Методы и процедуры политического лоббирования

В настоящее время отсутствует концепция развития и правового регулирования лоббизма в субъектах РФ, учитывающая их территориальную, политическую и этническую специфику. Проведенный нами анализ нескольких российских законопроектов о лоббизме свидетельствует о поверхностной и фрагментарной регламентации данного вопроса, что не способствует эффективному законодательному урегулированию функционирования лоббистских институтов. Несовершенство действующего законодательства ведет к возникновению разнообразных теневых форм лоббистской деятельности, то есть создаются неправовое поле, «негласные правила игры» («телефонное право», подкуп чиновников, привлечение пиар-служб и т.п.) как основа «дикого» лоббирования интересов тех или иных групп населения, корпораций, общественных организаций и др.

Отсутствие общефедерального правового механизма регулирования лоббистской деятельности создает немало спорных ситуаций в этой области, порождая различные коллизии в самих юридических механизмах работы органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, расширяя методы лоббистского воздействия и затрудняя контроль над ними при использовании самых надлежащих средств регулирования.

На муниципальном уровне регулирование лоббизма сталкивается с двусторонней правовой проблемой Субочев В.В. Формы и методы лоббистской деятельности в правовой действительности Российского государства // Правовая политика и правовая жизнь. 2002. № 4. С. 68-75.. С одной стороны - это регулирование местными органами власти деятельности групп давления и т.д. При неудачном исходе лоббирования, складывается практика вынесения данных проблем (удовлетворяющих лоббистским интересам в результате неудавшихся шагов давления на органы местного самоуправления) на другой уровень власти. С другой - направленность самих интересов муниципалитетов, их лоббирование в высших эшелонах власти.

В связи с этим важнейшее значение на уровне муниципальных образований приобретает регулирование степени влияния лоббистов на правотворческий и правоприменительный процессы. Специфика этого уровня регулирования лоббистской деятельности заключается в том, что лица, воздействующие на органы местного самоуправления, имеют с последними множество контактов, пересечений (даже помимо лоббируемых вопросов), так как находятся на территории одного муниципального образования, например, одного города, и их взаимодействие обусловлено общностью тех насущных проблем, которые необходимо решать совместно как для обеспечения благосостояния города, достойного уровня жизни горожан, так и для того, чтобы сами местные власти могли опереться на субъектов промышленности, финансовые структуры и др. Здесь лоббизм должен проявить себя и как средство достижения компромисса и расстановки правильных приоритетов в процессе принятия управленческих решений Политическая социология: Учебник для вузов / Под ред. Ж.Т. Тощенко. М., 2002. - С. 187..

На современном этапе как отражение ценности этого института для стабильности политической системы РФ были институализированы его отдельные фрагменты, но с существенной трансформацией функций. В результате институты лоббирования обрели право принятия отдельных решений с использованием легитимного государственного принуждения, что не только не является специфическим свойством института лоббирования, но и существенно уменьшает эффективность его функционирования, уничтожая лоббирование как целостный институт политической системы, превращая его в институт государственной власти, что теснее всего граничит с проблематикой коррупции Васильев Т.В. Лоббизм как форма политической деятельности: природа, функции, современные виды // Вестник Московского государственного университета. Серия «Политические науки». 2004. № 4. С.26-34..

В демократических государствах такие негативные тенденции как преобладание партикулярных интересов в процессе принятия решений, слияние бизнеса и власти смягчаются свободными и конкурентными выборами, воздействием институтов гражданского общества на государственные структуры. Однако в Российской Федерации выборы и другие институты представительства интересов, например, политические партии, общественные организации пока не стали эффективным средством воздействия граждан на государственную власть и контроля за ней. Нередко решающее влияние на принятие политико-управленческих решений имеет лоббизм и в этом смысле он играет позитивную роль в обществе и государстве.

Институализация лоббирования, безусловно, комплексный процесс. Институализация лоббирования, как в системе органов исполнительной власти, так и на уровне законодательной власти весьма чувствительна к ограничениям, накладываемым институтами политической системы. Так, например, передача властных полномочий в институты лоббирования демонстрирует прямое влияние институтов политической системы на лоббирование.

Лоббирование в этом аспекте предстаёт в качестве альтернативы административному ресурсу и в итоге не выдерживает конкуренции с ним, трансформируясь сообразно ожиданиям институтов исполнительной власти Смирнов В.В. Зотов C.B. Лоббизм в России и за рубежом: политико-правовые проблемы // Государство и право. 1996. № 1. С. 112-120.. Подобные процессы происходят и в рамках альтернативных схем институализации лоббирования в политической системе РФ: комплексной институциональной схеме ТПП РФ, ограниченно целевой схеме РСПП и интегрированной зонтичной - Совета по конкурентоспособности и предпринимательству при Правительстве РФ. Во всех этих схемах институализации исполнительная власть оказывает решающее влияние на осуществление функций лоббирования этими институтами, что приводит большинство из них к потребности в «замещении функций» государственных институтов. В итоге, институт лоббирования растворяется в институтах исполнительной власти благодаря постепенному отсечению основных факторов Дмитриева Е.А. Лоббирование корпоративных интересов в органах государственной власти России // Власть. 2004. № 4. С. 65-70.:

§ рационализации политического процесса;

§ информирования;

§ селективности;

§ соревновательности.

