Концепция развития теплоснабжения в России, включая коммунальную энергетику, на среднесрочную перспективу

Распределительные тепловые сети строились вместе с жилыми и общественными зданиями за средства либо города, либо промышленного предприятия, которое строило завод и жилые дома для своих рабочих. По окончании строительства объекты теплоснабжения передавались в эксплуатацию соответствующим эксплуатационным предприятиям указанных Министерств и ведомств.

Впоследствии указанные объекты ЦТ были частично приватизированы или остались в государственной (субъектов Федерации) собственности либо были переданы законодательными органами субъектов Федерации в муниципальную собственность городов. Другими словами, в каждом городе имеются свои особенности, которые должны учитываться при определении собственников технологически единых систем ЦТ и их частей.

Следует отметить, что в бывшем СССР финансирование строительства распределительных тепловых сетей и жилых зданий осуществлялось комплексно и финансировались из одного того же источника. Поэтому сегодня муниципалитеты обычно являются собственниками и распределительных тепловых сетей, и отапливаемых от этих сетей зданий, хотя при этом источники тепла могут принадлежать другим собственникам (см. выше).

Если распределительные тепловые сети являются собственностью муниципалитетов, то их обычно эксплуатируют, не являясь собственниками, муниципальные предприятия "Тепловые сети" (не путать с предприятиями "Тепловые сети" в составе АО-энерго!).

Имеются примеры, когда городские предприятия централизованного теплоснабжения (предприятия "Тепловые сети"), которые эксплуатируют городские котельные и тепловые сети, акционировались и стали акционерными обществами с контрольным пакетом акций, принадлежащих городу (муниципалитету).

В соответствии с Гражданским кодексом РФ и Федеральным законом "О предприятии" энергоснабжающая организация (в том числе - теплоснабжающее предприятие) это - коммерческая организация независимо от организационно-правовой формы, осуществляющая в обслуживаемом регионе продажу потребителям произведенной и (или) купленной тепловой энергии (мощности).

Тепловая энергия при этом является товаром. Товаром является и горячая вода, которая продается энергоснабжающей организацией потребителю.

Согласно "Общероссийскому классификатору услуг населению ОК 002-93" по разделу "Коммунальные услуги" предусмотрены коммунальные услуги под кодом 042400 "Услуги теплоснабжения", которые включают:

- предоставление услуг центрального отопления

- предоставление услуг горячего водоснабжения

- предоставление услуг вентиляции и кондиционирования

-теплофикация домовладений, дачных и гаражных кооперативов

- установка(монтаж), наладка, ремонт и обслуживание приборов учета расхода тепловой энергии

- устройство тепловых пунктов, бойлерных

- ремонт и обслуживание тепловых пунктов, бойлерных

Из сказанного следует, что потребителем тепловой энергии как товара могут быть, как правило, юридические лица (предприятия, организации, компании по эксплуатации зданий) или физические лица, которые покупают у теплоснабжающей организации тепловую энергию (горячую воду) и оплачивают их в соответствии с "Договором теплоснабжения" по показаниями установленных в многоквартирном или в индивидуальном доме счетчиков тепловой энергии и теплоносителя (горячей воды) на коммерческих сечениях тепловой сети.

С другой стороны в жилищно-коммунальном секторе конечным потребителем следует рассматривать жителей (семью, проживающую в отдельной квартире, по западной терминологии - "домовое хозяйство").

При существующей конструктивной и технологической схеме систем отопления в многоэтажных жилых зданиях, построенных и строящихся в России, обеспечить измерение количества тепловой энергии, затрачиваемой на отопление одной квартиры, практически невозможно (необходима полная и дорогостоящая реконструкция отопительных систем), а измерение количества горячей воды, расходуемой жителями, требует определенных инвестиций на оснащение систем горячего водоснабжения счетчиками горячей воды в каждой квартире. Поэтому оптимальным решением, которое обеспечит эффективное теплоснабжение в муниципальном секторе, может стать заключение с жителями не "Договора теплоснабжения", а "Договора на оказание коммунальных услуг по теплоснабжению".

В этом случае тепловая энергия как товар продается одним юридическим лицом (энергоснабжающей организацией) другому юридическому лицу (собственнику жилого дома, интересы которого может представлять либо муниципальное предприятие по эксплуатации здания, если здание является собственностью муниципалитета), либо товариществу собственников жилья (если здание принадлежит гражданам), либо управляющей компании, которую может нанять собственник для решения проблем по эксплуатации здания.

Далее указанные юридические лица, став собственниками товаров (тепловой энергии и горячей воды), заключают договор на оказание коммунальных услуг по теплоснабжению уже с жителями - физическими лицами. Последними, как правило, будут (могут быть) или ответственные квартиросъемщики - наниматели жилых помещений в муниципальных зданиях, или собственники квартир (частные домовладения). Таким образом, тепловая энергия из товара трансформируется (переходит) в коммунальную услугу.

Коммунальные услуги по теплоснабжению могут оказывать и энергоснабжающие организации. В последнем случае отсутствует посредник между каждой конкретной семьей (домовладением) и энергоснабжающей организацией, как это , например, имеет место в области электроснабжения и связи, когда каждая семья и даже отдельные граждане являются клиентами соответствующих естественных монополий.

1.2.2 Проблемы взаимоотношений

До начала реформ в жилищно-коммунальной сфере эксплуатацию жилых зданий их собственник (муниципалитет) поручал своим предприятиям так называемым жилищно-эксплуатационным конторам (ЖЭК), жилищно-эксплуатационным управлениям (ЖЭУ), дирекциям по эксплуатации зданий (ДЭЗ) и т.п. организациям.

В настоящее время после проведения ряда мероприятий по реформированию жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ) городов функции по эксплуатации жилых зданий и оказанию коммунальных услуг (в частности - услуг по отоплению и горячему водоснабжению) стали выполнять несколько организаций.

