Размещено на http://www.allbest.ru/

О нормативно-правовом обеспечении теплоснабжения и повышения эффективности энергопотребления в Российской Федерации

Л.Я. Симановский, первый заместитель председателя Комитета ГД по энергетике

3 декабря в г. Екатеринбурге прошло выездное заседание круглого стола депутатов - членов Комитета Государственной Думы по энергетике, членов профильных комитетов законодательных собраний органов государственной власти субъектов РФ на тему «О нормативно-правовом обеспечении теплоснабжения и повышения эффективности энергопотребления в Российской Федерации». В работе круглого стола и его оргкомитета принял участие В.Г. Семенов, главный редактор «НТ», Президент Некоммерческого Партнерства «Российское теплоснабжение», генеральный директор ОАО «ВНИПИэнергопром». По итогам круглого стола, с учетом замечаний, высказанных его участниками, депутаты комитета по энергетике Государственной Думы начали подготовку проекта Федерального закона «О теплоснабжении» для внесения на рассмотрение в нижнюю палату российского Парламента.

В реформе энергетики РФ одним из самых актуальных вопросов остается вопрос преобразования системы теплоснабжения. Реальные проблемы этого сектора обсуждаются уже несколько лет, но, к сожалению, серьезного продвижения в их решении пока нет. В настоящее время не существует единого федерального законодательного акта, определяющего государственные принципы, условия и порядок ведения деятельности в сфере теплоснабжения, что отрицательно сказывается на его нормальном функционировании. Достаточно сказать, что на сегодняшний день износ основных фондов теплоснабжающих организаций составляет от 50 до 70%. Технологические потери (затраты на транспорт тепла) составляют более 40% стоимости тепловой энергии. Между тем, качественное теплоснабжение является одним из важнейших составляющих достойной и комфортной жизни каждого россиянина. Сложившаяся система отопления многоэтажных жилых домов организована как система централизованного теплоснабжения, которая обслуживает 92% городских и 20% сельских жителей, что составляет 73% общего населения страны. Производство тепла в России характеризуется следующими данными: централизованные источники производят 71,5%, из них тепловые электростанции - 29,3%, котельные - 53,9%, прочие источники - 16,8%. Децентрализованные источники производят 28,5% тепла России, из них котельные - 38,2%, автономные теплогенераторы - 61,8%.

В соответствии с концепцией рассредоточенной застройки городов, принятой несколько десятилетий назад, действующей по настоящее время, развитие систем централизованного теплоснабжения привело к резкому увеличению протяженности теплотрасс, удорожанию строительства, эксплуатации, росту теплопотерь. При этом по прогнозным оценкам, рост протяженности нуждающихся в замене трубопроводов опережает рост общей длины тепловых и паровых сетей. В ряде регионов проблема износа теплотрасс стоит крайне остро. Теплоснабжающие организации сегодня не могут самостоятельно осуществить необходимое техническое перевооружение системы централизованного теплоснабжения, т.к. они ограничены регулируемыми тарифами на тепло, ориентированными на относительно низкую платежеспособность основных потребителей. Кроме того, темпы роста цен на энергоносители, оборудование и теплоизоляционные материалы не соответствуют темпу повышения тарифов.

Действующая система централизованного теплоснабжения характеризуется отсутствием базовых стимулов для повышения эффективности, экономии энергоресурсов, подключения новых потребителей, сбережения тепла при потреблении. В итоге, потребители оплачивают неэффективность всей системы. В проигрыше оказывается и государство, для которого альтернативное использование сэкономленного топлива может быть существенно выгоднее. Достаточно сказать, что газ можно продавать на внешнем рынке по ценам, в разы превосходящим его стоимость в пределах нашей страны.

В результате рыночных преобразований объекты систем централизованного теплоснабжения разделены между владельцами различных форм собственности. В силу технологических особенностей организации системы централизованного теплоснабжения, предполагается и централизованная система управления. Наличие двух или трех теплоснабжающих организаций в одной системе централизованного теплоснабжения не приводит к развитию рыночной конкуренции, т.к. субъекты единой системы теплоснабжения развивают свою деятельность в различных частях одной системы.

