Проблема Нагорного Карабаха и пути её решения

Уже в 1990-1991 гг. начался процесс “республиканизации” автономий: автономные области, а также ряд компактно населенных этническими меньшинствами территорий провозглашали себя республиками, причем, как правило, без эпитета “автономный”. Федеральные власти России закрепили этот процесс в законодательных актах российского парламента, другие союзные республики заняли более осторожную либо даже враждебную позицию (Грузия, Молдова) но в целом процесс усиления автономий (или бывших автономий - если следовать их собственным декларациям) набирал силу, тем более что в условиях борьбы республик и центра их политическая роль заметно возросла: центр рассматривал их как непреодолимое для республик препятствие для достижения независимости. Правда, это не было однонаправленным процессом - в ряде случаев (например, Южная Осетия и особенно Карабах) центр взамен определенных политических уступок со стороны республик мог предоставить им союзный репрессивный аппарат.[8]

С момента провозглашения НКР Нагорный Карабах стал стремиться сам представлять свои интересы и настаивать на своем непосредственном участии в переговорах по относящимся к нему вопросам, и миссия Ельцина-Назарбаева явилась первым подобным опытом.

Определенным признанием изменившегося политического веса Нагорного Карабаха стал визит президентов России и Казахстана в Степанакерт и участие представителей НКАО и Шаумяновского района в статусе наблюдателей при подготовке Железноводского коммюнике.[18]

Таким образом, Железноводский процесс объективно диктовался принципиальным изменением ситуации, как в Карабахе, так и в Армении и Азербайджане. Однако начало т. н. Железноводского процесса было обусловлено не столько усилиями Армении, политический вес которой и в новых условиях продолжал оставаться незначительным, сколько политической волей основных претендентов на союзное наследие - ими были прежде всего Россия и, по инерции, лидер ново-огаревского процесса Казахстан.[11]

1.4.2 Железноводское коммюнике

Из десяти пунктов Коммюнике наиболее важным являлся первый: “Стороны считают, что необходимыми и обязательными условиями урегулирования до 1 января 1992 г. конфликта являются: прекращение огня, отмена всех неконституционных актов Азербайджана и Армении по НКАО, признание полномочий законных органов власти, вывод из зоны конфликта всех вооруженных формирований за исключением частей внутренних войск МВД СССР и МО СССР. По истечение этого срока присутствие всех вооруженных формирований и их действия признаются сторонами незаконными и будут пресекаться внутренними войсками МВД СССР, а участники вооруженных формирований подлежат привлечению к установленной законом ответственности”. В остальных пунктах содержались положения относительно поэтапного, начиная с пустующих сел, возвращение депортированного населения незамедлительного освобождения заложников, обеспечения в двухнедельный срок нормального функционирования железнодорожного транспорта, воздушных сообщений, систем связи и коммуникаций и затем - обеспечению свободного и взаимовыгодного функционирования автомобильных дорог. Остальные пункты касались деятельности формируемых посредниками рабочих групп наблюдателей, в функции которых входило разработка предложений, подготовка официальной информации о событиях в зоне конфликта, контроль за освобождением заложников. При этом особо оговаривалось, что положения, содержащиеся в настоящем Коммюнике, не могут быть рассмотрены как право посредников на вмешательство во внутренние дела суверенных государств - Азербайджанской Республики и Республики Армения.[21]

Само по себе Коммюнике содержало разумные положения, которые впоследствии неоднократно повторялись в последующем. Эти положения могли бы стать основой урегулирования. Однако коммюнике не было результатом предварительных соглашений и не опиралось на экспертные разработки, а заключало прежде всего декларации о благих намерениях, не подкрепленные, однако, какими-либо механизмами. Предполагалось, что подобная конкретизация будет достигнута в ходе переговоров между Арменией и Азербайджаном при участии российских и казахстанских наблюдателей.

Важнейшим достижением следует считать сам факт начавшихся вскоре переговоров, попеременно проходивших в приграничных Казахском и Иджеванском районах. Однако три обстоятельства не давали возможности добиться реального прогресса - это исключение из переговорного процесса представителей Нагорного Карабаха, внутриполитическая ситуация в Азербайджане и, по мере изменения общеполитической ситуации, неопределенность статуса инициаторов и их полномочий. Но наиболее существенным дисфактором, видимо, было то, что инициатива, начатая в контексте сложных и нестабильных отношений между республиками и центром, оказалась в зависимости от этих отношений и не опиралась на какие-либо сформировавшиеся органы, структуры и механизмы. И так же неожиданно, как она началась в момент фактического распада СССР, инициатива Ельцина-Назарбаева сошла на нет - вместе с юридическим прекращением существования СССР.[11]

1.4.3 Ход переговоров

Как уже было отмечено, коммюнике представляло скорее список подлежащих решению проблем, нежели согласованный механизм их решения. Поэтому как очередность обсуждаемых проблем, так и интерпретация уже зафиксированных формулировок представляли широкий спектр возможностей.

Ключевым вопросом, по которому стороны занимали диаметрально противоположные позиции, был вопрос о статусе Карабаха. И точно также, как это впоследствие произойдет на переговорах в рамках СБСЕ и других, до обсуждения этого вопроса возникал предваряющий его вопрос о форме и статусе участия в переговорах представителей Нагорного Карабаха. Азербайджанская делегация категорически выступала против какого-либо их участия - ни как отдельной делегации, ни в составе делегации Армении, даже если это были бы избранные от Нагорного Карабаха депутаты армянского парламента, ни в рабочих группах (российское предложение). Сам вопрос статуса Карабаха обсуждению не подлежал. Более того, уже в ходе железноводского процесса парламент Азербайджана аннулировал автономию Карабаха, считая это дополнительным подтверждением тому, что сама проблема - это внутреннее дело республики, не имеющее никакого отношения к переговорам. Подобным поведением на переговорах официальная делегация стремилась нейтрализовать эти обвинения. Поэтому сам ход переговоров был в этом отношении шагом назад относительно самой железноводской встречи, на которой в качестве наблюдателей принимали участие представители НКАО и Шаумяновского района.[19]

