Оценка Чеченского конфликта

Разумеется, что выбор конкретной стратегии управления конфликтом -“покорения” или “урегулирования” - предопределяет и выбор соответствующего комплекса мер стабильности. Стратегия “покорения” во внутреннем политическом конфликте основывается на статичной модели стабильности, когда сохранение в неизменности существующей политической системы становится приоритетной политической задачей, оправдывающей крайние репрессивные меры для физического подавления оппозиции. В соответствии с этой задачей под “политической стабилизацией” понимается преимущественно военное решение конфликта, как это и происходит в Чечне.

И наоборот, со стратегией “урегулирования” связывается динамичная модель политической стабильности, которая, основываясь на равновесном балансе между государством и обществом, допускает возможность трансформации политической системы как основное средство сохранения ее устойчивости в процессе взаимодействия с обществом. Понятно, что при этом подходе акцент должен быть не на военных, а на политических, экономических и иных мерах “динамической стабилизации”, в данном случае, Чечни, благодаря которым ее членство в Российской Федерации должно быть во всех отношениях для нее более выгодно, чем существование в качестве независимого государства.

Хотя проблема “динамической стабилизации” Чечни заслуживает специального рассмотрения, выделим основные принципы ее решения под углом зрения методологических исследований политической стабильности.

1. Ввиду объясняемой конкретным уровнем социо-культурного развития Чечни объективной зависимости проблемы ее статуса от решения вопросов ее политического режима, а политического режима -- от политических властей, приоритетное значение в комплексе мер “динамической стабильности” принадлежит проблеме представляющих Чечню политических властей.

2. Это означает, что в Чечне должно быть сформировано правительство, которое имело бы необходимую для его легитимности политическую поддержку со стороны:

-- политически активной “массы” населения Чечни, участники которой достигли достаточно высокой степени модернизации, чтобы принимать самостоятельные решения о своем позитивном или негативном отношении к происходящим здесь политическим процессам (“массовая поддержка”),

-- политически пассивных граждан, чьи политические предпочтения, ввиду традиционных устоев чеченского общества, продолжают зависить в основном от позиции элит (“элитной поддержки”).

Хотя политическая стратегия формирования властей должна быть ориентирована на максимизацию представителей обеих групп населения Чечни, однако, балансовый коэффициент между ними, а следовательно их влияние на поддержку властей, оценивается, в соответствии с индексом социо-культурного развития Чечни и шкалой авторитарности/либеральности , примерно как 20 (“массовая поддержка”) против 80 (“элитная поддержка”).

3. Политические власти, ориентированные на модернизацию, заинтересованы в поддержке, прежде всего, политически активных граждан, т.е. в максимальной “массовой поддержке”, поскольку именно с этой группой населения, готовой к участию в политическом процессе, связывается перспектива изменения баланса сил в пользу демократического развития. Вместе с тем, позитивное отношение этих граждан к властям возможно лишь при условии осуществления минимума экономических и политических мер, без которых “массовая поддержка” трансформируется в “массовую оппозицию” властям.

Экономические факторы массовой поддержки, потенциально исходящей из городского, образованного населения, включают в себя текущие уровни душевого потребления, безработицы и инфляции. Поскольку в течение короткого времени добиться существенного улучшения ситуации в сфере инфляции и безработицы практически невозможно, на первых порах необходимо, по крайней мере, не допустить ее ухудшения.. Реальный прогресс может быть достигнут в сфере роста душевых доходов, прежде всего за счет срочной ликвидации задолженности государства по выплате заработной платы, пенсий и стипендий. Кроме этого, следует принять меры, направленные на формирование у граждан ожиданий о стремлении государства приступить к поэтапной программе компенсации вкладов в сберегательные кассы.

Необходимо, чтобы именно эти задачи определяли выбор конкретных программ восстановления Чечни в послевоенный период. Как известно, из четырех разрабатываемых программ восстановления Чечни - варианта деградации (500-800 млн. дол.), варианта стагнации (1-2 млрд. дол.), варианта стабилизации (4-6 млрд. дол.) и варианта модернизации (8-10 млрд. дол.) (Тишков, Беляева, Марченко: 55-66) -- вариант стабилизации обладает реальной перспективой обеспечить материальные затраты, связанные не только с обязанностью государства возместить мирному населению Чечни причиненный военными действиями ущерб, но и с необходимостью решения экономических задач “массовой поддержки” политическим властям Чечни, поскольку, как заявил 18 января 1996 г. представитель Президента РФ в ЧР О.Лобов, в текущем году правительство намерено выделить на восстановление Чечни 20 трил. руб. (по бюджету на 1996 г. запланировано 16,2 трил. руб.).

