Концепция развития теплоснабжения в России, включая коммунальную энергетику, на среднесрочную перспективу

Должна быть реализована возможность жителей влиять на размер своей платы за теплопотребление, путем ведения понижающих и повышающих коэффициентов к стоимости оплаты за теплоснабжение, зависящих от качества утепления и типа окон и дверей; остекления лоджий; типа и размера нагревательных приборов и т.д.

Из стоимости жилищных услуг должна быть выделена стоимость услуги по поддержанию в квартирах теплового комфорта и качества воздуха. Товарищества собственников жилья (ТСЖ) смогут осуществить свое право выбора организации, предлагающей наилучшие условия уменьшения суммарных затрат на теплоснабжение (покупку тепловой энергии) и оказание услуги (обеспечение теплового комфорта при нормативном воздухообмене).

В тарифы на горячее водоснабжение должны быть включены все затраты, связанные с процессом подготовки воды: водоподготовка; подъем давления; обеспечение циркуляции; автоматика; затраты на теплообменные устройства и т.д. Это несколько снизит тарифы на отопление, а повышенные тарифы на горячее водоснабжение и оплата по фактическим средним расходам на дом или группу домов (в зависимости от того, где установлены счетчики воды: в доме, ЦТП или котельной) будут стимулировать жителей к установке недорогих водосчетчиков в квартирах. Тариф на горячее водоснабжение, по тем же причинам что и общий тариф на теплоснабжение, должен быть двуставочным: плата за максимальную потребляемую мощность и за фактическое потребление. В этом случае у потребителей появляются дополнительные возможности к экономии средств, например за счет установки аккумуляторов горячей воды для сглаживания пиков водопотребления и уменьшения платежей за присоединенную мощность.

Тарифы за горячее водоснабжение должны применяться с понижающими коэффициентами при снижении температуры воды ниже нормативной.

Вся тарифная политика по теплоснабжению во всех ее компонентах должна проводиться через единые тарифные органы. Стоимость услуг по обеспечению теплового комфорта в квартирах, включая стоимость работ по обслуживанию внутренних систем отопления зданий, должна определяться рынком.

2.1.3 Полная оплата тепла жителями

2.1.3.1 Проблемы

Нигде в мире, кроме России и Украины, не применяется система дотаций на разницу в тарифах для теплоснабжающих предприятий и для жителей. Такая система применима только для поголовно бедного общества. Так как дотации приведены к стоимости отопления одного квадратного метра, то наибольшие дотации приходятся тем, кто имеет большие квартиры, т. е. относительно более богатым. Самые богатые живут обычно либо в энергоэффективных, либо в индивидуальных домах и пользуются преимуществами использования дешевого газа для индивидуального теплоисточника. При работе источников тепла на газовом топливе, удельные затраты на отопление одного квадратного метра в средней полосе России и на Урале сопоставимы с удельными затратами в Дании (при несопоставимом качестве теплоснабжения).

При работе теплоисточников на других видах топлива удельные затраты увеличиваются в 1,5-2 раза. Удельные затраты на теплоснабжение в Сибири и Дальнем Востоке еще выше.

Удельные затраты на теплоснабжение в разных регионах России отличаются на порядок. Причем в относительно более теплых регионах население имеет более высокие доходы и почти повсеместно подведен дешевый газ.

В холодных районах газа практически нет, используются дорогие уголь и мазут, доставка топлива тоже очень дорогая. В кредит топливо не отпускают. Средств на работы по уменьшению потерь тепла не остается, поэтому на каждый год требуется все больше топлива с соответствующим повышением тарифов. В наибольшей степени это относится к котельным в небольших населенных пунктах, в тарифах на теплоснабжение от них большую часть (70-80%) часто составляют не необходимые затраты, а потери.

Основная идея проводимой в России жилищно-коммунальной реформы - переход на 100% оплату жителями всех услуг. В некоторых городах это уже осуществлено. Предполагается, что стоимость услуг будет определяться рынком. Но в затратах на выполнение услуги по обеспечению в квартирах теплового комфорта бульшую часть составляют затраты на оплату теплоснабжения - рыночно не регулируемые. При существующих сегодня экономических отношениях, жители, осуществляя полную оплату, оплачивают не только необходимые расходы, но и сверхнормативные потери. Таким образом, жители компенсируют энергорасточительность теплоснабжения, сформировавшуюся в основном из-за непроплаты администрациями дотации на разницу в тарифах по жилому сектору, многочисленных льгот на оплату тепла (67 льгот) и, соответственно, отсутствия средств на своевременное обновление и ремонт оборудования.

Во многих, особенно небольших городах, этот процесс может принимать гипертрофированные масштабы, когда котельные работают на компенсацию потерь и обогрев не утепленных домов с общим КПД системы 10-15%, а оплачивать это придется жителям и, через субсидии, федеральному бюджету.

Пока единственными ограничителями роста издержек на теплоснабжение были местные муниципалитеты, вынужденные дотировать население и заинтересованные в уменьшении дотации.

Переход на 100% оплату с субсидиями из федерального бюджета коренным образом меняет систему мотиваций администрации муниципальных образований. Они также окажутся экономически заинтересованы в энергорасточительности. В лучшем случае им станет все равно, какой уровень энергоэффективности в регионе, это приведет только к свертыванию региональных программ. В худшем администрация, поощряя энергорасточительность и устанавливая завышенные тарифы, через субсидии сможет законным образом перекачивать средства федерального бюджета в муниципальные теплоснабжающие предприятия. Т.е. окажется, что из федерального бюджета будут компенсироваться не действительно необходимые затраты малоимущих граждан, а гигантские теплопотери, т. е. нагрев земли и воздуха.

2.1.3.2 Решения

Так как тепловые сети относятся к объектам естественной монополии, и многие тепловые источники также являются локальными монополиями, в тарифы на теплоснабжение, согласно действующему антимонопольному законодательству, нельзя включать сверхнормативные потери. Для АО-энерго и ведомственных теплоисточников эти потери должны относиться на убытки от хозяйственной деятельности.