С потерей этих факторов институт лоббирования теряет представительность и эффективность, следовательно перестаёт развиваться. Это приводит к тому, что лоббирование полностью теряет межинституциональный характер и особенность структурного мимикрирования и фактически ориентируется на политико-управленческие процессы в выделенных сферах, где институты исполнительной власти заинтересованы в перераспределении управленческого и ресурсного баланса.

С точки зрения институтов исполнительной власти подобный подход к институализации лоббирования вполне рационален, так как лоббированием фактически замещается использование процедур прямого административного давления, то есть административного ресурса. Это положительно сказывается на институтах исполнительной власти и проведении административных процедур Ильичева Л.Е. Лоббизм в структурах законодательной и исполнительной власти // Государственная служба. 2002. № 2. С. 101-110.. С точки зрения развития политической системы РФ подобный сценарий трансформации лоббирования явно проигрышный, так как такая модель институализации «консервирует» текущее состояние институтов исполнительной власти, не давая им путей к переходу на новые ступени развития.

Дальнейшая институализация лоббирования в политической системе РФ, как полноценного института, продвигается крайне сложно, так как институты лоббирования де-факто созданы в рамках «неформальной» институализации и выполняют свои функции в политической системе. Более того, со стороны институтов исполнительной власти существование лоббирования признается и в рамках реального политического процесса. Институты лоббирования активно создаются исполнительной властью с целью облегчения процессов перераспределения ресурсной и административной составляющей.

В российской политической системе на современном этапе можно выявить лишь отдельные элементы нелегализованного лоббизма. Тем не менее, лоббизм в России динамично развивается:

§ возрастает число субъектов лоббирования,

§ становятся более разнообразными методы воздействия групп давления и отдельных представителей бизнес-элиты на властные органы,

§ формируются определенные стратегии лоббистской деятельности.

Можно отметить, что отечественный лоббизм, элементы которого наблюдаются уже в политической системе СССР, конституируется по западному образцу, а особенности его, такие как: использование преимущественно прямых методов лоббирования, направленность в первую очередь на органы исполнительной власти, небольшой набор выполняемых функций - обусловлены состоянием политической и экономической систем современной России и отсутствием правовой базы лоббистской деятельности Лоббизм в России: этапы большого пути. Доклад Экспертного института Российского Союза промышленников и предпринимателей и Фонда развития парламентаризма в России. М. - 1995. - 71 с..

Необходимым условием для развития лоббизма в России, как демократического института, является его формализация. Следует отметить, что Конституцией РФ закреплены положения, являющиеся основанием для признания и регулирования лоббизма в России. В п. 1 ст. 30 сказано: «Каждый имеет право на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов. Свобода деятельности общественных объединений гарантируется» Конституция РФ. М.: Юридическая литература, 1993. - 61 с.. В статье не уточняются формы союзов. Однако положение о свободе их деятельности можно дополнить п. 2 ст. 45, где говорится о праве каждого гражданина защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом. Таким образом, Конституцией РФ допускаются лоббистские формы защиты интересов. Формализованный институт лоббизма будет способствовать реализации права граждан на личное участие или участие через своих представителей в управлении делами государства, что закреплено ст. 32 Конституции РФ. Открытость и легализация подобных контактов должны стать целью правового регулирования лоббистской деятельности в РФ.

В этом вопросе важно использование мирового опыта формализации лоббизма, но вряд ли следует делать упор на какую-либо одну модель: американскую или немецкую. Российские реалии не позволяют применять в полной мере практику, характерную для развитых государств. Современная Россия - это формирующееся демократическое государство с высокой степенью коррупции и бюрократизма.

Заметим, что в среде законодателей, профессиональных юристов и политологов выделяются два основных подхода к вопросу о правовом регулировании лоббизма Любимов, А.П. Лоббизм как конституционно-правовой институт / А.П. Любимов.-М., 1998..

Первый связан со стремлением придания большей открытости и возможности контроля органов государственной власти со стороны общества в целях ограничения неправового лоббирования. Его главная задача -- поставить лоббизм в России под контроль общественных и государственных институтов. Такой подход предусматривает введение строгих запретных мер, необходимых для ограничения нелегального лоббирования.

Суть второго подхода заключается не в ограничении, а в правовом стимулировании лоббизма, поскольку всякого рода запреты малоэффективны и легко преодолимы. В связи с этим цель регулирования видится в придании лоббизму открытости, «выведении из подполья».

