Политология

Обсуждение законопроекта

Вторая стадия законодательного процесса - это обсуждение законопроекта. Как правило, эта стадия делится на подстадии, которые называются чтениями. Чтений бывает не менее двух, иногда и больше (3, 4). Первое чтение в зале заседаний - это, как правило, принятие законопроекта к рассмотрению и объявление его названия. То есть спикер на пленарном заседании объявляет о том, что принят к рассмотрению законопроект, оглашает его название и называет также, кем данный законопроект внесен. После этого законопроект передается на рассмотрение специальных парламентских комитетов либо комиссий (таков порядок в ФРГ и Англии). В некоторых странах первое чтение начинается только после предварительного обсуждения комиссиями (Франция и Италия).

Обсуждение проекта на комиссиях обычно входит в процедуру чтения. Комиссии работают в закрытом порядке и свое мнение высказывают в виде сформулированного письменного заключения, пояснительной записки или какого-то иного документа.

Если представить счастливую судьбу какого-то законопроекта, когда комиссия обсудила, рассмотрела проект и существенно его не изменила, то после этого она докладывает об этом на сессии. Доклад комиссии после рассмотрения - входит уже во вторую стадию (второе чтение). Вначале идет доклад лица, выступающего от имени субъекта, который внес законопроект. После этого - заключение комиссии, которая рассматривала его по поручению парламента.

Суть второго чтения сводится к тому, что депутаты выслушивают сообщение представителя автора проекта и заключение комиссии и высказывают свое мнение по ним. Они могут вновь вернуть законопроект для дополнительного изучения комиссией (той же или другой), если им что-то не ясно, а также могут вносить поправки и дополнения. В некоторых странах не предусмотрено изучение законопроекта комиссиями (передача в комиссии) после первого чтения. Первое чтение в этом случае - это только объявление названия проекта, после чего сразу же начинается второе - предварительное рассмотрение законопроекта на сессии и обсуждение его важнейших положений. Но такой порядок все-таки более редкий.

Если судьба законопроекта складывается благополучно, то, скажем, после вторичного рассмотрения комиссией может начаться третье чтение. Как правило, третье чтение, - самое подробное. Это постатейное обсуждение и изучение законопроекта на пленарном заседании. Во время третьего чтения могут применяться разные методы, чтобы ускорить или замедлить принятие законопроекта. Например, спикер может применять прием, который называется "кенгуру". Суть этого метода в том, что какие-то поправки обсуждаются, а какие-то он решает пропустить, то есть как бы "перепрыгнуть" их, подобно кенгуру. Иногда устанавливается конкретное время для обсуждений, и, если кто-то не успел выступить, - его мнение не учитывается. Самый немилосердный способ затягивания времени называется "флибустьерством" и применяется в США в Сенате, когда сенаторы (время их выступления не ограничивается) выступают очень долго, стараясь затянуть время и сорвать третье чтение, тем самым не допустить принятие законопроекта.

Как правило, наиболее типичным является обсуждение в три чтения. В некоторых случаях бывает четыре чтения и более, но этот процесс сводится к очередным возвращениям законопроекта в комиссии и новым рассмотрениям на пленарном заседании. Иначе говоря, количество чтений связано с направлением законопроектов в комиссии и возвращением их обратно. Во время третьего чтения, как правило, смысловые поправки уже не вносятся.

Если представить, что все эти "тяжелые" испытания для законопроекта закончились и большинство депутатов проголосовали за то, что этот проект доведен до нужной кондиции и его можно ставить на голосование, то наступает третья стадия законодательного процесса - принятие законопроекта палатой.

Принятие закона

Голосование в парламенте, обычно, личное - т.е. каждый депутат голосует сам, хотя в некоторых странах парламентарию разрешается передать (делегировать) свой голос другому члену парламента. Например, во Франции есть специальный закон, согласно которому парламентарий в исключительных случаях может передать свое право голосовать другому члену парламента. Предусмотрены конкретные случаи, когда депутат может делегировать свой голос - в случае болезни, военной службы, пребывания за границей по служебным делам, в силу нахождения в другом городе, в другой стране; нелетная погода. Как правило, должно быть письменное подтверждение передачи полномочий. Обычно это разовая или временная передача полномочий, в некоторых случаях - требуется обозначение какого-то конкретного срока (на месяц или две недели).

Промульгация

Последняя, четвертая, стадия законодательного процесса чаще всего называется промульгацией. Некоторые источники считают промульгацию только подписанием главой государства законопроекта, после чего он вступает в силу. Однако это не совсем верно. Во-первых, слово промульгация переводится как опубликование. Во-вторых, промульгация - это комплексное действие, состоящее из нескольких стадий. Прежде всего, это вступление в законодательный процесс главы государства и определенные действия, произведенные им.

Промульгация - это то, что в некоторых источниках называется санкционированием (плюс публикация), т.е. подписание законопроекта, а также передача его для опубликования и само опубликование. Эти три стадии - подпись, передача для опубликования и опубликование - и есть промульгация. Хотя в некоторых источниках промульгация объясняется иначе и разделяется на три части: подпись называется санкционированием, а промульгацией называется принятие специального акта, посредством которого закон вводится в действие, а затем опубликование или обнародование. На наш взгляд промульгация - это не издание особого акта, потому что 99 % законов, подписываемых главой государства (президентом или монархом), не содержат каких-то специальных актов по введению закона. Они просто подписываются. Подпись - важнейшая часть промульгации.