В этой связи, очевидно, что необходимо законодательное закрепление общих принципов организации экономических отношений в теплоснабжении, а также формирование основ государственной политики в этой сфере. Еще в начале реформы энергетики, учитывая сложный комплекс проблем и особенностей, связанных с регулированием теплоснабжения, в рамках работы всесторонней рабочей группы с участием Совета Федерации и Государственной Думы над пакетом федеральных законов по реформированию электроэнергетики, была достигнута договоренность о подготовке отдельного проекта федерального закона «О теплоснабжении». В рабочую группу входили члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, представители прочих министерств и субъектов РФ и эксперты. В результате обсуждения рабочая группа пришла к выводу, что предметом данного закона должно стать регулирование взаимоотношений в производстве и транспорте тепловой энергии от теплоисточника до ввода в здание, а вопросы распределения тепловой энергии внутри здания должны быть предметом регулирования жилищного законодательства.

Усилия разработчиков сосредоточены на проработке основных принципиальных направлений, определяющих надежность систем теплоснабжения. Во-первых, это распределение полномочий и ответственности между федеральными, региональными и муниципальными уровнями власти. Во-вторых, вопрос долгосрочного планирования теплоснабжения на региональном и муниципальном уровне. Особое внимание было уделено проблемам ценообразования и регулирования тарифов в теплоснабжении. Разработчики законопроекта посчитали принципиально важным закрепить законом применение двух ставок тарифа для теплоисточников: ставки за заявленную мощность (включает в себя в основном затраты на содержание источника) и ставки за отпущенную энергию, включающую затраты на топливо и электроэнергию на собственные нужды. Такой подход позволит обеспечить теплоисточник средствами на его содержание в исправном и надежном состоянии, независимо от сложившихся погодных условий. Одновременное внесение платы за отпущенную мощность сделает более гибкой и прозрачной систему определения цены источника.

Такой же подход необходим для определения цены транспорта тепловой энергии от теплоисточника до потребителя, включающей ставку за пропускную способность и ставку за доставленный теплоноситель. В процессе обсуждения была предпринята попытка определения разумной конкуренции в теплоснабжении, хотя за слово «разумная» разработчиков критиковали очень многие, кто присылал отзывы, в первую очередь, юридические сообщества. Конкуренция возможна, необходима и разумна на трех уровнях: в первую очередь, она возможна в производстве тепловой энергии; во-вторых, на стадии конкуренции проектов разработки муниципальных планов системы теплоснабжения. Третье - конкуренция цены теплоисточника на стадии регулирования тарифов для определения загрузки наиболее эффективных теплоисточников. В целом, по итогам обсуждения ряда вариантов законопроекта, в основу разработки были положены следующие позиции, которые должны быть урегулированы перед принятием законопроекта.

1. Должны быть определены общие принципы организации экономических отношений и основы государственной политики теплоснабжения, в том числе организация координации инвестиционной деятельности, инвестиционная политика государства, мониторинг теплового хозяйства, информационное обеспечение. Техническая база должна быть отражена в подзаконных и иных нормативных актах.

2. Необходимо определить меры государственной поддержки, в том числе налоговые преференции для организаций, функционирующих в теплоснабжении.

3. Необходимо определить направленную систему объединения организационных структур управления организаций теплоснабжения населенных пунктов в связи с изменением отношения собственности в отрасли, в том числе в условиях переходного периода реформы электроэнергетики.

Вопрос получения собственности и акционирования унитарных предприятий не является для частных предприятий первостепенным. И даже при условии владения 100% акций коммунального предприятия, деятельность в этом секторе является регулируемой со стороны государства и муниципалитетов посредством тарифообразования. Это означает, что собственность все равно зависима, а эффективное управление возможно с использованием традиционного механизма. Таким образом, акционирование государственных муниципальных унитарных предприятий не решит все проблемы. Гораздо важней создать необходимые условия для обеспечения возвратности вложенных средств, гарантий инвесторам, прозрачности взаимоотношений, выгодных условий получения имущества в аренду и концессию. В законе должна быть определена необходимость дифференцированного подхода к теплоснабжению в соответствии с масштабом России, ее огромной территорией, отличиями экономических потенциалов отдельных регионов, разности климатических зон, существующих условий, обеспеченностью инфраструктурой и т.д., т.е. необходим подход к каждой территориальной единице с учетом ее особенностей. Необходимо планирование энергетического развития территории. Дифференцировать подход можно только при разумной и ответственной системе. Принципы и методология планирования требует тщательного регулирования нормативно-правовыми актами.