Для муниципальных тепловых систем (а именно для собственных теплоисточников администрациями некоторых муниципальных образований устанавливаются сверхвысокие тарифы) сверхнормативные теплопотери должны компенсироваться местным бюджетом, т. е. владельцами котельных и сетей. Антимонопольное законодательство не применяется, пока существуют дотации, т.к. муниципалитеты продают тепло сами себе.

В проблемных городах большинство жителей давно готово к 100% оплате за тепло, т.к. оплачиваемые ими 50-80% соответствуют полной оплате за фактически поставленное тепло, и фактические их затраты уже выше затрат на 100% оплату, за счет дополнительных расходов на электроэнергию, ремонт отсыревших квартир и лечение. В то же время сверхнормативные теплопотери не должны оплачиваться жителями. В реальных условиях отсутствия массового учета тепла возможна схема платежей, по которой жители расплачиваются по фактическому или расчетному теплопотреблению с учетом нормативных потерь на источнике и в теплосетях, а разница между теплотворной способностью потребленного в котельной топлива и теплом, оплаченным жителями, относится к сверхнормативным потерям.

При теплоснабжении от немуниципальных теплоисточников вместо энергетической ценности топлива будет браться в расчет отпускное тепло по теплосчетчикам на выводах ТЭЦ или котельной.

Компенсацию стоимости сверхнормативных потерь желательно осуществлять не в виде прямой оплаты от администраций теплоснабжающим предприятиям, это может привести к таким же негативным последствиям, как и при схеме с дотациями, непроплачиваемыми годами.

Компенсация возможна по двум схемам:

1) Государственные поставки топлива, в этом случае муниципалитеты будут должны государству, а не подконтрольному предприятию.

2) Включение в тарифы фактических потерь, при одновременном снижении процента стоимости коммунальных услуг в совокупном доходе семьи, начиная с которого выплачиваются жилищные субсидии, т. е. оплата сверхнормативных потерь дополнительными жилищными субсидиями.

В каждом населенном пункте должны быть составлены программы постепенного уменьшения потерь тепла с соответствующим уменьшением компенсаций. Возможны 3 схемы финансирования этих работ:

1) Наведение элементарного порядка на теплоисточниках, откачка воды из каналов теплосетей, чистка водовыпусков и т.д., а также постепенная замена оборудования и тепловых сетей на энергоэффективные конструкции за счет тарифных поступлений.

2) Финансирование администрациями мероприятий по энергосбережению, как за счет кредитов, так и из собственных средств для уменьшения размеров компенсации.

3) Частичные инвестиции с созданием энергоэффективной частной собственности.

Переход на полную оплату тепла реальными потребителями - жителями, необходим. Без этого в наших условиях не будут работать никакие экономические схемы и ситуацию с теплоснабжением не выправить.

Странно, что при реформе ЖКХ региональные администрации равномерно увеличивают процент оплаты населением по всем видам услуг, хотя в пределах той же суммы платежей можно выделить приоритетные направления, по которым необходимо как можно быстрее перейти на полную оплату.

Учитывая особую важность теплоснабжения, необходимо, сохраняя общий процент оплаты услуг ЖКХ, произвести перерасчеты и как можно быстрее перейти на полную оплату жителями услуг по отоплению и горячему водоснабжению.

2.1.4 Договорные отношения

2.1.4.1 Проблемы

В крупных городах предприятия АО-энерго и владельцы крупных ведомственных теплоисточников, как правило, заключают договора на поставку тепловой энергии с муниципальными теплоснабжающими предприятиями, эксплуатирующими тепловые пункты и разводящие тепловые сети, которые, в свою очередь, заключают договора с жилищно-эксплуатационными предприятиями или с муниципальными службами заказчика. Для упрощения расщепления платежей и их большей прозрачности имеется практика 3-х и даже 4-х сторонних договоров, где 4-й стороной выступает администрация, выплачивающая дотации и компенсирующая льготы. При многосторонних договорах платежи, как правило, идут через расчетно-кассовые центры администрации.

В условиях неплатежей как населения, так и администрации, попыток расплатиться не деньгами, а зачетами, векселями и т.д., а также взаимных претензий по качеству теплоносителя, утечкам, температуре обратной сетевой воды, жалобам и т.д., все договаривающиеся стороны постоянно имеют друг к другу претензии:

- АО-энерго не устраивают сроки и полнота платежей;

- муниципальные предприятия, полностью зависимые от администрации, не могут требовать от администрации полной выплаты деньгами дотации и компенсации льгот. Платежи от жителей редко где достигают 90%, а тепловым сетям АО-энерго необходимо платить в полном объеме;

- предприятия, эксплуатирующие жилищный фонд, не имеют никакого экономического интереса от участия в договорах по теплоснабжению и компенсируют это задержкой платежей и неденежной оплатой;

- администрации имеют множество претензий к качеству теплоснабжения, во многом обусловленных неплатежами.

Все это дополняется отсутствием согласованных процедур взаимного наказания и поощрения.

Муниципальные теплоснабжающие предприятия, поставляющие тепло от муниципальных котельных, заключают договора либо с жилищно-эксплуатационными предприятиями, либо со службами заказчика, либо напрямую с администрациями. В любом случае остаются вышеперечисленные проблемы.

Во многих муниципальных образованиях не созданы специализированные теплоснабжающие предприятия, и теплоснабжением занимаются подразделения комплексных предприятий ЖКХ. В этом случае вообще нет договорных отношений, т.к. с жителями договора не заключаются, а администрация осуществляет прямое управление предприятием. Поставщик тепла продает тепло сам себе.