В городах были созданы так называемые службы единого заказчика или службы муниципального заказа, которые должны по поручению собственников жилого фонда (муниципалитетов) организовать эффективную эксплуатацию зданий и оказание коммунальных услуг населению путем привлечения на конкурсной основе эксплуатационных предприятий различных форм собственности на основе предприятий малого и среднего бизнеса и частного предпринимательства. Это замыслу авторов реформ в ЖКХ увеличит возможности выбора у потребителя подрядных организаций и соответственно расширит права потребителя на получение качественных, безопасных и экологически чистых услуг в соответствии с Федеральным законом РФ "О защите прав потребителей" от 07.02.92 № 2300-1.

На низовом уровне такими организациями (например, в Москве) стали ДЕЗы - дирекции единого заказчика (не путать с бывшими ДЭЗами - дирекциями по эксплуатации зданий !!!). Новые ДЕЗы должны организовывать эксплуатацию муниципальных зданий и оказание коммунальных услуг (по теплоснабжению, водоснабжению и т.п.) силами специализированных предприятий различных форм собственности, которые имеют соответствующую лицензию и прошли конкурсный отбор.

При этом конечный потребитель коммунальных услуг (то есть житель, независимо от того, является ли он собственником квартиры или нанимает эту квартиру) снова оказался вне правового поля, когда он (житель) сам определяет, была ли предоставлена ему коммунальная услуга, какого качества и сколько он должен заплатить за эту услугу. За него (гражданина - конечного потребителя) эту функцию сегодня выполняет централизованная служба единого заказчика (ДЕЗ). Другими словами, между исполнителем и получателем коммунальных услуг вновь, как и в доперестроечный период, оказался посредник, который не заинтересован в том, чтобы потребитель не платил или платил в меньшем объеме за неисполнение или ненадлежащее исполнение услуг.

Таким образом, в России еще предстоит решить вопрос об эффективной форме взаимоотношений между поставщиками тепловой энергии и ее потребителями, при которой энергоснабжающие организации (от источников тепла до распределительной компании) будут экономически заинтересованы в увеличении объемов продаж тепловой энергии (горячей воды) и одновременно будут стремится снижать собственные затраты на производство и передачу тепловой энергии с целью увеличения своей прибыли, а конечные потребители тепловой энергии (горячей воды) будут стремится сокращать объемы потребления и платить только за то, что они получили (купили) у энергоснабжающей организации. При этом важно, какая форма взаимоотношений (договоров) выбрана потребителем.

В случае, когда в роли конечного потребителя выступает ТСЖ или физическое лицо, имеющее в собственности домовладение, вполне приемлемым может быть заключение между ним и энергоснабжающей организацией "Договора теплоснабжения", то есть договора на обеспечение теплового комфорта.

В этом случае в соответствии с Федеральным законом "Об обеспечении единства измерений", введенного в действие Постановлением Верховного Совета РФ от 27 апреля 1993 г. № 4872-1 с 1 июня 1993 г. должно быть обеспечено измерение количества продаваемых (отчуждаемых) товаров (в частности тепловой энергии и горячей воды), то есть у потребителя должны быть установлены счетчики тепловой энергии и теплоносителей, удовлетворяющие требованиям Госстандарта РФ. При этом потребители тепловой энергии будут заинтересованы в установке и бесперебойной работе таких счетчиков, потому что по их показаниям будет оплачиваться финансовый счет за тепловую энергию и горячую воду.

Взаиморасчеты между управляющей компанией или предпринимателем, которые будут наняты товариществом собственников жилья, и каждой семьей, проживающей в этом доме и являющейся совладельцем дома (владельцем квартиры и части мест общего пользования в доме) могут осуществляться в соответствии с правилами, принятыми общим собранием членов ТСЖ, например, пропорционально занимаемой площади квартир и количеству проживающих жителей.

В случае, когда в роли конечного потребителя будут выступать семьи, проживающие в одном доме, но имеющие различный статус с точки зрения права собственности (наниматель помещения в муниципальном доме или собственник квартиры в этом же доме), такие конечные потребители должны иметь возможность заключать "Договор на оказание коммунальных услуг" (а не "Договора теплоснабжения") с тем предприятием (организацией), которое предложит более приемлемые (с точки зрения потребителя) условия. В этом случае потребитель будет сам определять и соответственно оплачивать только те услуги, которые он реально получил.

Если услуги не предоставлены или предоставлены ненадлежащим образом, то предприятие (организация) по оказанию услуг по теплоснабжению будет иметь финансовые потери из-за невыполнения им своих обязательств. Причем, если невыполнение этих обязательств будет связано с неудовлетворительной работой других энергоснабжающих организаций (производителей тепловой энергии, транспортирующих и распределяющих компаний), то предприятие по оказанию услуг по теплоснабжению будет само (без участия жителей) выяснять эти причины и предъявлять претензии финансового характера, в том числе и через судебные органы тем организациям, которые были виновны в срыве услуг по теплоснабжению.

Таким образом, введение ясных процедур с юридически корректным оформлением договоров по всей цепочке "производство - транспорт - распределение - потребление" позволит четко определить, как работают муниципальные и другие предприятия по производству и передаче тепловой энергии и как работает нанятое муниципалитетом через службу муниципального заказа частное предприятие по оказанию услуг по теплоснабжению гражданам, которые проживают в муниципальных зданиях.

То же относится к случаю, когда коммунальную услугу по теплоснабжению будет оказывать энергоснабжающее предприятие, не являющееся собственностью муниципалитета, например, АО-энерго, которое вырабатывает тепловую энергию на ТЭЦ общего пользования, транспортирует, распределяет и подает эту энергию в муниципальные здания.

Что может дать такой подход к решению проблемы повышения эффективности теплоснабжения в муниципальном секторе?

Во-первых, будет создана реальная конкурентная среда на рынке оказания коммунальных услуг по обеспечению теплового комфорта., потому что выбор подрядчика по оказанию этих услуг будет осуществлять жители, которые сами платят, а не чиновники муниципалитета в лице службы единого заказчика (службы муниципального заказа).