Из политических мер, призванных, согласно теории, обеспечить необходимый политическим властям уровень “массовой поддержки”, в Чечне могли бы быть использованы:

- формирование республиканского коалиционного правительства, возглавляемого достаточно харизматическим лидером (5 июня 1996 г. Д.Завгаев заявил, что “сейчас в правительстве большинство - дудаевские люди, что делает бессмысленными все разговоры о замене его коалиционным кабинетом”) ;

-- кадровые перестановки с целью подбора в республиканском аппарате известных сторонников принципов социальной справедливости (в мае 1996 г. правоохранительными органами РФ был задержан бывший мэр Грозного Б.Гантамиров по обвинению в организации хищения нескольких миллиардов рублей, направленных из федерального бюджета на восстановление экономики Чечни);

-- форсированное создание в районах Чечни, свободных от боевых действий, системы местных органов самоуправления, призванных снизить уровень отчуждения общества от государства и создать условия для “массовой” и “элитной” поддержки;

-- акцентирование готовности политических властей Чечни к мирному решению конфликта как проявлению своей демократичности, субъективно необходимой активным гражданам для оказания им “массовой поддержки”.

4. Для получения необходимой легитимности в дополнение к 20% граждан из ресурса “массовой поддержки” властям необходимо привлечь на свою сторону еще не менее половины из числа традиционно-ориентированных, политически пассивных граждан. Для этого властям необходимо заручиться поддержкой соответствующих элит -- политической, военной, экономической и интеллектуальной, каждая из которых обладает собственным механизмом влияния на традиционную “массу” своих групп. Несомненно, что приоритет должен быть отдан республиканскому аппарату и “новой элите”, возглавляющей местные органы самоуправления.

Поскольку нынешние размеры заработной платы явно недостаточны для удовлетворения основных потребностей элит, для этих целей должны быть изысканы дополнительные ресурсы государственного бюджета, источником которых должны стать средства, выделяемые федеральными властями на восстановление Чечни. В той мере, в какой эта задача невыполнима, необходима строго контролируемая властями свобода самостоятельного изыскания элитой источников удовлетворения своих потребностей. В частности, важно, чтобы ужесточение борьбы со злоупотреблениями и организованной преступностью, ориентированное на создание благоприятного общественного мнения со стороны активных политических групп, не переходило известный предел; в противном случае это может вызвать беспокойство и недовольство элит и перевести их в ряды оппозиции.

Выбирая конкретную стратегию максимизации политической поддержки, необходимо иметь ввиду, что элитная поддержка, ввиду характерного для Чечни балансового коэффициента, еще долгое время будет приоритетной. В связи с этим, следует избегать проведения мероприятий, создающих положительное общественное мнение в среде политически активных избирателей, но серьезно затрагивающих интересы покровительствуемых властями элитных групп, характер отношения которых к политическим властям ныне предопределяет устойчивость политической системы Чечни.

2.3 Механизм управления чеченским конфликтом

Отсутствие у российского руководства, правящей элиты единой политической воли в отношении стратегии и тактики урегулирования чеченского кризиса явилось одним из основных факторов эскалации конфликта, его сползания в открытое вооруженное противоборство:

-- противостояние в 1990-1991 гг. союзных властей, поддерживавших чеченское руководство в лице Д.Завгаева и Верховного Совета ЧИАССР, и российских властей, поддержавших оппозицию в лице Дж. Дудаева, З.Яндарбие-ва и ОКЧН;

-- противостояние в 1991-1993 гг. исполнительной и законодательной властей России;

-- противостояние в 1993-1994 гг. “линии” Шахрая, ассоциируемой с категорическим неприятием “режима Дудаева” и отказом от содержательного диалога с Грозным, и “линии” Шумейко-Филатова, допускавшей признание властей Грозного и примирение с Дж.Дудаевым;

-- наконец, противостояние в 1995-1996 гг. “партии войны” (Н.Егоров, П. Грачев, В.Ерин, О.Лобов, А.Коржаков, А.Барсуков) и “партии мира” (С.Филатов, В.Илюшин, В.Черномырдин).

Результатом этого явилось отсутствие последовательности и согласованности в действиях федеральных властей, шарахания и метания, попытки сепаратных переговоров и дезавуирование их результатов, провал политического диалога, непродуманные и неподготовленные действия, обернувшиеся провалом. Ставки на различные оппозиционные фигуры в чеченской игре, связанные клиентурными отношениями с патронами в Москве, привели к дроблению анти-дудаевской оппозиции, несогласованности в ее действиях, дискредитации и провале попыток разрешения кризиса на внутричеченском уровне. Срыв усилий, направленных на предотвращение и локализацию насилия в чеченском конфликте, явился прямым следствием противоборства группировок в российском руководстве.

Подлинно трагические последствия, связанные с отсутствием политического единства в правящей элите, выявились по мере втягивания сторон в открытую вооруженную конфронтацию. Несогласованность действий силовых ведомств, попытки использовать тактические неудачи для политической дискредитации тех или иных лиц в высшем эшелоне власти оборачивались жестокими человеческими жертвами. Апофеозом стал неподготовленный и несогласованный штурм Грозного в ночь на 31 декабря 1994 г., срыв мирного урегулирования в октябре 1995 г., бездарная операция в селе Первомайском в январе 1996 г.