Для ускорения платежей в некоторых городах теплоснабжающие предприятия АО-энерго (Хабаровск) или муниципальные (Москва, Череповец) сами организуют сбор платежей от населения, хотя эти предприятия не эксплуатируют внутренние системы отопления зданий и не оказывают услуги по теплоснабжению непосредственно квартир или обеспечению в них теплового комфорта, т. е. не поставляют тепло непосредственно жильцу. В стоимость отопления и горячего водоснабжения, оплачиваемых жителями, входит только стоимость подачи теплоносителя и горячей воды к жилому дому, т. е. стоимость поставки до дома товара - тепла теплоснабжающими предприятиями. Такие договорные отношения между жителями и теплоснабжающими предприятиями без третьей стороны юридически невозможны, они не предусмотрены гражданским кодексом.

Предприятия, эксплуатирующие жилой фонд, могли бы быть договорной стороной, заинтересованной в уменьшении теплопотребления, если бы получали часть сэкономленных жильцами средств или надбавку к стоимости обслуживания внутренних систем отопления и горячего водоснабжения, но такая схема нигде не применяется.

В г. Чите АО «Читаэнерго» приняло в доверительное управление от администрации города тепловые пункты, разводящие тепловые сети и внутренние системы отопления и горячего водоснабжения. Доведя поставку товара - тепла до конечного потребителя - жителя, «Читаэнерго» совершенно законно заключило публичный договор с жителями на 100% оплату тепла, опубликовав его и напечатав на 3-х страницах расчетной книжки. Такие договорные отношения имеют много преимуществ как технического порядка (лучшая управляемость единой гидравлической системой, особенно при зависимой схеме присоединения), так и организационного (нет проблемы взаимоотношений с перепродавцами тепла, прямая ответственность поставщика тепла за тепловой комфорт в помещениях). Но в отсутствие поквартирных приборов учета тепла жители не могут проконтролировать количество потребленного тепла и администрации пришлось ввести ограничения - нормативы теплопотребления на 1 м2, т. е. перейти от оплаты по договорам количества тепла к фактической оплате услуги по отоплению подключенных зданий. Норматив потребления установлен средним по всему городу, т. е. вторая договорная сторона - жители, живущие в конкретных домах, лишены возможности уменьшить свои затраты на теплоснабжение.

При установке в домах теплосчетчиков у «Читаэнерго» появится возможность увеличения доходов за счет большего теплопотребления, т.к. поставка тепла осуществляется предприятием самому себе.

2.1.4.2 Решения

В нормальных договорных отношениях всегда должен присутствовать продавец товара и его покупатель, либо исполнитель работ, услуг и заказчик.

В интересах жителей не покупка товара - неучтенного количества тепла, а заказ услуги по обеспечению в помещениях теплового комфорта и санитарно-гигиенических норм. Эта услуга включает в себя не только отопление, но и снижение теплопотерь зданий и обеспечение норм вентиляции.

Горячее водоснабжение является для жителя покупкой товара, но опять же не количества тепла, а кубических метров горячей воды.

Существующая сегодня система раздельной оплаты жителями за теплоснабжение, в качестве платы за отопление и горячее водоснабжение и оплаты за услугу по обеспечению нормативов состояния воздушной среды, должна быть заменена на единую оплату, т.к. в состав названной услуги, как составная часть, входит покупка тепла, но не для конкретного жителя, а для дома целиком.

Эти услуги не могут оказывать теплоснабжающие предприятия, т.к. для их выполнения необходимо заниматься строительными конструкциями зданий, проводить наладку вентиляционных систем, утеплять двери и т.д. И даже обслуживание и ремонт трубной разводки в зданиях нерационально проводить специализированным предприятиям, например, отдельно трубопроводы горячей и холодной воды, хотя это и возможно по отдельным договорам.

Из рассмотренного выше вытекает необходимость двух типов договоров:

1-й тип договора - между жителями и организациями, осуществляющими обслуживание зданий, на оказание услуг по обеспечению в квартирах нормативов состояния воздушной среды и обеспечения качественного горячего водоснабжения. В этих договорах должна быть оговорена ответственность жителей за утепление окон, непревышение нормативной тепловой мощности отопительных приборов, несогласованную переделку систем отопления и водоснабжения. Для выполнения части работ эти эксплуатационные организации могут нанимать специализированные предприятия, например, теплоснабжающие предприятия по отдельному договору могут обслуживать индивидуальные тепловые пункты.

Оплата жителей по договору будет состоять из 3-х составляющих:

- компенсация затрат на покупное тепло и горячую воду (с коэффициентами);

- оплата эксплуатационных услуг;

- доплаты в размере согласованного процента от разницы между нормативными и фактическими расходами на покупное тепло, образовавшейся за счет выполнения мероприятий по экономии.

2-й тип договора - договор между теплоснабжающими предприятиями и организациями по обслуживанию зданий на поставку теплоносителя, либо теплоносителя и горячей воды, с полным набором взаимных обязательств по качеству теплоносителя, температуре обратной сетевой воды и т.д.

Все льготы администрации должны выплачивать не теплоснабжающим предприятиям, а непосредственно жителям, после создания центров жилищных субсидий это стало легко осуществимым. Это выгодно всем, в том числе и администрациям, т.к. для получения льгот в центры субсидий обратятся не все жители, имеющие на это право.

2.1.5 Учет

Никакой самый привлекательный экономический механизм не будет функционировать без организации достоверного учета измерения тепловой энергии и воды, на основании которых может быть организован коммерческий учет.

2.1.5.1 Проблемы

Измерение количества ресурсов, необходимых для производства тепла, - топлива, электроэнергии и воды организовано практически повсеместно. Учет отпускаемой тепловой энергии имеется на большей части крупных теплоисточников. В большинстве небольших котельных учет отпуска тепла отсутствует. Но т.к. в котельных вырабатывается только один вид энергии - тепло, отпуск его с высокой степенью точности можно определить через теплотворную способность потребленного топлива и КПД котельной.

