Зарубіжний досвід розвитку бюджетної децентралізації

У Фінляндії оціночна вартість нерухомості для цілей оподаткування становить у середньому 70% її ринкової вартості, хоча і досить існують значні розбіжності цього показника за регіонами країни. При цьому ставки оподаткування нерухомості є досить низькими - з 1993 р. вони можуть змінюватись у діапазоні 0,22-0,5% (діапазон зміни цих ставок визначається центральними органами влади). Для основного житла ставки податку на нерухомість менше, ніж для другого, навіть з огляду на те, що постійні мешканці інтенсивніше використовують місцеві послуги та інфраструктуру. У 2000 р. ставки оподаткування другого житла та більшості іншої нерухомої власності становили 0,5-1%. Електростанції оподатковуються за вищою ставкою (до 2,2% - для ядерних електростанцій) [8, с. 27]. У Фінляндії ставки податку на нерухомість значно нижче, ніж в інших країнах Європи. Так, у Данії вони становлять 2,6-4%, в Італії - 0,4-0,7%, у Швеції -0,5-1,2%. Щоправда, у Фінляндії стягується також податок на чисте майно громадян (за фінансовими та реальними активами) [7, с. 131].

Як показує досвід Фінляндії, зростання ролі податкових доходів місцевих бюджетів - на відміну від трансфертів із центрального бюджету - поглиблює фінансові розбіжності між муніципалітетами, оскільки зміни в економічній кон'юнктурі по-різному впливають на динаміку податкових надходжень, насамперед податку на прибуток підприємств. Посилення міжрегіональної диференціації створює додаткові проблеми для системи бюджетного вирівнювання та забезпечення достатніми ресурсами найбід - ніших муніципалітетів, що, у свою чергу, може призводити до загального погіршення стану державних фінансів. Тоді як для багатих муніципалітетів виникає загроза того, що зростання податкових надходжень у період поліпшення економічної кон'юнктури дасть поштовх до збільшення бюджетних видатків, які буде складно зменшувати під час погіршення умов.

У формуванні доходів муніципалітетів Фінляндії важливу роль відіграє система їх вирівнювання, спрямована на зменшення наслідків регіональних відмінностей податкових баз і створення умов для забезпечення муніципалітетами однакових стандартів суспільних послуг. У фінській системі вирівнювання доходи муніципалітетів оцінюються на основі показника потенціальних податкових надходжень на душу населення, тобто доходів, які муніципалітет міг би зібрати за умови застосування середньої в країні ставки муніципальних податків. Муніципалітетам, чиї потенціальні податкові надходження на душу населення нижче 90% середніх у країні, система вирівнювання компенсує відповідну різницю (до 90%). Ті муніципалітети, де рівень податкових доходів вище 90% середніх у країні, перераховують до системи вирівнювання кошти у розмірі 40% потенційних податкових надходжень на душу населення, які переходять 90-відсотковий поріг. До 2002 р. максимальний внесок муніципалітету до системи вирівнювання не перевищував 15% його податкових надходжень. Якщо податкові надходження муніципалітету перевищували 144% середніх у країні, його внесок до системи вирівнювання зменшувався до 15% власних податкових надходжень. У 2002 р. цей верхній поріг було скасовано, але вилучення податкових доходів стали компенсувати збільшенням трансфертів на соціальний захист і охорону здоров'я. Незважаючи на скасування такого порогу, фінська система вирівнювання вирівнює доходи місцевої влади меншою мірою, ніж аналогічні системи у Данії, Норвегії та Швеції [7, с. 132].

Слід також зазначити, що система вирівнювання доходів місцевих бюджетів у Фінляндії не має істотного впливу на стан центрального бюджету, оскільки загальна сума, яку сплачують муніципалітети-донори, приблизно дорівнює сумі, що надходить до муніципалітетів-реципієнтів.

