Функциональное назначение контроля определяет многообразие его видов. Виды контроля зависят от степени конституционного, особенно демократического, развития государства, режима властвования, а также от юридических традиций уровня правового сознания А. П. Кривец. К вопросу о гражданском контроле в современной России как механизме взаимодействия власти и общества. Научные ведомости. Серия История. Политология. Экономика. Информатика. 2010. № 19 (90). Выпуск 16.

В широком смысле контроль бывает двух видов: внутренний (государственный), который осуществляется самими органами власти по отношению к исполнителям, и внешний (общественный), который является формой обратной связи в системе государственного управления Там же..

О необходимости так называемого гражданского или общественного контроля говорят практически все исследователи и политики, занимающиеся изучением проблем противодействия коррупции и взаимодействия общества и государства.

В сегодняшней России система сдержек и противовесов работает неэффективно, что выражается в доминировании исполнительной власти. Это способствует различным злоупотреблениям с ее стороны, государственные и общественные интересы подменяются интересами конкретных чиновников. Контролировать их деятельность с помощью конституционных механизмов уже невозможно. Поэтому возникает вывод: сами органы государственной власти не могут осуществлять контроль за своей деятельностью - этой прерогативой нужно наделить институты гражданского общества, которые могли бы осуществлять общественный контроль за исполнением решений, мониторить законодательство и правоприменение, осуществлять независимую антикоррупционную экспертизу законов и законопроектов. Полностью искоренить коррупцию в России невозможно, но можно значительно снизить, создавая условия, при которых риск потерять все был бы гораздо выше выгоды от участия в коррупционных схемах.

Сущность гражданского контроля в борьбе с коррупцией заключается в участии институтов гражданского общества в этом процессе путем осуществления контроля за государственной деятельностью в сфере противодействия коррупции (Общественная палата, НКО, центры публичной политики и др.), а также с помощью собственных ресурсов (независимая антикоррупционная экспертиза).

В указе Президента РФ «О национальном плане противодействия коррупции на 2012-2013 г.» Указ Президента РФ от 13.03.2012 № 297 «О национальном плане противодействия коррупции на 2012-2013 годы и внесении изменений в некоторые акты Президента РФ по вопросам противодействия коррупции» от 13 марта 2012 г. [Электронный ресурс]: Консультант плюс. URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=127127 (дата обращения: 11.05.2012) говорится о необходимости в целях формирования целостной системы общественного контроля разработать проект федерального закона об общественном контроле, который определял бы полномочия институтов гражданского общества по осуществлению общественного контроля за деятельностью органов власти всех уровней.

Далее будет проведен анализ проекта Федерального закона «Об общественном контроле в Российской Федерации» в рамках историко-политологического подхода к пониманию права. Он позволит уяснить содержание законодательной воли в связи с исторической обстановкой издания акта, расстановкой политических сил и факторами социально-экономического и политического характера. Основной смысл его сводится к выяснению социально-политической ситуации, в которой та или иная норма была принята, и установлению социально-политических мотивов ее издания. Общая теория права и государства. Под ред. доктора юр. н, проф. В.В. Лазарева. М.: Юристъ, 2001.

При анализе законопроекта в качестве эмпирического материала использовались данные, полученные в результате проведения фокусированных глубинных полу-структурированных интервью с экспертами, представителями крупных общественных организаций, а также экспертные мнения членов Совета при президенте по развитию гражданского общества и правам человека, собранные в ходе выездного заседания по проекту данного закона.

Согласно статистике Министерства Юстиции РФ, Департаментом конституционного законодательства в период с 1 января по 30 апреля 2013 года было рассмотрено 123 заявления об аккредитации в качестве независимых экспертов, что почти на 90% больше в сравнении с аналогичным периодом прошлого года: из них 108 обращений от физических лиц (+100,0%) и 15 от юридических (+36,4%). Сведения о деятельности Министерства юстиции Российской Федерации и его территориальных органов по противодействию коррупции. [Электронный ресурс]: Сайт Министерства Юстиции Российской Федерации. URL: http://minjust.ru/activity/statistics (дата обращения: 27.05.2013)

Как видно из официальной статистики, в последнее время наблюдается рост активности граждан и общественных организации в проведении независимой антикоррупционной экспертизы. Однако, как отмечают эксперты, в целом по стране вовлеченность невысока и носит локальный характер. Несмотря на то, что российское законодательство предусматривает возможности для участия структур гражданского общества в противодействии коррупции, до сих пор не прописаны реальные механизмы учета результатов такого участия.

В условиях, когда в современной России нарушен механизм разделения властей, отсутствует контроль на всех уровнях, явное доминирование исполнительной ветви приводит к тому, что интересы всего общества подменяются частными интересами конкретных чиновников, а коррупционное государство показывает неспособность собственными силами бороться с коррупцией, разрабатывается проект Федерального Закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации».

Официальная позиция разработчиков данного законопроекта вполне ясна: принятие закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» есть демонстрация политической воли президента и руководства последовательно развивать демократические принципы в управлении. Кроме того, как отмечает советник президента РФ по правам человека Федотов М. А: «Общество хочет проявить гражданскую активность и контролировать процессы, проходящие в стране, но абсолютно лишено навыков самоорганизации. Надо им помочь - создать правовую базу для общественного контроля… Общественный контроль - это непосредственная производная права каждого гражданина на участие в жизни государства». Выступление на выездном заседании Совета при Президенте по развитию гражданского общества и правам человека по проекту ФЗ «Об основах общественного (гражданского контроля) в РФ» в Санкт-Петербурге. Дата заседания: 12.04.2013.