Необходимо изменение системы регулирования в теплоснабжении. Более эффективным представляется регулирование тепловых узлов, а не регулирование в масштабах региона. В вопросах регулирования наиболее четко отражается необходимость дифференциации подходов. Необходимо нормативное обеспечение набора вариантов систем регулирования, которые могли бы выбрать субъекты регулирования.

Еще один важный вопрос - приоритет централизованного теплоснабжения и комбинированной выработки. Комбинированная выработка тепла и электроэнергии является реальным конкурентным преимуществом в России в области энергоэффективности. Экономия топлива при комбинированной выработке составляет 30-40% по сравнению с раздельным производством энергии. Комбинированная выработка - это еще и решение экологических проблем, поэтому она нуждается в законодательной поддержке.

Ликвидация безучетного потребления так же важнейшее направление законодательного регулирования. В действующей системе теплоснабжения отсутствует мотивация на установку приборов учета, поскольку нормативы потребления довольно низки. Управляющие компании и муниципалитеты ограничены в средствах на установку приборов учета.

Непосредственно с этим связано развитие системы регулирования потребителей тепла, которым необходимо представить максимальные возможности для регулирования собственного теплопотребления. Меры по стимулированию установки регуляторов общеизвестны, это: установление повышенных нормативов при отсутствии системы саморегулирования, увеличение цены при сверхнормативном потреблении даже при установленных приборах учета, установление штрафов при отсутствии регуляторов теплопотребления. Однако самой деятельной мерой может оказаться корректировка строительных стандартов, которые включили бы обязательную установку систем регулирования теплоснабжения. В результате регулировка тепла будет осуществляться не с помощью форточки, а с помощью регулятора теплопотребления.

В законе должны быть сформулированы требования к субъектам теплоснабжения, условия и порядок как лицензирования, так и отзыва лицензии.

Необходимо рассмотреть проблему управления и функционирования теплоснабжения в кризисных и аварийных ситуациях, когда теплоснабжающая организация не способна справиться со своими обязательствами.

Нужно определить особенности функционирования комбинированных тепловых источников, участвующих в конкурентном рынке электроэнергии. Закон должен определять особенности функционирования пиковых и резервных источников тепловой энергии.

Необходимо законодательно закрепить принципы взамоотношений теплоснабжающих организаций с льготной или социально значимой категории потребителей, при этом должна быть определена недопустимость перекрестного субсидирования тепловой энергии.

Производство тепловой энергии должно быть регламентировано и экономически ориентированно на рациональный выбор режима работы источника и функционирование системы ЦТ по критерию наибольшей экономической эффективности.

Учитывая высокую социальную значимость теплоснабжения, закон должен предусматривать гарантии надежного обеспечения потребителей тепловой энергией. В нем так же должны быть отражены принципы недискриминационного подключения потребителей к тепловым сетям, а так же чтены возможность введения протекционистких мер защиты производителя от ухода потребителя и снижения тепловой нагрузки.

Необходимо определить меры по стимулированию развития нетрадиционных и альтернативных источников тепла, более дружественных к окружающей среде.

И, наконец, должны быть установлены основы гражданско-правовой деятельности регулирующих органов, потребителей и субъектов, задействованных в теплоснабжении.

Подводя итог всему сказанному, можно сделать следующие выводы. Реформа теплоснабжения должна основываться на четкой и продуманной нормативно-правовой базе. В этой связи необходимо принятие закона «О теплоснабжении», устанавливающего как правила государственного регулирования, так и основы технического регулирования, требования по энергоэффективности и по некоторым другим вопросам. В дальнейшем в соответствии с этим законом должны быть разработаны основы ценообразования, правила регулирования и другие подзаконные нормативно-правовые акты.

Вместе с тем, неэффективное использование энергетических ресурсов - это одна из главных проблем российской экономики в целом, а не только теплоснабжения. Дешевые энергоресурсы были одним из основных преимуществ отечественной экономики, послужившей базой промышленного роста после дефолта 1998 г. В то же время неэкономичные расточительные расходы энергоресурсов в течение нескольких десятилетий стали одним из основных недостатков нашей промышленности и энергетики. Например, на производство тонны металла в России тратится примерно в 2 раза больше энергии, чем в развитых странах.