Организационным механизмом принятия политических решений по чеченскому конфликту выступал в России Совет Безопасности, хотя подготовка и, особенно, контроль за исполнением принятых решений осуществлялись через другие структуры, состав и полномочия которых менялись с поразительной быстротой, например:

3 декабря 1994 г. -- Правительством РФ создана рабочая комиссия для переговоров по урегулированию обстановки в Чечне;

6 января 1995 г. -- на заседании Совета Безопасности РФ принято решение о передаче функций по налаживанию правопорядка в ЧР силами МВД РФ;

7 февраля 1995 г. -- Указом Президента РФ №101 создана Государственная комиссия по изучению обстоятельств возникновения угрозы безопасности РФ в связи с событиями в ЧР (председателем назначен Секретарь Совета Безопасности РФ О.Лобов); -

16 февраля 1995 г. -- Президент РФ подписал Указ №140 “ О дополнительных мерах по восстановлению экономики и социальной сферы ЧР”. Этим указом создана комиссия по восстановлению экономики и социальной сферы ЧР. Правительству предложено в месячный срок разработать федеральную программу по восстановлению экономики и социальной сферы ЧР и проект федерального плана, просматривающего объемы ее финансирования из федерального бюджета;

23 февраля 1995 г. -- Указом Президента РФ №199 учреждено Представительство ЧР при Президенте РФ.

В итоге, решения основывались, в лучшем случае, на личностных оценках непосредственно принимавших их лиц и их аппаратов, но очень трудно обнаружить доказательства того, что одновременно учитывались внутренние и внешние последствия этих решений для России в целом. Более того, выбор “комбинированной стратегии” решения конфликта был, вероятнее всего, результатом “силового” окружения Президента РФ и, одновременно, способствовал тому, чтобы это окружение оказывало преобладающее влияние на характер принимаемых решений, а значит -- и сохраняло свое положение в государственной иерархии.

Отсутствие четкой организационной структуры принятия кризисных решений привела к тому, что возможность разработки альтернативных решений была полностью проигнорирована. Очевидно, что политическое руководство не видело иного варианта, кроме того, который был назван “комбинированным”, обозначая простое сложение двух взаимоисключающих подходов. Во всяком случае, в разгар кризиса в декабре 1994 г. независимыми аналитиками в Совете Федерации РФ отмечалось, например, “отсутствие у исполнительной власти ясной политической позиции в том, что касается целей и средств разрешения кризиса”.

Более того, складывается впечатление, что существующий в государстве кризисный механизм позволяет, судя по чеченскому конфликту, даже в сфере жизненно важных интересов России принимать политические решения, сам характер которых неадекватен общему реформаторскому курсу официально декларируемой руководством страны политики.

Отстранение лидеров “партии войны” и выход на политическую сцену нового Секретаря СБ А.Лебедя позволяют надеяться на то, что предпринимаемые в настоящее время усилия по прекращению кровопролития и урегулированию конфликта в Чеченской республике будут подкреплены вновь обретенным единством политической воли российской правящей элиты, осознающей бессмысленность и губительность дискредитировавшей себя силовой стратегии, и получат закрепление в создании эффективного организационного механизма кризисного принятия политических решений.

В этой связи, в контексте чеченского конфликта одной из актуальных проблем в комплексе мер по формированию кризисного механизма государства является проблема создания системы индивидуальных мер психологической защиты лиц, непосредственно принимающих политические решения. Личностная структура лица. принимающего политическое решение, даже в обычной ситуации должна быть поставлена в зависимость от таких организационных условий, которые обеспечивали бы учет не только его индивидуальных особенностей, но и гарантировали адекватное восприятие им всех уровней анализа последствий принимаемого решения как для собственного государства, так и для его оппонентов. Решение этой непростой проблемы еще более усложняется в условиях кризисной ситуации, которая усиливает эффективность и эмоциональность ориентаций личности руководителя, увеличивает степень групповой идентификации (например, в форме дегуманизации противника), влечет за собой возрастание значения ожиданий об “образе” оппозиции, усиливает, наконец, роль типа личности руководителя.

В целом же, можно констатировать, что развитие политической системы России, не в последнюю очередь под воздействием чеченского кризиса, объективно ведет к укреплению механизма управления, ограничивающего свободу силовых решений, побуждающих власти к политическому диалогу, мирному и компромиссному разрешению конфликтных ситуаций. Углубление этой тенденции предполагает:

- усиление контрольных функций законодательной и судебной властей, в особенности в части, касающейся применения силы:

-- укрепление нормативной основы действий государства в кризисных ситуациях, выработка комплекса нормативных документов о чрезвычайном положении:

-- исключение из военной доктрины положений, допускающих применение вооруженных сил в целях, не связанных с отражением внешней агрессии.