Очевидно, что будущее российского формализованного лоббизма лежит за рамками крайностей этих подходов, взвешено сочетая в себе их достоинства. На наш взгляд лоббистская деятельность не должна регламентироваться одним законом. Перспектива легитимации лоббизма видится в создании системы специализированных законов, отражающих и индивидуальные, и групповые интересы, а также регламентирующих профессиональный лоббизм. Классификация законопроектов по субъекту лоббистской деятельности, дает возможность говорить о регулировании лоббизма: как права «прямо обращаться к власти», как представительской деятельности специальных групп, как профессиональной деятельности в пользу третьих лиц. Между всеми тремя характеристиками лоббистской деятельности нет противоречий, поскольку каждая закрывает собственное правовое поле в отношениях лобби с властью. Концепция каждого отдельного закона, исходит из его целей, точнее из ожиданий от действия закона. Если для первого закона необходима ясность процедуры обращения гражданина, для второго обеспечение «диалога на добровольной основе», то для «третьего» - предельная открытость процесса взаимодействия. Необходимо максимально ограничить неправовые формы лоббизма, и стимулировать его цивилизованные формы Любимов, А.П. Институт лоббизма и законодательный процесс в Российской Федерации / А.П. Любимов. М.: Изд-во МГУ, 1998..

К числу основных нормативных правовых актов, которые имеются в настоящее время в Российской Федерации и содержат нормы, регулирующие исходные лоббистские начала и взаимоучастие субъектов лоббистских правоотношений, являются Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, регламенты Совета Федерации, Государственной Думы и иные акты палат, указы Президента Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации. Однако их недостаточно. Анализ имеющих место в современной России законопроектов подтверждает, что они поверхностно и весьма фрагментарно регламентируют лоббистскую деятельность, не смогут (в случае их принятия) способствовать возникновению и закреплению институциональных форм конвенционального лоббизма.

Законодательство Российской Федерации построено таким образом, что само не способствует развитию формального лоббизма на федеральном и региональном уровне, поскольку нормативно-правовые акты субъектов Федерации должны соответствовать федеральному законодательству. Таким образом, принятие единого федерального закона будет поспособствовать развитию формального лоббизма в России и ее субъектах Эволюция взаимоотношений центра и регионов России: от конфликта к поиску согласия / Под ред. Дж. Азраэла, Э. Паина, Н. Зубаревич. М: Комплекс-Прогресс, 1997..

В будущем федеральном нормативно-правовом акте необходимо предусмотреть следующие области правового регулирования:

§ цели деятельности лоббистов;

§ взаимоотношения лоббистов с клиентами, работодателями и органами государственной власти;

§ ограничения на занятие лоббистской деятельностью;

§ методы лоббистской деятельности;

§ права лоббистов;

§ порядок регистрации лоббистов;

§ порядок аккредитации и работы лоббистов в федеральных органах государственной власти; отчетность лоббистов;

§ ответственность лоббиста и другие положения, значимые для правотворческой деятельности Вишняков В.Г. Проблемы государственного регулирования «лоббизма» в Российской Федерации //Представительная власть: мониторинг, анализ, информация . 1995. № 3..

Необходимо привести в соответствие с будущим законом о лоббизме иные нормативно-правовые акты и предусмотреть следующие изменения:

§ в пункт 1 статьи 17 (перечень видов деятельности, на осуществление которых требуются лицензии) Федерального закона РФ «О лицензировании отдельных видов деятельности» добавить формулировку: в соответствии с настоящим Федеральным законом лицензированию подлежат следующие виды деятельности (в числе прочих): взаимодействие юридических и физических лиц с законодательными и исполнительными органами государственной власти и их представителями с целью оказания влияния на разработку и принятие указанными органами законодательных актов, административных, политических и иных решений в своих интересах или в интересах конкретных клиентов;

§ в главу 2 (основные права профсоюзов) Федерального закона РФ «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» добавить статью, посвященную правам профсоюза лоббировать свои интересы в органах государственной власти;

§ в статье 27 (права общественного объединения) Федерального закона РФ «Об общественных объединениях» и статье 24 (виды деятельности некоммерческой организации) Федерального закона РФ «О некоммерческих организациях» предусмотреть соответствующие права.

В отсутствие правового регулирования лоббизма в субъектах Российской Федерации и, таким образом, легального механизма влияния на органы власти рекомендуется администрациям регионов разработать систему действенных мер, не допускающих лоббирование неформальными способами. Например, организовать службу или учреждение, которое будет заниматься отбором ценных общественных предложений; в рамках реализации административной реформы разработать новые кодексы поведения представителей законодательных органов власти с учетом возможности оказания на них давления со стороны заинтересованных лиц.

В целом следует считать, что российская версия институализации лоббирования в условиях транзита политической системы реализуется как очень противоречивая. Вероятен сценарий развития, в котором институт лоббирования не только не вскроет в полной мере своих позитивных назначений и свойств, но может трансформироваться в суррогатный механизм, существенно снижающий качество и долговременную устойчивость политической системы Клименко В. Российский лоббизм и проблемы его законодательного регулирования // Бизнес и политика. 1995. №2..

Предотвратить подобное развитие возможно путём законодательного и регламентного строительства, с применением аналитических моделей, организации действия и прогнозов развития, выводов и рекомендаций, сделанных, в частности, в настоящей работе.