Естественно, армянская делегация стремилась зафиксировать хотя бы то положение, которое существовало во время железноводского саммита и настаивала на выработке какой-либо формулы участия представителей Нагорного Карабаха, мотивируя это тем, что в противном случае нет механизмов согласования принятых решений, а Армения не может нести ответственность за происходящее на территории Нагорного Карабаха, тем более, что, по настоянию азербайджанской стороны, которое поддержали и посредники, официальная делегация Армении воздерживалась от посещения Карабаха и переговоров на месте. Не было принято и российское предложение об организации встречи в Степанакерте, где роль приглашающей стороны взяли бы на себя не власти Карабаха, а посредники. На практике применялась весьма громоздкая процедура, в рамках которой посреднические группы вынуждены были постоянно разъезжать между Степанакертом, Ереваном и Баку, а также расположенными в противоположной стороне от Карабаха пограничными Иджеваном и Касахом, где проходили встречи делегаций. Хотя азербайджанская делегация не была связана подобным ограничением, но, не признавая органов власти Нагорного Карабаха, она встречалась исключительно с представителями азербайджанского населения Карабаха. Таким образом на посредников ложилась еще и дополнительная нагрузка - посредничество между властями Нагорного Карабаха и делегациями Армении и Азербайджана.[11]

Разумеется, эти процедурные ухищрения были связаны с ключевым вопросом о Нагорном Карабахе. Уже на первом заседании азербайджанской делегацией было заявлено, что проблема Нагорного Карабаха не может быть предметом повестки переговоров. Армянская делегация настаивала, что хотя и существует множество проблем между Арменией и Азербайджаном, но все они производны от этой основной проблемы Карабаха, и невозможно решить вытекающие частные проблемы, не решив лежащей в их основе - все эти проблемы с неизбежностью будут возникать вновь. Азербайджан же заявлял, что отношение Армении к проблеме Карабаха должно рассматриваться только в одном аспекте - прекращении ее вмешательства во внутрение дела республики, хотя и допускал в дальнейшем, что могут быть предусмотрены некоторые формы культурно-образовательного сотрудничества между Арменией и Карабахом. Правда, и здесь делалась оговорка - если в Армении будут созданы условия для возвращения азербайджанцев и принято аналогичное решение относительно их статуса.

Хотя и было принято решение на время воздержаться от обсуждения этого вопроса, вернувшись к нему в конце, и работать над зафиксированной в коммюнике повесткой, но тут возник второй принципиальный вопрос: очередность шагов. Соглашаясь с тем, что первоочередным является первый пункт, стороны не пришли к согласию, как следует трактовать содержащиеся в нем требования: прекращение огня, отмена неконституционных решений, признание полномочий законных органов власти и вывод из зоны конфликта вооруженных формирований, за исключением союзных. Такая насыщенность первого пункта объяснялась тем, что во время железноводской встречи не было принято решения о приоритетности этих требований и все они были включены как равноправные. Но во время переговорного процесса азербайджанская делегация стала настаивать на их поэтапности - в той последовательности, как они изложены в тексте. Ситуация усугублялась еще и тем, что посредники должны были выработать механизмы по прекращению огня и нейтрализации вооруженных формирований, определяемых ими как незаконные, а также гарантии безопасности для населения (это поручение содержалось во втором пункте). Поэтому даже относительно первого подпункта (прекращение огня) при согласии сторон считать его приоритетным дело не пошло дальше представления сторонами своих проектов, причем армянская делегация настаивала на обязательном участии в этом вопросе представителей Нагорного Карабаха, а азербайджанская выступала против против какого-либо контроля международных наблюдателей и допуска их в зону конфликта. Кроме того, неопределенность текста позволяла вести долгие дискуссии относительно того, как понимать понятия “законные”и “антиконституционные”- к этому времени заявившие о своей независимости Армения и Азербайджан уже не считали действительными положения Конституции СССР и стремились предложить интерпретацию, согласующуюся с принятыми ими законодательными актами.[11]

Не получил решения и, казалось бы, наиболее определенный пункт коммюнике - о “поэтапном, начиная с пустующих сел, возвращении депортированного населения”. Во-первых, Азербайджаном отрицался сам факт депортации в мае-июне 1991 г. (он говорил о добровольном переселении), во-вторых, делались попытки глобализовать вопрос - говорилось то о возврате беженцев по принципу “деревня на деревню”, то о необходимости решения вопроса всех беженцев, начиная с 1988 года. Впрочем, при отсутствии ясности в вопросе о прекращении огня и гарантиях безопасности обсуждение этого вопроса неизбежно принимало чисто теоретический или же пропагандистский характер.

Единственный вопрос, по которому наблюдался видимый прогресс, был о сотрудничестве в сфере информационного обмена. Здесь, как это ни странно, основные противоречия были между посредниками, которыми по-разному понимался шестой пункт соглашения о создании информационной группы, уполномоченной осуществлять подготовку официальной информации о событиях в зоне конфликта. Российские представители (и в этом с ними были солидарны представители Армении) понимали его как поручение готовить информацию прежде всего о ходе переговоров, тогда как поддержанные Азербайджаном представители Казахстана видели задачу группы в контроле над поступающей из региона информацией и чуть ли не введении особой цензуры. Что же касается Армении и Азербайджана, то в Москве было заключено соответствующее соглашение между руководителями информационных служб Армении и Азербайджана при участии их российских и казахстанских коллег, были даже осуществлены взаимные поездки журналистов в Ереван и Баку, проведены совместные акции в зоне конфликта. Однако последовавшее в ноябре общее ухудшение обстановки не позволило реализовать даже и эти частные договоренности.[19]

В рамках переговоров удалось достичь предварительного согласия по ряду вопросов - информационному сотрудничеству, взаимодействию между правоохранительными органами, некоторым гуманитарным проблемам. Но реализация договоренностей даже по этим сравнительно частным вопросам зависела от прогресса в основном направлении. Однако сами переговоры очень быстро зашли в тупик.