Сроки вступления закона в силу в зарубежных странах весьма различны. В некоторых случаях обозначается, что он немедленно вступает в силу после подписания, но чаще всего установлен какой-то определенный период времени (5 дней, 10 и т.д., вплоть до месяца, если иное не установлено в самом законе). В некоторых случаях эти сроки бывают более длительными.

Глава 8. Исполнительная власть

1. Исполнительная власть. Правительство

Понятие правительства

Слово "правительство", казалось бы, понятно каждому человеку и не требует особой расшифровки. Однако же дать определение этому понятию непросто, потому что в отличие, скажем, от парламента, который в любой стране представляет одно и то же (орган, издающий законы), понятие "правительство" - не однозначно. Сложность в том, что в разных странах это слово обозначает совсем не равнозначные органы по их властным полномочиям, по способу формирования и по месту в системе государственного механизм. Если взять самый простой смысл этого слова, на бытовом уровне, правительство - это люди, которые правят страной. Если это определение чуть "приподнять", то правительство - это центральный орган управления государством.

В самом распространенном понимании, правительство - это исполнительная власть, это то, что в большинстве стран мира обозначается понятием совет министров, кабинет министров. То есть это - группа людей, которые управляют повседневными делами страны.

Однако в ряде стран понятие "правительство" обозначает более высокий уровень управления. Например, английское слово "government" означает весь государственный механизм и включает как исполнительную власть, так и законодательную и судебную. Правительство - это вся государственная машина, исходя из трактовки этого понятия американцами.

В языках, близких русскому (украинском, белорусском) есть слова "уряд" и "урад" - которые дословно переводятся как правительство. На самом деле это тоже более широкое понятие. Это все государственные структуры, которые управляют. Например, в Минске есть Дом правительства (Дом урада), в котором одно крыло, по традиции, занимало и занимает собственно правительство (Совет министров), а второе крыло - законодательная власть (парламент). Таким образом слово "правительство" может охватывать и более широкое понятие, чем совет или кабинет министров.

Правительственная власть

Но все же, говоря о правительстве, как правило, имеют в виду государственный коллегиальный орган, при помощи которого осуществляется повседневное текущее руководство внутренней и внешней политикой. Очевидно, именно в силу расплывчатости термина "правительство", в английском языке чаще употребляется более конкретный для них термин - исполнительная или правительственная власть. Такие обозначения отграничивают функции совета министров, кабинета министров от функций других ветвей власти, от других звеньев государственного механизма, и позволяют изучать их в рамках их собственных полномочий и возможностей.

Итак, в наиболее распространенном понимании правительство - это коллегиальный орган наиболее универсальной компетенции, который осуществляет исполнительную и распорядительную власть в стране.

Заметим сразу же, что такое определение касается парламентарных форм правления, а к президентским республикам или к дуалистическим и абсолютным монархиям такое определение вряд ли относится. Дело в том, что так называемый кабинет при президенте США не является коллегиальным органом, поскольку решения на собрании членов кабинета принимаются не большинством голосов, не коллегией, а главой государства.

Так или иначе, в общем-то понятно, что у нас подразумевается под термином "правительство" - это, говоря военным языком, некий штаб, который решает оперативные вопросы страны. Он координирует различные направления властной деятельности, управляет самыми разными отраслями жизни: оборона, охрана общественного порядка, иностранные дела, экономика, образование, культура и т.д.

Как называется правительство

Тот орган, который мы именуем правительство, по разному называется в каждой отдельно взятой стране. Чаще всего применяются такие стандартные наименования, как: Совет Министров (Индия), Совет Министров или правительство (Франция, Куба), просто Правительство (Чехия, Колумбия), Кабинет (Япония). В некоторых странах есть название Государственный Совет (Швеция, Норвегия, Финляндия).

В федеративных государствах правительство носит название обозначения государственного устройства. Так в ФРГ оно называется Федеральное Правительство, в Швейцарии - Федеральный Совет. Однако с точки зрения статистики, чаще всего употребляются термины Совет Министров и Кабинет Министров. Кстати, иногда эти термины употребляются как синонимы, а иногда обозначают неодинаковые понятия. Совет Министров чаще встречается при парламентских формах правления, Кабинет - как правило, при сильном президенте или монархе ("кабинет" считается "при" главе государства). Но иногда эти понятия существуют в одной стране. Так, например, в Великобритании Правительство - это более широкое понятие. Это около восьмидесяти человек. А внутри правительства есть еще Кабинет - он включает глав наиболее значительных министерств. В него входят 18-20 человек. Это как бы правительство в правительстве. Иногда в рамках кабинета выделяют еще более узкий внутренний кабинет (3-5 человек): премьер-министр, министр финансов, министр обороны и министр внутренних дел. Ясно, что это самые "важные" министры, пользующиеся наибольшим весом и доверием премьер-министра.

Правительство, кабинет, совет министров - это всегда некая коллегия, которая определяет важнейшие векторы политики. Даже в президентской республике, где президент олицетворяет исполнительную власть, есть реальное правительство, однако оно может обозначаться каким-то служебным словом, не совпадающим с официальным наименованием. Так, например, в США президент имеет кабинет, который состоит из 10-11 министров.

Администрация

То, что понимается под правительством в нашем, европейском, смысле слова, в США называется администрацией президента. В администрацию входят министры и другие государственные служащие. В основном это лица из окружения президента: Советник по национальной безопасности, Глава Белого Дома, главы специальных служб, помощники по экономике, по связям с иностранными государствами и т.д. Администрация - это круг людей, которые вырабатывают политику, помогают президенту принимать решения. Именно слово "администрация" заменяет американцам привычное нам понятие правительство.