§2. Специфика методов и процедур политического лоббизма в России

Сущность российской модели лоббизма заключается в том, что в условиях неопределенного политико-правового статуса субъектов лоббирования взаимодействие с властными структурами зависит от системной или антисистемной направленности их деятельности. Исходя из этого, вместо формирования функциональной системы представительства частных интересов, сохраняется клиентелистский, а не партнерский вариант отношений между властными и гражданскими структурами. Распространенность неконвенциональных лоббистских практик в определенной мере является следствием специфичного развития системы социально-политического представительства в период трансформации посткоммунистической России.

В определенной мере данное обстоятельство послужило причиной негативного восприятия лоббизма в общественном сознании. Так, результаты исследования общественного мнения показали, что для 70 % респондентов лоббирование в современной России означает, прежде всего, диалог бизнеса с властью в целях отстаивания своих интересов, 15 % руководителей предприятий понимают под лоббированием систему специализированных агентств, оказывающих влияние на государственную власть в интересах бизнеса, а также информационное и общественное сопровождение принимаемых решений в государственных органах Кравченко А.И. Лоббизм в России // Социологические исследования. 1996. № 4. С. 3-10..

Столь низкая оценка институциональной составляющей лоббирования объясняется, прежде всего, неразвитостью цивилизованных механизмов лоббирования в России, отсутствием законодательного закрепления лоббистской деятельности. Так, 55 % компаний указали на наличие специализированной единицы в своей структуре, ответственной за взаимодействие с органами государственной власти. При оценке восприимчивости ветвей власти к интересам бизнеса, 50 % опрошенных отдало свои предпочтения исполнительной власти, 30 % - законодательной. В зависимости от уровня власти, на котором она наиболее открыта к диалогу с бизнесом, 50 % ответов получила региональная власть; федеральный и муниципальный уровни - 30 % ответов, 15 % указали, что власть не открыта к диалогу с бизнесом ни на одном из перечисленных уровней. Респонденты высоко оценили перспективы участия делового сообщества в процессе выработки государственных решений в России.

По мнению 95 % из них, лоббизм позитивно отразится на качестве принимаемых государственных решений, в то время как лишь для 5 % из них это означает легализацию коррупции. Проведенное Ассоциацией менеджеров исследование показывает, что деловое сообщество в целом готово для диалога с государством и считает, что его участие должно эффективно сказаться на качестве деятельности правительственных органов. Бизнессообщество в наибольшей мере заинтересовано в переходе от коррупционной системы к цивилизованному лоббизму Кравченко А.И. Лоббизм в России // Социологические исследования. 1996. № 3. С. 54-62..

В свете всего выше сказанного, представляется значимым дать оценку существующим методам и процедурам политического лоббизма в России, оценить их эффективность и направления трансформации. Методы лоббистской деятельности - это основные способы и технологии, используемые лоббистами на практике (выступления лоббистов на слушаниях в комитетах и комиссиях парламента; привлечение к выработке нормативных документов экспертов; осуществление личных встреч, контактов, переговоров; финансирование избирательных кампаний). Использование различных методов (формальных и неформальных) зависит от транспарентности отношений групп давления и органов государственной власти, а также от традиций, ценностей политической культуры общества Любимов А. П. Профессиональный лоббизм. М.: Изд-во "Гном-пресс", 1998. 200 с..

Среди устоявшихся институциональных форм лоббирования общественных и корпоративных интересов в постсоветском политико-правовом пространстве выделяются формы, адаптированные к законодательному и исполнительному уровню власти. В зависимости от методов, используемых в процессе лоббистской деятельности, выделяются цивилизованные и теневые формы. Теневой лоббизм основан на злоупотреблении правом, реализуется при прямом игнорировании норм закона и морали, осуществляется манипуляция общественным мнением. Цивилизованный лоббизм зиждется на использовании различных законных методов воздействия групп давления на объект лоббизма Клямкин И.М., Тимофеев Л.М. Теневой образ жизни (Социологический автопортрет постсоветского общества) // Политические исследования. 2000. № 5. С. 121-132..

На современном этапе развития российского общества далеко не все заинтересованные группы обладают достаточными ресурсами (количественный состав, сплоченность, материальные средства, близость к государственным структурам) для использования лоббизма. Группы, обладающие этими ресурсами, получают своеобразную политическую ренту, обеспечивающую преимущество их интересов при принятии политикоуправленческих решений, что углубляет экономическую, социальную и политическую дифференциацию в обществе. В этом состоит одно из противоречий лоббизма. Тем не менее, для многих организованных интересов лоббизм является фактически единственной возможностью доступа к принятию политико-управленческих решений. В России лоббисты преимущественно используют неформальные способы продвижения своих интересов во властные структуры, что детерминирует отрицательную позицию массовых и элитных групп по отношению к процессу лоббирования. Среди факторов, не способствующих становлению и развитию формального лоббизма на федеральном и региональном уровне, следует выделить:

§ коррумпированность чиновников,

§ отсутствие эффективного информационного и правового контроля лоббистской деятельности,

§ дисфункции органов государства и др.

Большинство научных исследований по проблематике лоббизма выявляют, что в России наибольшее влияние имеют два основных типа групп интересов: отраслевые и региональные. Успешно лоббируют свои интересы топливно-энергетический, военно-промышленный комплексы, аграрии. По мере формирования финансово-промышленных групп они также становятся одним из главных субъектов лоббизма.