Учет потребления тепла в последние годы достаточно массово осуществляется в нежилых зданиях. В жилом секторе учет практически отсутствует и при сохранении существующих темпов решение этой проблемы растянется на десятилетия.

В отсутствии поквартирного учета, даже установка домовых приборов учета потребленной тепловой энергии не снимает проблему правильного распределения затрат между жителями дома по установленной мощности отопительных приборов и степени утепления квартир.

При установке теплосчетчиков у потребителей или в ЦТП, теплоснабжающие организации становятся заинтересованными в увеличении фактического теплопотребления, и если в частных организациях режимы теплопотребления определяют владельцы зданий, то в жилых домах организации, осуществляющие экономное и качественное теплопотребление, отсутствуют. При своевременных платежах это приводит к перегреву зданий, особенно в теплую погоду.

Фактическая погрешность теплосчетчиков очень высока. Это определяется как объективным фактором - плохим качеством сетевой воды, из-за чего стендовую поверку с первого раза проходит только 10-20% подготовленных к поверке теплосчетчиков, так и большим набором методов сознательного изменения показаний (замена уплотнительных фланцевых прокладок; электромагнитное воздействие; вмешательство в электронную схему и т.д.).

При существующей структуре одноставочных тарифов (руб./Гкал), теплосчетчик не стимулирует потребителя к возможно более полному использованию энергетического потенциала теплоносителя. Одно и то же тепло можно снять с 10 м3 теплоносителя, охладив его на 80 оС, и с 80 м3, охладив их всего на 10 оС, причем во втором случае можно не устанавливать дорогостоящие водоподогреватели с большой поверхностью теплообмена, уменьшать размеры отопительных радиаторов и т.д., а за тепло платить столько же. Раньше при превышении нормируемого расхода и соответствующем завышении температуры обратной сетевой воды, теплоснабжающая организация могла налагать штраф, теперь, когда в арбитраже признается только гражданский кодекс, и при существующих типах тарифов, такие штрафы неправомерны.

Для уменьшения платежей за тепло на объектах бюджетной сферы в последние годы начали массово устанавливать теплосчетчики. К сожалению, обычно этим все и ограничивается и никакой работы по действительной экономии тепла не производится. Размер оплаты за теплоснабжение обычно уменьшается из-за неработающих вентиляционных систем, но т.к. затраты теплоснабжающей организации остаются неизменными (потребление топлива, диаметры теплотрасс, теплопотери и т.д.), при очередном пересмотре тарифов ранее утвержденные затраты делятся на меньшее количество реализованного тепла, и тарифы приходится повышать. Если нет реального уменьшения количества потребленного тепла, не могут уменьшиться и затраты.

В некоторых городах суммарное потребление тепла потребителями, не оснащенными теплосчетчиками, определяется по показаниям приборов учета на выходе источника тепла за вычетом потребления зафиксированного имеющимися приборами учета у потребителей и тепловых потерь в сетях. Тепловые потери определяются по результатам испытаний, но, т.к. теплоснабжающие организации заинтересованы в увеличении доходов, результаты испытаний практически всегда оказываются неправдоподобно оптимистическими, и измеренные теплопотери оказываются равными нормативным. Проведение испытаний в г. Иваново под жестким контролем Энергонадзора выявило двукратное завышение теплопотерь даже на магистральных тепловых сетях. Пока значительные объемы потерь списываются на потребителей.

2.1.5.2 Решения

Идеальным, конечно, является вариант, когда учет осуществляется на каждом этапе: закупка энергоресурсов; отпуск тепла; переработка в ЦТП; потребление на дом, а иногда и на каждую квартиру. И такие схемы учета должны применяться при новом строительстве и реконструкции. При создании систем учета в районах существующей застройки работу надо проводить комплексно, полностью охватывая учетом технологически обособленную территорию. Кроме очевидных преимуществ реальности учета, простоты контроля за эффективностью энергосберегающих мероприятий у комплексных систем учета есть еще несколько не столь явных преимуществ:

возможность производить качественную наладку системы теплоснабжения и теплопотребления;

упрощение технологии поиска утечек (быстрое определение крупных утечек и возможность определения мелких утечек, не обнаруживаемых другими методами, кратковременным уменьшением расхода) и определения размера потерь, для взаимных расчетов;

сведение теплового баланса системы и выявление неправильных показаний отдельных приборов учета;

возможность введения новых типов тарифов, подразумевающих необходимость контроля мощности, температуры сетевой воды, графика теплопотребления;

возможность экономии средств потребителей за счет сглаживания графика теплопотребления; снижения температуры воды, возвращаемой в сеть и т.д.

Существуют также косвенные преимущества, например, возможность обнаружения и устранения мелких утечек, кроме явной экономии воды и тепла, позволяет уменьшить тепловые потери через влажную тепловую изоляцию, уменьшить скорость коррозии трубопроводов тепловых сетей, снизить затраты на химводоподготовку и т.п.

В реальных условиях отсутствия повсеместного учета тепловой энергии необходимо использовать все имеющиеся возможности для максимально точной оценки выработки, потерь и потребления тепла. Практически это можно осуществить путем проверки (с использованием переносных расходомеров и газоанализаторов) фактического потребления зданий; уменьшения температуры теплоносителя от источника до потребителя; распределения расходов теплоносителя по магистралям; фактического КПД котельных. Точность измерений легко проверяется по сходимости баланса.

Периодические недорогие балансовые энергетические проверки - единственный способ борьбы с приписками объемов выработки и потребления тепла. Необходима разработка методики таких проверок. Т.к. продажа тепла осуществляется на входе в здание, наиболее важны периодические проверки фактической отопительной нагрузки, они должны проводиться минимум 3 раза в год.

Определить потребление горячей воды с достаточной степенью точности расчетными методами невозможно. Поэтому невозможно сведение теплового баланса без учета фактических затрат тепла на ГВС и невозможна организация достоверного процесса купли-продажи тепла.