2. Виды правительств

Под видами правительств понимают, чаще всего, их различие по партийному составу. В зарубежных странах бывают партийные и беспартийные правительства.

Правительства партийные и беспартийные

Партийные правительства есть однопартийные и многопартийные (коалиционные). Однопартийные правительства, как правило, бывают либо в странах с парламентарными формами правления, где какая-либо из партий обладает доминирующим большинством в парламенте (например, Великобритания или Австралия), а также в президентских республиках, где министрами, членами кабинета, членами администрации становятся сторонники и члены той партии, которую возглавляет президент. Во втором случае, с достаточной степенью условности, правительство принято называть однопартийным, хотя там принадлежность к партии иной раз достаточно символическое.

Многопартийные (коалиционные) правительства создаются в тех странах, где ни одна из политических партий не имеет значительного перевеса в парламенте, не имеет абсолютного большинства. Коалиционные правительства чаще всего встречаются в Западной Европе. (Это ФРГ, Италия, Нидерланды, Бельгия и т.д.) Коалиционное правительство создается на основе договора партийных фракций по следующему принципу: парламентская партийная фракция, которая имеет наибольшее число в парламенте, назначает своего представителя на пост премьер-министра и еще на несколько ключевых должностей. Фракция, которая имеет меньше мест, обычно занимает посты несколько менее значительные - министр финансов, народного образования и т.д. Самые небольшие фракции обычно занимают второстепенные министерские должности. Хотя это не догма, и бывает, что маленькая партия добивается большой должности, потому что без поддержки этой партии коалиция не получается.

Так называемые беспартийные правительства бывают трех видов.

Первый вид - это беспартийные правительства, которые характерны для стран с абсолютной монархией (Ближний Восток), где вообще отсутствуют политические партии. Это естественная беспартийность как государства, так и правительства. Такие беспартийные правительства существуют в Саудовской Аравии, в Объединенных Арабских Эмиратах, в государстве Оман, Катар и т.д.

Правительство чиновников

Второй вариант беспартийного правительства - это, как правило, правительство, которое создается во время кризисной ситуации. Их еще называют переходными правительствами, "деловыми", "служебными", "правительствами чиновников"; иногда - "рабочими правительствами". (Чаще всего говорят о правительстве чиновников.) Беспартийное правительство образуется тогда, когда партийные фракции не могут договориться и коалиция никак не складывается. Тогда роль министров выполняют постоянные заместители министров. В ряде стран есть такая должность. Лица, замещающие ее, не меняются в зависимости от того, приходят ли новые министры или уходят. Постоянные заместители министров обязаны быть беспартийными и осуществлять преемственность и традицию власти. Вот эти постоянные чиновники и образуют беспартийные правительства. Правда, нужно сказать, что такие правительства не принимают значительных и важных решений, а занимаются лишь текущим управлением страной. Эти ситуации встречались в скандинавских странах (Финляндии, Норвегии), а в Голландии в 1977 году почти полгода был такой служебный кабинет, поскольку голландцы очень долго не могли образовать правительственную коалицию.

Правительство чиновников, или служебное правительство, кроме названных стран, в последние годы отмечалось также в Португалии, Италии, Марокко. Возможность образования такого типа правительства предусмотрена даже в некоторых конституциях. Например, конституция Болгарии 1991 года предусматривает возможность создания такого правительства, если парламентские фракции не могут достигнуть согласия и образовать коалиционное правительство (ст. 99 пункт 5).

Третий вариант беспартийного правительства, в отличие от первых двух, - ненормальный вариант, поскольку беспартийные правительства могут образовываться при диктаторских режимах, когда все политические партии находятся под запретом, а правительство образуется военными из состава командиров дивизий, полков и т.д. Кстати говоря, можно добавить, что при диктаторских режимах не может быть и однопартийного правительства, скажем, британского образца, поскольку эта единственная партия при диктатуре представляет просто группу сторонников диктатора. Это совсем не партия, она лишь имеет некое название и может считаться партией только в представлении сторонников режима, и правительство, составленное из членов этой псевдо-партии, будет на самом деле военной хунтой.

Правительства большинства и меньшинства

В зависимости от поддержки правительства парламентом выделяют еще два типа правительства: правительство большинства и правительство меньшинства. Наиболее распространенным вариантом является правительство большинства, т.е. такое, которое опирается на поддержку партийных фракций. Эти фракции образуют коалицию. Правительство большинства - очень часто встречающееся явление.

Правительство меньшинства может образовываться либо фракцией, либо коалицией, которые не опираются на большинство. Чем же объяснить существование правительства меньшинства? Чаще всего это результат каких-то политических столкновений, конфликтов и политических игр. Партии, которые могли бы образовать большинство, не могут договориться и не хотят друг с другом объединяться. Но поскольку должна быть какая-то правительственная власть, они уступают лидерство своим политическим соперникам и обещают им какое-то время не вмешиваться в их деятельность и не голосовать против. Правительство меньшинства существует обычно некоторое непродолжительное время, пока не возникнет новый конфликт и, как правило, такая ситуация заканчивается роспуском парламента и назначением новых выборов. Правительство меньшинства - очень неустойчивое правительство, и образуется оно в кризисной ситуации. Такие правительства также могут называться служебными, временными, переходными. В разных странах это могут быть разные наименования. Чаще всего они именуются служебными или временными правительствами. Это не одно и то же, что правительство чиновников, потому что правительство чиновников - это абсолютно нейтральные люди, возглавляющие министерства и ведомства, а правительство меньшинства означает, что министрами являются партийные деятели, которые не имеют абсолютной поддержки парламента.