Во-вторых, существенно смягчается острота в решении проблемы оснащения всех потребителей тепла счетчиками тепловой энергии. Бесспорно, счетчики необходимо устанавливать, но на дом в целом, потому что обеспечить измерение тепловой энергии, затрачиваемой на отопление каждой квартиры практически нереально. Для этого потребуются очень большие инвестиции, которые экономически не будут оправданы, а только приведут к росту тарифов на отопление. Это не относится к счетчикам горячей воды: здесь затраты на счетчики вполне оправданы.

Следует ясно понимать, что конечного потребителя, который будет покупать коммунальную услугу по теплоснабжению, в принципе мало интересует, какое количество тепловой энергии затратила энергоснабжающая организация или энергосервисная компания на создание теплового комфорта в отапливаемом помещении. Для потребителя важно одно: есть тепловой комфорт (плачу) или нет этого комфорта (не плачу или плачу в меньшем объеме).

Вопрос о том, сколько израсходовано тепловой энергии на создание теплового комфорта в здании и в каждой квартире, будет интересовать поставщика услуг по теплоснабжению. Вполне понятно, что, чем меньше тепловой энергии будет куплено у энергоснабжающей организации или чем меньше будет куплено и израсходовано топлива (когда производитель тепла сам оказывает услуги по теплоснабжению), тем больше будет прибыль компании, оказывающей коммунальные услуги по теплоснабжению.

У этой компании появляется интерес к энергосбережению по всей цепочке от покупки тепла (или от его производства, если источник принадлежит этой компании) до потребления тепла в каждой квартире. В случае же, когда продается не коммунальная услуга, а товар (тепло), поставщик заинтересован в увеличении, а не в снижении объема продаж тепловой энергии.

Из сказанного следует, что вопросы организации взаимоотношений между поставщиками и потребителями тепловой энергии с использованием эффективной системы тарифообразования имеют важнейшее значение в решении рассматриваемой проблемы. От того, какие ценовые сигналы будут поступать ко всем субъектам, участвующим в производстве, транспорте, распределении и потреблении тепловой энергии (горячей воды), во многом зависит эффективность коммунального теплоснабжения.

1.2.3 Регулирование тарифов на тепловую энергию

В России решение проблем теплоснабжения (и коммунального теплоснабжения в частности) оказались в сфере влияния нескольких органов государственного управления: Минэнерго РФ, Федеральной энергетической комиссии, Государственного комитета по антимонопольной политике, Госстроя РФ и местных органов власти.

Там, где в качестве источников тепловой энергии служат ТЭЦ общего пользования, являющиеся также и источниками электроэнергии, вопросы регулирования взаимоотношений с потребителями тепла решаются в основном Минэнерго и Федеральной энергетической комиссией. Причем это регулирование осуществляется и прямо, и косвенно.

Прямое регулирование заключается в том, что общие положения по регулированию в сфере энергоснабжения, в том числе относящихся к сфере теплоснабжения, основаны на требованиях Гражданского кодекса РФ (глава 6 "Энергоснабжение").

К сожалению, пока Правительство РФ не утвердило подготовленные Минэнерго РФ при участии Госстроя РФ "Правила энергоснабжения в РФ", которые более детально, чем Гражданский кодекс РФ описывают процедуры, связанные с регулированием взаимоотношений энергоснабжающих организаций и потребителей как электроэнергии, так и тепловой энергии, решая эти вопросы в большинстве случаев идентично.

Косвенное регулирование тарифов на тепловую энергию, отпускаемую от ТЭЦ общего пользования или от тепловых электростанций (ТЭС) федерального уровня, заключается в том, что ФЭК (для ТЭС федерального уровня) и РЭКи (для ТЭЦ общего пользования в составе региональных АО-энерго) сначала регулируют тарифы на электрическую энергию, отпускаемую от указанных ТЭС и ТЭЦ, а определение тарифов на тепловую энергию, отпускаемую этими тепловыми электростанциями, ставится в зависимость от того, какую долю топлива ФЭК или РЭК отнесут на выработку электроэнергии. Оставшаяся доля топлива, сжигаемого на тепловых электростанциях, должна быть отнесена на выработку тепла, а это предопределяет уровень тарифов на тепло.

В случае, если предприятия - производители электрической и тепловой энергии является муниципальной собственностью, тарифы устанавливаются муниципалитетеми, то есть проблема ценообразования на тепловую энергию решается на месте. Муниципалитеты также устанавливают тарифы на оказание коммунальных услуг (в том числе на отопление и горячее водоснабжение) в муниципальных зданиях.

1. Во всех рассмотренных случаях очень важно правильно сформировать тарифы (цены) на тепловую энергию (горячую воду) и тарифы (цены) на коммунальные услуги по теплоснабжению для того, чтобы тарифы (цены) давали такие ценовые сигналы, которые бы направляли действия всех субъектов, работающих на потребительских рынках тепла, в направлении минимизации затрат на теплоснабжение зданий.

Решение указанной проблемы во многом зависит от того, кто является собственником источников тепла (муниципалитет, АО-энерго и т.п.), какие это источники тепла (ТЭЦ, котельные), кто является собственником тепловых сетей и кто является собственником жилых зданий, являющихся потребителями тепловой энергии.

2. Согласно Федеральному закону «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в РФ» от 10 марта 1995 года и изданному на основании этого закона Постановлению Правительства РФ от 4 февраля 1997 года № 121 «Об основах ценообразования и порядке государственного регулирования и применения тарифов на электрическую и тепловую энергию» тарифы на электрическую и тепловую энергию устанавливают региональные энергетические комиссии (РЭК) субъектов Федерации. При этом, начиная с 1997 года, РЭК должны устанавливать уровень энергетических тарифов не ниже расчетной себестоимости производства, передачи и распределения электрической и тепловой энергии в регионах для всех потребителей.

В соответствии с указанным выше Постановлением Правительства РФ от 4 февраля 1997 года № 121 ФЭК устанавливает тарифы на тепловую энергию, тепловую мощность, отпускаемую на потребительский рынок субъектами оптового рынка электроэнергии и мощности (ФОРЭМ) в качестве рекомендаций для рассмотрения и последующего утверждения региональными энергетическим комиссиями. А в соответствии с Указом Президента РФ, начиная с 1999 -2000 года ТЭЦ общего пользования в составе АО-энерго должны быть выведены на ФОРЭМ наравне с электростанциями федерального уровня.