2.4 Контроль над конфликтом

Важнейшим элементом стратегии управления конфликтом следует считать “контроль над конфликтом” -- систему мер, направленных на ограничение, прекращение, предотвращение и исключение самой возможности насильственных действий как средств конфликтного поведения.

Наличие уже в ранних циклах чеченского конфликта “силового подхода” (угрозы применения силы) предполагало приоритетную необходимость выработки и реализации специфического комплекса мер регулирования конфликтной ситуации, определяемого как стратегия контроля над конфликтом. Предпринимаемые сегодня попытки достичь реального прекращения военных действий, вывода чеченского конфликта из военной стадии придают этой задаче первоочередной характер. Последовательность реализации мер контроля, конкретизация задач, стоящих перед субъектами контроля, установление круга вопросов, имеющих первоочередное значение, -- все это связано с динамическим измерением конфликтного взаимодействия сторон. Поскольку любой конфликтный цикл проявляется через сменяемую последовательность конфликтных фаз, в рамках каждой из них существуют факторы, которые генерируют давления в направлении усиления вероятности насилия или ее ослабления. Стратегия контроля предполагает, что развитие конфликта может быть существенно изменено политическими мерами, направленными на усиление минимизирующих насилие факторов и ослабление факторов, генерирующих насилие.

Общая задача контроля во всех фазах конфликта - недопущение, ограничение и прекращение насилия. Эта задача уточняется применительно к конкретной фазе конфликтного цикла: в стадии спора контроль подчинен задаче недопущения насилия, в стадии “угроз” задача состоит в предотвращении и ограничении масштабов насилия, в военной фазе -- в ограничении (снижении количества жертв) и скорейшем прекращении насилия, в послевоенной фазе -- в не возобновлении насилия.

Динамика чеченского конфликта в значительной мере детерминирована характеристиками конфликтного поведения сторон, их намерениями, выбором средств и способов поведения и т.д. Развиваясь изначально по гегемонистскому сценарию, конфликт функционирует по короткому циклу: угроза силой -- применение силы -- послевоенная фаза. Нынешнее состояние чеченского конфликта может быть охарактеризовано как возвращение в фазу вооруженного конфликта (войны) после относительно короткого послевоенного периода предшествующего конфликтного цикла, поэтому рабочими фазами стратегии контроля в этом конфликте является военная и послевоенная фазы.

С учетом этой идентификации развития чеченского конфликта использование стратегии контроля над ним призвано обеспечить прекращение насилия и обеспечение гарантий его невозобновления для перехода конфликта к стадии урегулирования.

Такая задача в чеченском конфликте может быть реализована, в первую очередь, государством в лице его официальных властей. Как в правовом, так и в политологическом аспектах, конституирующим признаком государства -- как организации, обладающей верховенством власти в пределах его территории -- является монополия налегитимное применение насилия. Поэтому любые насильственные действия, направленные против властей, политического режима или целостности государства, должны рассматриваться как посягающие на его исключительную прерогативу обладать монополией на контроль над насилием на собственной территории. Если же власти по каким либо причинам не выполняют эти обязанности, то возникает угроза самому существованию соответствующего государства, его дезинтеграции.

Будучи непосредственной стороной чеченского конфликта, федеральные власти связаны с определенными международными обязательствами, хотя возможности их воздействия на поведение оппозиции, -- недопущения использования оппозицией насилия -- ограничены, и особенно тогда, когда сами власти ориентированы на силовые решения в рамках гегемонистской стратегии.

Подобного рода ситуации как раз и контролируются международным гуманитарным правом, регулирующим поведение сторон в вооруженных конфликтах, в том числе -- в конфликтах “немеждународного характера”. Хотя в отношении этих конфликтов существует лишь ограниченное число международных обязательств, тем не менее по самой своей сути эти обязательства обладают важным значением для международного сообщества в целом. Этим и объясняется, что функции субъекта контроля над внутренними политическими конфликтами могут выполняться международными организациями или третьими государствами.

Вместе с тем, опыт осуществления внешнего контроля над внутренними политическими конфликтами свидетельствует о том. что реальный прогресс в деле урегулирования конфликтов возможен только при наличии политической воли всех сторон, вовлеченных в силовое противоборство

Таким образом, по составу субъектов и структуре элементов системы мер контроля можно выделить следующие формы контроля:

самоконтроль *контроль собственными органами и средствами каждой из сторон):

взаимный контроль (согласование правил поведения, учреждение сторонами специальных; контрольных органов):

3) внешний контроль (выполнение контрольных функций международными организациями и третьими государствами),

В условиях неустойчивого перехода от военной стадии к послевоенной фазе чеченского конфликта, когда основной проблемой остается жесткий дефицит доверия между противоборствующими сторонами, а подозрительность и недоверие друг к другу исключают реальную готовность обеих сторон отказаться от силовых методов в пользу политического диалога, переговорный процесс. как показал опыт 1995 и 1996 гг., используется сторонами для перегруппировки сил, пополнения вооруженных формирований и восстановления их боеспособности, достижения стратегических преимуществ.