Учитывая, что расходы тепла на ГВС можно с высокой степенью точности определить, зная расходы воды, а также, что счетчики расхода горячей воды на порядок дешевле теплосчетчиков, необходимо административное решение об обязательной установке в течение 2-х лет счетчиков расхода горячей воды во всех жилых домах. Для финансирования этой работы могут использоваться кредиты, схемы лизинга и биллинговая система.

Применяемые счетчики воды должны иметь токовый выход для возможности дальнейшего использования в составе теплосчетчиков.

Учитывая, что расход тепла на ГВС часто сопоставим с расходом тепла на отопление, необходимо использовать все возможные методы для экономического стимулирования жителей к установке квартирных водосчетчиков.

Организация учета горячей воды кроме нормализации финансовых взаимоотношений продавцов и покупателей тепла позволит значительно уменьшить затраты на теплоснабжение, т.к. сегодня из-за отсутствия водосчетчиков водопотребление жителями составляет, в среднем, 300 литров горячей и холодной воды на человека в сутки - это в 3 раза больше, чем в других странах, и в 2 раза больше, чем по нормативу. Кроме прямых потерь воды, бесполезно теряется тепло, электроэнергия на перекачку, затрачиваются деньги на содержание излишних мощностей насосов, водоподогревателей, оборудования подготовки воды и водозаборов, очистных сооружений, а также чрезмерных диаметров трубопроводов.

Переход на новые типы тарифов будет стимулировать и поставщиков, и потребителей тепла к установке теплосчетчиков в жилых домах.

Потребуется внесение изменений в ГОСТ на теплосчетчики для обеспечения простоты расчетов по многоставочным тарифам.

2.1.6 Экономические аспекты повышения энергоэффективности

2.1.6.1 Проблемы

Идеи энергоэффективности, спасительные для самой северной страны в мире, не овладели умами руководителей всех уровней. По-прежнему вопросам развития источников энергии уделяется гораздо больше внимания, чем альтернативному уменьшению ее потребления.

В действующем законе «Об энергосбережении» нет системы комплексных согласованных действий государственных и региональных органов власти в ценообразовании, законодательной и налоговой деятельности, совершенствовании управления, экономическом стимулировании энергосбережения, ответственности за неэффективное использование энергии.

Прямое бюджетное финансирование мероприятий по энергосбережению редко приводит к значительным долговременным результатам, т.к. не выполняется мониторинг осуществляемых проектов с оценкой реального экономического эффекта и отчуждением сэкономленных средств из общего финансового оборота для компенсации затрат, поощрения персонала и выполнения последующих мероприятий. Экономия не приводит к цепной реакции еще большей экономии.

К сожалению, часто путаются разные понятия - энергосбережение и ограничение потребления энергии из-за невозможности ее покупки в необходимом количестве. В то же время термин «энергосбережение» - не самый подходящий для российских условий, т.к. подразумевает снижение теплопотребления любыми методами и с любыми затратами. В наших условиях главное - это не экономия энергии, а экономия финансовых средств. Гораздо более правильный термин - «энергоэффективность», характеризующий эффект от использования единицы энергии. Энергосбережение, так же как и энергоограничение, измеряется в абсолютных единицах (Гкал, т.у.т.) и предполагает идеальный результат - полное прекращение использования энергии, т. е. ее отключение. Энергоэффективность измеряется в относительных единицах (Гкал/м3; кг у.т./Гкал и т.д.) и имеет идеальным результатом для теплоснабжения полное, без потерь, использование первичной энергии на нагрев воздуха в зонах деятельности человека. Массовое ограничение в подаче тепла, отключения систем приточной вентиляции очень легко выдавать за энергосбережение, хотя показатели энергоэффективности при этом ухудшаются.

Распространено мнение, что рыночные механизмы должны автоматически обеспечивать повышение эффективности использования тепла и энергии. Но реальная жизнь показывает, что это не так. Даже в регионах с высокой стоимостью энергии серьезная работа по повышению энергоэффективности еще не начиналась, либо под лозунгом энергосбережения выполняются работы, снимающие локальную проблему, но не приводящие к улучшению энергоэффективности всей системы или даже ухудшающие ее.

2.1.6.2 Решения

Повышение энергоэффективности достигается не только за счет привлечения финансовых ресурсов и правильных технических решений, но и за счет планирования, управления и контроля.

Должны быть определены контролируемые критерии энергоэффективности и, по примеру США, определены задания правительству и региональным органам управления по их снижению.

Необходимо разработать нормативы энергоэффективности и вести экономическую систему стимулирования. Плата за применение не энергоэффективного оборудования должна ежегодно повышаться и стимулировать действия по его модернизации или замене. Должна быть введена значительная разовая плата за установку нового не энергоэффективного оборудования, чтоб ликвидировать возможности застройщика снижать стоимость строительства, пренебрегая энергоэффективностью.

Необходимо применять методы кредитования (через центры энергосбережения) разницы в стоимости энергоэффективного и обычного оборудования с возвратом кредита из будущей экономии. Программа полной замены тепловых сетей города для снижения тепловых потерь не будет иметь успеха у кредиторов, т.к. ее окупаемость обеспечивается, в среднем, за 10-15 лет. Программа приборного определения участков теплосети с максимальными теплопотерями и их перекладка на трубопроводы с улучшенной теплоизоляцией может иметь срок окупаемости 1-2 года. А программа кредитования разницы в стоимости обычной замены трубопроводов теплосети (выполняемой из-за коррозионного разрушения) и заменой на трубопроводы с качественной изоляцией имеет срок окупаемости несколько месяцев.

Необходима разработка методики и системы кредитования частных застройщиков для стимулирования их к применению энергоэффективного оборудования.

Государство должно срочно найти относительно небольшие деньги на переработку большинства ГОСТов, СНиП, Правил и т.д., во-первых - потому, что проектировщики не будут закладывать в проекты энергоэффективные решения, пока у них не будет утвержденной методики, а во-вторых - появившаяся практика разработки нормативных документов за деньги частных организаций приводит к лоббированию через эти документы интересов конкретных производителей.