Теоретические, практические и правовые предпосылки для принятия указанного нормативно-правового акта прописаны в его Концепции. Согласно теоретическим предпосылкам, «общественный контроль является конституционно-правовым институтом, составляющим важный элемент демократической модели общества». Концепция проекта Федерального закона «Об общественном (гражданском) контроле в Российской Федерации». [Электронный ресурс]: Сайт Совета при президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека. URL: http://www.president-sovet.ru/chairman/materials/draft_federal_law/the_concept_of_the_draft_federal_law.php (дата обращения: 27.05 2013) Он должен использоваться для обеспечения сбалансированного функционирования аппарата государственной власти.

Практические предпосылки связаны с тем, что фактически при отсутствии политической конкуренции, а также зависимости и подконтрольности большинства СМИ необходимо на законодательном уровне укреплять институциональную основу гражданского контроля. «Правовой основой института общественного (гражданского) контроля должна стать система нормативных правовых актов федерального, регионального и муниципального уровней, связанных в единую отрасль законодательства - законодательство об общественном (гражданском) контроле - с помощью структурообразующего федерального закона, устанавливающего базовые правила организации и осуществления общественного контроля». Там же.

Как известно, в некоторых регионах уже давно были приняты свои законы «Об общественном контроле» (Пермский край, Ульяновская область). При анализе системы антикоррупционного законодательства в этой работе ранее делался акцент на опережающем развитии регионального уровня над федеральным и было выявлено, что принятие структурообразующего федерального закона приведет к необходимости согласования регионального законодательства.

Правовые предпосылки принятия законопроекта связаны с тем, что сегодня в нашей стране действует достаточно много нормативно-правовых актов, которые так или иначе регулируют осуществление общественного контроля в разных сферах. В первую очередь, это Федеральные законы № 32 «Об Общественной палате Российской Федерации» и ФЗ № 76 «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания». Это положения об общественных советах при федеральных органах исполнительной власти, законы субъектов о региональных общественных палатах и т.д. «Столь широкий спектр нормативных правовых актов, принимаемых на самых различных уровнях в отсутствие структурообразующего закона, приводит к тому, что принципы общественного контроля, имплицитно воплощенные в федеральном конституционном законодательстве, не всегда получают адекватное отражение в конкретных законах и положениях». Концепция проекта Федерального закона «Об общественном (гражданском) контроле в Российской Федерации». [Электронный ресурс]: Сайт Совета при президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека. URL: http://www.president-sovet.ru/chairman/materials/draft_federal_law/the_concept_of_the_draft_federal_law.php (дата обращения: 27.05 2013)

Надо сказать, что необходимость принятия такого систематизирующего закона назрела уже давно, и реальная ситуация в полной мере отражена законодателем в концепции проекта закона. Все опрошенные эксперты (в т.ч. и члены Совета) высказываются положительно о подобной инициативе, однако указывают на ряд существенных недостатков законопроекта, в числе которых - наличие коррупциогенных норм.

В целом, проект не содержит принципиально новых возможностей для граждан реально контролировать власть. Так, под общественным контролем понимается «деятельность субъектов общественного контроля по наблюдению, проверке и оценке соответствия общественным интересам деятельности объектов общественного контроля». Такие формы контроля уже предусмотрены действующим законодательством.

Показательна статья 9 настоящего законопроекта, которая предусматривает обязанности объектов контроля, требуя:

· содействовать осуществлению общественного контроля;

· обеспечить доступность информации о своей деятельности, представляющей общественный интерес;

· рассматривать запросы субъектов общественного контроля;

· рассматривать отчеты об итогах осуществления общественного контроля и в установленные сроки направлять мотивированные ответы о результатах их рассмотрения.

Очевидно, что кроме пункта 2 данной статьи, проектом не предусмотрено иных возможностей для требования документов, подлежащих проверке. Выходит, декларируемое право проверки вовсе не подкрепляется обязанностью объекта контроля его обеспечить.

Под огромным знаком вопроса остается финансирование деятельности по общественному контролю. Ни о каких источниках в проекте закона речи не идет. Так, участники выездного заседания Совета высказывали предположения о том, что до какого-то уровня можно осуществлять гражданский контроль на общественных началах, но в дальнейшем - финансирование необходимо. Но в тексте проекта закона не ясно, из каких источников будет финансироваться такая деятельность. На что один из разработчиков закона, Дискин И. Е. ответил, что «общественный контроль не должен финансироваться из бюджета, за исключением деятельности ресурсного центра. Нужна специализированная система грантовой поддержки такой идеи». Выступление на выездном заседании Совета при Президенте по развитию гражданского общества и правам человека по проекту ФЗ «Об основах общественного (гражданского контроля) в РФ» в Санкт-Петербурге. Дата заседания: 12.04.2013. Это предложение несколько неконструктивно хотя бы потому, что один из основных субъектов общественного контроля - Общественная палата - не может получать гранты.

Крайне размытой выглядит статья 15, которая гласит, что любой гражданин, который действует в общественных интересах, наделяется правом осуществлять общественный контроль. Начнем с того, что в проекте нет четкого определения общественного интереса, не ясно, по каким критериям можно выявить добросовестного контролера, который действует в исключительно общественных интересах. Все это делает общественный контроль лишь формальным и создает пространство для злоупотреблений со в интересах отдельных групп, в частности, бизнес структур.

По-прежнему неразрешенным остается вопрос о результатах проверок общественных контролеров - они снова, по сути, носят рекомендательный характер.

Ряд экспертов, кроме всего прочего, высказывают опасения, не превратится ли в дальнейшем закон «Об общественном контроле» в закон о государственном контроле за контролем общественным?

