Размещено на http://www.allbest.ru/

Политика в сфере теплоснабжения: ситуация в России и опыт других стран

В своем докладе я бы хотела остановиться на трех пунктах: значение централизованного теплоснабжения и роль государственной политики в этой области, а также опыт стран с переходной экономикой в реформировании этого сектора.

Создается такое впечатление, что вопросам теплоснабжения не уделяется достаточно внимания на государственном уровне по сравнению с другими отраслями энергетики - газ и электричество.

В России, также как и в других странах с переходной экономикой, централизованное теплоснабжение играет очень важную роль. Практически 70% семей в России отапливается централизованным теплоснабжением, и продажа тепла в этом секторе производит практически 6% валового внутреннего продукта. Но централизованное теплоснабжение в России испытывает сегодня серьезные трудности в связи с нехваткой инвестиций и необходимостью срочно модернизировать большую часть сетей и генерирующих мощностей.

Такая ситуация существует не только в России, но и во многих других странах бывшего Советского Союза, Центральной и Восточной Европы. Но разные страны по-разному подходили и подходят к решению этого вопроса на государственном уровне, но от политики и от нормативно-правовой базы зависит очень многое. Я бы хотела на примере двух стран проиллюстрировать этот тезис.

В Румынии, например, в течение многих лет практически ничего не делалось на государственном уровне для решения проблем теплоснабжения, этот сектор был как бы «пущен на самотек», компании сами, как могли, перебивались, при этом большой процент населения не оплачивал услуги.

Кроме того, цены на газ для индивидуальных потребителей субсидировались намного дольше и в больших объемах, чем цены на централизованное теплоснабжение. И в итоге многие системы централизованного теплоснабжения просто обанкротились, а 70 из них были полностью закрыты. И семьи были просто вынуждены отапливаться, как могли.

Такая же ситуация была в Армении и во многих других странах - вы все это прекрасно знаете.

Но другой пример - это Литва. Там тоже были определенные проблемы в секторе теплоснабжения. Но достаточно быстро Правительство осознало, что необходимо проводить реформы, и были предприняты значительные усилия, чтобы привлечь частный сектор, благодаря этому были сделаны значительные инвестиции. Сейчас отрасль все равно испытывает определенные трудности, но не было такой ситуации, как в Румынии, когда системы просто-напросто закрывались. И более того, растет количество клиентов централизованного теплоснабжения, т.е. не происходит отключения, наоборот, подключаются новые покупатели.

Как я сказала, от нормативно-правовой политики зависит много, но необходимо, чтобы реформы в области теплоснабжения были скоординированными и не были направлены только на какую-то одну проблему. Именно такая была ситуация во многих странах Восточной Европы, где политика в области теплоснабжения была направлена именно на привлечение инвестиций и модернизацию существующих мощностей.

Это очень положительный момент, я согласна, т.е. были подняты тарифы, которые стали покрывать затраты, было сделано много инвестиций в модернизацию систем, но не уделялось достаточно внимания потребителю. И это, на наш взгляд, одна из основных проблем централизованного теплоснабжения в странах с переходной экономикой, потому что основное внимание уделяется именно производству, а нужды клиента просто не учитываются. Покупатели голосуют «ногами» - они просто-напросто отключаются там, где это возможно, от централизованного теплоснабжения и переходят на индивидуальное. Промышленные же предприятия строят свои собственные тепловые мощности, в России такая же ситуация - многие промышленные предприятия перестают брать тепло от ТЭЦ и строят свои собственные мощности. В результате ТЭЦ теряет рынок сбыта тепла.

Опыт стран Восточной и Центральной Европы показывает, то там, где реформы проводились эффективно, в первую очередь были предприняты следующие шаги, о которых я хочу вам сегодня рассказать, и мы думаем, что этот опыт может быть применим к России. / Во всех странах, где централизованное теплоснабжение сегодня находится в нормальном, рабочем состоянии, были установлены счетчики по крайней мере на уровне зданий, и часто это было сделано в обязательном порядке. То есть в законодательстве прямо прописано, что компании и теплоснабжающие предприятия обязаны устанавливать приборы учета тепла, и если они не справляются с этими обязательствами, то принимаются какие-то штрафные санкции. / Следующий шаг - это образование независимых регулирующих органов. На сегодняшний момент регулирование теплоснабжения происходит запутанным образом, так скажем, зачастую муниципалитеты, местные органы власти, которые владеют локальными системами теплоснабжения, также их регулируют, т.е. в принципе владелец регулирует сам себя, и, естественно, о какой-то независимости регулирующего органа речь идти не может. И возникает конфликт интересов между функциями собственника и функциями политического органа, регулирующего органа.