Эти новые нормативные документы не должны быть простым обновлением прежних, должны не только конкретизировать требования к узлам или элементам конструкции, а определять требования ко всей конструкции целиком. Например, по тепловым сетям существует много технических нормативных документов, но ни в одном нет общего требования по необходимому сроку службы сети.

Из положительных примеров можно привести территориальные строительные нормы, утвержденные в Саратовской области. Данными нормами предложен потребительский подход в проектировании зданий с эффективным использованием энергии. В этом случае нормируется удельный расход тепловой энергии на отопление одного квадратного или одного кубического метра здания, а не теплозащита ограждающей конструкции. При определении теплового баланса здания регламентируются не отдельные составляющие (наружные ограждающие конструкции, окна, двери), а нормируется здание в целом с энергетической точки зрения. Варьируются необходимая теплозащита наружных стен; кровли; перекрытия первого этажа; окон; площадь окон; конфигурация, геометрические параметры сооружений. Такой подход позволяет минимизировать суммарные издержки на строительство и будущую эксплуатацию.

Единый порядок перехода на 100% оплату услуг ЖКХ по всей стране приведет к тому, что в относительно теплых районах за субсидиями обратятся 10-15% населения, а в районах с высокими удельными затратами на теплоснабжение субсидии будут получать 80-90% населения, т. е. в 7 раз больше, и общий размер субсидий в части компенсации расходов на теплоснабжение с учетом различия удельного теплопотребления будет различаться по регионам в 70-100 раз. Т. е. для северного города с населением в 20 тысяч человек понадобится субсидий из федерального бюджета больше, чем для города-миллионника.

Осознание этого факта предопределяет необходимость концентрации бюджетных средств, выделяемых на цели энергосбережения, для приведения в порядок систем теплоснабжения населенных пунктов с наибольшими издержками.

Началу работ по повышению энергоэффективности способствует фактор, отсутствовавший в западных странах: для внедрения первоочередных мероприятий, дающих небольшую экономию, не надо никаких средств, достаточно ввести в реальную практику экономические стимулы для всех участников процесса выработки, транспортировки и потребления энергии, причем стимулы должны действовать не только для организации целиком, но и для каждого ее работника.

Конечно, потенциал организационных мероприятий не бесконечен, но их выполнение позволит обеспечить дальнейшее финансирование мероприятий, требующих первоначальных инвестиций. Пока же все программы энергосбережения сводятся к техническим вопросам замены оборудования и полной автоматизации процессов. Человеческий фактор не учитывается. Применение любых, самых высокоэкономичных технических устройств, не дает никакого эффекта, если обслуживать их будет никак не заинтересованный в технических результатах персонал. Учет же того фактора, что новое энергосберегающее оборудование является на порядок более сложным в эксплуатации (особенно после истечения гарантийных сроков), предопределяет возможность его применения только при организации качественной эксплуатации квалифицированным высокооплачиваемым персоналом. Ручное регулирование, конечно, уступает автоматическому, зато для его внедрения не требуется никаких средств, а только внедрение системы премирования от экономии.

2.1.7 Собственность и инвестиции

2.1.7.1 Проблемы

К неприватизированным теплоисточникам относятся котельные, находящиеся в муниципальной собственности, собственности субъектов федерации (областной и республиканской), а также в федеральной собственности (госпредприятия; система МПС, МВД, МО, Министерства юстиции, ФСБ). Значительная часть тепловых сетей от акционированных и частных теплоисточников находится в муниципальной собственности.

Во всех регионах согласно программы передачи жилого фонда продолжается передача котельных федеральной и частной собственности в муниципальную. Из федеральной собственности - котельные воинских частей, госпредприятий и т.д., обеспечивающие теплоснабжение жилых домов. Из частной собственности - бывшие ведомственные котельные, отапливающие жилой фонд и приватизированные в процессе общей приватизации предприятий. Передача теплоисточников из федеральной собственности и от обанкротившихся предприятий почти закончилась. Сейчас передаются котельные от организаций, которые могли бы обеспечить их качественную эксплуатацию, но убыточность теплоснабжения, неплатежи, большой физический износ оборудования стимулируют владельцев котельных к добровольному отказу от собственности. Иногда для этого производится реорганизация с выделением теплового хозяйства в отдельное предприятие с последующим его банкротством.

До передачи, оборудование котельных и сети обычно несколько лет не ремонтируются, а часто и разворовываются. В результате муниципалитеты получили находящуюся в аварийном состоянии, неэффективную собственность. Многие котельные имеют завышенную мощность, т.к. произошла не просто смена собственника, а изменение функционального назначения котельных, многие работают на дорогих видах топлива. Часто количество и мощность котельных, принимаемых муниципалитетами, превышают объемы ранее имевшегося.

Отвлечение муниципальных средств на нетарифные работы по восстановлению работоспособности принимаемых объектов привело к увеличению неплатежей за тепло и недоремонту во всей муниципальной теплоэнергетике.

В некоторых крупных городах (Ростов, Чита) муниципальные тепловые сети передаются на баланс или в доверительное управление предприятиям тепловых сетей АО-энерго.

В некоторых областях (Смоленская, Вологодская) идет процесс постепенной передачи котельных из муниципальной собственности в областную с принятием на баланс государственными областными предприятиями «Облкоммунэнерго». Причина передачи - неспособность органов местного самоуправления обеспечить качественную эксплуатацию системы теплоснабжения.

В нескольких городах и поселках Кемеровской области муниципальные котельные и тепловые сети переданы в доверительное управление градообразующим предприятиям. Это позволило значительно улучшить качество и надежность теплоснабжения. Шесть котельных передаются под реконструкцию израильской фирме с созданием совместного акционерного капитала.