Алексей Шляпужников, заместитель директора по региональному развитию ТИ-Р, оценивает законопроект следующим образом: «По первому тексту закона, который был разработан непосредственно самим гражданским обществом, гражданский контроль был реально возможен. Во втором варианте, представленном Комитетом, эта функция возлагается на искусственно созданные структуры. Создаются некоторые над- институциональные формы, на которые перекладывается гражданский контроль. И, таким образом, для реального гражданского общества устанавливается отдельный фильтр, барьер: чтобы включиться в эти структуры, субъекты обязаны каким-то образом запросить согласие на включение себя у власти… По сути, это закон о легальном государственном контроле о недопущении гражданского контроля. Власти подменяют его, как общественная палата подменяет реальный парламентаризм в регионах. Это не только имитация деятельности, а подмена существующей нарождающейся снизу потребности в гражданском контроле своим собственным государственным институтом и создание барьера для реального контроля». По материалам интервью от 01.06.2013.

Интересна такая экспертная точка зрения на анализируемый законопроект с использованием историко-политического толкования, которую можно описать следующим образом. Несмотря на то, что классово и социально власть относительно однородна, внутри нее функционируют разные группы интересов. Чтобы разрешать противоречия между акторами в органах власти без широкого народного возмущения, нужен ручной механизм - и здесь работает общественный контроль. Таким образом, власть убивает сразу двух зайцев: с одной стороны, создает видимость реального эффективного участия граждан в осуществлении контроля за государственными органами, с другой - разрабатывает манипулятивный механизм для лоббирования определенных интересов внутри элиты.

Что касается принципиально новых возможностей для общественного контроля со стороны отдельных лиц и институтов гражданского общества, то они носят, скорее, теоретический характер: это введение некоего правового статуса для активных граждан и возможность дополнительного давления на чиновников исполнительной власти.

Таким образом, резюмируя все вышесказанное, основные выводы можно структурировать путем технологии SWOT-анализа, который позволит рассмотреть его в тех же рамках историко-политологического подхода. SWOT - метод стратегического анализа, активно использующийся в менеджменте для оценки конкурентоспособности компании или продукта. Смысл его достаточно прост и сводится к анализу внутренних и внешних факторов влияния, а также сильных и слабых сторон организации для оценки долгосрочных перспектив.

В таблице 1 контекст, в котором разрабатывался законопроект, а также его достоинства и недостатки, распределены по четырем переменным:

S - преимущества - сильные внутренние характеристики проекта;

W - недостатки, слабые стороны;

О - возможности - благоприятные факторы внешней среды, влияющие на эффективность применения проекта;

Т - угрозы внешней среды, снижающие эффективность применения закона.

Таблица 1

Внешняя среда	Сильные стороны	Слабые стороны
	Возможности (О)	Угрозы (Т)
	1. рост активности гражданского общества 2. существующее региональное законодательство (реальные практики правоприменения)	1. недостаточный уровень самоорганизации гражданского общества 2. недобросовестная конкуренция 3. ГК как инструмент урегулирования отношений групп интересов внутри властных структур 4. подмена реального института ГК структурой, лояльной государству
Внутренняя среда	Преимущества (S)	Недостатки (W)
	1. систематизация законодательства в сфере ГК 2. правовой статус для активных граждан 3. возможность дополнительного давления на исполнительную власть 4. легальное определение общественного интереса	1. коррупциогенные (бланкетные и отсылочные) нормы 2. рекомендательный характер результатов ГК 3. не прописаны источники финансирования ГК 4. не установлена ответственность за неисполнение требований субъектов ГК 5. отсутствие гарантий прав субъектов 6. необходимость создания дополнительных НПА, регулирующих ГК в отдельных сферах

Приведенный анализ говорит о том, что проект закона в настоящем виде не должен быть принят, он требует существенной доработки с учетом поправок, предложенных представителями гражданского общества. О перспективах принятия ФЗ «Об общественном контроле в Российской Федерации» все опрошенные эксперты сходятся во мнении, что настоящий законопроект будет принят с небольшими поправками сугубо косметического свойства.



2.4 Возможные подходы к оценке эффективности взаимодействия институтов гражданского общества и государства в противодействии коррупции

Как уже было отмечено выше, ввиду разнообразия механизмов взаимодействия институтов гражданского общества и государства в противодействии коррупции, не существует единого универсального критерия оценки эффективности такого взаимодействия, как не существует единого мнения относительно «правильных» стратегий борьбы с коррупцией. Таким образом, логичным представляется на основе таких факторов как, данные экспертных интервью, доступность информации и предварительные знания о контексте, проанализировать реальные практики антикоррупционного взаимодействия и затем попытаться выработать подходящие модели оценки их эффективности для каждого случая. Следует сразу упомянуть о том, что главным сдерживающим фактором стало отсутствие доступа к оперативной и полной информации, в том числе и со стороны представителей государственных органов, которые на все ходатайства о содействии в исследовании отвечали либо отказом, либо вовсе проигнорировали обращения.

Для начала необходимо отметить, что результаты экспертных интервью, а также мониторинга сайтов некоммерческих организаций и госструктур, участвующих в противодействии коррупции, позволяют констатировать тот факт, что стороны не занимаются оценкой эффективности антикоррупционного взаимодействия, как таковой. Общественные организации склонны оценивать эффективность в зависимости от степени достижения поставленной цели, т.е. в этом случае нужно говорить об эффективности как результативности. На вопрос о том, как оценивать эффективность антикоррупционного взаимодействия, эксперты отвечали следующее:

· Алексей Шляпужников: «У гражданского активиста есть цель и задачи. Если есть реальные кейсы, когда эти задачи выполнялись, это эффективно. Грубо говоря, когда коррупционер посажен, идет медийное освещение, а, следовательно, профилактика антикоррупционного поведения, взаимодействие эффективно» По материалам интервью от 01.06.2013.;

· Дмитрий Сухарев («Муниципальная пила»): «Деятельность МП эффективна хотя бы потому, что мы не дали распилить 3,7 миллиарда рублей. Это сумма коррупционных конкурсов, которые нам удалось отменить. Плюс - масса штрафов чиновникам. Сейчас запущена процедура проверки благоустройства, которая, я считаю, также принесет свои плоды. Поначалу - в виде уголовных дел. А дальше, надеюсь, в виде нормальных дорог, детских площадок и благоустроенных дворов. Власть нас, естественно, не любит и едва ли понимает. Они, в большинстве своем, сидят в своих креслах лет по 15 и они настолько привыкли к собственной безнаказанности, что бюджет уже превратили в собственный карман, а что происходит за окном - их вообще не волнует. Поэтому их очень удивляет, что в один прекрасный момент приходят следователи по нашим заявлениям и начинают задавать неудобные вопросы». По материалам интервью от 25.05.2013.