Изучение нами методов лоббирования позволило классифицировать их на две основные группы: прямые и опосредованные. В России, прежде всего, получили распространение прямые методы воздействия непосредственное взаимодействие с лицом, принимающим решение (рис.2.2.1). Опосредованные методы лоббизма, осуществляемые с помощью воздействия на общественное мнение, часто оказываются неэффективными, так как депутаты и государственные служащие не ощущают своей зависимости от населения.

Стоит также отметить, что в России велик удельный вес «встроенных» лоббистов. Данный феномен объясняется особенностями трансформационных обществ, в которых властные структуры только формируются, неустойчивы. Этим и пытаются воспользоваться промышленные и финансовые круги, проводя своих представителей в парламент или правительство.

Анализ деятельности российских лоббистов свидетельствует, что в Российской Федерации наиболее активно лоббируется исполнительная власть. Это отражает ее решающую роль в политической системе. По мере повышения политического веса Федерального Собрания оно становится все более притягательным объектом для лоббирования. Так как в Государственной Думе основную работу ведут комитеты, лоббисты влияют преимущественно на председателей комитетов, наиболее авторитетных депутатов и сотрудников аппаратов. Большие возможности предоставляет лоббирование руководства фракций и депутатских групп, в силу высокой дисциплины их членов.

Проведенные российскими учеными-политологами эмпирические исследования показали, что лоббируются, прежде всего, интересы предпринимателей. Можно выделить следующие особенности лоббизма предпринимателей:

§ отсутствие скоординированной стратегии и тактики политической деятельности большинства предпринимателей, индивидуализм в процессе лоббирования;

§ преобладание «нецивилизованных» форм лоббистской деятельности, граничащих с методами коррупции, использование законов бюрократической иерархии в целях давления;

§ основные усилия направлены на органы исполнительной власти, на высокопоставленных чиновников госаппарата;

§ низкая политическая и социальная ответственность действий предпринимателей Ерохов C.B. Лоббистская деятельность в России // Юрист. 1996. № 5. С. 60-61.

Политическая сущность лоббизма проявляется в характере и последствиях взаимодействия лоббистов и представителей органов власти и управления. Использование лоббистских методов существенно повлияло на формирование современной российской политической элиты, складывание механизма властвования в стране. Политической элите на этапе ее становления необходимо было сформировать собственную экономическую базу. Гарантией ее наличия в современной России зачастую является «личная уния» политиков с предпринимателями, складывающаяся в процессе лоббирования. Это вызвано не только материальной заинтересованностью правящей элиты, но и стремлением использовать приобретаемый таким образом экономический потенциал для борьбы с политической оппозицией, для удержания политической власти. Поэтому для успешного лоббирования большое значение имеет ответная заинтересованность государственных служащих. В этом случае они оказываются «доступными» для лоббиста и действуют в его интересах.

Индивидуальный характер лоббирования бизнесом своих интересов способствовал среди прочих условий складыванию в стране олигархической формы правления. Использование лоббистских методов внутри олигархии поддерживает ее существование. Хотя олигархическое согласование интересов обеспечивает определенную стабильность механизмов управления страной в переходный период, вместе с тем оно сдерживает появление нового, искажает представительство интересов. В условиях олигархии «точки доступа» оказываются оккупированы представителями входящих в олигархию групп и закрыты для внешнего воздействия.

Лоббирование со стороны организаций бизнеса, несмотря на присущие процессу агрегирования интересов недостатки (несоответствие интересов членов и руководства организации; игнорирование ряда мелких интересов в процессе их обобщения), в определенной степени способствует демократизации общества. Это связано, прежде всего, с тем, что представляемые организациями бизнеса интересы являются продуктом согласования и лоббируются по преимуществу «цивилизованными»" методами. В противовес лоббизму организаций лоббизм отдельных корпораций не способствует установлению консенсуса в обществе Зудин А.Ю. Система представительства российского бизнеса: формы коллективного действия. ЦПТ. М., 1997..

Важной особенностью лоббистской деятельности в Российской Федерации является ее неспециализированный характер, осуществление непосредственными субъектами лоббирования. В России пока отсутствуют профессиональные лоббистские структуры, но потребность в них существует, поэтому в ближайшем будущем можно ожидать возникновения системы аккредитованных лоббистских фирм, действующих в строгих юридических рамках. Легализация лоббизма позволит разрешить множество проблем, связанных с лоббистской деятельностью, послужит еще одним шагом к становлению и развитию гражданского общества в России.

Таким образом, можем сделать общий вывод о том, что главной тенденцией развития лоббизма должна стать его институционализация на четких правовых основах, совершенствование косвенных методов лоббирования и тех его функций, которые способствуют строительству правового государства и гражданского общества, и, следовательно, стабилизации политического процесса в современной России. При этом необходимо осмыслить и учесть зарубежный опыт регулирования деятельности субъектов лоббизма, а также российские особенности существования лоббизма как политического явления.