Во многих регионах идет процесс приватизации муниципальных теплоснабжающих предприятий, причем в частную или акционерную собственность переходят только производственные базы, административные здания, техника, а котельные, тепловые пункты и сети остаются в муниципальной собственности.

Логика действий органов местного самоуправления, разрешающих такую приватизацию, определяется общей схемой реформы управления ЖКХ: службы заказчика формулируют муниципальный заказ и по конкурсу выбирают подрядную организацию на его осуществление. Конкуренция между подрядными организациями должна привести к снижению стоимости работ и повышению их качества. То есть, применительно к теплоснабжению, акционирование теплоснабжающих предприятий, должно поставить их в общий ряд с частными конкурентами и, в условиях рыночной конкуренции, снизить тарифы.

Не были учтены особенности, свойственные системам теплоснабжения:

Теплоснабжение является не услугой, а производственным процессом, поэтому теоретически возможны конкурсы между различными поставщиками тепла, но не логичен конкурс собственника на право полного управления своим производственным капиталом. Во всем мире отношения разных собственников, осуществляющих совместное производство товара, определяются посредством создания совместного акционерного капитала. Возможно приглашение сторонних организаций для оказания конкретных услуг, например, обслуживание газового оборудования, тепловых сетей и т.д., но с оплатой за выполнение этих услуг, а не за производимый собственником товар.

Конкуренция подразумевает наличие в населенном пункте нескольких организаций, в равной степени способных осуществлять одну и ту же функцию. Для организаций, претендующих на эксплуатацию систем теплоснабжения, это подразумевает необходимость иметь аварийную службу, лаборатории, ремонтную базу, квалифицированных технических специалистов, но иметь их может только организация, уже имеющая источник дохода для их содержания, т. е. предприятие, сегодня осуществляющее теплоснабжение. Соответственно, реальной конкуренции часто не существует.

Проведенная приватизация не привела к тому, что появился собственник, способный инвестировать свой капитал в систему теплоснабжения. Приватизация инфраструктуры обслуживания позволила новым собственникам за относительно небольшие средства получить полный контроль над муниципальными системами теплоснабжения и обеспечить несменяемость руководства теплоснабжающих предприятий. Получая полный доход от продажи товара, полученного от эксплуатации чужой собственности, они всегда будут стремиться использовать поступающие средства на увеличение своей собственности, например, не на кардинальное обновление тепловых сетей, а на расширение аварийных служб, создание собственных производств изолированных труб, расширение ремонтных подразделений и т.д. На повышение же надежности теплоснабжения средств всегда будет не хватать.

2.1.7.2 Решения

Для обновления крайне изношенных основных фондов теплоэнергетики, структурной реконструкции систем теплоснабжения после принятия в муниципальную собственность ведомственных котельных, - необходимы значительные инвестиции. Теплоснабжающие предприятия не имеют для этого собственных средств, т.к. амортизация компенсировалась неплатежами и инфляцией, а инвестиционная составляющая в тарифах практически отсутствует. У муниципалитетов не хватает средств даже на выплату дотаций и компенсацию льгот. Бюджетных инвестиций из региональных бюджетов не хватает даже на восстановление теплоснабжения в «размороженных» поселках и городах.

Необходимо осознать тот факт, что без частных инвестиций надежное, качественное и экономичное теплоснабжение во многих регионах обеспечить невозможно.

Должно быть преодолено распространенное мнение, что коммунальную энергетику приватизировать нельзя. Запрет был введен государственной программой приватизации только на 1992-93 гг. Согласно закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 28.08.95 г. «Порядок и условия приватизации муниципальной собственности определяются населением непосредственно или представительными органами местного самоуправления самостоятельно».

2/3 тепла в России производится частными предприятиями и акционерными обществами. Проблемы с этими поставщиками тепла возникают только из-за неурегулированности договорных отношений и неплатежей. К сожалению, местные администрации, годами не находя средств на полную оплату покупного тепла, часто находят средства на разрешение конфликтной ситуации путем строительства муниципальной котельной.

Должны быть в полной мере использованы возможности объединения интересов разных собственников путем создания акционерных обществ по теплоснабжению, как для оптимизации управления существующими системами, так и для их модернизации.

Необходимо обеспечить экономическую привлекательность инвестиций в теплоэнергетику:

гарантировать увеличение в тарифах амортизационной и инвестиционной составляющей, перейти к принципам доходности капитала вместо доходности продаж и увеличения прибыли при снижении издержек;

обеспечить приемлемый уровень риска путем предоставления гарантий по подключению оговоренной нагрузки на весь период окупаемости проекта.

Гарантии должны предоставляться только под энергоэффективные проекты.

Надо отказаться от принципа, изложенного во многих программах, что инвестиции должны направляться в первую очередь на выполнение быстро окупаемых проектов. Этот принцип подходит для кредитования технических задач повышения энергоэффективности существующего оборудования, без смены собственника.

При серьезных инвестициях создается новый капитал - ликвидная собственность, приносящая стабильную долговременную прибыль. Только такие инвестиции позволяют в корне улучшать ситуацию с теплоснабжением.

Привлечение инвесторов в теплоэнергетику возможно не только созданием условий для крупных финансовых организаций.

В роли инвесторов могут выступить промышленные предприятия, имеющие собственные теплоисточники или значительные тепловые сбросы, путем вложения средств в реконструкцию и подключение муниципальной нагрузки. Возможно также для осуществления конкретных проектов создание открытых акционерных обществ с распространением акций среди потребителей тепла, в том числе жителей.

Необходима разработка и применение положения о частных инвестициях в муниципальную энергетику. Должна появиться практика установки частного энергосберегающего оборудования на муниципальных источниках тепла, тепловых пунктах и в зданиях с сохранением права собственности на это оборудование и возможностью взимания платы за его использование из получаемой экономии.

2.2 Управление

2.2.1 Муниципальные нежилые здания бюджетных организаций

2.2.1.1 Проблемы

Нежилые здания, находящиеся в собственности муниципального образования находятся на балансе различных организаций: управлений здравоохранения, образования, администрации и т.д.