Поэтому внешний контроль за конфликтным поведением сторон становится первичным, он побуждает стороны обращаться к нормам, институтам и процедурам международного права, способствует преодолению недоверия и подозрительности друг к другу, устанавливает рамочный формат диалога сторон для достижения ими конкретных соглашений.

2.5 Внешние (международно-правовые) формы контроля

По своему характеру, конфликт на территории Чеченской Республики давно вышел за рамки внутреннего дела России. По своим масштабам (и прежде всего, по масштабам жертв) данный конфликт подпадает под сферу применения норм международного права.

Гуманитарное право, являющееся, возможно, одной из наиболее тщательно разработанных областей международного права, практически полностью кодифицировано. Его кодификация была начата в середине прошлого века и в настоящее время представляет собой “кодекс поведения”, включающий примерно 600 четко сформулированных статей. Речь идет о Гаагских конвенциях 1889 и 1907 гг., Женевском протоколе 1925 г., Женевских конвенциях 1949 г. о защите жертв войны и Дополнительных протоколах к ним 1977 г., Конвенции о запрещении или ограничении применения конкретных видов обычного оружия, которые могут считаться наносящими чрезмерные повреждения или имеющими неизбирательное действие. Ответственность за нарушение норм международного гуманитарного права была установлена Нюрнбергским и Токийским трибуналами в качестве норм jus cogens -- норм, обязательных для всех государств, в том числе для государств, не являющихся участниками этих конвенций. Серьезные нарушения норм международного гуманитарного права, квалифицируемые как “военные преступления” или “преступления против человечества”, влекут за собой индивидуальную уголовную ответственность, что является исключительным явлением в международном праве. Россия как непосредственная сторона во внутреннем политическом конфликте со своей частью -- Чечней -- освобождена от соблюдения обязательств неприменения силы и мирного урегулирования споров, устанавливаемых лишь в сфере “международных отношений” (пп.З и 4 ст.2 Устава ООН). Однако, предоставляемая федеральным властям международным правом относительная “свобода рук” во внутренних политических конфликтах отнюдь не обязательно предполагает ориентацию лишь на силовые методы решения таких конфликтов. На абсолютную “свободу рук” может претендовать лишь государство, остающееся на “досовременном” уровне развития, которое и является источником гегемонистского конфликтного поведения. Современное же государство, признающее принципы суверенного равенства и невмешательства во внутренние дела друг друга, а тем более -- приоритет основных прав и свобод личности перед правами государства, обязано следовать таким “общим принципам права”, признаваемым всеми современными правовыми системами мира и создающими фундамент для режима СБСЕ, как:

-- обязанность использования всех правовых процедур воздействия на оппозицию, включая уголовное преследование всех лиц по факту мятежной деятельности против властей, особенно, если такая деятельность носит насильственный характер;

-- исчерпание политических возможностей поиска согласия с оппозицией в отношении мирного решения конфликта;

-- соразмерность санкций с ущербом, причиняемым оппозиционной деятельностью, и обращение к физическому принуждению лишь как ultima ratio (последнему средству) подавления политической оппозиции.

Ход развития чеченского конфликта показывает, что объем и масштаб вооруженных санкций, использованных федеральной властью, явно неадекватны реальной необходимости, а самое главное, эти санкции применены, когда еще не были исчерпаны все возможности для мирного урегулирования конфликта.

В категориях международного права чеченский конфликт должен быть, таким образом, квалифицирован как “вооруженный конфликт немеждународного характера”. Федеральные власти обязаны, в этой связи, соблюдать нормы международного гуманитарного права, сформулированные в Дополнительном протоколе II 1977 г. к Женевским Конвенциям 1949 г., касающегося защиты жертв вооруженных конфликтов немеждународного характера (Протокол ратифицирован Постановлением Верховного Совета СССР от 4 августа 1989 г.).

П.1 ст.1 Протокола II определяет основную сферу применения документа вооруженными столкновениями, происходящими на территории государства-участника:

“между его вооруженными силами и антиправительственными вооруженными силами или другими организованными вооруженными группами, которые, находясь под ответственным командованием, осуществляют такой контроль над частью его территории, который позволяет им осуществлять непрерывные и согласованные военные действия и применять настоящий Протокол”.

Текст Протокола не оставляет сомнения в том, что применять его положения обязаны обе стороны конфликта. В этой связи, оппозиционные власти Чечни могли бы обратиться к депозитарию (швейцарскому правительству) с односторонним заявлением, содержащим их согласие применять Конвенции и Протоколы, поскольку такой шаг не означал бы признания федеральными властями РФ за ними того или иного формального статуса.