1.4.4 Эскалация конфликта

Как это нередко бывает (и что впоследствие нередко повторялось на последующих переговорах), подписание соглашения не оказало какого-либо значимого эффекта на стабилизацию обстановки. Уже через два дня после подписания Коммюнике, 25 сентября, из Шуши и прилегающих деревень был произведен первый ракетный обстрел Степанакерта. Азербайджанское руководство, оправившись от первоначального шока, вызванного выводом из-под его подчинения вооруженных сил СССР, приступило к форсированному строительству собственной армии. Результаты не заставили себя ждать. За период с 1-го ноября 1991 года по 27 января 1992 в Нагорном Карабахе имело место 80 бомбардировок населенных пунктов, по которым было выпущено 2737 ракет и снарядов. В результате было разрушено или повреждено 627 зданий, убито 47, ранено - 167 человек. Произошло 46 вооруженных столкновений, в которых было убито 42 человека. Всего же в конфликтах погибло 157 человек, ранено - 256 (с января 1991 по ноябрь - соответствтвенно, 35 и 256).[31]. Эти данные неоспоримо свидетельствуют, что железноводский процесс не оказывал никакого влияния на ситуацию на месте, и, более того, именно в этот период наблюдается беспрецедентная до этого эскалация - перерастания конфликта в настоящую войну.

В Армении отсутствовали военные аэродромы и авиация, системы ПВО и инфраструктурные подразделения, здесь находились только оперативные склады вооружения и боеприпасов. Основные же склады вооружения и боеприпасов, а также основной потенциал тяжелой техники и авиации были расположены в Азербайджане.

Такая диспропорция в дислоцированном на территории Армении и Азербайджана вооружении предопределила подход этих республик к вопросу о строительстве национальных вооруженных сил. Армения пыталась решать проблему в рамках системы коллективной безопасности СНГ и поддерживала претензии России на полный контроль над имуществом Советской армии. Поэтому ставший президентом Армении Левон Тер-Петросян декларировал отказ от построения боеспособной национальной армии, в надежде, что Россия не допустит передачи складированного в Азербайджане оружия. Однако его рассчет оказался неверным - большинство республик СНГ, в первую очередь Украина и Азербайджан, провозгласили имеющееся на их территории вооружение национальным достоянием, поэтому заявление России о переходе бывшей Советской Армии в Закавказье под ее юрисдикцию оказалось пустой декларацией.[7]

Помимо указанного дисбаланса в потенциальной оснащенности армий, Азербайджан мог рассчитывать на помощь в военном строительстве Турции. Все эти факторы подогревали надежды Азербайджана на возможность быстрого решения карабахского вопроса путем использования одностороннего военного преимущества, что не могло не оказывать негативного воздействия на подход к переговорному процессу. По мнению ряда экспертов, участие в Железноводском процессе нужно было Азербайджану прежде всего для выигрыша времени для перегруппировки сил и построения полноценных военных структур, что должно было компенсировать утраченную возможность решить карабахский вопрос посредством союзных военных структур.[11]

На ход переговоров отрицательно влияла и политическая нестабильность в самом Азербайджане и происходившие в нем процессы перераспределения политической власти. Двоевластие в Азербайджане влияло на ход переговоров - пользуясь своими возможностями, руководство Народного фронта всячески срывало ход выполнения достигнутых частных договоренностей и создавало новые проблемы (диверсии в Нагорном Карабахе, нападения на приграничные села Армении, захват заложников).[17]

1.4.5 Расформирование автономии и референдум в Нагорном Карабахе

Как уже было сказано, центральная проблема - статус Нагорного Карабаха - по сути оказалась вне официального обсуждения на переговорах. В рамках переговоров стороны предпочли временно “заморозить” ее и вернуться к ней после решения представлявшихся менее острыми проблем. Однако быстро изменявшаяся обстановка определялась не искусственными решениями, а инерцией предшествовавших ситуаций и ранее принятых решений. Это относилось не только к эскалации напряженности и разрастанию конфликта, но и к политико-правовой сфере. Пользуясь создавшейся неопределенностью, основные стороны конфликта предпочли, не дожидаясь окончания переговоров и в одностороннем порядке зафиксировать желательное для себя решение.

Руководство Армении продолжало курс на дистанцирование от проблемы. Провозглашение 30 августа независимости Азербайджана и 2 сентября НКР требовало определенных корректив, в первую очередь, относительно решения прежнего парламента о воссоединении Армении и НКАО. На состоявшейся в середине сентября закрытой сессии Верховного Совета Армении при обсуждении создавшейся ситуации было предложено три основных проекта:

1) отменяющее упомянутое решение;

2) подтверждающее это решение;

3) компромиссный вариант, в котором выражалась готовность признать Азербайджан и НКР и предлагающий вступить с ними в переговоры относительно взаимного признания (естественно, в таком случае указанное решение подлежало отмене).

Разумеется, был и четвертый вариант - воздержаться от принятия каких-либо решений. В пользу последнего выступил руководитель Армении Л. Тер-Петросян, обосновав это необходимостью прояснения ситуации и намечавшейся миссией Ельцина-Назарбаева. Его предложение перенести обсуждение и не ставить вопрос на голосование оказалось определяющим.[11]

Однако решение фактически было вынесено другими важнейшими правовыми актами - о проведении референдума о независимости Армении (21 сентября) и о проведении выборов президента Армении (16 октября). Референдум и выборы проходили только на территории бывшей Армянской ССР. Решение о воссоединении Армении и Нагорного Карабаха тем самым опосредованным образом оказывалось дезавуировано. [11]

Напротив, парламенты Азербайджана и Нагорного Карабаха, демонстративно игнорируя друг друга, продолжили то, что было намечено прежними решениями. В соответствии с действовавшим тогда союзным законодательством после провозглашения восстановления независимости Азербайджана 2 сентября 1991 г. состоялась совместная сессия народных депутатов НКАО и Шаумяновского райсовета с участием депутатов всех уровней, то есть территорий, где должен был быть проведен отдельный референдум (или же результаты республиканского должны были быть учтены отдельно). Решение азербайджанского парламента лишало население этих территорий права на прямое волеизъявление, но высшие и местные представительные органы власти НКАО и Шаумяновского района в соответствии с их конституционными полномочиями были вправе выразить волю избравшего их населения.[18]