· Соловейчик В. М. («Движение Гражданских Инициатив»): «опираясь на практический опыт нашей организации, могу сказать, что эффективны действия в сфере градозащиты и сохранения памятников и скверов. Эффективность оценивается очень просто по результатам общественных слушаний по тому или иному проекту: мы видим наши предложения и то, насколько они учтены». По материалам интервью от 17.05.2013.

Очевидно, что такая оценка носит локальный и краткосрочный характер, что объясняется особенностями корпоративистской модели взаимодействия власти и общества, когда существующие механизмы взаимодействия крайне нестабильны из-за высокого уровня неформальности отношений и явного смещения баланса сил в сторону государства, которое, по сути, диктует правила игры. В этих условиях планирование каких-либо стратегий противодействия коррупции, а также оценка их эффективности в средне и долгосрочной перспективе невозможны. Именно поэтому мы будем рассматривать эффективность антикоррупционного взаимодействия с точки зрения гражданского общества, а под эффективностью будем понимать не долгосрочный результат в виде снижения уровня коррупции в целом, а повышение вовлеченности гражданского общества в противодействие коррупции.

Основной рекомендацией для представителей гражданского общества, участвующих в противодействии коррупции и взаимодействующих с государственными структурами, является использование в качестве подхода к оценке эффективности их деятельности модель «input - process - output - outcomes - impact». Такой подход позволяет учесть не только ресурсы на входе и выходе, показатели процессов и результатов, но и (что важно!) показатели влияния, т.е. изменения внутри целевой группы, на которую была направлена активность, что очень важно для оценки социально-ориентированной деятельности. Кроме того, несомненным преимуществом такого подхода является возможность корректировать выбранную стратегию взаимодействия в зависимости от постоянно меняющихся условий внешней и внутренней среды. Однако это требует определенных временных затрат и высокой профессиональной квалификации специалиста по оценке эффективности, что доступно далеко не всем общественным организациям, зачастую работающим на общественных началах.

На основе анализа международного и российского законодательства исследователи выделяют такие формы противодействия коррупции силами гражданского общества, как:

· Гражданское образование;

· Антикоррупционный мониторинг и общественный контроль, как его разновидность;

· Лоббистская деятельность. Е.Вандышева. Взаимодействие органов власти и институтов гражданского общества в сфере противодействия коррупции в Санкт-Петербурге и Ленинградской области. Публичная политика-2011. Сборник статей / Под редакцией М.Б. Горного и А.Ю. Сунгурова. СПб.: Норма, 2012.

Реализация этих форм на практике осуществляется посредством следующих механизмов:

· Антикоррупционные образовательные программы;

· Публичные мероприятия (круглые столы, семинары);

· Предложения в органы государственной власти о совершенствовании законодательства в сфере противодействия коррупции;

· Независимая антикоррупционная экспертиза;

· Антикоррупционные приемные;

· Интернет-ресурсы, освещающие проблемы противодействия коррупции. Там же.

Далее рассмотрим механизмы взаимодействия институтов гражданского общества и государства в противодействии коррупции в отдельности на примере конкретных кейсов и попробуем предложить критерии оценки эффективности такого взаимодействия.

1. Проведение публичных мероприятий (семинаров, круглых столов и пр.)

Конкретным примером данного механизма может быть выездное заседание Совета при президенте по развитию гражданского общества и правам человека, которое неоднократно упоминалось в рамках данной работы. В заседании приняли участие представители научного сообщества, общественных организаций Москвы и Санкт-Петербурга. В ходе обсуждения проекта закона «Об общественном контроле» правозащитники ознакомились с текстом проекта и участвовали в его обсуждении. По результатам заседания в течение недели им была предоставлена возможность в письменном виде изложить все замечания и предложения относительно закона, провести его анализ на коррупциогенность. Насколько плодотворным и эффективным является данный механизм, можно оценить с помощью нескольких критериев, но осуществить это удастся только после официального ответа разработчиков закона о результатах рассмотрения предложений.

Количественным показателем при оценке такого механизма взаимодействия может являться количество внесенных предложений представителями гражданского общества, а качественным критерием - % реально учтенных предложений по факту принятия закона.

Другими словами, мы можем использовать предложенный П. А. Кабановым метод оценки эффективности как отношение общего объема выполненной работы к общему количеству оцененной результативной работы ( Кэв = Ор/ Окр).

Безусловно, наиболее предпочтительным будет именно качественный критерий эффективности, так как он отражает то, насколько учитываются интересы гражданского общества во взаимодействии с государством.

2. Общественный контроль (в т.ч. антикоррупционный мониторинг)

Механизм общественного контроля сегодня используют практически все общественные организации, в зависимости, безусловно, от сферы своей деятельности.