Направленность Протокола II на преимущественную защиту интересов официальных властей подчеркивается п.1 ст. 3, который гласит:

“Ничто в настоящем Протоколе не должно истолковываться как затрагивающее суверенитет государства или обязанность правительства всеми законными средствами поддерживать или восстанавливать правопорядок в государстве или защищать национальное единство и территориальную целостность государства”. А п.2 этой статьи поясняет:

“Ничто в настоящем Протоколе не должно истолковываться как оправдание... вмешательства в вооруженный конфликт или во внутренние или внешние дела Высокой Договаривающейся Стороны, на территории которой происходит этот конфликт”.

Подписанный в Назрани 10 июня 1996 г. Протокол заседания Комиссий по переговорам о прекращении огня, боевых действий и мерах по урегулированию вооруженного конфликта на территории Чеченской Республики содержит упоминание значительной части действий, запрещенных международным гуманитарным правом в части, касающейся внутренних вооруженных конфликтов, и прежде всего: террористические акты, нападение, похищение, захват заложников, грабежи и убийства мирного населения, а также угрозы совершить любое из вышеуказанных действий.

Особо стоит отметить конкретность и продуманность договоренностей, содержащихся в Протоколе заседания рабочих групп по розыску пропавших без вести и освобождению насильственно удерживаемых лиц от 10 июня 1996 г. (далее - Протокол заседания рабочих групп). Реализация этих соглашений в полном объеме способна сыграть решающую роль в восстановлении взаимного доверия и уважения сторон в качестве условия реального прекращения и невозобновления вооруженного насилия.

Опираясь на нормы международного гуманитарного права достигнутые договоренности могут быть дополнены за счет положений, направленных на обеспечение фундаментальных прав задержанных и интернированных (в том числе на законных основаниях) лиц, не подпадающих под действие пп. 5 и 7 Протокола заседания рабочих групп.

В частности, положения Протокола II к Женевским конвенциям устанавливают некоторые нормы, которые “соблюдаются как минимум” в отношении интернированных или задержанных лиц и касаются таких вопросов, как оказание соответствующей медицинской помощи, получение помощи в индивидуальном или коллективном порядке, отправление религиозных обрядов и получение духовной помощи. Указанные лица “в такой же степени, как и гражданское население, снабжаются продовольствием и питьевой водой, им обеспечиваются условия для сохранения здоровья и соблюдения гигиены, а также предоставляется защита от суровых климатических условий и опасностей вооруженного конфликта.” Одновременно предусматривается, что лица, не интернированные и не задержанные, но “свобода которых каким бы то ни было образом ограничивается по причинам, связанным с вооруженным конфликтом” (например, жители блокированных населенных пунктов), “пользуются гуманным обращением”.

Достигнутые соглашения в области обеспечения гуманитарного права, при наличии соответствующей политической воли с обеих сторон, открывают возможности для расширения комплекса мер контроля за счет международно-правовых процедур. Речь идет о системе институтов и процедур контроля, предусмотренных Женевскими Конвенциями и Протоколами, основная цель которых состоит в предотвращении случаев нарушения, принятии превентивных мер, расследовании имевших место нарушений и применении процедуры примирения. Применительно к ситуации внутреннего вооруженного конфликта, такие функции может осуществлять такая беспристрастная гуманитарная организация, как Международный Комитет Красного Креста. Практика показывает, что уже одно присутствие представителей нейтральных сторон, например МККК, в районе ведения боевых действий нередко служит сдерживающим фактором, предотвращающим совершение воюющими сторонами нарушений норм гуманитарного права. Тем не менее, необходимым условием ведения такой гуманитарной деятельности является согласие находящихся в конфликте сторон.

Эффективность контрольных мер, предусмотренных Женевскими Конвенциями и Протоколами, оставляет желать лучшего. Факультативный характер данных процедур фактически исключает реальную возможность соблюдения норм гуманитарного права в случаях, когда стороны вооруженного конфликта грубо нарушают их. В ст. 1 всех четырех Женевских конвенций участники обязались не только выполнять и соблюдать их положения в рамках своей компетенции, но и обеспечивать их соблюдение. Обязательство “обеспечивать соблюдение” конвенций при любых обстоятельствах является обязательством каждой договаривающейся стороны принимать меры либо в индивидуальном порядке, либо совместно с другими коллективные меры с тем, чтобы обеспечить соблюдение норм гуманитарного права.

Что касается коллективных мер, то, в соответствии с решениями Хельсинской (1992 г.) и Будапештской (1994 г.) встреч СБСЕ на высшем уровне, эта структура вправе осуществлять “позитивное вовлечение” в внутренние политические конфликты в форме, прежде всего, посылки “миссий по установлению фактов”, что и было реализовано в создании в 1995 г. Группы Содействия ОВСЕ в Грозном. Это право на “сигнальное обнаружение” фактов подтверждается также Декларацией Генеральной Ассамблеи ООН об установлении фактов в области поддержания международного мира и безопасности (рез. 46/59 от 9 декабря 1991 г.).