Совместная сессия приняла “Декларацию О провозглашении Нагорно-Карабахской Республики”, в которой, упоминая о международных документах, закрепляющих право народов на самоопределение, а также о порождающей конфликт проводимой Азербайджаном политике апартеида, тем не менее в качестве основной правовой основы были приняты нормы союзного законодательства.[20]

Провозглашение республики юридически было оформлено как реализация возможностей, предоставляемых союзным конституционным правом и вместе с тем как промежуточное решение, поскольку окончательное решение должен был дать референдум. Поэтому в Декларации нет однозначного определения статуса НКР - из трех предоставленных законом возможностей (пребывание в составе выходящей республики, пребывание в СССР, постановка вопроса о политико-правовом статусе), сессия принимает промежуточное решение - подтверждая, что на территории НКР действуют Конституция и законы СССР и тем самым НКР продолжает оставаться союзной территорией, вместе с тем оставляет за собой право самостоятельно определять свой государственно-правовой статус на основе политических консультаций с руководством страны и республик. Тем самым уже в сентябре был взят курс на проведение требуемого нормами международного и союзного права референдума. [2]

Хотя относительно необходимости референдума среди политического руководства Нагорного Карабаха разногласий не было, однако формулировка выносимого на референдум вопроса вызвала острую дискуссию. После провозглашения независимости Азербайджаном и Арменией Нагорный Карабах становился территорией Союза ССР и получал статус союзной республики. Именно это и предполагалось союзным законодательством, поэтому в качестве выносимого на референдум вопроса предлагалось примерно следующее: “согласны ли Вы, что НКР была республикой в составе СССР”. Однако более проницательные и радикальные политики (в основном не связанные с прежним руководством), осознавая, что Союз ССР переживает последние дни, настаивали на иной, более гибкой формулировке. Их доводы оказались убедительнее, и в начале октября Верховный Совет НКР принимает решение о проведении референдума со следующим вопросом: “Согласны ли вы, чтобы провозглашенная Нагорно-Карабахская Республика была независимым государством, самостоятельно определяющим формы сотрудничества с другими государствами и сообществами”. На состоявшемся 10 декабря референдуме из 132328 имеющих право голоса приняло участие в голосовании 108736 человек (82, 2%), “за” проголосовало 108615 человек (99,89 % от голосовавших), “против” - 24 (0,02%), 96 бюллетеней были признаны недействительными. [27]. Формулировка вынесенного на референдум вопроса не исключала возможности договорных отношений с другими государствами, так и сообществами государств, что дало основание руководству НКР сразу же после провозглашения СНГ обратиться с заявлением о членстве в Содружестве.[2]

Сформированный в результате состоявшихся 29 декабря 1991 г. выборов Верховный Совет НКР принятой Декларацией о государственной независимости НКР (06. 01. 1992) законодательно закрепил как результаты референдума, так и те ранее принятые правовые акты, в которых реализовалось право народа Нагорного Карабаха на самостоятельное определение своего политического статуса. Особо следует отметить то обстоятельство, что Нагорный Карабах явился единственной из бывших автономий бывшего СССР (а Шаумяновский район - единственной территорией компактного проживания национальных меньшинств), где еще до прекращения юридического существования СССР были выполнены требуемые правовые акции относительно выхода союзной республики и определения автономиями своего политико-правового статуса. Это обстоятельство впоследствии давало основание представителям НКР настаивать на том, что образование НКР есть уникальный случай и должен быть рассмотрен отдельно от возникших на территории бывшего Союза конфликтов между бывшими союзными республиками и бывшими автономиями.[24]

В свою очередь, Азербайджан стремился не допустить подобного развития событий и избежать моментов, представлявших для него наибольшую опасность. В первую очередь, это относилось к референдуму, и не случайно, что за провозглашением парламентом Азербайджана независимости не последовало референдума (он состоялся только в конце декабря, то есть уже после не только фактического, но и юридического распада СССР). На провозглашение НКР незамедлительно последовал ответ азербайджанского руководства. Руководство Азербайджана, оказавшись так и не в состоянии решить проблем, связанных с правовым статусом автономии, выбрало, как ему, видимо, тогда казалось, простейший путь - ликвидировать автономию. Нет автономии - нет проблем, в том числе и правовых. В соответствии с этой логикой 23 ноября 1991 г. принимается Закон Азербайджанской Республики “Об упразднении Нагорно-Карабахской автономной области Азербайджанской Республики”, поскольку создание автономии квалифицируется как фактор, противоречащий национальным интересам азербайджанского народа и способствующий углублению национальной розни между азербайджанским и армянским народами.[11]

Так вне рамок Железноводского процесса, в момент, когда переговоры зашли в тупик, Азербайджан и НКР в одностороннем порядке зафиксировали тот статус Нагорного Карабаха, который представлялся им желательным, тем самым решив для себя основной вопрос. Это обстоятельство, приплюсовываясь ко всем остальным трудностям переговорного процесса, еще более обесценивало его продолжение.

1.4.6 Переговорный кризис

Отсутствие какого-либо прогресса на переговорах, постоянно ухудшавшаяся ситуация на месте (как в Нагорном Карабахе, так и в приграничных районах Армении и Азербайджана), явная утрата интереса со стороны посредников - все это создавало серьезную угрозу для продолжения Железноводского процесса. Естественно, что в подобных условиях обсуждение зафиксированных в коммюнике задач становилось бессмысленным, особенно в тех случаях, когда возникали новые проблемы. Такой проблемой стало прекращение подачи в Армению проходящего через территорию Азербайджана российского газа, который до этого поступал бесперебойно. Взамен этого азербайджанская делегация потребовала существенных уступок в тех вопросах, по которым до этого не удалось добиться согласия. Более того, азербайджанская сторона заявила о нежелании обсуждать связанную с газопроводом проблему, пока не будут удовлетворены ее требования. Армянская делегация расценила такое поведение как шантаж и опасный прецедент, позволяющий азербайджанской стороне усилить свои позиции на переговорах, ухудшая ситуацию на месте. Это заставило делегацию Армении прервать свое участие в переговорах. Переговоры не могут быть успешно продолжены, если вместо выполнения договоренностей по обсуждаемым проблемам будут искусственно создаваться новые. В подобных условиях делегация Республики Армения считает нормальный ход переговоров невозможным и заявляет, что продолжение переговоров станет возможным только после возобновления нормального функционирования газопровода.[15]