Таким образом, проблема регулирования тарифов на тепловую энергию от ТЭЦ общего пользования и от ТЭС федерального уровня определяются прежде всего решениями органов государственного регулирования на Федеральном уровне.

3. Затраты муниципальных предприятий по распределению тепловой энергии, покупаемой у АО-энерго и у других независимых производителей энергии, рассматриваются и утверждаются региональными энергетическими комиссиями (РЭК), которые в соответствии с Федеральным законом "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в РФ», принятого Государственной Думой 9 сентября 1998 года, должны действовать на профессиональной основе и финансироваться за счет отчислений, предусмотренных в структуре цен (тарифов) на продукцию (услуги) энергоснабжающих организаций в порядке, определяемом субъектами РФ.

Тарифы на оказание услуг по теплоснабжению определяются на местном уровне муниципальными органами власти.

Таким образом, проблемы регулирования тарифов (цен) в секторе муниципального теплоснабжения должны решаться с учетом требований федерального, региональных и местных законодательств. Исключение составляют случаи, когда и источники тепла, и тепловые сети являются муниципальной собственностью. Однако такие случаи имеют место в основном в малых городах. Большую же долю тепловых нагрузок (более 60%) обеспечивают городские системы ЦТ, где муниципалитет является собственником только части систем ЦТ, хотя и несет ответственность за теплоснабжение города в целом.

4. В случае, когда источником тепла является ТЭЦ, возникает проблема экономически оправданного распределения расходов топлива между электрической и тепловой энергией. Эта проблема стала вновь активно обсуждаться специалистами, работающими в электроэнергети-ческом комплексе (РАО "ЕЭС России", Минэнерго РФ и Федеральной энергетической комиссии РФ) в связи с потерей конкурентоспособности АО-энерго на рынках тепла.

Обсуждение этой проблемы идет, как правило, под углом зрения электроэнергетики. До недавнего времени вся экономия топлива, полученная за счет комбинированного производства электрической и тепловой энергии, относилась на электроэнергию. В результате себестоимость производства, а соответственно и тарифы на тепловую энергию оказались чрезвычайно высокими. Положение усугублялось тем, что в целях снижения тарифов на коммунальное теплоснабжение под давлением местных органов власти осуществлялось перекрестное субсидирование: снижались тарифы для жилищно-коммунального сектора и соответственно повышались тарифы для промышленных потребителей тепла. Это привело к тому, что промышленные потребители стали отказываться покупать тепловую энергию, вырабатываемую на ТЭЦ общего пользования, что в свою очередь повлекло за собой увеличение расходов топлива на ТЭЦ на выработку и электрической и тепловой энергии и способствовало росту энерготарифов.

Для того, чтобы остановить этот негативный процесс, в 1996 году в РАО "ЕЭС России" был несколько изменен порядок разнесения расходов топлива на выработку электрической и тепловой энергии и соответствующих затрат на ТЭЦ в пользу тепловой энергии. В результате произошло снижение тарифов на тепловую энергию, но полностью это проблему не решило. Поэтому новые условия работы на местных рынках тепловой и электрической энергии потребовали от АО-энерго решать проблемы повышения своей конкурентоспособности на рынках тепла.

При этом приходится решать три основных проблемы:

- как обеспечить регулирование тарифов на электрическую и тепловую энергию в зависимости от условий работы АО-энерго на Федеральном оптовом рынке электроэнергии и мощности (ФОРЭМ) и на местных потребительских рынках электроэнергии и тепла? Для этого необходимо отменить соответствующие нормативные акты, которые предписывают АО-энерго делить топливо, сжигаемое на ТЭЦ, на основе законов термодинамики;

- как снизить цены на тепловую энергию за счет отказа от услуг посредников - перепродавцов, которыми обычно являются муниципальные предприятия "Тепловые сети", эксплуатирующие распределительные тепловые сети?

- как исключить перекрестное субсидирование?

Многочисленные обсуждения первой проблемы показывают, что объективных причин, препятствующих ее решению, нет. Нужна лишь политическая воля по отмене действующих нормативных актов и замене их новыми, которые будут базироваться на законах рыночной экономики. Потребуется также обучение специалистов АО-энерго и РЭК, которые заняты решением вопросов тарификации энергии в регионах.

Сложнее складывается ситуация при решении второй проблемы. Здесь сталкиваются интересы ТЭЦ и предприятий "Тепловые сети" в составе АО-энерго и муниципальных предприятий "Тепловые сети". Покупая тепловую энергию у АО-энерго по относительно низким ценам, муниципальные предприятия "Тепловые сети" "накручивают" свои издержки, существенно (на 20-50%) увеличивая при этом цену на тепловую энергию. Затем муниципальные предприятия "Тепловые сети" продают эту энергию другим предприятиям (компаниям), которые на основании муниципального заказа должны обеспечить подачу тепловой энергии и горячей воды (либо оказать услуги по теплоснабжению) жителям, проживающим в многоквартирных муниципальных домах. При этом предприятие, выполняющее муниципальный заказ, в свою очередь также добавляет свои издержки, повышая тарифы (цены) на теплоснабжение на уровне конечного потребителя.

Выше отмечалось, что граждане, проживающие в муниципальных домах и в других домах, являющихся собственностью, например, ТСЖ, оплачивают лишь часть затрат на теплоснабжение (от 20 до 40%) и слабо заинтересованы в эффективном использовании тепловой энергии. Кроме того, жители никак не участвуют в выборе поставщиков услуг по обеспечению теплового комфорта в своих квартирах, поэтому основные проблемы, связанные с организацией и финансированием теплоснабжения, ложатся на местный бюджет.