Другая форма участия международных организаций во внутренних политических конфликтах выражается в оказании воздействия с целью проведения расследования, не предусматривая при этом необходимости принятия решения по основным проблемам урегулирования конфликта.

Если все предложения о проведении расследования систематически отвергаются, то уполномочена ли ООН или ОВСЕ проводить расследование без согласия соответствующих сторон? Ответ на этот вопрос должен быть утвердительным. Так, например, ООН неоднократно расследовала положение на оккупированных Израилем арабских территориях, и Генеральная Ассамблея в своих резолюциях постоянно заявляла о нарушениях гуманитарного права. которые были выявлены таким образом.

Результаты подобных расследований со всей очевидностью ограничивались бы заключениями и установлением фактов и никоим образом нс носили бы обязательного характера для стороны, которая отказалась от расследования. Подобные расследования следует проводить лишь в качестве крайней меры, при этом всегда необходимо учитывать уместность таких действий. Вместе с тем, не следует недооценивать морального и политического значения таких выводов -- не только в отношении стороны, совершившей нарушение, но и в отношении всех сторон, находящихся в конфликте, как в том, что касается рассматриваемого конфликта, так и в том, что касается любых конфликтов в будущем.

Однако, перспектива реального расширения сферы компетенции международно-правовой системы мер контроля за счет включения в нее вооруженных конфликтов, не носящих международного характера, сама по себе достаточно проблематична, и возможна лишь при наличии политической воли. Любому государству, независимо от его приверженности “гуманитарным” принципам, трудно согласиться с тем, что одна или несколько третьих держав могут взять на себя роль держав-покровительниц с целью контроля за применением гуманитарного права; еще труднее согласиться с тем, чтобы эти державы осуществляли процедуры расследования возможных нарушений, имеющие обязательный характер как для законных правительств, так и для повстанцев в случае гражданской войны.

“Позитивную вовлеченность” институтов международного сообщества в роли субъекта внешнего контроля следует отличать от “вмешательства”, от их “негативной вовлеченности” во внутренний вооруженный конфликт.

Общий подход к этой проблеме сформулирован Декларацией ООН о принципах международного права 1970 г., в соответствии с которой “третьи” стороны внутреннего конфликта -- другие суверенные государства -- обязаны воздерживаться от вмешательства во “внутреннюю борьбу”.

Исходя из нормативного содержания принципа невмешательства, неправомерной следует считать, прежде всего, помощь, предоставляемую в гражданской войне восставшей стороне. Специально для этого случая в международной практике сложилось понятие “подрывного” вмешательства, которое означает “пропаганду или другую деятельность одного государства с намерением разжечь для своих собственных целей революцию или гражданские беспорядки в другом государстве” . По определению американского исследователя А.Томаса, “подрывное” вмешательство включает в себя “широкий диапазон действий, простирающийся от терпимости к повстанческой деятельности до официального одобрения и материальной помощи революционным конспираторам” (Thomas: 21).

“В принципе, подрывное вмешательство, осуществляемое правительством, нелегально”. “Международное право запрещает такое подрывное вмешательство”.

Выражением отношения международного права к проблеме “подрывного” вмешательства считается содержащееся в Декларации о принципах международного права 1970 г. положение, согласно которому “ни одно государство не должно ...организовывать, разжигать, финансировать, подстрекать или допускать подрывную, террористическую или вооруженную деятельность, направленную на насильственное свержение строя другого государства, равно как и способствовать ей”. Комментируя это положение, Аречага подчеркивает, что “достаточно организовывать, разжигать, финансировать, подстрекать или допускать подрывную деятельность, направленную на свержение строя другого государства, не прибегая даже к вооруженным или террористическим акциям, чтобы такие действия рассматривались как незаконное вмешательство” .

Все это позволяет считать, что современное международное право бесспорно запрещает любые формы “негативной” вовлеченности иностранных государств во внутренние конфликты на стороне повстанческих движений, поскольку такое вовлечение реализуется средствами “подрывного” вмешательства.

Таким образом, применительно к ситуации чеченского конфликта, внешний (международно-правовой) контроль способен укрепить гарантии соблюдения сторонами договоренностей, повысить легитимность переговорного процесса, способствовать укреплению взаимного доверия и приверженности к мирным способам решения конфликта, однако решающим условием успеха на пути урегулирования остается политическая воля непосредственных сторон.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Российско-чеченский конфликт изначально принял форму острого легитимного противоречия, ставящего под вопрос самые основания политической системы России -- политическую общность. Проведенный анализ показывает, что эскалация конфликта явилась результатом слабости и неэффективности таких ключевых компонентов политической системы России, как а) конституционная легитимность федеративного устройства; б) урегулированность политических, финансово-экономических, юридических взаимоотношений федерального и регионального уровней государственной власти; в) механизм принятия и реализации политических решений; г) правовая регламентация действий исполнительной власти в кризисных ситуациях и т.д. Сам факт существования внутриполитического конфликта подобного масштаба является недвусмысленным свидетельством глубокого кризиса политической системы государства. Применительно к стратегии контроля над конфликтом, чеченский кризис идентифицирует неспособность политической системы России к реализации превентивного комплекса мер контроля, направленных на недопущение, предотвращение и ограничение политического насилия.