В то же время в связи с дальнейшим повышением мировых цен на энергоносители отечественная экономика теряет конкурентные преимущества, понижается уровень рентабельности и инвестиционной привлекательности. Поэтому вопрос энергосбережения и энергоэффективности становится стратегическим направлением для развития экономики страны и так же требует адекватного законодательного урегулирования.

В настоящее время вопрос энергосбережения регулируется законом «Об энергосбережении» № 28-ФЗ от 3 апреля 1996 г. и системой нормативного регулирования в этой области, созданной на его основе. Закон носит рамочный характер, давно нуждается в доработке, пополнении конкретным содержанием.

Указом Президента РФ № 889 от 04.06.08 г. «О некоторых мерах по повышению энергетической и экологической эффективности российской экономики» поставлена задача снижения энергоемкости производства на 40%. Правительству РФ предписывается подготовить и внести в Государственную Думу: проекты законов, стимулирующих внедрение энергосберегающих и экологически чистых технологий; законопроекты, предусматривающие усиление ответственности за несоблюдение нормативов допустимых воздействий на окружающую среду; принять в 2008-2009 гг. меры технического регулирования, направленные на повышение энергетической эффективности энергетики, ЖКХ и транспорта.

Таким образом, скорейшее принятие законодательной базы повышения энергоэффективности для всех отраслей ТЭК является первоочередной задачей как для Правительства, так и для законодательных органов. В свете реализации указа Президента РФ в октябре 2008 г. был внесен в Государственную Думу законопроект «Об энергосбережении и повышении энергетической эффективности». Законопроектом вводятся понятия энергосбережения, энергосберегающих технологий, повышения энергетической эффективности, устанавливаются отношения в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности. Вместе с тем законопроект имеет много серьезных недостатков, они изложены в замечаниях Министерства энергетики и в заключении комитета по энергетики Государственной Думы.

Комитет по энергетике, видя все слабые стороны законопроекта, тем не менее, поддержал внесение законопроекта для того, чтобы сдвинуть его с мертвой точки и наполнить реальным содержанием между первым и вторым чтением. Для устранения замечаний создана рабочая группа, в состав которой входят представители профильных комитетов Государственной Думы (природопользования и по энергетике), а так же Минэнерго и Минэкономразвития. В силу принципиального характера замечаний, хочу обратить ваше внимание на важнейшие из них, по которым необходимо разработать конкретные меры и механизмы законодательного регулирования.

Принятие законопроекта в существующем виде приведет к упразднению существующей системы нормативного регулирования в этой области: энергетические обследования предприятий, энергоаудит, оформление энергетических паспортов, программа энергосбережения предприятий и организаций, ликвидация региональных центров энергосбережения. Предлагаемые законопроектом в замен существующих новые механизмы, в основу которых положено нормирование энергоемкости технологического процесса (обязательное определение коэффициента энергоэффективности устройств, энергоемкость которых превышает 3000 Вт, назначение уполномоченных органов исполнительной власти, с многочисленными полномочиями по нормированию и контролю учета энергоэффективности энергоустройств и помещений), приведут к усилению административного давления на малый и средний бизнес, так же потребуется издание большого числа подзаконных актов, что значительно увеличит реальный срок реализации положений федерального закона. В то же время в каждом механизме и принципе не регулируются вопросы энергосбережения и сокращения потерь, связанных с организацией производственного процесса на предприятиях и в организациях, в энергоемких отраслях промышленности, эффективности транспорта в агропромышленном комплексе, в коммунальном хозяйстве, в частности в сетях теплоснабжения. В законопроекте никак не отражены вопросы спецификации устройств действующей системы технического регулирования. Таким образом, создаются параллельные системы законодательного изучения потребительских свойств устройств и помещений на основе энергетической декларации коэффициента энергоэффективности. Это конструктивная конкретная критика, которая позволяет своевременно исправить отмеченные недостатки и противоречия.

По результатам обсуждения законопроектов будут сформулированы поправки ко второму чтению проекта закона «Об энергосбережении и повышении энергетической эффективности» и доработан законопроект ФЗ «О теплоснабжении» перед внесением его в Государственную Думу.

централизованый теплоснабжение энергоресурс сбережение

Размещено на Allbest.ru