Некоммерческое партнерство «Калининградское региональное антикоррупционное сообщество экспертов» (НП КРАСЭ) совместно с АНО «Центр антикоррупционных исследований и инициатив Трансперенси Интернешнл - Р» И Калининградским институтом экономики нидерландской неправительственной организацией «Актива» проводят ежегодный мониторинг исследования регионального коррупционного сектора в Калининграде. Исследование носит прикладной характер. Посредством репрезентативного опроса населения и представителей местного бизнеса, глубинных интервью с экспертами, исследователи выявляют «уровень доверия к федеральной и региональной власти, уровень восприятия коррумпированности различных властных институтов, партий и общественных организаций, а также статистически оценивают то, как часто граждане и представители бизнеса попадают в коррупционные ситуации и как они их разрешают». Официальный сайт Калининградского регионального антикоррупционного сообщества экспертов. URL: http://corruption.pro/pages/about (дата обращения: 12.06.2013)

Как отмечает А. Шляпужников, «власть осознает полезность и выгодность такого механизма, реагирует и способствует их деятельности. Но опять-таки, это теоретическое исследование, которое, к сожалению, не имеет практического применения». По материалам интервью от 01.06.2013.

Эффективность деятельности НП КРАСЭ в целом можно оценивать с точки зрения результативности. Основной целью организации является создание эффективной системы мониторинга коррупции в Калининградской области. Официальный сайт Калининградского регионального антикоррупционного сообщества экспертов. URL: http://corruption.pro/pages/about (дата обращения: 12.06.2013) Эта цель соотносится с неким результатом - степенью сформированности системы мониторинга в регионе. Соответственно, если результат реализует поставленную цель, то деятельность эффективна.

Критерием эффективности непосредственно мониторинга может стать количество предложенных экспертами рекомендаций, которые реально учитываются государственными органами. Минусом такого подхода является игнорирование экономической стороны вопроса.

Другой пример - Фонд «Институт Развития Свободы Информации», который с 2004 года проводит ежегодный мониторинг официальных сайтов органов государственной власти, используя систему экспертного мониторинга ЕХМО. С помощью этой системы представители органов власти могут увидеть свои «оценки», ответить на замечания и исправить все недостатки на своих сайтах во время специально отведенного периода взаимодействия (15 рабочих дней). Вся информация о результатах исследования находится в свободном доступе на сайте ИРСИ. Так, официальная статистика за 2012 год показывает, что степень информационной открытости сайтов ФОИВ до периода взаимодействия составляла 48,11 %, во время взаимодействия ситуация улучшилась на 6, 35% - в целом, доля весьма значительная, однако 46 % информации о деятельности ФОИВ остается закрытой. Результаты мониторинга официальных сайтов федеральных органов исполнительной власти (Рейтинг открытости официальных сайтов ФОИВ - 2012). URL: http://www.svobodainfo.org/ru/node/1613 (дата обращения: 11.06.2013)

Эффективность такого рода взаимодействия может оцениваться, например, как отношение коэффициента информационной открытости электронных ресурсов ФОИВ текущего года к аналогичному коэффициенту за прошедший год.

3. Независимая антикоррупционная экспертиза

В ноябре 2012 года Межрегиональная Ассоциация правозащитных организаций «АГОРА» провела анализ проекта приказа Минюста «О Порядке ведения реестра некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента», по результатам которого было выявлено 5 коррупциогенных факторов, из них: 4 замечания учтены частично, 1- полностью.

В указанной сфере эффективность такого механизма взаимодействия может оцениваться, как и в первом кейсе, с точки зрения количества выявленных коррупциогеных норм, а может быть оценена с учетом количества реально учтенных замечаний, т.е. с помощью качественного критерия.

4. Общественные приемные

Общественные приемные обычно выполняют целый ряд функций. У Трансперенси Интернешнл функционируют 6 общественных приемных в разных городах России, где гражданам оказывается юридическая помощь, которая ориентирована на противодействие коррупции. Так, по словам директора общественной приемной в Петербурге Артема Алексеева, их подразделение занимается распространением информации о фактах коррупции, антикоррупционным просвещением граждан, антикоррупционной экспертизой, составлением запросов в органы государственной власти. Здесь представляется возможным оценивать как отдельную эффективность каждого механизма, так и общую эффективность взаимодействия приемной с госструктурами - суммарного значения эффективности каждого механизма.

5. Интернет-ресурсы, освещающие проблемы противодействия коррупции

Гражданское общество сегодня возлагает большие надежды на технологии онлайн, ввиду того, что они действительно упрощают процесс взаимодействия не только между институтами гражданского общества, но и между секторами. С повышением гражданской (зачастую, «псевдо») активности в блогосфере и социальных сетях в научный дискурс постепенно вошло понятие «электронной демократии», а государство, имитируя политику прозрачности и открытости, создает электронное открытое правительство, пытается перевести механизм гражданского контроля на просторы всемирной паутины.

Значимую роль в качестве потенциальных площадок электронной демократии играют организации, борющиеся со злоупотреблениями в госзакупках. В декабре 2010 года Алексей Навальный организовал некоммерческий общественный проект «РосПил», который финансируется за счет пожертвований граждан. Схема работы проекта предельно проста: добровольные участники выявляют предположительно коррупционные конкурсы, эксперты-профессионалы оценивают их возможную коррумпированность, а юристы на основе этого направляют жалобы в соответствующие контрольные органы. Штат Навального состоит всего лишь из 6 сотрудников. Принципиально важным моментом является тот факт, что за два года работы посредством платежной системы «Яндекс. Деньги» сумма пожертвований составила 16 млн. рублей. РосПил. Официальный сайт. URL: http://rospil.info/ (дата обращения: 12.06.2013)

Для возможности сравнения эффективности работы некоммерческого сектора в разных условиях был введен показатель «уровень социальной ценности производимых общественных благ», который представляет собой долю ресурсов на создание общественных благ в общем объеме находящихся в распоряжении ресурсов». Терентьева И.В. Эффективность работы некоммерческих организаций: опыт и критерии оценки / Аналитические доклады Общественной палаты РТ, 2011. [Электронный ресурс]: URL: http://oprt.tatarstan.ru/rus/dokladi.html?page=2 (дата обращения: 9.06.2013) Согласно такому подходу, граждане, государство и бизнес выделяют часть своих ресурсов на создание общественных благ, производимых общественными организациями, которые, по их мнению, имеют значимый социальный эффект. Соответственно, «чем больше ресурсов направляется на общественное благо, тем больше уровень доверия и оказывается общественной организации, тем более эффективной она признается общественностью». Там же.