Азербайджанская сторона расценила подобное заявление как нежелание участвовать в переговорах. Вскоре произошел трагический инцидент. 20 ноября вблиз села Каракенд на границе между Агдамским и Мартунинским районами потерпел катастрофу вылетевший из Агдама военный вертолет, в котором находились назначенные еще союзными властями военный комендант НКАО, руководители прокуратуры, МВД и КГБ НКАО, ряд руководителей Азербайджана, входившие в посредническую группу представители МВД России и Казахстана, а также журналисты и члены экипажа - всего 20 человек. Детали этой авиакатастрофы так и не были прояснены. Азербайджанская сторона обвинила в случившемся Армению и также заявила о невозможности продолжения переговоров.[11]

Поскольку Армения находилась в энергетическом кризисе и не имела ресурсов для создания армии, время работало на Азербайджан. Армения вынуждена была предпринять шаги по возобновлению переговоров, пытаясь использовать посредников, а также продолжавший формально существовать в лице президента СССР Центр. Однако безуспешно: руководство России и Казахстана явно утратило интерес к инициированному ими процессу; складывалось впечатление, что делегации этих государств предоставлены сами себе. Их полномочия и функции, и без того неопределенные, представители Азербайджана, ссылаясь на оговорку о невмешательстве наблюдателей во внутренние дела, стали интерпретировать даже не как посреднические, а как чисто наблюдательные. А инциденты создавали для посредников-наблюдателей благовидный предлог заморозить начальную инициативу, возложив ответственность на стороны конфликта. Уникальность ситуации заключалась в том, что СССР еще существовал юридически, и Президент СССР воспользовался возможностью показать, что его ресурсы воздействия на ситуацию не исчерпаны. И точно так же, как ранее президенты России и Казахстана своей инициативой постарались продемонстрировать неспособность Центра решать проблему, то теперь уже Центр (в лице президента Горбачева) попытался доказать, что его рано сбрасывать со счетов. После Заявлений делегаций Армении (после прекращения подачи газа) и Азербайджана (после инцидента с вертолетом) о невозможности продолжения переговоров и отбытия посредников, по инициативе Горбачева вопрос обсуждался на заседании Госсовета СССР (органа, в который входили руководители республик) при участии руководителей Армении и Азербайджана. Итогом обсуждения стал документ (Постановление Госсовета СССР от 27 ноября 1991 г. “О мерах по стабилизации обстановки в НКАО и приграничных районах Азербайджанской Республики и Республики Армения”), представлявший ослабленную редакцию Железноводского Коммюнике. В ст. 1 Верховным Советам Азербайджана и Армении предлагалось отменить все акты, изменяющие правовой стутус НКАО, зафиксированный в Конституции СССР. Восстановить на территории НКАО конституционный порядок.

Это Постановление Госсовета - один из последних документов Союза ССР. СССР, как и его Президент, доживал последние дни. Через две недели, после встречи в Беловежской пуще, (8-го декабря) а затем Алма-Атинской Декларации (21-го декабря) СССР прекратил свое существование. Возникшая при его образовании Карабахская проблема оказалась долговечнее.[21]

С распадом СССР эта проблема получает внешнеполитическое оформление. Хотя уже было провозглашено о создании Содружества Независимых Государств, оно не имело никаких структур и не могло каким-либо образом влиять на ситуацию. Вместе с тем распад СССР создавал возможность для внешних третьих сил, которые после юридического оформления распада приобретали новые возможности для проникновения в регион и установления своего контроля над ситуацией в Нагорном Карабахе. В первую очередь, это были соседние страны - Турция и Иран, а также США и влиятельные европейские державы.[6]

Заключительным аккордом железноводской инициативы, то есть попытки найти решение в рамках отношений между вновь сформированными республиками бывшего СССР, явилось Московское Коммюнике по итогам встречи министров иностранных дел Азербайджана, Армении и России (20.02.1992), которое по своей расплывчатости и неопределенности было шагом назад по сравнению с Железноводским Коммюнике. Министры не приняли каких-либо окончательных решений, а лишь “пришли к ряду выводов, которые они доложат своим президентам и парламентам”. Сами эти “выводы”не содержали какой-либо новизны и по сути были лишь более слабой и расплывчатой редакцией Железноводского Коммюнике, и то частичной. Отмечалось: 1) Необходимость незамедлительного прекращения огня в зоне карабахского конфликта и разблокирования дорог и коммуникаций, в первую очередь для доставки гуманитарной помощи; 3) Обеспечение устойчивого переговорного процесса с целью выработки гарантий и механизмов соблюдения прекращения огня и поисков всестороннего урегулирования конфликта; 4) Поддержка инициативы МИД России по созданию трехсторонней рабочей группы для оказания содействия миротворческим усилиям, подготовки переговорного процесса. Но был еще один пункт, на первый взгляд столь же декларативный, что и остальные, но который знаменовал начало нового периода глобализации и интернационализации карабахской проблемы: 2) Признание необходимости всеобъемлющего выполнения взятых сторонами обязательств по СБСЕ и в первую очередь отказа от применения силы или угрозы силой. Принятие и одобрение идеи дальнейшего подключения миротворческих возможностей и усилий СБСЕ и ООН в интересах урегулирования конфликта. [11]

Хотя официально союзные республики еще не были приняты в СБСЕ, но уже начался этап рассмотрения проблемы в рамках этой организации. В 1992 году СНГ не имело каких-либо собственных структур и было чисто декларированным, а не реальным государственно-политическим союзом, причем участие в нем Азербайджана было под вопросом (президент Азербайджана подписал основные документы, но они не были ратифицированы парламентом; уже при президенте Эльчибее азербайджанский парламент почти единодушно проголосовал против их ратификации, а при президенте Алиеве - столь же единодушно ратифицировал их). Россия не имела ни желания, ни воли, ни возможностей контролировать решения оставшихся после СССР проблем и с готовностью уступала контроль за ними международным органам.[26]

Так называемый железноводский процесс стал промежуточной стадией решения карабахской проблемы - начатый еще в координатах СССР, он далее продолжается уже как международный. Московское Коммюнике при всей его бессодержательности и отступлении даже от скромных достижений Железноводского коммюнике, было документальным подтверждением начала нового этапа - решения вопроса в рамках СБСЕ.

