в духе уважения к самобытности, истории, культуре, религии, традициям и языкам народов России;