Выводы к Главе II

1. Процесс институционализации лоббизма в России не завершен, так как не преодолен латентный характер его функционирования и не созданы эффективные механизмы общественного контроля. Вместе с тем лоббизм превращается в активную социальную силу, обладающую материальными, информационными ресурсами и существенным политическим весом. В качестве основных тенденций развития института лоббизма в современной России можно выделить следующие. Во-первых, в условиях трансформирующегося общества усиливается влияние групп давления, прежде всего, на исполнительные органы власти, ответственные за принятие важных политических решений, тогда как лоббирование законопроектов в парламенте осуществляется реже. Во-вторых, отсутствие функциональных каналов связи гражданского общества и государства ведет к дальнейшей монополизации рынка лоббистских услуг бизнес-структурами, что находит свое выражение в лоббировании преимущественно экономических интересов субъектами и не способствует созданию плюралистического механизма лоббирования с участием различного рода социальных групп.

2. Институционализация лоббизма в регионах во многом дублирует параметры данного процесса на федеральном уровне: в качестве лоббистов выступают представители крупного и среднего бизнеса, промышленных предприятий, особенно занятых в оборонно-промышленном комплексе, а также отдельных некоммерческих организаций. Исходя из специфики их деятельности, в органах законодательной и исполнительной власти лоббируются, как правило, экономические и политические решения. Среди значимых региональных субъектов лоббистской деятельности можно выделить такие, как Торгово-промышленные и Общественные палаты. Осуществляя общественную экспертизу законодательных и подзаконных актов органов государственной власти и местного самоуправления регионов, данные структуры, по сути, артикулируют интересы различных социальных групп. Однако потенциал их влияния на политический процесс дифференцируется в зависимости от региональной принадлежности.

3. Базовым барьером оптимизации процесса институционализации лоббизма в России является то, что в настоящее время отсутствует единая концепция правового регулирования его развития в субъектах Федерации. Анализ федеральных и региональных законопроектов о лоббизме свидетельствует о поверхностной и фрагментированной регламентации лоббистских практик. Несовершенство действующего законодательства ведет к возникновению разнообразных латентных форм лоббистской деятельности, то есть к неконвенциональному лоббированию интересов ассоциаций, корпораций, общественных организаций и др. Негативным по отношению к процессу институционализации фактором является отождествление в политическом дискурсе рынка коррупции и сети лоббистских организаций. Преодоление институциональных и социокультурных барьеров развития лоббизма позволит не только изменить его структурно-функциональные параметры, но и оптимизировать российскую систему социально-политического представительства в целом.

4. Анализ практики правового регулирования лоббизма в современной России позволяет сделать вывод об отсутствии в настоящее время нормативно-правового акта, способствующего оптимизации формальной лоббистской деятельности, а также иных механизмов, способных установить конвенциональный характер отношений лоббистов и органов власти. Принятие в современных условиях закона о регулировании лоббистской деятельности затруднено действием следующих факторов: социально-политических (отсутствие заинтересованности в правовом регулировании лоббизма у институциональных групп давления, детерминированной эффективным лоббированием интересов в системе существующего латентного социально-политического представительства и др.) и правовых (неопределенность правовой конструкции лоббистской деятельности, невозможность правовыми принципами отграничить ее от коррупционной деятельности).

5. Легализация лоббизма в значительной степени способствует обеспечению гласности и предсказуемости политических процессов, открытости аппарата государственной власти для контроля со стороны гражданского общества, созданию дополнительных преград на пути коррупции, расширению круга активных участников политического процесса, что благоприятно сказывается на развитии общества в целом. В принятии единого закона о лоббизме объективно заинтересованы различные группы интересов: профсоюзы, общенациональные общественные движения, организации мелкого и среднего бизнеса. В нем также заинтересованы «группы граждан», то есть простые россияне. Против закона настроены представители институциональных групп интересов, которые уже успели освоиться в нынешней системе функционального представительства интересов, крайне несовершенной с точки зрения общественного блага, но достаточно удобной с точки зрения руководства такого рода объединений.

Заключение

Исследование теоретико-методологических основ изучения лоббизма, а также практики его функционирования в политической системе посткоммунистической России дает основание сделать следующие выводы.

Современная теория лоббизма находит свое отражение в концепциях групп интересов, групп давления, плюрализма, корпоративизма и неокорпоративизма, теории сетей, институциональных изменений. Применение неоинституционального, структурно-функционального и сетевого подходов позволило уточнить сущность категории «лоббизм», которую можно определить как систему целенаправленного воздействия определенных социальных групп на властные структуры с целью удовлетворения своих интересов посредством воздействия на решения последних.

В современной политической науке лоббизм рассматривается в трех основных формах: в качестве политического института, политической деятельности, неформальной политической практики.

Лоббизм как политический институт характеризуется рядом признаков: наличием определенного круга субъектов, вступающих в процессе политической деятельности в отношения с органами государственной власти; существованием определенной, более или менее формализованной организации, действующей в рамках нормативно-правовой системы; выполнением отдельных социально-значимых функций, интегрирующих данный институт в систему социально-политического представительства (информационная функция, замещение представительства, упорядочение плюрализма общественного мнения и др.).