Следует признать при этом, что в условиях переходного процесса, связанного с коренным преобразованием основ общественно-политических отношений и самой государственности, кризисы подобного рода практически неизбежны. Перспектива преодоления системного кризиса связана с поэтапным реформированием ключевых компонентов государственного устройства, утверждением эффективно функционирующих норм и механизмов, повышающих адаптивность и устойчивость политической системы. Перспектива реализации мер контроля над конфликтами в этом контексте связана, в первую очередь, с: а) обеспечением конституционной легитимности основ государственного устройства; б) выработкой эффективного комплекса правовых, политических, финансово-экономических регуляторов взаимоотношений центра и регионов; в) формированием действенного механизма “сдержек и противовесов”, обеспечивающих оптимальное сочетание эффективности и легитимности политических решений и действий; г) утверждение правовой культуры и “власти закона” в качестве основного регулятора деятельности всех политических институтов и участников политического процесса.

В этом отношении, следует признать, что развитие политической системы России за прошедшие годы, отмеченные эскалацией чеченского кризиса, продемонстрировало значительный прогресс:

-- с принятием новой Конституции, пусть и не вполне правовыми методами, преодолена проблема конституционной легитимности основ государственного устройства, в том числе его федеративного характера;

-- развитие практики заключения договоров о разграничении полномочий между федеральным центром и субъектами Федерации обозначило реальную и конструктивную альтернативу силовым попыткам решения проблемы самоопределения как со стороны регионов, так и со стороны Центра. Пример субъектов Федерации, выбравших “путь Татарстана”, показал эффективность обеспечения политических и экономических основ самоопределения путем политического диалога, обесценив тем самым былую привлекательность “чеченского пути”, приведшего этот народ на грань исторической катастрофы:

-- преодоление острого кризиса во взаимоотношениях законодательной и исполнительной властей, принявшего форму фактического двоевластия, формирование новых конституционных органов законодательной власти, возобновление деятельности Конституционного суда в расширенном составе, подтверждение и расширение практики проведения свободных демократических выборов в органы государственной власти всех уровней, отказ от внеправовых методов политической борьбы -- все это недвусмысленно свидетельствует о стремлении основных политических сил внедрить в политическую систему конструктивные элементы “сдержек и противовесов”;

-- становление эффективного механизма принятия решений в кризисных ситуациях связано с укреплением нормативных и организационных основ деятельности Совета безопасности РФ, ; стремление поставить процесс принятия критических государственных решений на устойчивую основу комплексного научного анализа представляется наиболее эффективным способом контроля над конфликтами на территории России.

Чеченский кризис со всей очевидностью показал, что укрепление основ демократии и правового государства, политической культуры является основным условием самоконтроля в конфликтных ситуациях. И напротив, попытки решения внутриполитических проблем силовым способом, вне правового пространства, пренебрежение нормами демократии в угоду авторитарным установкам лидеров подрывает легитимность власти, обесценивает усилия, направленные на решение конфликтных ситуаций. Переход российско-чеченского конфликта в фазу открытого вооруженного насилия явилось закономерным итогом политического авторитаризма, культивируемого обеими сторонами в своей внутренней политике.

При этом, следует с удовлетворением признать, что российское руководство нашло в себе мужество осознать тупиковый характер такой политики. Последовательная линия на укрепление демократических основ российской государственности, выразившаяся в проведении парламентских и президентских выборов в столь критической внутриполитической обстановке, свидетельствует о приверженности российской политической элиты выбранному курсу на поэтапную модернизацию, утверждение рациональных основ и ценностей современного общества.

ЛИТЕРАТУРА

Аречага Э.Х. Современное международное право. М.„ 1983. Дагестан: чеченцы-аккинцы. М., 1993.

Ключевский В.О. Русская история. Полный курс лекций в 3 кн. Кн. 3 . М., 1993.

Тишков В.А., Беляева Е.Л., Марченко Г.В. Чеченский кризис. ЦКСИиМ, М., 1995.

Хайд Ч. Международное право, его понимание и применение Соединенными Штатами Америки. М., 1953.

Чеченцы: история и современность. Общая ред. Ю.А. Айдаева. М., 1996. Юридическая конфликтология. Отв. ред. В.Н.Кудрявцев. М., 1995.

Thomas A.J. The Organization of American States and Subversive Intervention. - Proceedings of the American Society of International Law. Wash., 1961.(перевод)

Размещено на Allbest.ru