Задача состоит в том, чтобы снизить затраты на теплоснабжение, максимально сократив путь от производителя тепловой энергии до конечного потребителя (до семьи, проживающей в отдельной квартире) с устранением посредников - перепродавцов между ними и с введением реальных договорных отношений между поставщиками услуг по теплоснабжению и конечными потребителями - жителями, а не чиновниками из служб единого заказчика.

Эта задача не простая, потому что, во-первых, АО-энерго или любое другое предприятие - поставщик тепла, а также предприятия, осуществляющие транспорт и распределение тепла, имеют разные формы собственности, во-вторых, очень сложно изменить психологию людей, привыкших десятилетиями к определенным организационно- экономическим формам в сфере эксплуатации технологически единых систем ЦТ и, в-третьих, в случае радикальных изменений в области организации эксплуатации систем ЦТ (например, при объединении двух предприятий "Тепловые сети" (АО-энерго и муниципального) в одну теплоснабжающую компанию затрагиваются личные интересы руководителей обоих предприятий "Тепловые сети" (кто из них останется первым руководителем ?)

Правительством РФ предпринимаются усилия в направлении создания конкурентной среды в области энергетики и в том числе в сфере теплоснабжения. Так, согласно Постановлению Правительства РФ от 6 июля 1998 года № 700 "О введении раздельного учета затрат по регулируемым видам деятельности в энергетике" в целях формирования конкурентной среды на рынках электрической и тепловой энергии и повышения экономической эффективности работы энергоснабжающих организаций для этих организаций независимо от их организационно-правовой формы с 4 квартала 1999 года устанавливается ведение раздельного учета состава затрат и объема выпускаемой продукции (услуг) в натурально-стоимостном выражении по следующим видам деятельности:

- производство электрической энергии (мощности)

- производство тепловой энергии

- услуги по передаче электрической энергии (мощности)

- услуги по передаче тепловой энергии

Это дает экономическую основу для объединения двух предприятий "Тепловые сети" в одну самостоятельную теплопередающую компанию, которая будет покупать тепловую энергию у наиболее эффективных производителей и продавать эту энергию конечным потребителям без посредников. Учредителями такой компании могут стать региональное АО-энерго и муниципалитет, внеся каждый в качестве учредительного взноса свою собственность в виде тепловых сетей. Такое решение в настоящее время прорабатывается в одном из крупных городов Сибири.

Решение третьей проблемы зависит от действий региональных энергетических комиссий и муниципалитетов. Законодательная база имеется: Федеральный закон "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в РФ», принятый Государственной Думой 9 сентября 1998 года, дополнил статью 2 частью третьей следующего содержания:

"При установлении для отдельных категорий потребителей льготных цен и тарифов на электрическую и тепловую энергию, предусмотренных законодательством РФ, не допускается повышение цен и тарифов на электрическую и тепловую энергию для других потребителей".

Однако у регулирующих органов постоянно возникает вопрос, за счет чего можно устанавливать льготные тарифы, если запрещено повышать их для других потребителей. Таким образом, проблема лежит в политической, а не в экономической плоскости.

2. ПРЕДЛОЖЕНИЯ ПО СОВЕРШЕНСТВОВАНИЮ СТРУКТУРЫ УПРАВЛЕНИЯ ТЕПЛОСНАБЖЕНИЕМ И ПО ВНЕДРЕНИЮ ФИНАНСОВО-ЭКОНОМИЧЕСКИХ МЕХАНИЗМОВ ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ

2.1 Организационно-экономические проблемы и пути их решения

2.1.1 Подключение к системе теплоснабжения

2.1.1.1 Проблемы

Организации, желающие подключить к тепловым сетям централизованного теплоснабжения свою дополнительную нагрузку, при получении технических условий на присоединение в теплоснабжающих предприятиях, почти всегда сталкиваются с необходимостью выполнения дорогостоящих работ по замене оборудования теплоисточников, тепловых пунктов, увеличению диаметров тепловых сетей. Необходимость выполнения работ обосновывается отсутствием технической возможности подключения к существующей системе без ее модернизации. Для теплоснабжающих предприятий, в условиях постоянного недофинансирования, это позволяет за чужой счет обновлять основные фонды, хотя часто приводит к установке излишних мощностей, завышению диаметров трубопроводов и т.д. Для подключаемых организаций, в условиях отсутствия контроля обоснованности выдвигаемых требований, стоимость подключения часто оказывается неподъемной и выбирается вариант строительства локального теплоисточника, в результате предприятие теплоснабжения не получает ничего и теряет долговременного покупателя.

Вопросами обеспечения простоты и понятности условий доступа к сети ни федеральные ни региональные органы сегодня практически не занимаются. Местные же администрации часто используют возможности административного воздействия для подключения объектов на льготных условиях с полным игнорированием технических аспектов. Анархия в развитии систем теплоснабжения приводит к тому, что они становятся более дорогими и менее надежными.

Затруднено подключение к централизованным тепловым сетям и теплоисточников, не являющихся собственностью АО-энерго или муниципалитетов. Организации, обслуживающие тепловые сети, предпочитают максимальную загрузку собственных теплоисточников, отказываясь от покупки «чужого», даже более дешевого тепла.

2.1.1.2 Решения

Так как регулирование естественных монополий подразумевает не только регулирование тарифов, но и государственное регулирование доступа к сети (как производителей, так и потребителей), должен быть обеспечен государственный контроль технических условий на присоединение. Любое подключение потребителей и производителей тепла к тепловым сетям, либо новых теплоисточников к газовым и электрическим сетям должно рассматриваться с точки зрения минимизации общесистемных затрат и обеспечения необходимой надежности теплоснабжения.

При экспертизе технических условий, выдаваемых теплоснабжающими предприятиями, требования по увеличению мощности источников тепла, увеличению диаметров тепловых сетей и производительности оборудования тепловых пунктов должны рассматриваться только при наличии альтернативных вариантов уменьшения теплопотребления за счет проведения энергосберегающих мероприятий. Причем, даже если средства, необходимые для уменьшения энергопотребления уже подключенных потребителей, окажутся больше средств, необходимых на расширение энергоисточников, это не означает, что должен быть выбран вариант производства большего количества энергии, т.к. кроме средств застройщика могут быть использованы средства существующих потребителей энергии, для них это может оказаться очень выгодным вариантом снижения издержек на энергоснабжение с частичным сторонним финансированием. Могут быть привлечены внешние кредиты, возвращаемые из сэкономленных средств не за 3-4 года, а за гораздо меньшие сроки, т.к. кредитуется только часть затрат.