Правительство меньшинства образовывались в скандинавских странах (Дании, Швеции), были такие случаи в Индии и других странах.

Встречается еще понятие "правительство национального единства". Под таким названием выступает правительство, которое образовано в кризисной ситуации, в послевоенный или послереволюционный период, чтобы объединить все ведущие политические партии и политические силы. Есть существенная разница между коалиционным правительством и правительством национального единства, потому что в правительство национального единства могут входить партии, являющиеся политическими противниками. Они объединяются на определенный период ради блага страны. Скажем, в Великобритании несколько раз создавались такие правительства, которые были созданы политическими противниками в лице консерваторов, лейбористов и либералов. Такие правительства иногда образовывались и в других странах - Бельгии, Греции, Ливане. Цель таких правительств - преодоление тяжелого положения в экономике либо объединение всех сил для отражения внешнего врага и т.д. Граждане должны видеть, что все силы объеденены для преодоления какой-то общей опасности для всей страны.

3. Порядок образования (формирования) правительства

Два способа формирования

Порядок формирования правительства, как правило, определяется формой правления государства. Можно выделить два основных способа образования правительства: парламентский способ и внепарламентский способ.

Парламентский способ образования правительства имеет несколько разновидностей. Наиболее известна английская модель, по которой лидер партии, победившей на выборах, образует правительство. Уточним, что это может быть не обязательно лидер партии. Это может быть лидер коалиции, блока. В любом случае, есть некий государственный деятель общегосударственного масштаба, который опирается на большинство в парламенте.

Такой лидер формально назначается главой государства (либо монархом, либо президентом), он формирует состав правительства и представляет его и программу деятельности для утверждения парламентом. После утверждения парламентом глава государства издает или подписывает формальный акт о назначении премьер-министра. Иногда глава государства таких актов не издает, и правительство приступает к работе непосредственно после утверждения его парламентом и издания об этом обычного парламентского постановления.

Такой вариант, кроме Великобритании, характерен для стран, которые были под влиянием англосаксонской правовой системы, входили в состав Британского Содружества Наций либо были ее территориями (колониями, доминионами)- Канада, Австралия, Новая Зеландия, Индия, Малайзия и ряд других стран.

Если же ни одна партия не располагает большинством в парламенте, то ситуация усложняется. В таком случае глава государства проводит консультации с лидерами партийных фракций и пытается выяснить, возможно ли образование коалиции и кто из руководителей фракции может возглавить либо организовать вокруг себя эту коалицию.

Форматор и информатор

В некоторых странах (Голландия, Бельгия, Дания) перед такими переговорами назначается не премьер-министр, а специальная государственная фигура - форматор. Кстати, надо выделить два редких термина: "форматор" и "информатор". Форматор - это такое ответственное лицо, которому глава государства поручает определить потенциальных членов правительства и лиц, которые могли бы возглавить правительство. Это лицо, которое от имени главы государства ведет переговоры с политическими деятелями и занимается организационной работой по поводу будущих членов правительства. Если форматор может договориться с лидерами фракций, может заручиться их поддержкой, он составляет список поддерживающих его фракций. В случае успеха такой миссии форматор, как правило, становится главой правительства - премьер-министром. Однако бывает, что и не становится, а приводит к власти другого. Так, например, в Бельгии в 1982 году была сложная политическая ситуация и сменилось четыре форматора, прежде чем М. Мартенс, в конце концов, смог предоставить королю список реального правительства и стал премьер-министром.

Другая временная государственная должность - информатор. Информатор - лицо, которое проводит консультации, встречается с разными политическими силами и подбирает будущего форматора. Информатором, как правило, становится премьер-министр, который собирается уйти в отставку, либо какой-то политический деятель, который не претендует на должность главы правительства, а занимается этой работой для блага государства. В основном такие своеобразные должности, как форматор и информатор применяются в скандинавских странах - Дании, Норвегии, Бельгии.

В ряде стран, при образовании правительства, всегда применяется процедура, сутью которой является формальное избрание парламентом главы правительства. То есть. определенное лицо, конкретный политический деятель представляется и предлагается парламенту в качестве главы правительства, а парламент голосует за это лицо. Система санкции парламента и одобрения кандидатуры парламентом применяется в ФРГ, Японии, Швеции и др. В ФРГ кандидат на должность канцлера формально предлагается президентом, но президент не имеет права выбора. Он предлагает то лицо, которое ему представляется руководителями фракций. Обычно фракции заранее договариваются, и после неформального подсчета голосов (после того, как они уверены, что предложенное лицо будет избрано) они предлагают данную кандидатуру президенту. Президент вносит такое предложение в Бундестаг, а Бундестаг голосует за это лицо. В ФРГ для избрания канцлера требуется одобрение только нижней палаты.

В некоторых странах требуется одобрение обеих палат. В Японии, к примеру, нужно, чтобы обе палаты поддержали кандидатуру премьер-министра. Если есть разногласия, то мнение нижней палаты считается решающим.