1.5 Современный этап конфликта

В наше время Нагорный Карабах является де-факто независимым государством, именующим себя Нагорно-Карабахской Республикой. Он поддерживает тесные связи с Республикой Армения и использует её национальную валюту -- драм. Армянские власти постоянно подвергаются давлению со стороны внутренних сил, призывающих к аннексии Нагорного Карабаха. Армения, однако, не идёт на это, опасаясь реакции Азербайджана и международного сообщества, которое по-прежнему считает Нагорный Карабах частью Азербайджана. Политическая жизнь Армении и Нагорного Карабаха настолько тесно взаимосвязаны, что бывший президент Нагорно-Карабахской Республики Роберт Кочарян в 1997 году возглавил правительство Армении, а с 1998 по настоящее время является её президентом.[28]

В настоящее время переговорный процесс застопорился, так как обе стороны в равной степени проявляют неуступчивость. Азербайджан полагает, что принадлежность ему Карабаха признана международным правом и вне обсуждений, и требует, в качестве предварительного условия для обсуждения статуса Карабаха, возвращения всех оккупированных районов «зоны безопасности». Армянская сторона указывает, что не может пойти на такой шаг без гарантий безопасности для НКР, и требует предварительного признания Азербайджаном независимого статуса НКР. Армения, кроме того, считает, что, поскольку НКР провозгласила свою независимость одновременно с приобретением независимости Азербайджаном, она никогда не являлась частью суверенного Азербайджанского государства и обе страны следует в одинаковой степени рассматривать как государства-правопреемниками бывшего СССР.

Представители Армении, Азербайджана, Франции, России и США встречались в Париже и Ки-Уэсте (Флорида) весной 2001 года. Детали переговоров не разглашались, но сообщалось, что стороны обсуждали отношения между центральным правительством Азербайджана и карабахским руководством. Несмотря на слухи о том, что стороны были вновь близки к достижению соглашения, азербайджанские власти, как во времена правления Гейдара Алиева, так и после прихода к власти его сына Ильхама Алиева после выборов в октябре 2003 года, упорно отрицали, что в Париже или Ки-Уэсте были достигнуты какие-либо соглашения.[30]

Дальнейшие переговоры между президентом Азербайджана Ильхамом Алиевым и президентом Армении Робертом Кочаряном были проведены в сентябре 2004 года в Астане (Казахстан) в рамках саммита СНГ. По сообщениям, одним из обсуждавшихся предложений был вывод оккупационных сил с азербайджанских территорий, прилегающих к Нагорному Карабаху, и проведение плебисцита в Нагорном Карабахе и на остальной территории Азербайджана о будущем статусе региона.

10 -- 11 февраля 2006 в Рамбуйе (Франция) прошли переговоры прибывших во Францию по приглашению президента Жака Ширака президентов Армении и Азербайджана Роберта Кочаряна и Ильхама Алиева. Эта встреча стала первым в 2006 году раундом переговоров по урегулированию проблемы. Сторонам не удалось достичь договорённости относительно будущего урегулирования проблемы Нагорного Карабаха.

С 11 февраля к переговорам подключаются сопредседатели минской группы ОБСЕ, в которую входят представители США, России и Франции.

Переговоры по урегулированию проблемы Нагорного Карабаха продолжатся в начале марта в Вашингтоне. Как говорится в коммюнике Минской группы Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) по карабахскому урегулированию, «несмотря на интенсивные обсуждения позиции сторон по некоторым трудным принципам урегулирования остались прежними».[32]

Раздел 2. Анализ позиции Росии в отношении Нагорного Карабаха

2.1 Сахаров о Нагорном Карабахе

Начиная с февраля 1988 г. вплоть до последних дней жизни Андрей Сахаров уделял проблеме Нагорного Карабаха самое пристальное внимание. Вся его деятельность была направлена на утверждение принципов новой, гуманистической политики, исходящей из прав человека и прав народов. Еще в самом начале своей правозащитной и политико-правовой деятельности в шестидесятых-семидесятых годах, Сахаров, обращаясь не столько к брежневскому руководству, сколько к обществу, писал: "Наша страна провозгласила право на самоопределение вплоть до отделения... Имеется, однако, неясность в отношении гарантий права... юридическая разработка проблемы и принятие закона о гарантиях права на отделение имели бы важное внутреннее и международное значение..." (Памятная записка Генеральному секретарю ЦК КПСС Л.И.Брежневу, март 1971);

Международная политика двух ведущих мировых сверхсил (США и СССР) должна основываться на применении общих принципов, которые в первом приближении мы бы сформулировали следующим образом: все народы имеют право решать свою судьбу свободным волеизъявлением. Это право гарантируется международным контролем над соблюдением всеми правительствами Декларации прав человека. Международный контроль предполагает как применение экономических санкций, так и использование вооруженных сил ООН для защиты прав человека.

Именно с таких позиций он рассматривал и проблему Карабаха, видя в ней одну из тех кардинальных проблем, в зависимости от характера решения которой будут протекать демократические процессы в СССР. Поэтому проблема Карабаха была для Сахарова не частной и не конъюктурной, а одной из наиболее принципиальных проблем. Отвергая репрессивные методы, Сахаров стремился к тому, чтобы на примере Карабаха восторжествовали принципы новой политики и только при таком развитии событий он видел возможность сохранения радикально преобразованного Союза ССР.