Если при строительстве в городах новых объектов возникает необходимость создания нового крупного теплоисточника, он, как правило, должен соединяться с общими тепловыми сетями. Это позволит повысить общую надежность теплоснабжения, снизить суммарные затраты на резервирование, перевести часть неэффективных теплоисточников в пиковый режим или в резерв.

При переходе на 100% оплату тепла жителями у администрации муниципальных образований практически пропадает экономический интерес к улучшению структуры теплоисточников за муниципальные средства, зато у владельцев котельных и ТЭЦ появляются стимулы к подключению муниципальной нагрузки.

После согласования технических условий на присоединение потребителей к тепловой сети централизованного теплоснабжения, должны быть решены вопросы финансирования работ по их выполнению и собственности на строящиеся объекты. При проведении, необходимой для подключения, реконструкции тепловых пунктов, замене тепловых сетей, часть стоимости работ в размере накопившихся амортизационных отчислений должна компенсироваться теплоснабжающей организацией. При передаче вновь созданной собственности на баланс предприятия теплоснабжения предприятию-инвестору должны передаваться акции теплоснабжающего предприятия на сумму равную увеличению его капитала (затраты предприятия инвестора минус остаточная стоимость демонтируемого оборудования).

В перспективе необходимо перейти к единой для всех плате за присоединение (руб./Гкал).

2.1.2 Тарифы

2.1.2.1 Проблемы

Применяемые сегодня для теплоснабжающих предприятий одноставочные тарифы в руб./Гкал совершенно не соответствуют условиям рыночной экономики:

-энергосбережение у потребителя не выгодно производителю тепла как из-за уменьшения объема продаж, так и из-за сохранения на прежнем уровне постоянных затрат, оплату за которые он перестает получать. Потребитель может резко сократить свое теплопотребление, но считаться подключенным по максимальной мощности с соответствующим резервированием по источникам тепла и диаметрам трубопроводов;

-стоимость высокопотенциального и низкопотенциального тепла одинакова, хотя себестоимость производства различна;

-тариф не стимулирует потребителей к снижению температуры обратной сетевой воды т. е. к использованию полного энергопотенциала теплоносителя. Отсутствие в тарифе стимулов к снижению температуры обратной сетевой воды может иметь очень негативные последствия, т.к. дает возможность нарушать гидравлические режимы всей системы, но оплачивать по показаниям теплосчетчика те же деньги, что и в нормальном режиме.

Одноставочный тариф является основным препятствием к повышению энергоэффективности в теплоснабжении.

Основные потребители тепла - жители, расплачиваются за отопление по тарифу в руб./м2 общей площади. Величина тарифа никак не увязывается с величиной теплопотребления конкретного здания и с погодой, а устанавливается муниципалитетом одинаковой по всему населенному пункту. Суммарный размер оплаты жителей составляет от 40 до 100% затрат муниципалитета на теплоснабжение. Затраты на обслуживание внутридомовых систем отопления в тариф не включаются, а учитываются в платежах за эксплуатацию зданий.

Наиболее распространенная схема платежей

Рис. 2

Главное, что отсутствует в этой схеме - покупатель, заинтересованный в уменьшении затрат на теплоснабжение. Пока, до введения 100% оплаты жителями за тепло, в этом заинтересованы администрации муниципальных образований, т.к. у них нет средств на полную выплату дотации, но методы воздействия, которые они могут применять, - только административные, т.к. все участники договорных отношений никак не заинтересованы в экономии.

Для того, чтобы ограничить теплоснабжение в жилом секторе, приказом Минэкономики введены нормативы теплопотребления в Гкал/м2. Для каждого населенного пункта (кроме нескольких крупных городов) по типовым зданиям рассчитываются средние нормативы по городу или административному району. Например, по Хабаровскому краю они составляют от 0,025 до 0,053 Гкал/ м2мес. Норматив, умноженный на количество квадратных метров в жилом фонде, в большинстве муниципальных образований определяет сумму договора. Этот порядок полностью противоречит правилам учета тепловой энергии и рыночным принципам.

Тарифы на тепловую энергию, отпускаемую муниципальными теплоисточниками, утверждаются администрациями муниципальных образований.

Тарифы на тепловую энергию, отпускаемую другими теплоисточниками, определяют Региональные энергетические комиссии, но только в части стоимости выработки тепла и транспорта его по магистральным тепловым сетям.

Стоимость переработки тепла в тепловых пунктах и стоимость его транспорта по разводящим тепловым сетям определяют муниципалитеты, ими же определяется норматив теплопотребления; норматив потребления горячей воды и ее стоимость для жителей; стоимость обслуживания внутридомовых систем.

Затраты теплоснабжающих предприятий на повышение давления холодной и горячей воды, противонакипную обработку ее или химическую водоподготовку при открытом водоразборе, если и учитываются, то противоестественно, не в стоимости воды, а в стоимости тепла на ее нагрев, т. е. в руб./Гкал, хотя жители платят в руб./м2.

Таким образом суммарная стоимость теплоснабжения определяется набором тарифов и нормативов, утверждаемых разными ведомствами, руководствующимися разными нормативными документами.

Прибыль теплоснабжающих предприятий, закладываемая в тариф, определяется в процентах от себестоимости. Т. е. чем ниже энергоэффективность процесса выработки и транспорта тепла, тем выше тариф и выше прибыль. В том же Хабаровском крае тарифы в 2-х районах составляют 264 и 1664 руб./Гкал, с учетом норматива теплопотребления затраты на отопление составляют 9,24 и 87,6 руб./м2 в месяц, причем прибыль, учтенная этими затратами, составляет 1,54 и 19,8 руб./м2 в месяц, т. е. различается в 13 раз, и во втором районе в 2 раза превышает все затраты на теплоснабжение в первом.