Таким образом, о РосПиле можно говорить, как о высокоэффективном механизме борьбы с коррупцией с точки зрения эффективности для самого общества.

Безусловно, такой критерий не является исчерпывающим, потому что «общественный» успех «РосПила» во многом связан с популярностью медийной персоны Навального. Поэтому для оценки эффективности такого проекта можно использовать такие критерии, как количество учтенных обращений или количество конкретных чиновников, привлеченных к ответственности. Кроме того, такой существенный бюджет, как у «РосПила», требует учета экономической составляющей и, соответственно, рассмотрения эффективности с точки зрения экономичности - соотношения результата к затратам.

Еще один показательный пример - организация «Муниципальная пила», занимающаяся контролем исполнения муниципальных заказов, совершенствованием законодательной базы, механизмом гражданского контроля. Этот проект не имеет такой популярности, как вышеупомянутый, и существует, по большей части, благодаря инициативе основателей. Эффективность их деятельности может оцениваться аналогично случаю «РосПила». Кроме того, «Муниципальной пилой» запущена процедура проверки благоустройства. Можно предположить, что в этом случае, эффективность необходимо оценивать как целесообразность - как соотношение целей и реальных социальных проблем. Другими словами, деятельность будет эффективной, если она позволит решить конкретные социальные проблемы, будь то улучшение благоустройства, инфраструктуры или строительство детских площадок.

При анализе любого процесса или явления, особенно, при оценке его эффективности, необходимо учитывать факторы влияния. На основе всей проделанной аналитической работы и данных экспертных интервью, можно попытаться выделить некоторые переменные, влияющие на эффективность антикоррупционного взаимодействия институтов гражданского общества и государства в процессе противодействия коррупции. На мой взгляд, ими являются:

1. Наличие/отсутствие политической воли: как показывает опыт Сингапура, эффективно бороться с коррупцией можно. Главный субъект антикоррупционной политики - политическая элита - должна обладать политической волей для самоограничения в коррупционном пространстве;

2. Тип управления: от него зависят характер и методы противодействия коррупции. Авторитарный тип правления устанавливает жесткие правила игры и имеет тенденцию к усилению репрессивных механизмов в ответ на активное участие общественности в противодействии коррупции (закон «Об иностранных агентах»);

3. Модель отношений: корпоративная модель отношений власти и общества, сложившаяся в России, предполагает несбалансированность отношений в пользу государства и огромную роль неформальных схем влияния при принятии решений, что естественно снижает эффективность взаимодействия и возможности для ее точной оценки;

4. Заинтересованность сторон: в случае ее отсутствия, особенно со стороны государства, реальные механизмы противодействия коррупции подменяются имитацией деятельности в указанном направлении, что, в свою очередь, выражается в создании коррупциогенных норм и препятствует эффективному вовлечению гражданского общества в процесс;

5. Уровень правовой культуры граждан напрямую связан с их активностью в антикоррупционном участии;

6. развитое законодательство: выраженное в наиболее полном содержании норм, регулирующих отношения власти и общества в противодействии коррупции;

7. ментальность власти: если во главе государства стоит лидер-выходец из силовых структур, например, то ему и проводимой им политике будет присуща тактика выискивания врагов, а далеко не сотрудничества с гражданским обществом.

Таким образом, разнообразие механизмов взаимодействия институтов гражданского общества и государства в противодействии коррупции во многом обусловило факт отсутствия единого универсального критерия оценки эффективности такого взаимодействия. Общественные организации, в целом, склонны оценивать эффективность в зависимости от степени достижения ими поставленной цели, т.е. они оценивают эффективность как результативность. В данной работе была предпринята попытка описать существующие механизмы взаимодействия и оценить их эффективность в зависимости от содержания каждого механизма. Так, например, эффективность публичных мероприятий, а также независимой антикоррупционной экспертизы может оцениваться как количественными, так и качественными методами. При оценке эффективности таких проектов, как «РосПил», особую роль играет социальный эффект. Эффективность деятельности в таком случае во многом зависит от объема ресурсов, которые направляются гражданами для обеспечения работы организации.



Заключение

В ходе написания данной работы помимо освещения общетеоретических подходов к изучению различных аспектов коррупции, были рассмотрены основные формы и механизмы антикоррупционного взаимодействия государства и институтов гражданского общества, а также критерии их эффективности, разработанные отечественными исследователями. Был произведен анализ системы антикоррупционного законодательства с точки зрения возможностей для общественного участия и выявлены некоторые противоречия. С помощью метода анализа отдельных кейсов были рассмотрены конкретные практики взаимодействия институтов гражданского общества и государства в противодействии коррупции, предложены возможные критерии их эффективности.

Анализ системы антикоррупционного российского законодательства выявил ряд недостатков, связанных с его несовершенствами: несмотря на то, что на всех уровнях говорится о необходимости привлечения институтов гражданского общества в процесс противодействия коррупции, до сих пор не существует подробного легально определения термина «институты гражданского общества». Кроме того, в законах не закреплено полное содержание форм и механизмов участия, по сути, отсутствует механизм обратной связи и учета результатов независимой антикоррупционной экспертизы.