К сожалению, пророческие предостережения Андрея Сахарова остались неуслышанными. Но идеи Сахарова актуальны и сегодня - став в настоящее время из внутренней проблемы бывшего СССР проблемой международной, Нагорный Карабах и сейчас демонстрирует неэффективность существующих подходов, и закрывать глаза на это, как это делали сидевшие в то время в Кремле адресаты обращений великого гуманиста и правозащитника,значит вольно или невольно готовить новые разрушительные кризисы. Сахарова обвиняли в том, что своими действиями и реформаторскими предложениями он разрушает существующий порядок. История показала, что только в случае осуществления сахаровских идей возможно было сохранение Союза,а те его оппоненты, которые предпочитали ничего не менять и утверждать старый порядок репрессивными методами, в наиболее значительной мере подтолкнули процессы распада СССР. Сахаровские уроки актуальны и сегодня, когда существующий мировой порядок и проводимая политика оказываются в зависимости от устаревших догм, с одной стороны,и конъюктурных политических решений, с другой.[11]

2.2 Современная позиция России

Для России проблема урегулирования конфликта в Нагорном Карабахе - это вопрос ее национальной безопасности. Проблема состоит в том, что Россия вынуждена лавировать, так как Армения является стратегическим партнером России, а Азербайджан - ее соседом, членом СНГ.[12]

Предлагаемые посредниками «Мадридские принципы» не решают вопросы, относительно причин конфликта - политический статус Нагорного Карабаха и его безопасность. Урегулирование предлагается начинать с вопросов, которые являются последствиями конфликта: контролируемые территории, беженцы.[14]

Основным недостатком посреднической миссии Минской группы ОБСЕ является непризнание Нагорного Карабаха субъектом переговорного процесса, и его неучастие в переговорах во многом предопределяют их неэффективность и отсутствие реального прогресса в поиске взаимоприемлемого компромисса.

При таком раскладе посредничество уже выглядит не столько как содействие окончательному урегулированию, сколько как целевое давление на Армению для обеспечения условий Азербайджана.

Другими факторами, отрицательно влияющими на позитивный ход урегулирования нагорно-карабахского вопроса, являются усиленная антиармянская пропаганда и непрекращающаяся военная риторика со стороны Азербайджана.

Постоянные угрозы Азербайджана в адрес Нагорного Карабаха являются нарушением Хельсинкского заключительного акта о неприменении силы и угрозы применения силы.[9]

Почему молчит руководство ОБСЕ? Миротворческая миссия должна решительно реагировать на ходы, которые мешают мирному урегулированию нагорно-карабахского вопроса.

Ситуация с Нагорным Карабахом имеет очень важное значение для США. Интерес США - устроить в Иране нечто подобное революции в Египте, Ливии - пока не увенчался успехом. Америка готовит военные действия в Иране. В этой связи ситуация с Нагорным Карабахом имеет очень важное значение для США. Иран, вопреки ожиданиям Азербайджана, заявил о том, что решение нагорно-карабахской проблемы должно быть мирным. Это заявление усложнило отношения между соседними исламскими государствами.[5]

Россия должна приложить максимум усилий для того, чтобы Армения стала ее форпостом в Закавказье. Если Россия уйдет из Армении, она не вернется в Закавказье в течение ближайших ста лет.

В ближайшие пять лет карта мира очень изменится, и это уже происходит События из Африки перебросятся в Центральную и Среднюю Азию. А это, в свою очередь, может затронуть и наш Северный Кавказ, и тюркоязычные регионы России.[9]

Поведение международного сообщества и России в отношении Нагорного Карабаха «слишком дипломатично. Угрозы Азербайджана - это международное преступление. Народ Карабаха живет и строит свое государство в тяжелейших условиях, несмотря на это, подчеркивает политик, люди уверены в своем будущем - бросается в глаза обилие детей. [32]

Очень важно, чтобы российская общественность знала, что на самом деле происходит в Нагорном Карабахе. Общественное мнение должно подталкивать власть к более энергичной и решительной позиции.

Российские эксперты должны создать пакет для переговоров со странами Южного Кавказа по вопросам разрешения конфликтных ситуаций, укрепления безопасности и сотрудничества. Главным элементом этого пакета должны быть положения по закреплению Майндорфской декларации: Кавказская политика после Майндорфского документа не должна терять свою динамику.[1]

Положительную роль могло бы сыграть выступление российского руководства с концептуальным заявлением, в котором была бы четко обозначена позиция по трем вопросам: военно-политической, энергетической и гуманитарной.

Однако Россия подтверждает свои гарантии суверенного права Абхазии и Южной Осетии, ставших на путь независимого развития.[12]

Необходимо продемонстрировать готовность России оказать реальную помощь странам региона в стабилизации обстановки, опираясь при этом на поддержку Ирана и Турции, используя их объективную заинтересованность в мире на Кавказе.

Тупик в значительной степени связан с тем, что НКР де-юре является стороной переговорного процесса, а де-факто отстранена от участия в переговорном процессе. Азербайджан не полномочен решать вопросы участия или неучастия Нагорного Карабаха в переговорном процессе, так как его участие официально зафиксировано в документах ООН, ОБСЕ и других международных организаций.[1]

Необоснованные притязания Азербайджана на территории, исторически принадлежащие Нагорному Карабаху, ракетные обстрелы и бомбардировки, убийства жителей Нагорного Карабаха, захват заложников - все это является правовой основой, закрепленной международной юридической практикой, на независимость Нагорного Карабаха от Баку,

По международному праву, НКР имеет полное право на восстановление своей территориальной целостности, нарушенной в 1921 году. Азербайджан демонстрирует правовой нигилизм, саботирует переговоры, грозится войной и даже джихадом, устраивает провокации на границе.[27]

Международное право императивно диктует признание Нагорного Карабаха, а задержка международного сообщества по признанию Нагорного Карабаха - давно состоявшейся республики - ведет переговорный процесс в никуда.[1]

Стратегия Запада в отношении Южного Кавказа - это выйти к Каспию. Ставка была сделана на Грузию, на ее членство в НАТО - не случилось. Азербайджан колебался с принятием решения о вступлении в североатлантический блок. Запад должен был предложить такой приз, от которого Азербайджан не смог бы отказаться. И таким призом стал Нагорный Карабах.