Для расчетов тарифов и их проверки приходится держать огромное количество специалистов в каждом теплоснабжающем предприятии и в каждом муниципалитете. В то же время тарифы редко отражают реально необходимые затраты на теплоснабжение, т.к. в них не закладываются истинные КПД котельных и потери в тепловых сетях. Некоторые теплоснабжающие организации годами имеют тариф ниже себестоимости, но т.к. себестоимость часто завышена и фактически подключенные нагрузки потребителей ниже договорных, то в итоге это компенсирует и заниженный тариф, и завышенные теплопотери. Абсолютная оторванность расчетных цифр от реальности приводит к тому, что в теплоснабжающих предприятиях главными специалистами являются не инженеры, умеющие снижать производственные издержки, а экономисты, умеющие доказать необходимость максимального количества затрат.

ТЭЦ в городах строились с одной единственной целью - получить экономию за счет полезного использования тепла, образующегося в качестве тепловых отходов при выработке электроэнергии. Но из-за низких цен на газ и несовершенства тарифной политики, во многих городах тарифы на тепло от ТЭЦ (устанавливаемые РЭК) близки или даже выше тарифов от газовых котельных (устанавливаемых администрациями) и кратно превышают себестоимость тепла в промышленных котельных. Это привело к массовому отказу от централизованного теплоснабжения промышленных предприятий, имеющих возможность строительства собственных газовых котельных. Начало процессу отключения предприятий положило применявшееся ранее перекрестное субсидирование жилого сектора за счет более высоких тарифов для остальных потребителей.

Уменьшение подключенной нагрузки негативно сказалось на общих экономических показателях ТЭЦ и снизило их конкурентоспособность. Диаметры трубопроводов тепловых сетей остались без изменения, соответственно увеличились удельные тепловые потери и удельные затраты на амортизацию. Это привело к увеличению общих удельных затрат в руб./Гкал.

Основными потребителями тепла от ТЭЦ остались предприятия бюджетной сферы и жилищный фонд, т. е. главные неплательщики. Дальнейший рост тарифов на тепловую энергию, отпускаемую от ТЭЦ (из-за отключения промпредприятий), привел к тому, что они превысили себестоимость тепловой энергии, вырабатываемой на индивидуальных источниках, и это положило начало мощной рекламной компании по строительству «крышных» и т.п. индивидуальных котельных для жилых домов.

Пониженный температурный график (как следствие неплатежей и нехватки топлива) привел к разрегулировке тепловых сетей и недостаточным перепадам давлений на «концевых» участках, что вынудило муниципалитеты строить собственные индивидуальные котельные, называя это мероприятиями по энергосбережению. Строительство этих котельных еще больше ухудшило положение в системе централизованного теплоснабжения.

Таким образом, неразумная тарифная политика, последовавшие за этим массовые неплатежи и отключения потребителей привели к тому, что система начала разваливаться.

В тех городах, где сумели сохранить тепловые режимы и сдержать рост тарифов, серьезных проблем с теплоснабжением нет. Нет крупных отключений потребителей, нет и серьезных проблем с платежами. Это, в свою очередь, позволяет удерживать относительно низкие тарифы, например, в г.Чите, перейти на 100% оплату жителями за тепло простым отказом от дотации.

Почти во всех регионах имеются проблемы с оплатой муниципалитетами теплоснабжающим предприятиям дотации на разницу в тарифах для жилого сектора. Если предприятия АО-энерго и другие немуниципальные поставщики тепла пытаются добиться выделения дотации введением ограничений по поставке тепла, то муниципальные теплоснабжающие организации, директора которых приняты на работу по контракту главой администрации, вынуждены довольствоваться выделяемыми средствами.

Во многих муниципальных образованиях тарифы хотя и утверждаются, но не играют вообще никакой роли, т.к. администрация осуществляет прямое постатейное финансирование - на зарплату, на замену котла и т.д. В этих условиях лучшими становятся не экономические принципы, а умение «выбивать» средства.

При расчете тарифов жестко контролируется непревышение нормируемой средней заработной платы, зато численность персонала определяется по завышенным устаревшим нормам. Это привело к тому, что штаты теплоснабжающих предприятий повсеместно значительно увеличились, а квалификация персонала, из-за низкой зарплаты, понизилась.

2.1.2.2 Решения

Всеми экономистами, занимающимися вопросами теплоснабжения, давно признано, что затраты на производство и транспорт тепла необходимо разделить на постоянные и переменные, введя оплату за присоединенную мощность и тариф, отражающий затраты, зависящие от погоды. Для разумного разделения затрат между потребителями со счетчиками и без них и для появления свободных мощностей на ТЭЦ, необходимо ввести в тариф высокую фиксированную часть, отражающую все постоянные затраты, в том числе затраты на нормируемые тепловые потери. Практически к переменной части тарифа может быть отнесена только бульшая часть затрат на топливо, все остальное можно ввести в постоянную часть.

Т.к. затраты на топливо для компенсации нормативных тепловых потерь не будут входить в переменную часть тарифа, теплоснабжающие предприятия потеряют стимул к отпуску максимального количества Гкал тепла. Излишние гигакалории будут компенсироваться переменной частью тарифа не полностью, а на 90-95% в зависимости от нормативных теплопотерь. Потребитель может периодически значительно сокращать свое теплопотребление, но затраты теплоснабжающего предприятия по эксплуатации общей системы будут оплачиваться.

Разность температур прямой и обратной сетевой воды (степень охлаждения) является важнейшим параметром при продаже тепла, т.к. сравнительно небольшие инвестиции со стороны потребителей могут значительно снизить температуру обратной воды и привести к значительной экономии затрат у поставщика тепла (особенно, если это ТЭЦ) как за счет удешевления процесса выработки тепла в комбинированном режиме, так и за счет уменьшения теплопотерь, диаметров трубопроводов, снижения затрат электроэнергии на перекачку воды.