Как конструктивный институт лоббизм может развиваться только в условиях демократического государства и гражданского общества. В ситуациях институциональных искажений политической системы, в отсутствие правовых и иных механизмов его контроля институт лоббизма может характеризоваться дисфункциональными особенностями, нарушая стабильность и равновесие в политической, социальной, экономической и культурной сферах, способствуя появлению сбоев и деструктивных ситуаций в работе других политических институтов.

Политическая сущность лоббистской деятельности характеризуется рядом признаков: реализацией права каждого гражданина или группы представлять интересы в органах государственной власти; артикуляцией интересов различных организаций в процессе формирования государственной политики посредством специальных сотрудников либо консультантов, нанятых компаниями, деловыми и профессиональными ассоциациями, профсоюзами и прочими группами.

В структуре лоббистской деятельности можно выделить такие элементы, как субъект, объект, предмет и методы. В качестве субъектов лоббирования чаще всего рассматриваются группы давления, то есть акцент делается на опосредованных участниках лоббистских отношений, а не на непосредственных - лоббистах, которые играют роль необходимого связующего звена между группой давления и органами государственной власти.

Общим объектом лоббистской деятельности является система органов государственной власти, на которые направлено воздействие заинтересованных субъектов с целью принятия политических решений. В качестве объектов лоббирования выступают органы законодательной, исполнительной, иногда судебной власти. Степень влияния лоббистов на аппарат государства зависит от сложившихся в, стране правовых норм и политической практики, а также определяется спецификой интереса группы давления, возможностью его осуществления на различных уровнях государственной власти.

Целью лоббистской деятельности является ее планируемый результат, то есть тот вариант решения вопроса, на достижение которого направлены усилия лоббиста. Основным атрибутом цели является предмет. Он, прежде всего, определяется интересами группы давления и выступает в виде ресурса, проблемы или позиции.

Методы лоббистской деятельности - это основные способы и технологии, используемые лоббистами на практике (выступления лоббистов на слушаниях в комитетах и комиссиях парламента; привлечение к выработке нормативных документов экспертов; осуществление личных встреч, контактов, переговоров; финансирование избирательных кампаний и др.). Использование различных методов (формальных и неформальных) зависит от транспарентности отношений групп давления и органов государственной власти, а также от традиций, ценностей политической культуры общества.

В современной России лоббизм становится неотъемлемым элементом политического процесса, социальной и экономической жизни: действует значительное число субъектов лоббизма, которые активно отстаивают свои интересы в органах государственной власти и используют различные методы оказания влияния на принятие политических решений.

Конфликт формальных и неформальных составляющих в ситуации принятия политических решений в России имеет дисфункциональные последствия при неопределенности политико-правового статуса субъектов, оказывающих влияние на этот процесс. В связи с этим возникает необходимость изучения процесса институционализации лоббизма, а также прогнозирования перспектив его развития.

Специфика института лоббизма в посткоммунистической России отражает искажения в институциональной структуре политической системы общества, связанные с неконвенциональным давлением на нее неформальных субъектов. Отсутствие эффективных социально-политических и правовых механизмов взаимодействия групп интересов и государства в современной России стимулирует развитие латентных форм и методов лоббирования, что усиливает коррупционную составляющую его образа в сознании массовых и элитных групп. Однако правовое регулирование лоббистской деятельности только отчасти способно повлиять на характер лоббизма.

Наиболее значимыми факторами воспроизведения «российской модели» лоббирования являются:

§ распространение вертикальных политических отношений,

§ ограниченное использование в политическом процессе консенсусных практик,

§ деформирование институционального рынка.

Следовательно, сохранение и укрепление демократического вектора развития политической системы, повышение конкурентности политического пространства, формирование сети функциональных институтов социально-политического представительства будут способствовать раскрытию позитивного потенциала лоббистской деятельности в России.

Специфика функционирования лоббизма в политической системе современной России определяет тенденции, характерные для его развития:

§ во-первых, доминирование корпоративного представительства интересов, модифицированного особенностью посткоммунистического трансформационного процесса;

§ во-вторых, преимущественное использование в политическом процессе неконвенциональных практик взаимодействия групп давления и органов государственной власти, которое является следствием специфичного развития системы социально-политического представительства в период трансформации посткоммунистической России;

§ в-третьих, усиление влияния групп давления на исполнительные структуры при сохранении давления на законодательные органы власти.

Для придания российскому лоббизму демократических форм необходимы:

§ выработка механизмов отчетности депутатов и государственных служащих перед населением;

§ плюрализация лоббистских структур;

§ поощрение «некоммерческих» субъектов лоббистской деятельности;

§ укрепление институтов, которые «уравновешивают» лоббизм и ограничивают его экспансию приемлемыми рамками, то есть укрепление партийно-парламентской системы представительства интересов, трипартийных договоренностей, основ государственной службы;

§ принятие закона о лоббистской деятельности;

§ разработка и принятие этического кодекса лоббиста.

Таким образом, преодоление институциональных и социокультурных барьеров развития лоббизма позволит не только изменить его структурно-функциональные параметры, но и оптимизировать систему социально-политического представительства в современной России.