Армения находится под военными гарантиями России, и Запад не мог оказать прямого военного давления на нее, чтобы заставить отдать Нагорный Карабах.[23]

Поэтому западные политики прибегли к интригам: был придуман план поэтапного урегулирования - ввести миротворческие силы на «спорные территории», а затем провести референдум. Коварство затеи заключалось в том, что Азербайджан на любом этапе мог отказаться от этого плана, а, поскольку миротворческие силы «играют» на стороне Запада, Нагорный Карабах навсегда бы лишился своих территорий. Принятие армянской стороной такого плана означало бы сдачу Нагорного Карабаха.[1]

В Азербайджане и в Армении есть серьезное недопонимание заинтересованности России в урегулировании этого конфликта. Россия жеидет в русле старой советской политики, в основе которой лежит марксистская уверенность в определяющем значении экономического базиса, и малом влиянии на что-то надстройки.

Запад же, отмечает он, вкладывает деньги в людей, а не в экономику. Это очень эффективное средство. И Запад выигрывает борьбу за души людей. Эти люди становятся проводниками той страны, которая их финансирует.

Россия занимает половину территории Кавказа, там проживает 15 миллионов человек - столько же, сколько на Южном Кавказе. Для нас проблема урегулирования карабахского конфликта - это вопрос нашей национальной безопасности. И Россия делает все для разрешения этого конфликта. Но дальше все зависит от Армении и Азербайджана.[12]

5 марта в Сочи пройдет очередная встреча президентов Азербайджана и Армении Ильхама Алиева и Сержа Саргсяна с участием главы РФ Дмитрия Медведева для обсуждения путей урегулирования карабахского конфликта, но эксперты не ожидают от нее особых подвижек.[29]. В последний раз переговоры трех президентов на тему карабахского урегулирования прошли в конце октября прошлого года в Астрахани.

В настоящее время процесс урегулирования карабахского конфликта происходит на основе «Мадридских принципов», выдвинутых сопредседателями МГ ОБСЕ в ноябре 2007 года в Мадриде и обновленных в декабре 2009 года в Афинах, которые активно критиковались всеми участниками конфликта: Арменией, Азербайджаном и Нагорным Карабахом.

Заключение

Прежде всего, следует разграничить карабахскую проблему и карабахский конфликт. Проблема эта существовала как минимум десятки лет, и на быстрое ее решение надеяться не приходится. При ее решении следует полностью исключить силовые методы, которые, как было видно, ничего не решая, только обостряли конфликт. Сегодня следует предпринять меры, которые сделали бы неотвратимым достигнутое в мае 1994 года соглашение между властями Азербайджана и НКР о прекращении огня (не забудем, что аналогичное соглашение августа 1993 соблюдалось лишь до конца того года). К сожалению, гарантией подобных соглашений сегодня является лишь желание сторон. В практическом плане должны бать выработаны меры по деэскалации конфликта - введением запрета на использование авиации, артиллерии, ракетных систем, бронетехники. Международный контроль над этими видами оружия снизит опасность возобновления боевых действий, новых жертв и разрушений. Следует предусмотреть также прекращение блокады и других враждебных действий и эффективные гарантии по выполнению достигнутых договоренностей.

При рассмотрении проблемы и конфликта на всех этапах наиболее взрывоопасным пунктом были претензии Азербайджана на Нагорный Карабах при нежелании народа Нагорного Карабаха войти в состав Азербайджана. Поэтому в переговорном процессе следует избегать однозначных формулировок (таких как “независимое государство”, “автономия”, “меньшинство”), не приемлемых для одной из сторон, и сосредоточиться на реальных гарантиях, способных содействовать процессу установления доверия. В частности, можно предложить такой пакет: Нагорный Карабах, сохраняя существующие де-факто конфедеративные отношения с Арменией, вступает в союзно-договорные отношения с Азербайджаном при условии признания за НКР таких гарантий, как: 1) особая экономическая зона, исключающая диктат Азербайджана; 2) силы самообороны с четко определенным мандатом и подконтрольные международным наблюдателям; 3) наличие собственных органов исполнительной и представительной власти, управления и судопроизводства с правом приостановления решений Азербайджана и обжалованию их в специально созданном международном арбитражном органе; 4) собственное гражданство, исключающее механический рост населения и предоставляющее право собственности; 5) определенная форма представительства в международных органах. Все эти пункты (возможны и другие) отражают те реалии, что в свое время стали причинами конфликта. Данный комплекс должен осуществляться как временная мера под международной гарантией - видимо, вплоть до требуемого международным правом референдума проведенного под эгидой ООН. Не предопределяя окончательного решения вопроса, он предоставит сторонам время и возможность для нахождения окончательного решения.

При решении самой проблемы необходимо отказаться от ее глобализации и постепенно свести к минимуму количество участников и посредников, которые могут быть привлечены в качестве гарантов на следующей стадии. Сама же проблема должна решаться между Баку и Степанакертом, иначе неизбежно вовлечение в конфликт новых участников (заключенное между ними соглашение о прекращении огня доказывает эффективность подобного подхода). Последовательно дистанцируясь от Еревана и вместе с тем не давая оппозиционным силам в Армении вновь разыграть карабахскую карту, Степанакерт сегодня выступает как самостоятельный политический фактор. Исключая же Карабах из процессов политического урегулирования, не признавая его хотя бы потенциальным участником переговоров, международное сообщество оставляет за Карабахом лишь одно право - считаться участником конфликта (парадоксально, но ему приходится бороться даже и за этот сомнительный во всех отношениях статус). И сама проблема должна стать проблемой именно Карабаха, а не “вокруг него”. Отдельная вопрос - изменение норм и процедур международного права, в котором продолжает господствовать принцип “все или ничего”: или независимое государство, пользующееся всеми признанными правами, или оставленное на произвол центрального правительства бесправное “национальное меньшинство”. Существующий порядок ныне оставляет Карабаху единственную альтернативу - сражаться или исчезнуть. А это не альтернатива, это и есть конфликт. Сама же многочисленность конфликтов, подобных карабахскому, свидетельствует, что проблема не только в конфликте, но и в существующих механизмах их разрешения.