В Швеции своеобразный способ голосования за утверждение премьер-министра членами парламента (Ригсдага). Там избранным считается кандидат, против которого не проголосовало большинство. В литературе отмечен любопытный случай, когда в октябре 1968 года было сформировано правительство, которое располагало поддержкой лишь 10% депутатов. Одновременно с избранием правительства был избран его глава - У.Ульстон - голосами всего лишь 39 депутатов (представителей его партии). Против него проголосовало 72 депутата, остальные воздержались. И поскольку 72 депутата, проголосовавшие против Ульстона, естественно, не составляли абсолютного большинства, он стал премьер-министром и некоторое время исполнял эти обязанности.

Вотум доверия

В ряде стран для того, чтобы приступить к исполнению обязанностей и стать законным и легитимным правительством, оно должно получить поддержку парламентского большинства. Поддержка оформляется в виде вотума доверия составу правительства, лидеру правительства и программе правительства. Такая модель, когда необходимо получить вотум доверия, называется "позитивный парламентаризм" и применяется в Греции, Италии, Польше, Турции и др.

На получение такой парламентской поддержки выделяется определенное время. Иногда правительство приступает сразу к выполнению своих функций, но затем в течение определенного срока должно получить вотум доверия. В Италии это 10 дней, в Чехии - 30 дней. Если в течение этого времени поддержка не получена, значит, правительство не становится законным органом и уходит в отставку.

Вотум недоверия

В других странах Европы применяется принцип так называемого "негативного парламентаризма". Это означает, что правительство не должно получать вотума доверия, а действует после формирования до тех пор, пока не будет предъявлен вотум недоверия. Считается, что правительству доверяют до тех пор, пока специально не проголосуют о недоверии. Такая система существует в Дании, Голландии, Норвегии. Там правительство сразу приступает к исполнению своих функций после утверждения главой государства (монархом). При такой ситуации возможно и существование правительства меньшинства. Оно будет действовать до тех пор, пока большинство не решит его сместить.

Чаще всего правительство формируется следующим образом. Предлагается кандидатура на должность главы правительства, и если эта кандидатура поддерживается членами парламента, то глава правительства предлагает список членов своего правительства. Обычно этот список утверждается целиком или вообще не утверждается, а считается, что это право премьер-министра.

В некоторых странах встречается практика, когда все члены правительства избираются парламентом. Примером такого рода является Швейцария. Правда, там правительство (Федеральный Совет) состоит всего из 7 человек. Все эти 7 человек избираются на совместном заседании обеих палат федерального собрания.

Следует отметить, что эти процедурные различия и варианты в порядке формирования правительства в парламентарных республиках и монархиях, конечно, имеют юридическое значение, но они не предопределяют ни состав, ни программу, ни направление деятельности правительства, потому что главная роль в формировании правительства в этих странах принадлежит политическим партиям, избирательным блокам, объединениям, которые обладают парламентским большинством. Поэтому, как правило, если партии договариваются, то вопрос о составе правительства решается заранее, и все процедуры будут носить формальный характер.

Смешанная форма

Достаточно своеобразная специфика существует в тех странах, где смешанная форма правления. Во Франции, к примеру, по конституции 1958 года, премьер-министр, а по представлению премьер-министра - члены правительства, назначаются президентом. До 1986 года, поскольку было совпадение парламентского большинства и партийной принадлежности главы государства, каких-то коллизий не возникало. Скажем, президент Де Голль возглавлял партию объединения поддержки республики, которая имела большинство в парламенте, поэтому Де Голль назначал нужное ему лицо премьер-министром. То же было во времена президентов Валери Жискар Д'Эстена и Жоржа Помпиду. Однако в марте 1986 года сложилась ситуация, когда президент Франсуа Миттеран, социалист, столкнулся с парламентским большинством, которое его не поддерживало. В этих условиях он был вынужден назначать не то лицо, которое ему подходило по политическим и прочим условиям, а то лицо, которое пользовалось поддержкой парламента. И хотя выбор нового президента стал ограничен, он все-таки влиял на назначение премьер-министра и некоторых министров путем отклонения некоторых кандидатов (на посты министров иностранных дел и обороны). В любом случае он был вынужден как бы мириться с фигурой премьер-министра. Этой фигурой был Жак Ширак. А политическое существование президента и премьер-министра, принадлежащим к разным политическим силам, получило во Франции забавное наименование - "сожительство".

Президентский вариант

В президентских республиках глава государства сам является главным обладателем исполнительной (правительственной) власти. В президентских республиках президент назначает и увольняет членов кабинета или правительства. В США формально действует формула, что назначение членов кабинета производится по совету и с согласия Сената. Однако случаи отказа Сената в утверждении предложенных президентом кандидатур встречаются очень редко - лишь в тех случаях, когда против предложенного президентом кандидата есть какой-то негативный материал, о котором президент не знал. Тогда президент сам, как правило, не упорствует и снимает кандидатуру. Если никаких обоснованных возражений не приводится, то назначения утверждаются почти формально. Назначения правительства, аналогичные американскому, проводятся в большинстве латиноамериканских стран - Чили, Уругвае и ряде других. В большинстве развивающихся стран право назначения и увольнения членов правительства также принадлежит главе государства, который является одновременно и главой правительства (Кения, Малави, Заир и др.).

Специальные требования

В некоторых странах к лицам, которые претендуют на должность членов правительства, предъявляются специальные требования. Например, в Великобритании, хотя формально нет закона, который обязывал бы министра быть членом парламента, на практике членом правительства может быть только депутат нижней палаты парламента - Палаты Общин. Это связано с многовековой традицией, и ссылки при этом приводятся на то обстоятельство, что министры несут ответственность перед парламентом, они обязаны отвечать на вопросы членов парламента и объяснять свои действия. Считается, что для этого они должны быть членами парламента.