Муніципалітети Фінляндії фактично не користуються наданими їм правами підвищувати податкові ставки з метою збільшення своїх доходів і видатків. Більшість муніципалітетів встановили додаткову ставку на податок із доходів фізичних осіб на рівні 18-19%. Одне з пояснень неявної згоди між муніципалітетами полягає в тому, що їх активна конкуренція заважатиме їхній результативній співпраці щодо надання різних місцевих суспільних послуг. Стратегічна перевага такої поведінки полягає і в тому, що узгодження ставок податку з доходів фізичних осіб дозволяє муніципалітетам формувати узгоджену позицію у щорічних колективних переговорах з центральним урядом з приводу визначення обсягів міжбюджетних трансфертів [7, с. 134]

Крім загальних трансфертів, муніципалітети одержують субвенції на фінансування певних соціальних послуг та охорони здоров'я, які базуються на показниках вікової структури населення та деяких географічних критеріях (наприклад, кількості та щільності населення). Соціальні трансферти залежать також від рівня безробіття у регіоні, трансферти на охорону здоров'я - від рівня захворюваності, трансферти на освіту - від кількості учнів. Такі трансферти щороку переглядаються з метою врахування динаміки цін і заробітної плати у бюджетній сфері. З 1990 р., з огляду на істотне зростання податкових надходжень на муніципальному рівні обов'язки муніципалітетів було розширено, а частку трансфертів у місцевих доходах зменшено з 30% у 1990 р. до приблизно 15% у 2000 р. [7, с. 134].

Розглянемо також умови формування доходів місцевих бюджетів Іспанії (латинська модель) в умовах формування децентралізованої бюджетної системи [9; 10]. До 1978 р. у країні діяла централізована модель бюджетної системи. У процесі децентралізації було розширено як повноваження, так і відповідальність місцевих органів влади регіонального рівня. Органам місцевої влади були надані повноваження щодо самостійного визначення ставки податку на нерухомість у містах, а також запровадження додаткового місцевого податку з доходів фізичних осіб (у формі місцевої надбавки до чистих податкових зобов'язань щодо загальнодержавного податку з доходів фізичних осіб). Проте з кінця 1986 р. норму щодо самостійного встановлення органами місцевої влади ставки податку на нерухомість у містах було скасовано, а також запроваджено обмеження щодо розміру додаткової місцевої надбавки до податку з доходів фізичних осіб у формі чітко визначених максимального та мінімального розмірів ставки [7, с. 137].

На сьогодні до органів місцевої влади Іспанії сплачуються такі податки як податок на нерухомість, податок на бізнес, податок на транспортні засоби, які є загальнообов'язковими, а також податок на будівлі, податок на зростання вартості землі у містах, які можуть застосовуватися за рішенням органів місцевої влади. В усіх випадках органи місцевої влади самостійно визначають розмір податкових ставок, але у встановлених законодавством межах. На рисунку наведено обсяги та структуру податкових доходів муніципалітетів Іспанії у 2003 і 2016 рр.

Податок на нерухомість є ключовим у системі місцевого оподаткування Іспанії, оскільки він забезпечує більше третини сукупних податкових надходжень. Цей податок стягується з сільської та міської нерухомості у селах і містах. Доходи з цього джерела залежать від оцінки вартості нерухомості та від зростання цін на нерухомість (у тому числі на нові будинки), що відображається у місцевих податкових реєстрах.

Одним із недоліків податку на нерухомість слід вважати недостатню соціальну справедливість, оскільки при його стягненні не враховуються сімейний стан, стан здоров'я, рівень доходів платників податку. В Іспанії для вирішення цієї проблеми місцевим органам влади надано право запроваджувати сімейні податкові пільги (наприклад, для багатодітних сімей) або встановлювати надбавки до оподаткування порожніх будинків, власники яких хочуть їх продати або здати в оренду.

Ще одним обов'язковим податком, який надходить до місцевих бюджетів Іспанії, є податок на транспорт, який стягується залежно від вартості автомобілів та інших транспортних засобів.

До необов'язкових податків, які також надходять до місцевих бюджетів цієї країни, належать податок на будівлі та податок на збільшення вартості землі у містах. Ці два податки формують значну частку фінансових ресурсів місцевих бюджетів Іспанії (особливо великих міст і міст з високими темпами економічного розвитку) [7, с. 139].

До місцевих бюджетів Іспанії зараховують частину загальнодержавних податків, умови розподілу яких переглядаються кожні 5 років і враховують зміни в номінальному ВВП. Відрахування від загальнодержавних податків є основним видом трансфертів місцевим бюджетам із центрального бюджету.

З 2002 р. єдину загальну трансфертну систему було замінено двома різними системами окремо для великих і невеликих муніципалітетів. Так, загальні трансферти, які одержують муніципалітети з населенням більше 75000 жителів, а також адміністративні центри, провінції, автономні регіональні об'єднання, складаються з двох частин: частки загальнодержавних податків (за принципом територіальної прив'язки) та додаткового фінансування.