Стимулирование потребителей к снижению температуры обратной сетевой воды возможно тремя способами:

а) понижающими и повышающими коэффициентами к тарифу при понижении или повышении перепада температур обратной сетевой воды относительно регламентированного температурного графика (например, по Тср. мес. = 1000 Qмес./Gмес.);

б) введением разного уровня тарифов для высокопотенциального и низкопотенциального тепла;

в) введением переменной части тарифа, как тарифа на расход сетевой воды с учетом температуры в подающем трубопроводе.

Из-за сезонной неравномерности теплопотребления на ТЭЦ и в котельных имеется огромный запас мощностей для преодоления зимнего минимума температур (10-15 дней из 365). С учетом того, что высокопотенциальное тепло самое дорогое, представляется целесообразным ввести сезонное понижение тарифов в теплое время года и повышение их в холодное, с наивысшим тарифом в зимние месяцы. Это создает дополнительные стимулы для экономии в самые холодные месяцы (в частности, путем уменьшения заявленной мощности при проведении энергосберегающих мероприятий), стимулирует создание дешевых местных источников покрытия пиковой нагрузки. Это также послужит мощным экономическим стимулом к поддержанию необходимой температуры сетевой воды в подающем теплопроводе. А пока производство высокотемпературного теплоносителя невыгодно АО-энерго, а иногда и убыточно.

Значительное снижение тарифов на тепло от ТЭЦ в теплое время года сделает экономически привлекательным, практически не применяемый в последнее время перевод котельных в пиковый режим работы. Это будет выгодно и владельцам ТЭЦ, максимально использующим сбросное тепло, и потребителям, сегодня оплачивающим как затраты на выработку тепла в котельных, так и потери тепла на ТЭЦ.

Постоянная часть тарифа - плата за присоединенную мощность должна утверждаться с разбивкой по объектам обслуживания: источники тепла; магистральные тепловые сети; тепловые пункты; распределительные тепловые сети и внутренние системы отопления. Это позволит создать систему мотиваций к уменьшению затрат на каждом участке обслуживания. Также появится возможность сравнения стоимости обслуживания однотипных элементов в разных регионах страны и по территориям субъектов федерации. При этом стоимость эксплуатации 1 км тепловых сетей одинакового диаметра за вычетом тепловых потерь, не должна значительно различаться по всей территории страны.

Расчет тарифов и их защиту необходимо превратить из сложнейшей операции в элементарное заполнение типовых таблиц. Должны быть разработаны простые и ясные методики. Должна быть введена типовая стоимость обслуживания однотипных элементов с территориальными коэффициентами. Необходимо отказаться от учета средней заработной платы, а перейти к стоимости обслуживания.

Упрощение процесса тарифообразования, его прозрачность, устранение процесса торга теплоснабжающей организации и тарифного органа, при одновременном переходе на 100% оплату тепла жителями, позволит сделать теплоснабжение чрезвычайно привлекательной сферой экономической деятельности.

Необходимо определить и признать истинные потери тепла в котельных и тепловых сетях. Отказ от учета в тарифах фактических потерь не приводит к тому, что они становятся меньше, и даже наоборот приводят к их увеличению из-за недофинансирования ремонтных работ.

Другой вопрос, что должны быть разработаны планы снижения потерь с соответствующей ежегодной корректировкой тарифов.

При переходе от затратного к нормативному способу формирования тарифов автоматически изменится принцип формирования прибыли от «больше затрат - больше прибыль» к «меньше затрат - больше прибыль».

При определении нормы прибыли, закладываемой в нормативы и, соответственно, в тарифы, должен учитываться не принцип доходности продажи тепла, а принцип доходности капитала. Это позволит повысить инвестиционную привлекательность теплоснабжения.

Должны быть введены понижающие коэффициенты к стоимости тепла при нарушении режимов теплоснабжения, побуждающие теплоснабжающие организации к дорогостоящим работам по повышению надежности работы систем, а также понижающие и повышающие коэффициенты, зависящие от качества теплопотребления.

Принятие в 1996 г. метода ОРГРЭС разнесения затрат ТЭЦ на производство тепловой и электрической энергии повысило конкурентоспособность теплофикации, но проблемы полностью не решило, т.к. условия в регионах сильно различаются. Необходимо отказаться от термодинамических методов разделения затрат на топливо и перейти к экономическим методам формирования тарифов на электрическую и тепловую энергию, производимые ТЭЦ. Необходимо также ввести верхнее ограничение суммарных тарифов по стоимости выработки и транспорта тепла на уровне ниже себестоимости производства тепла в локальных котельных в данном регионе. Это позволит:

потребителю получать дешевое топливо и сэкономить деньги на эксплуатацию своей котельной, либо отказаться от ее строительства;

государству получить значительный общегосударственный эффект от уменьшения затрат на теплоснабжение;

АО-энерго вернуть потребителей и продать тепло, которое иначе теряется в градирнях.

Должна быть прекращена практика применения усредненных тарифов для жителей. Оплата за каждое конкретное здание должна определяться количеством потребленного тепла именно этим зданием, а не всем городом целиком, иначе теряются абсолютно все стимулы к энергосбережению.

Идеальной представляется схема, когда на каждый дом установлен тепловой счетчик, по которому осуществляются расчеты между теплоснабжающим предприятием и организацией, обеспечивающей поддержание в квартирах теплового комфорта. Эта схема платежей должна быть принята как обязательная при новом строительстве и при капитальном ремонте жилых зданий.

Так как полная укомплектация жилых домов теплосчетчиками весьма дорогостоящий и длительный процесс, должны быть доработаны расчетные методы определения теплопотребления зданий, позволяющие определить фактическое теплопотребление с учетом состояния строительных конструкций, остекления, вентиляции и мощности нагревательных приборов в каждой квартире. Учет фактического, а не усредненного теплопотребления зданий, позволит предотвратить ситуации, когда после установки теплосчетчика выясняется, что теплопотребление конкретного дома выше среднего и жителям придется платить больше.