В некоторых странах министры могут быть, но не обязаны быть депутатами. Т.е. наличие депутатского мандата не препятствует быть министром (Испания, Финляндия и др.).

В конституции Японии записано, что большинство министров должны быть членами парламента (ст. 68).

В некоторых странах, наоборот, существует запрет на парламентскую деятельность для министров. В соответствии с французской конституцией деятельность членов правительства несовместима с любой деятельностью профессионального представительства общенационального характера (ст. 23). То есть французский министр не может быть депутатом, и если его назначают на должность министра, он должен сложить свой депутатский мандат.

В некоторых случаях вообще ограничивается любая иная деятельность для членов правительства. Основной закон ФРГ предусматривает, что глава государства (федеральный канцлер или федеральный министр) не могут занимать никакие иные оплачиваемые должности и даже входить в состав наблюдательного совета предприятия без согласия Бундестага.

Некоторые конституции содержат особые требования к лицам, которые претендуют на должность члена правительства. Например, к числу таких особых требований относится то, чтобы министры исповедовали господствующую религию (это присуще исламским странам). В некоторых конституциях предусматривается, что будущий министр должен отличаться особыми моральными качествами и был уроженцем страны. Такие требования записаны в законодательстве Финляндии. В некоторых конституциях закрепляется, что министры должны иметь особую компетенцию, опыт, образование и т.д.

В некоторых странах при формировании правительства, особенно в странах с многонациональным составом населения, учитываются географические, этнические и религиозные факторы. В Индии, по многолетней традиции, в совете министров должны быть представлены разные штаты страны и религиозные общины, чтобы правительство не было моноэтничным и не представляло одну религию. Выходцы из крупных штатов обязательно возглавляют несколько важных министерств. Всегда, например, представлен в правительстве штат Уттар-Прадеш, Западная Бенгалия и т.д.

Нечто похожее существует в Канаде, где есть две основные языковые группы (английская и французская), поэтому в Канаде не может быть такого правительства, где бы были представлены только англоязычные граждане страны. Обязательно будет представлено несколько франкофонов (лиц французского происхождения). Более того, в Канаде просматривается довольно интересная ситуация - в последнее время премьер-министр, самое ведущее лицо страны, представлял франко-канадцев (например, Пьер Трюдо). Кстати говоря, в Канаде также заботятся о том, чтобы в правительстве были представлены канадцы ирландского и шотландского происхождения и представители нескольких крупных городов страны, т.е. чтобы не было представительства какой-то одной группы граждан (например, англосаксы протестантского вероисповедания). Там всегда есть представители нескольких этнических групп и религий.

4. Состав и структура правительства

Кто входит в правительство

На вопрос о том, кто входит в состав правительства, проще всего ответить однозначно: в состав правительства входят министры. Иначе говоря, правительство состоит из министров. Однако в состав правительства, кроме главы правительства и министров (которые обычно возглавляют министерства или правительственные департаменты), входят еще такие должностные лица, как государственные министры, министры без портфеля, статс-секретари; иногда - младшие министры и парламентские секретари. Терминология довольно разнообразная. Принято считать, что главной фигурой в правительстве (ну, естественно, помимо Премьера) является министр. Министр - это основное составляющее правительства.

В некоторых странах должность "государственного министра" считается более значительной, чем просто министра. Это как бы особо важный министр (Франция и Португалия). В других странах определение "государственный" считается как бы понижающим эту должность. В Великобритании сочетание "государственный министр" на практике обозначает должность заместителя министра. Так, например, в Великобритании есть министр обороны и может быть три, четыре, пять государственных министров обороны. Это лица фактически являются заместителями министра. В Японии все члены правительства называются государственными министрами.

Как правило, одно лицо (один министр) возглавляет министерство. Хотя есть такие редкие случаи, что во главе министерства стоят сразу два или более министра (таким своеобразием отличается Финляндия). Гораздо чаще встречаются такие варианты, когда есть министр, но наряду с министром назначается государственный министр, либо статс-секретарь, который либо является заместителем министра, либо ведает определенным участком работы. Иногда бывают министры или статс-секретари при президенте либо премьер-министре. В общем-то это помощники главы государства или премьер-министра, но для того чтобы у них был высокий государственный ранг, чтобы они принимались соответственно этому рангу другими государственными служащими и при поездках за границу, чтобы они могли получать более высокое жалование, им присваиваются такие звания.

"Парламентский секретарь" включается в состав правительства Великобритании. Такое наименование носит государственный чиновник, который занимается поддержанием контактов и связей с парламентом. Уже в названии обозначается, чем должен заниматься этот член правительства.

Глава правительства

Как мы отметили выше, в абсолютных и дуалистических монархиях и президентских республиках фактическим главой правительства и главой исполнительной власти является глава государства (монарх либо президент), поэтому там должность главы правительства часто отсутствует.

В парламентарных и смешанных республиках и парламентарных монархиях всегда имеется должность главы правительства. Глава правительства в разных странах называется по-разному. Самое популярное наименование - это либо премьер-министр (это французский термин), либо первый министр. (Англичане употребляют слово prime minister - первый министр). Кроме этого, есть такие названия, как Председатель совета министров (Италия), Председатель правительства (Испания и Чехия). В некоторых странах главу правительства называют Министр-председатель. В немецких землях (субъектах федерации) то, что мы называем Премьер-министр, называется Министр-президент.