Каждая организация самостоятельно обеспечивает техническую эксплуатацию здания. Некоторые организации имеют собственные системы теплоснабжения - котельные и тепловые сети, хотя большая часть этих систем уже передана на баланс муниципальных теплоснабжающих предприятий.

Недостаток средств, отсутствие квалифицированных специалистов, территориальная разбросанность объектов определяют низкий уровень эксплуатации. В большинстве школ, детских садов даже некого назначить ответственным за состояние систем отопления и вентиляции, а эксплуатация сводится к устранению аварийных повреждений.

Непосредственно на объектах нет персонала, лично заинтересованного в энергосбережении. Установка теплосчетчиков и лимитирование потребления тепловой энергии обычно только подтверждают факт отключения систем вентиляции и кондиционирования, что нарушает нормативный режим воздухообмена. Традиционно, по отношению ко всем муниципальным зданиям, рассматриваются только проблемы отопления. Проблемой качества вентиляции, на которую часто необходимо больше тепловой энергии, чем на отопление, в большинстве зданий никто не занимается.

2.2.1.2 Решения

Необходимо завершить процедуру снятия с баланса непрофильных муниципальных организаций объектов теплоснабжения: котельных, центральных тепловых пунктов и тепловых сетей.

В смете расходов бюджетных организаций надо выделить затраты на обеспечение в зданиях качества воздушной среды и, через процедуру муниципального заказа, на конкурсной основе, привлекать специализированные организации. Одним из основных критериев для победы в конкурсе должно быть качество предлагаемой программы по увеличению энергоэффективности. Конкурс должен проводиться ежегодно, сразу после окончания отопительного сезона.

2.2.2 Жилые здания

2.2.2.1 Проблемы

Практически на всей территории страны не организована качественная эксплуатация систем теплопотребления и вентиляции жилых зданий. Нет системы контроля за заменой отопительных приборов в квартирах, термоконтроля отложений в батареях. Не проводятся работы по сезонной наладке вентиляции; по подъездному и по этажному регулированию отопления и горячего водоснабжения; уменьшению потребления в теплый период регулированием пропусками или насосным смешением; промывке чугунных радиаторов; ревизии регулирующих кранов и т.д.

Главные потребители тепла - жители не имеют технической возможности регулировать объем теплопотребления индивидуальным воздействием на общую систему отопления и вынужденно обеспечивают тепловой комфорт в квартирах открытием форточек; включением электронагревателей и газовых плит; увеличением площади нагревательных приборов и герметизацией квартир с нарушением норм вентиляции.

Жители, в большинстве являющиеся исправными плательщиками, не имея договорных обязательств ни со стороны теплоснабжающих организаций, ни от организаций, обслуживающих жилые дома, годами не могут добиться нормализации температурного режима в квартирах и качественного горячего водоснабжения. При существующей системе управления и взаимных обязательств, нет организации, ответственной перед жителями.

Жилищно-эксплуатационные организации ссылаются на некачественное теплоснабжение и оправдывают свою бездеятельность тем, что они согласно договора со службой единого заказчика не обязаны заниматься судебными разбирательствами с теплоснабжающими предприятиями.

Службы единого заказчика направляют жителей либо в жилищно-эксплуатационное, либо в теплоснабжающее предприятие, т.к. в их функции не входят работы непосредственно с жителями.

Теплоснабжающие предприятия обосновывают некачественное теплоснабжение неплатежами, всегда имеющимися в общей системе.

У жителя остается право писать жалобы, но по существующей процедуре они попадают в местные администрации, являющиеся главными должниками по компенсации льгот и оплате дотаций теплоснабжающим предприятиям.

2.2.2.2 Решения

Должно быть обеспечено право жителей выбирать организацию по обслуживанию внутренних инженерных систем зданий. В кооперативах и кондоминимумах этот вопрос может решаться общим собранием жильцов. В остальных домах дирекциями единого заказчика должно быть обеспечено голосование жителей путем письменного опроса. Выбор жителей должен осуществляться на основании письменных предложений организаций претендентов, составленных по единой согласованной форме и распространенных по квартирам. К конкурсу должны допускаться только юридические лица.

Текущий контроль за работой эксплуатационных предприятий должны осуществлять либо правления кооперативов, либо дирекции единого заказчика, причем оплата содержания дирекций должна производиться жителями по отдельной статье, а не в составе эксплуатационных услуг.

Одной из главных задач, которую должны решить предприятия, обслуживающие жилые - дома это задача обеспечения оперативного контроля за качеством теплоснабжения и наказания теплоснабжающих предприятий за недопоставку оплаченного тепла или его низкое качество.

В то же время эти эксплуатационные предприятия должны нести всю полноту ответственности перед жильцами за тепловой комфорт в помещениях и качество воздуха, а перед теплоснабжающими предприятиями за качество теплопотребления.

2.2.3 Муниципальные образования (без крупных городов)

2.2.3.1 Проблемы

После ликвидации специализированных областных теплоснабжающих предприятий большинство муниципальных теплоэнергетических объектов небольших населенных пунктов отошли к ведению комплексных жилищно-коммунальных предприятий, т. е. система управления этими объектами вернулась к состоянию, близкому к существовавшему в 60-е годы. Централизованное руководство совершенно необходимо при плановой экономике, децентрализованное управление свойственно рыночной экономике. Сегодняшнее управление муниципальным теплоснабжением является социалистическим по сути, но без «вертикали власти». Каждое муниципальное образование вынуждено самостоятельно нерыночными методами решать проблемы, решаемые раньше на уровне государства. Это неизбежно привело к появлению тех же проблем, из-за которых в 60-70 годы выстраивалась властная вертикаль: трудности с топливообеспечением, отсутствие технической политики, кадровые проблемы, чрезвычайно низкий уровень эксплуатации, огромные потери энергии и т.д.