Следующий пункт - это методология установки тарифов. Я немножко позже расскажу об этом подробнее. Но мы прежде всего рекомендуем отказаться от регулирования по принципу «затраты плюс прибыль», потому что такой подход к установке тарифов не предоставляет компаниям стимулов для снижения затрат, вы сами все это прекрасно понимаете. / И следующие два пункта взаимосвязаны - отказ от субсидий, от перекрестного субсидирования и устранение неплатежей. В странах, где централизованное теплоснабжение сегодня работает достаточно хорошо, одним из первых этапов реформирования было улучшить платежную дисциплину, т.е. неплательщики просто отключались, где это возможно технически, там, где это невозможно, компании могли подавать в суд, и была достаточно упрощенная процедура взимания платы за поставленные услуги.

После того, как первые шаги по реформированию сектора осуществлены, страны с переходной экономикой, которые мы рассматривали в нашем исследовании, далее шли по одному из двух путей.

Во всем мире существует в принципе два основных подхода к организации сектора централизованного теплоснабжения - это либо регулирование, либо введение конкуренции. Я хотела бы рассмотреть это на двух конкретных примерах - Дании и Финляндии.

Дания регулирует централизованное теплоснабжение, но это не значит, что она регулирует только тарифы, регулирование сектора - это гораздо более широкое понятие. В Дании, в частности, существует так называемое зонирование. Что это значит: регулирующие органы проводят энергетическое планирование и рассматривают различные инвестиционные проекты, и там, где оказывается выгодно вводить централизованное теплоснабжение, устраиваются зоны централизованного теплоснабжения, и покупатели в принципе не могут перейти на другие виды отопления; там, где представляется наиболее экономически выгодным газовое отопление (децентрализованное - прим. ред.), устанавливается газовое отопление.

В Финляндии совершенно другой подход. Сектор централизованного снабжения там не регулируется, ни цены, ни зонирование, но централизованное теплоснабжение конкурирует с другими видами отопления - с индивидуальными газовыми котлами, с электрическим отоплением и т.д. Именно такой подход наиболее распространен в странах Западной, Центральной, Восточной Европы, где конкуренция между видами отопления подталкивает компании централизованного теплоснабжения снизить их затраты и повысить качество услуг. И в этих странах, в Финляндии в частности, покупатели, которые подсоединяются добровольно к централизованному теплоснабжению, вполне довольны качеством обслуживания и ценами.

Насколько мы понимаем из проекта закона о теплоснабжении, в России планируется ввести в теплоснабжение оптовую конкуренцию там, где это возможно. Но мы считаем, что не стоит полагаться на оптовую конкуренцию как на механизм решения всех проблем. Под оптовой конкуренцией я имею в виду конкуренцию между различными поставщиками тепла в рамках одной системы теплоснабжения, т.е. это, в отличие от конкуренции между видами отопления, конкуренция как бы между различными компаниями в самом секторе централизованного теплоснабжения.

Такая конкуренция не всегда возможна с технической точки зрения; там, где это возможно, в больших системах, может быть, в принципе она и способна служить стимулом для снижения затрат, есть определенные положительные моменты в оптовой конкуренции. Но мы не считаем, что стоит уделять слишком большое внимание, надеяться, что именно такой тип конкуренции разрешит все проблемы сектора.

Скорее всего, в первую очередь нужно создать необходимые условия для того, чтобы компании централизованного теплоснабжения были конкурентоспособными с децентрализованным теплоснабжением, независимо от того, существует такая конкуренция или не существует. При этом компании будут заинтересованы в том, чтобы найти наиболее дешевый источник тепла, т.е. закупать тепло из источников, которые сегодня в принципе часто не используются в России (например, тепло мусоросжигательных установок).

И в любом случае, прежде чем вводить конкуренцию в России или в какой-либо другой стране, необходимо создать адекватные условия, т.е. устранить неплатежи, устранить субсидии, перекрестные субсидии и т.д.

Как нам представляется, в России в ближайшее время, скорее всего, будет наиболее целесообразным продолжить регулирование сектора централизованного теплоснабжения. Но если выбор делается в пользу регулирования, то, во-первых, нужно определить жесткие методологии в разработке тарифов. Мы рекомендуем, исходя из опыта других стран, отказаться от тарифов, сформированных по принципу «затраты плюс прибыль», потому что есть другие способы формирования тарифов, которые стимулируют повышение эффектности, в частности бенчмаркинг, или сравнительный анализ, или индексирование.