Употребляются также национальные названия. Например, в Германии и Австрии глава правительства называется Федеральный канцлер или просто Канцлер. В Ирландии, хотя там все говорят по-английски, сохранены ирландские названия некоторых должностей и органов. Там по традиции парламент именуется Дойл, а премьер-министр - Тишок.

Реальная и фактическая роль главы правительства

При парламентарной форме правления роль и значение главы правительства очень велики. Формально являясь главой исполнительной власти, на практике глава правительства выполняет все полномочия главы государства. Во всяком случае, он определяет основную внутреннюю и внешнюю политику государства и реализует ее на практике.

Это место и роль главы правительства очень часто закрепляется также и в конституции. Например, Основной закон ФРГ предусматривает, что федеральный канцлер устанавливает основные направления политики и несет за это ответственность (ст. 65). В Италии Премьер-министр должен руководить политикой правительства и также нести за нее ответственность (ст. 95 Конституции). Полномочия главы государства при этих формах правления очень велики. Часто глава правительства возглавляет какую-то партию и, стало быть, одновременно является лидером правящей партии. Важные политические решения глава правительства принимает, как правило, единолично либо после консультации с главами других ветвей власти. Естественно, что полномочия главы правительства, когда он опирается на правительственное большинство, гораздо шире, чем в том случае, когда он руководит коалиционным правительством. Существование в рамках коалиции всегда менее удобно: приходится делить свои полномочия и согласовывать свои действия с лидерами других партий и политических течений.

Формально название должности главы правительства в большинстве стран звучит как первый министр. Первоначально это действительно был старший (первый) министр (к примеру, при королевском правительстве), который помогал монарху осуществлять власть в стране. Постепенно, с оттеснением абсолютной власти, с переходом к иным отношениям, фигура премьер-министра стала совершенно особенной. Эта фигура заняла лидирующую роль.

В большинстве стран глава правительства подбирает членов правительства, составляет их список. С его подачи они утверждаются на своих должностях. По желанию и по велению главы правительства члены правительства могут быть отправлены в отставку. Хотя формально члены правительства назначаются и смещаются главой государства, мы знаем, что главы государства при парламентарных республиках или монархиях выполняют лишь официальные функции, формально подписывая предоставляемые им проекты указов, которые реально составляет глава правительства.

Полномочия главы правительства

Как правило, если прекращаются полномочия главы правительства, то это означает прекращение полномочий и всего правительства. Полномочия и реальная власть премьер-министров в парламентских республиках (ФРГ, Италия), парламентской монархии (Великобритания) очень велики. Премьер-министры издают и подписывают правительственные указы, они реально осуществляют большинство полномочий, которые формально принадлежат главе государства, включая право досрочного роспуска парламента. Сложившаяся практика сводится к тому, что премьер-министр реально руководит и внутренней жизнью государства, и внешними проблемами. (Хотя, естественно, существуют должности министров внутренних дел, иностранных дел и т.д.).

Объем полномочий ряда глав правительств настолько велики, что в некоторых случаях зарубежные ученые именуют таких премьер-министров некоронованными монархами. Наиболее сильная фигура премьер-министра, очевидно, в Великобритании. Там премьер-министр назначает, перемещает, отзывает членов правительства единолично и руководит их деятельностью. Он полностью формирует все правительство - и кабинет, и узкий состав кабинета, - определяет порядок работы и формулирует окончательные решения своего правительства. Заседания кабинета являются закрытыми, члены кабинета не имеют права разглашать те сведения, которые им стали известны. Мнение даже большинства членов кабинета не обязательно для премьер-министра. А если член правительства не согласен с мнением премьера, у него есть только один способ выразить свое несогласие - уйти в отставку.

Главы правительства в таких монархиях и республиках, где существуют парламентарные формы, по объему своих полномочий и фактическому положению мало отличаются от таких "сильных" президентов, как президент США или президент Франции. К числу очень влиятельных и сильных глав правительств можно также отнести премьер-министров Японии, Австрии (канцлер), Канады, Австралии, Португалии и ряда других стран.

Следует также отметить, что в последнее время наблюдается такое явление, что при правительстве, при главе правительства, создается особый аппарат, ведающий делами главы государства. Руководитель этого аппарата часто имеет ранг министра. В Великобритании важным органом является личный секретариат Премьер-министра. (Есть так же специальный секретариат кабинета). Во Франции при Премьер-министре есть гражданский и военный кабинеты. Это специальные структуры внутри правительства. В Германии есть ведомство Федерального канцлера, оно возглавляется государственным чиновником в ранге министра. Это ведомство разрабатывает рекомендации для правительства и для его главы, готовит проекты законов и правительственных постановлений. Есть аналогичные структуры и в других странах. Например, в Испании есть специальный закон, который предусматривает создание вспомогательных органов для правительства. Это - государственный секретариат по отношениям с парламентом, секретариат по законодательству, генеральный секретариат и т.д.

Министр без портфеля

"Министры без портфеля" - это такие должностные лица, которые могут заниматься разными видами деятельности. Так, например, это может быть лицо, выполняющее поручения главы правительства. Некоторые министры без портфеля занимаются координационной деятельностью и являются иногда вице-премьерами, курируют несколько министерств. Иногда такая должность "маскирует" основное занятие данного должностного лица. Например, правительство не желает оглашать круг обязанностей данного министра, назначает его министром без портфеля, а этот министр может заниматься руководством, к примеру, атомной промышленностью или делами вооружения.