Рассмотрение чрезвычайно актуальных проекта ФЗ «Об общественном контроле», а также закона «Об иностранных агентах» с применением методики SWOT- анализа позволил рассмотреть не только нормы, регламентируемые данными актами, но и тот историко-политический контекст, в котором они были приняты. Анализ данных нормативно-правовых актов и результатов экспертных интервью показали, что антикоррупционная деятельность государства носит имитационный характер. Провозглашая курс на активное взаимодействие с гражданским обществом, государство, путем создания коррупциогенных законов, создает дополнительные барьеры и фильтры для общественного участия, реальные институты гражданского контроля на практике подменяются структурами, лояльными власти. Закон «Об иностранных» агентах и его применение в жизни говорит о попытках со стороны государства ликвидировать независимые организации - крупных игроков в антикоррупционном пространстве.

Корпоративистская модель отношений власти и общества, сложившаяся в нашей стране, характеризуется закрытостью и непрозрачностью процесса принятия политических решений для влияния и контроля извне. Преобладающая роль неформальных отношений и схем препятствует эффективному участию общественности в антикоррупционной деятельности государства и затрудняет оценку качества взаимодействия.

В рамках данной работы была предпринята попытка описания реальных форм и механизмов взаимодействия гражданского общества и государства в противодействии коррупции и предложены возможные модели и критерии оценки их эффективности, а также выявлены факторы, влияющие на эффективность взаимодействия. Таким образом, предполагалось, что настоящее исследование отчасти восполнит пробел, образовавшийся в научной литературе в указанной сфере. Следует отметить, что предложенные критерии, возможно, требуют некоторой доработки, а описанная в работе проблема - дальнейшего исследования.



Список литературы

Нормативно-правовые акты

1. Convention on Combating Bribery of Foreign Public Officials in International Business Transactions. Adopted by the Negotiating Conference on 21 November 1997.

2. Criminal law Convention on corruption. Strasbourg, 27.01.1999. European Treaty Series -STE -№173.

3. Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции. Принята резолюцией 58/4 Генеральной Ассамблеи от 31 октября 2003 года.

4. Закон Республики Татарстан от 4 мая 2006 г. № 34-ЗРТ «О противодействии коррупции в Республике Татарстан».

5. Закон Калужской области от 27 апреля 2007 № 305-ОЗ «О противодействии коррупции в Калужской области».

6. Закон Республики Калмыкия от 27 июня 2008 г. № 18-IV-З «О противодействии коррупции в Республике Калмыкия».

7. Закон Республики Карелия от 23 июля 2008 года N 1227-ЗРК «О противодействии коррупции».

8. Федеральный закон Российской Федерации от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» // Российская газета. - 2008 - 30 дек.

9. Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, утв. Указом Президента РФ от 12.05.2009 № 537 // Собрание законодательства РФ. 2009. № 2.

10. Федеральный закон от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» // Российская Газета. - 22 июля 2009г. - № 4957.

11. Закон Пермского края от 21 декабря 2011 № 888-ПК «Об общественном (гражданском) контроле в Пермском крае».

12. Указ Президента РФ от 13.03.2012 № 297 «О национальном плане противодействия коррупции на 2012-2013 годы и внесении изменений в некоторые акты Президента РФ по вопросам противодействия коррупции» от 13 марта 2012 г.

13. Федеральный закон Российской Федерации от 20 июля 2012 г. N 121-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части регулирования деятельности некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента». // Российская Газета. - 23 июля 2013г. - № 5839.

14. Федеральный закон Российской Федерации от 20 июля 2012 г. N 121-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части регулирования деятельности некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента». // Российская Газета. - 23 июля 2013г. - № 5839.

Научная литература

15. Авдонин В., Белокурова Е., Голосов Г., Яргомская Н., Звоновский В., Петров Н., Суховольский В. Гражданское общество и политические процессы в регионах: сборник (Рабочие материалы Московского Центра Карнеги), Выпуск 3. М., 2005.

16. Антон Язовских: Эффективность и результативность: философия или фактор успеха. [Электронный ресурс]: URL: http://www.e-xecutive.ru/community/articles/1086065/index.php?ID=1086065 (дата последнего обращения: 10.06.2013)

17. Астанин В.В. Об эффективных механизмах взаимодействия государства с институтами гражданского общества в противодействии коррупции // Административное и муниципальное право. - М.: Nota Bene, 2011, № 4 (40). - С. 5-8.

18. Барсукова С. Ю. Коррупция: научные дебаты и российская реальность // Общественные науки и современность. 2010. № 5. С. 36-47.

19. Белокурова Е., Ноженко М., Торхов Д., ЯргомскаяН. Почему НКО и власти нужны друг другу? Модели взаимодействия в регионах Северо-запада. // Публичная политика: вопросы мягкой безопасности в Балтийском регионе. / под ред. М. Горного. СПб., 2004. - с. 52-147.

20. Бикеев И.И., Бикмухаметов А.Э., Газимзянов Р.Р., Галеева Г.Р., Кабанов П.А., Хайрутдинова Л.Р. Вовлеченность институтов гражданского общества в антикоррупционную деятельность органов публичной власти Республики Татарстан: аналитический доклад / Рук-ль авт. коллектива д-р юрид. наук, проф. П.А. Кабанов; под науч. ред. д-ра юрид. наук, проф. П.А. Кабанова и д-ра юрид. наук, проф. И.И. Бикеева. - Казань: Познание, 2011. - 27 с.

21. Борисова Е.И., Полищук Л.И. Анализ эффективности в некоммерческом секторе: проблемы и решения. Экономический журнал ВШЭ. № 1. С. 80-100.

22. Буш М.Ю. Политический аспект коррупционных отношений в современной России: Дис. … канд. полит. наук. Ростов н/Д, 2006.

23. Вебер М. Хозяйство и общество / Пер. с нем. под научн. ред. Л.Г. Ионина. -- М.: Изд-во ГУ ВШЭ, 2007.