Другой важный момент - это привлечение частного сектора. Как показывает опыт других стран, там, где был привлечен частный сектор в управление - я подчеркиваю, именно в управление системами централизованного теплоснабжения, - ситуация с инвестированием в модернизацию обстоит намного лучше, чем там, где эти сети и системы теплоснабжения в целом находятся в государственной или в муниципальной собственности.

Наиболее эффективно привлечение частного сектора проходило там, где этот процесс был открытым и где были проведены публичные конкурсы на привлечение частных компаний, а не просто подписывались какие-то контракты с одной единственной компанией и остальные даже не знали об этом. централизованный теплоснабжение модернизация генерирующий

Мы считаем, что необходимо более действенное стимулирование практических мер по повышению энергоэффективности, и в частности, при выборе инвестиционных проектов в рамках энергетического планирования. В этом процессе при анализе инвестиционных проектов необходимо сравнивать меры по вводу новых мощностей (либо по модернизации мощностей) с мерами по повышению энергоэффективности в потреблении. Потому что зачастую новые мощности будут просто не нужны, если повысить энергоэффективность у конечных потребителей.

И этот вопрос очень важный не только с точки зрения энергоэффективности, но и с точки зрения организации бизнеса в целом. Мы об этом говорим в нашей книге (о книге МЭА см. на стр. 12 - прим. ред.), главная задача, на наш взгляд, систем централизованного теплоснабжения в России и в других странах с переходной экономикой заключается в том, что необходимо перенести внимание с производства и снабжения на потребителя и его нужды, на то, что он хочет получить - качественное тепло, возможность регулирования потребления и т.д.

И в заключение хотелось бы повторить, что, несмотря на то, что централизованное теплоснабжение является в принципе местным, локальным явлением, т.е. тепло производится на месте и потребляется на месте и проблемы в основном испытываются на местном уровне, но решение проблем централизованного теплоснабжения во многом зависит от отношения к этой теме на государственном уровне. В России, и во многих других странах бывшего Советского Союза, на государственном уровне делается мало в этой области либо недостаточно. Но поскольку сектор централизованного теплоснабжения очень тесно связан и с сектором энергетики, и с газовой отраслью, поскольку газ является практически основным источником для систем централизованного теплоснабжения, то необходима комплексная реформа. Нельзя рассматривать теплоснабжение как-то изолированно, только на местном уровне, необходимо это рассматривать на общегосударственном уровне и внести этот вопрос в общегосударственную энергетическую политику, и не только энергетическую, поскольку это связано также с вопросами жилищно-коммунального хозяйства, и с социальной политикой, и т.д.

В России какие-то определенные шаги в этой области уже делаются. В некоторых странах этот процесс начался несколько раньше, поэтому Россия может использовать опыт других стран, чтобы не допустить те же самые ошибки, которые были сделаны. И наше Агентство будет только радо поделиться опытом, если есть интерес с Российской стороны, вы можете всегда к нам обращаться.

Вопрос от Некоммерческого партнерства «Российское теплоснабжение»

Существует принципиальное разногласие между тем, что говорит Международное энергетическое агентство, и тем мнением, которое популярно в России, о том что наступит «рынок» и будет порядок в отрасли. На круглых столах в Париже и в Праге представители всех стран в один голос говорили о необходимости локального энергетического планирования, и в книге МЭА пишется о том, что государственное регулирование тарифов должно идти параллельно с энергетическим планированием.

Как Вы считаете, в России можно без него обойтись, заменить его оптовой торговлей и оптовой конкуренцией?

Е. Дураева: Наша точка зрения такова, что именно на данном этапе в России конкуренцию в теплоснабжении, возможно, вводить не стоит, и сектор этот регулируется, и в ближайшей перспективе, скорее всего, предпочтительным остается продолжение регулирования. Но, как я уже говорила, энергетическое планирование является частью регулирования в тех странах, где оно производится эффективно. То есть регулирование - это не только регулирование тарифов, но это и проведение энергетического планирования, рассмотрение различных инвестиционных проектов, выбор тех вариантов, которые представляются наиболее экономически привлекательными. Здесь речь идет, опять-таки, не только о проектах, направленных на увеличение либо модернизацию мощностей, но и проектах, направленных на энергосбережение, на повышение эффективности потребления тепла.

Мы считаем, что на данном этапе в России именно в этом направлении следует идти. Конкуренцию, может быть, и можно будет вести когда-нибудь в будущем, когда будут созданы все условия для справедливой конкуренции. Сейчас, если конкуренцию вести, то будут искажены условия, т.к. рынок не сбалансирован.

Размещено на Allbest.ru