Частка загальнодержавних податків включає 1,7% територіальних надходжень податку з доходів фізичних осіб, 1,8% ПДВ і 2,0% акцизного податку. Додаткове фінансування розраховується для кожного муніципалітету як різниця між трансфертами, які він одержав у попередньому періоді, та часткою загальнодержавних податків за принципом територіальної прив'язки. Проблема територіальної частки податків на споживання (ПДВ та акцизів) полягає в неможливості коректно розподілити їх надходження відповідно до споживання на певній території.

Прихильники децентралізації в Україні все частіше апелюють до успішного досвіду подібних реформ у Польщі. Адже Польща має визнану в Європі історію успіху в запровадженні принципу децентралізації при реформуванні місцевого самоврядування. У зв'язку з цим потрібно дослідити польські реформи місцевого самоврядування, зупинитись на здобутках і прорахунках цих реформ, зокрема тих, що є корисними для реалізації ідей децентралізації влади в Україні.

Відзначимо, що польські реформи у сфері місцевого самоврядування та територіальної організації публічної влади походять з історії становлення національної державності Польщі, яка багато в чому споріднена не лише хронологічно, а й ментально та географічно з ґенезою Української держави [12].

Реформа децентралізації, запроваджувана в Україні, ґрунтується на європейському досвіді, зокрема від початку її реалізації за основу взято польську модель, фундаментом якої є міцні місцеві бюджети. Як наслідок, основною ідеєю реформи є суттєве розширення повноважень територіальних громад. Саме на рівні громад мають надаватись якісні та доступні адміністративні й соціальні послуги, створюватись інститути демократії, задовольнятись інтереси громадян, узгоджуватись інтереси держави та місцевого самоврядування.

Польща почала перегляд регіональної політики лише в 90-х рр. з метою інтеграції в ЄС. У ході реформи Польща повернула історичний трьохступеневий поділ на гміни - повіти - воєводства, а в основу адміністративної децентралізації поклала французький досвід. Тобто, надавши регіонам регламентований набір повноважень (за принципом «дозволено те, що передбачено»), центральна влада зберегла контрольно-координаційні функції та високий рівень бюджетної централізації [13, с. 452]. Важливим аспектом польської моделі стало те, що на рівень воєводств було передано право розробляти і реалізовувати власні стратегії розвитку на основі загальнонаціональних стратегій.

Найважливіші аспекти організації фінансової діяльності органів місцевого самоврядування висвітлено в Конституції Польщі (статті 167 і 168), ухваленої в 1997 р. [14]:

- ґміни мають бути забезпечені коштами, адекватними покладеним на них завданням;

- доходи органів місцевого самоврядування складаються з власних доходів, а також загальних і спеціальних трансфертів із державного бюджету;

- ґміни повинні мати право встановлювати рівень місцевого оподаткування та визначати місцеві видатки у встановлених законодавством межах.

На кожному з етапів реформування місцевого самоврядування в Польщі пильна увага приділялася питанням поглиблення фінансової незалежності ґмін. Утвердженню їх фінансової самостійності відчутно сприяла проведена реформа адміністративно - територіального устрою та бюджетна децентралізація [7, с. 203].

Перелік доходів органів місцевого самоврядування Польщі визначається Законом «Про доходи органів територіального самоврядування» від 13 листопада 2003 р., що набув чинності з 1 січня 2004 р. [14] і замінив чинний з 1999 р. закон із такою ж назвою. Цей правовий акт відрізняється змінами, що спрямовані, зокрема, на збільшення власних надходжень до бюджетів ґмін і скорочення частки трансфертів із державного бюджету в їхніх сукупних доходах.

У Законі «Про доходи органів територіального самоврядування» виокремлено три головні складові доходів місцевих бюджетів: 1) власні доходи, до яких законом включено всі доходи органів місцевого самоврядування, за винятком отриманих офіційних трансфертів; 2) загальні трансферти; 3) цільові трансферти з державного бюджету [14].

На відміну від ґмін, повіти та воєводства мають лише надходження від розподілу загальнодержавних податків із доходів юридичних і фізичних осіб, ставка відрахування від яких з 2002 р. суттєво зросла [7, с. 207].

Загалом частка власних доходів місцевих бюджетів у 2004-2014 pp. збільшилася з 51,5 до 54,8% (табл. 2).

Таблиця 2. Структура доходів місцевих бюджетів у Польщі, %