24. Встретимся в суде. [Электронный ресурс]: официальный сайт Трансперенси Интернешнл- Россия. URL: http://www.transparency.org.ru/dokumenty/vstretimsia-v-sude (дата последнего обращения: 12.06.2013)

25. Голосов Г. Сравнительная политология: Учебник. СПб. 2001. С. 132.

26. Горный М. Участие общественных организаций в законодательных инициативах по противодействию коррупции // Предотвращение коррупции в бюджетном процессе. / под ред. Д. О. Торхова. СПб, 2002.

27. Гражданское общество: первые шаги. / под ред. А.Ю.Сунгурова. СПб, 1999. - 272 с.

28. Е.Вандышева. Взаимодействие органов власти и институтов гражданского общества в сфере противодействия коррупции в Санкт-Петербурге и Ленинградской области.Публичная политика-2011. Сборник статей / Под редакцией М.Б. Горного и А.Ю. Сунгурова. СПб.: Норма, 2012.- С. 120-135.

29. Заболотная Г. М. Роль общественности в противодействии коррупции. Вестник Тюменского Государственного Университета. 2010. № 2. С. 26-32.

30. Кабанов К.В. Коррупция: общая ситуация и текущие реалии. Общественные науки и современность. № 5, 2011, C. 34-36.

31. Кабанов П. А. Антикоррупционная политика в субъектах Российской Федерации: от имитации к институционализации. Криминология: вчера, сегодня, завтра. 2011. № 23. С. 28-47.

32. Колосова Н. М. и Иванюк О. А. Гражданское общество и государство в борьбе с коррупцией. Наука и образование: хозяйство и экономика; предпринимательство; право и управление. 2011.№ 10. С. 160-167.

33. Коррупция и борьба с ней: роль гражданского общества. Под ред. М.Б.Горного, СПб, «Норма», 2000, 272с.

34. Кривец А. П. К вопросу о гражданском контроле в современной России как механизме взаимодействия власти и общества. Научные ведомости. Серия История. Политология. Экономика. Информатика. 2010. № 19 (90). Выпуск 16.

35. КрючковА. В. Антикоррупционная политика в России. Российский Академический Журнал. 2010. № 4. Т. 14.

36. Максимов С.В. Основы противодействия коррупции - М: Спарк, 2000.

37. Нисневич Ю.А. Гражданский контроль как механизм противодействия коррупции: проблемы реализации в России / Ю.А. Нисневич // ПОЛИС: Политические исследования. - 2011. - № 1. - С.165-176.

38. Обращение общественных, благотворительных и правозащитных организаций в связи с массовыми прокурорскими проверками.[Электронный ресурс]: Лига Избирательниц. Официальный сайт. URL: http://www.liga-rf.ru/ (дата последнего обращения: 24.05.2013)

39. Официальный сайт Калининградского регионального антикоррупционного сообщества экспертов. URL: http://corruption.pro/pages/about (дата последнего обращения: 12.06.2013)

40. Охотский Е. В. Коррупция: сущность, меры противодействия//Социологические исследования.- 2009.-№ 9.- С. 25-33.

41. Правление Центра ТИ-Р утвердило изменения в Устав. [Электронный ресурс]: официальный сайт Трансперенси Интернешнл- Россия. URL: http://www.transparency.org.ru/nashi-publikatcii/pravlenie-tcentra-ti-r-utverdilo-izmeneniia-v-ustav (дата последнего обращения: 12.06.2013)

42. Прокурорская проверка пришла в Центр ТИ-Р. [Электронный ресурс]: официальный сайт Трансперенси Интернешнл- Россия. URL: http://www.transparency.org.ru/glavnaia/stranitca-4 (дата последнего обращения: 12.06.2013)

43. Противодействие коррупции на муниципальном уровне: сборник. - М. : Волтерс Клувер, 2008. - 272 с.

44. Пушкарев В. С. Место и роль гражданского контроля в противодействии коррупции в Российской Федерации // Вестник Тюменского государственного университета. - 2010. - Выпуск 2. - С. 213-220.

45. Результаты мониторинга официальных сайтов федеральных органов исполнительной власти (Рейтинг открытости официальных сайтов ФОИВ - 2012). URL: http://www.svobodainfo.org/ru/node/1613 (дата обращения: 11.06.2013)

46. РосПил. Официальный сайт. URL: http://rospil.info/ (дата обращения: 12.06.2013)

47. С ассоциации «Голос» не сняли штамп иностранного агента. [Электронный ресурс]: официальный сайт Коммерсантъ.ru. URL: http://www.kommersant.ru/doc/2212440 (дата последнего обращения: 14.06.2013)

48. Саймон Г.А., Смитбург Д.Х., Томпсон В.А. Менеджмент в организациях.- М., 1995 г. С. 27-28.

49. Системы общегосударственной этики поведения. Пособие Трансперенси Интернешнл. Под ред. Джереми Поупа. Берлин, 1999.

50. Современная демократия: эволюционный подход / Н.А. Баранов; Балт. гос. техн. ун-т. - СПб., 2007. - С. 67.

51. Сунгуров А. На пути к критериям эффективности деятельности института Уполномоченного по правам человека // Институт Уполномоченного по правам человека: в поисках критериев эффективности: учебное пособие. - С.-Пб.: Норма, 2010, Вып. 8. - С. 6-58.

52. Тарасенко А.В. Региональные консультативные органы как канал артикуляции общественных интересов в современной России: дис. канд. полит.наук :3.03.2010 / ЕУСПб.- СПб., 2009.- С. 23.

53. Тепляшин И.В.. Роль гражданского общества в противодействии коррупции: общетеоретические подходы// Научный ежегодник Института философии и права Уральского отделения Российской академии наук. 2009. Выпуск 9. С.516-528.