В некоторых странах предусмотрена должность заместителя премьер-министра, а в некоторых странах заместителей нет. Там премьер-министр - это единовластная фигура. Конституция ФРГ предусматривает, что канцлер может иметь заместителя, но на практике заместителем становится министр иностранных дел. Он считается вторым по важности министром.

В некоторых странах в конституции записано строго лимитированное число и виды министерств и министров. Превысить этот лимит нельзя. Например, США и Швейцария предусматривают определенное количество этих структурных единиц. В США 12 министерств (департаментов). Самое последнее было создано в 1977 году - министерство энергетики. Первоначально при образовании США их было всего три (Госдепартамент, т.е. Министерство иностранных дел, Министерство обороны и Министерство финансов).

В некоторых странах нет никакого перечня количества министерств и министров, и каждое правительство может образовывать разные министерства. Конечно, какой-то основной блок остается, но возможны варианты.

Перечень основных министерств в большинстве случаев не содержится в Конституции, а находится в специальных законах либо иногда даже в актах главы государства.

Правительство может влиять на численность своего состава, поскольку помимо членов правительства и основных министров, премьер может назначать государственных министров, или статс-секретарей, которые будут выполнять министерские обязанности. Например, в Японии Премьер-министр может лично назначить до 20 государственных министров.

В некоторых странах устанавливается минимальное число членов правительства, в некоторых - максимальное. В некоторых - и то, и другое. Например, в Ирландии закреплено, что в состав правительства могут входить от 7 до 15 министров.

Традиции названий

В большинстве стран употребляются привычные для всех наименования - министр, премьер-министр или глава совета министров - но в некоторых странах используются старинные наименования. Там, где в ходу традиции и обычаи. Например, отдельные члены правительства Великобритании имеют названия такие же, как и 200 или 300 лет назад.

Мы читаем в газете "министр финансов Великобритании", но официально эта должность именуется Канцлер казначейства. Лорд-канцлер - это глава верхней палаты (Палаты Лордов) одновременно глава судебной власти. Есть Первый лорд адмиралтейства (военно-морской министр). Есть такие наименования как Лорд хранитель печати, Канцлер герцогства Ланкастерского (это министры без портфеля, которые выполняют поручения премьер-министра).

Мы говорим "Министр обороны США", "Министр финансов США", "Министр труда США", но все министры США именуются на самом деле секретарями, а министерства - департаментами. Единственная непереводимая должность - это так называемый Госсекретарь. Госсекретарь США, по европейскому стандарту - это Министр иностранных дел.

5. Порядок деятельности правительства

В президентских республиках и в абсолютных и дуалистических монархиях заседания правительства проводятся по усмотрению глав государства, который одновременно руководит правительством. Обычно такие заседания проводятся регулярно, но различаются официальные (формальные) заседания и рабочие заседания. На официальных заседаниях, которые проводятся, скажем, один раз в неделю, в основном подписываются и решаются заранее подготовленные дела. Рабочие заседания проводятся по мере необходимости.

Формой работы является не столько коллегиальная выработка решения, сколько собрание членов кабинета с целью помощи главе государства (главе правительства) принять важное решение, которое он затем формулирует. В таких заседаниях принимают участие, помимо членов кабинета, официальных министров и секретарей департаментов и помощники главы государства, и важные государственные служащие. Решение всегда принимается главой государства или главой исполнительной власти. Поэтому важен не ранг участников, а качество принимаемого решения.

В парламентарных республиках и монархиях большая коллегиальность в работе. Но степень коллегиальности выше, когда существует коалиционное правительство и в заседаниях участвуют представители нескольких партий. Если существует однопартийное правительство, то коллегиальности, конечно, меньше, поскольку лидер партии принимает на себя бремя ответственности за решения и единолично правит на заседаниях правительства.

Порядок заседаний

Как правило, в большинстве стран очередные заседания правительства проводятся один раз в неделю. Повестка дня и порядок рассмотрения вопросов определяется, естественно, главой правительства. Вопросы докладываются отдельными министрами, которые отвечают за порученные им отрасли. Если вопрос касается нескольких министерств, то докладывает его назначенный главой государства министр или иное лицо, которое координировало подготовительную работу.

Если вопрос хорошо подготовлен, заранее согласованы все позиции, то происходит формальное обсуждение и быстрое принятие решения. По особо сложным вопросам, по которым не было достигнуто предварительного согласия, могут возникнуть дискуссии и споры. Окончательное решение в таких случаях принимает Премьер-министр - глава правительства. На заседаниях правительства ведутся протоколы, этим занимается ответственное должностное лицо - специальный чиновник, например, Генеральный секретарь правительства (во Франции), секретарь кабинета (Великобритания) и т.д. Все протоколы заседаний считаются секретными и никогда не публикуются.

Кто принимает решения

Как мы уже отметили, окончательные решения в большинстве стран (как в президентской республике, так и в парламентской) принимает глава правительства и, как правило, оно не голосуется. Вопрос на голосование глава правительства может поставить лишь тогда, когда сам сомневается в том или ином варианте решения и ему нужно выяснить мнение членов правительства.

Процедуры заседаний могут различаться по степени важности в зависимости от присутствия тех или иных должностных лиц. Во Франции, если на заседании Правительства присутствует Президент - это будет Совет Министров. А если Президент не присутствует, а его возглавляет Премьер-министр, то это называется Совет Кабинета, т.е. ранг собрания ниже.

В других странах есть аналогичные заседания. Например, в Норвегии правительство заседает два раза в неделю в форме Кабинета (под председательством главы правительства) и один раз в форме Государственного совета, т.е. ранг повыше (это под председательством Короля).