Список использованной литературы

Малько А.В Лоббизм и право// Правоведение. - 1995.- № 2. - С. 18-19.

«Хартия Вольностей», которая, по мнению некоторых авторов, положила начало европейского парламентаризма.

Вуйма А.Ю. Лоббирование. Как добиться от власти нужных решений. - М.- 2008. - С. 12.

См: Любимов А.П. История лоббизма в России. - М. - 2005. - С. 11.

Вершинина И.А. Лоббизм как институт представительства групповых интересов// Советник. - 2006. - С. 32.

Бакун Л.А. Группы в политике (К истории развития американских теорий)// Полис. - 1999. - № 1. - С. 163-164.

Любимов А.П. Классификация видов лоббизма. Материалы к международному «круглому столу» в МГЮА. - М.: АНО КиАЦ «Россия - США: XXI век». - 1999. - С. 53.

Смирнов В.В. Зотов C.B. Лоббизм в России и за рубежом: политико-правовые проблемы // Государство и право. 1996. № 1. С. 112-120.

Дмитриева Е.А. Лоббирование корпоративных интересов в органах государственной власти России // Власть. 2004. № 4. С. 65-70.

Ильичева Л.Е. Лоббизм в структурах законодательной и исполнительной власти // Государственная служба. 2002. № 2. С. 101-110.

Лоббизм в России: этапы большого пути. Доклад Экспертного института Российского Союза промышленников и предпринимателей и Фонда развития парламентаризма в России. М. - 1995. - 71 с.

Конституция РФ. М.: Юридическая литература, 1993. - 61 с.

Любимов, А.П. Лоббизм как конституционно-правовой институт / А.П. Любимов.-М., 1998.

Любимов, А.П. Институт лоббизма и законодательный процесс в Российской Федерации / А.П. Любимов. М.: Изд-во МГУ, 1998.

Кравченко А.И. Лоббизм в России // Социологические исследования. 1996. № 3. С. 54-62.

Любимов А. П. Профессиональный лоббизм. М.: Изд-во "Гном-пресс", 1998. 200 с.

Клямкин И.М., Тимофеев Л.М. Теневой образ жизни (Социологический автопортрет постсоветского общества) // Политические исследования. 2000. № 5. С. 121-132.

Ерохов C.B. Лоббистская деятельность в России // Юрист. 1996. № 5. С. 60-61

Зудин А.Ю. Система представительства российского бизнеса: формы коллективного действия. ЦПТ. М., 1997.

Любимов А.П. Конституционно-правовые основы формирования лоббистских отношений в открытом обществе (Антикоррупционный проект). - М. - 2000. - С. 31.

Зяблюк Н.Г. Лоббизм в США как политический институт// США. Экономика. Политика. Идеология. - 1995. - № 1(301). - С. 46.

Жуган И.Б. Лоббизм в США: правовые основы и анализ современного законодательства// Представительная власть - XXI век: законодательство, комментарии, проблемы. - 2005. - № 3 (63). - С. 39.

Зверев Е.В. Проблема институционализации лоббизма в России: Дис. ... канд. полит. наук. - Екатеринбург. - 2005. - С. 17.

Бердникова Е.В. Тенденции и перспективы формирования системы цивилизованного лоббизма в современной России: политико-правовой подход: диссертация ... кандидата политических наук. - Саратов. - 2006. - С. 15.

Cм: Перегудов С.П., Лапина Н.Ю., Семененко И.С. Группы интересов и российское государство. - М. - 199. - С. 216.

Красинский В.В. Правовая оценка российского лоббизма // Юридический мир. 2004. № 8-9. - С. 86

Перегудов С.П. Корпоративный капитал в российской политике // Политические исследования. 2000. № 4. С.72-81

Сырунина Т.М. Лоббирование: согласование частных интересов // Сравнительное конституционное обозрение. 2008. № 4. С. 122-130.

Зяблюк Н.Г. Сахаров H.A. Лоббизм как инструмент политики // Актуальная политика. 1993. № 2-6. С. 29-33.

Субочев В.В. Формы и методы лоббистской деятельности в правовой действительности Российского государства // Правовая политика и правовая жизнь. 2002. № 4. С. 68-75.

Политическая социология: Учебник для вузов / Под ред. Ж.Т. Тощенко. М., 2002. - С. 187.

Васильев Т.В. Лоббизм как форма политической деятельности: природа, функции, современные виды // Вестник Московского государственного университета. Серия «Политические науки». 2004. № 4. С.26-34.

Эволюция взаимоотношений центра и регионов России: от конфликта к поиску согласия / Под ред. Дж. Азраэла, Э. Паина, Н. Зубаревич. М: Комплекс-Прогресс, 1997.

Вишняков В.Г. Проблемы государственного регулирования «лоббизма» в Российской Федерации //Представительная власть: мониторинг, анализ, информация . 1995. № 3.

Кравченко А.И. Лоббизм в России // Социологические исследования. 1996. № 4. С. 3-10.

Вишняков В.Г. Проблемы государственного регулирования «лоббизма» в Российской Федерации //Представительная власть: мониторинг, анализ, информация. 1995. № 3.

Размещено на Allbest.ru