Забезпечення прав споживачів енергії як пріоритетне завдання енергетичних регуляторів у контексті адаптації законодавства України до законодавства ЄС

Размещено на http://www.allbest.ru/

ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ПРАВ СПОЖИВАЧІВ ЕНЕРГІЇ ЯК ПРІОРИТЕТНЕ ЗАВДАННЯ ЕНЕРГЕТИЧНИХ РЕГУЛЯТОРІВ У КОНТЕКСТІ АДАПТАЦІЇ ЗАКОНОДАВСТВА УКРАЇНИ ДО ЗАКОНОДАВСТВА ЄС

Ю. Ващенко

енергопостачання природний монополія споживач

Одним із найважливіших завдань, які стоять перед усіма державами світу, є забезпечення доступу фізичних та юридичних осіб до сучасних енергетичних послуг.

Доступ до енергії є ключовим елементом успішної участі громадян в соціальному та економічному житті [12]. На думку Президента Європейської комісії Жозе Мануеля Баррозу, без доступу до сталих та сучасних енергетичних послуг справжній розвиток є неможливим [13].

Дійсно, важливість безперебійного сучасного енергопостачання важко переоцінити, адже право до доступ до енергії тісно пов'язане з рядом основоположних прав людини і громадянина, зокрема, з правами на життя, здоров'я, достатній рівень життя для себе і своєї сім'ї (що включає достатнє харчування, одяг, житло), належні, безпечні і здорові умови праці, безпечне навколишнє природне середовище.

На рівні ЄС питанням доступу споживачів до сучасних енергетичних послуг приділяється велика увага. Зокрема, законодавством ЄС повноваження щодо забезпечення реалізації та захисту прав споживачів енергії віднесено до повноважень енергетичних регуляторів

- спеціальних органів, які мають бути створені державами - членами Європейського Союзу для державного регулювання діяльності суб'єктів природних монополій та суб'єктів господарювання на суміжних ринках.

Звертаємо увагу, що правові аспекти державного управління паливно-енергетичним комплексом України досліджували, зокрема, Новицький А.М. [2], Сердюченко О.В. [8], Кальченко В.М. [1] та ін. Проте, повноваження енергетичних регуляторів щодо забезпечення прав споживачів енергії у контексті європейської інтеграції України ще не були предметом спеціального наукового дослідження. Відповідно до Закону України "Про загальнодержавну програму адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу" [5] сфера енергетики відноситься до пріоритетних сфер адаптації законодавства України до законодавства Єс. У зв'язку з цим на сьогодні актуальним є дослідження основних вимог законодавства ЄС щодо повноважень енергетичних регуляторів із забезпечення реалізації та захисту прав споживачів енергії та розроблення рекомендацій щодо приведення у відповідність до них законодавства України.

Вимоги щодо завдань енергетичних регуляторів в цілому та забезпечення реалізації та захисту прав споживачів зокрема визначені в Директиві 2009/72/ЕС Європейського Парламенту та Ради від 13 липня 2009 р. щодо спільних правил для внутрішнього ринку електроенергії, що замінює Директиву 2003/54/Ес [10] (далі - Електроенергетична Директива), а також у Директиві 2009/73/ЕС Європейського Парламенту та Ради від 13 липня 2009 р. щодо спільних правил для внутрішнього ринку природного газу, що замінує Директиву 2003/55/ЕС [11] (далі - Газова Директива).

Відповідно до ст. 1 Протоколу про приєднання України до Договору про заснування Енергетичного Співтовариства, ратифікованого Законом України №2787-VI від 15.12.2010 р. [7], Україна приєднується до Договору про заснування Енергетичного Співтовариства як Договірна Сторона відповідно до термінів та строків, викладених у Рішенні Ради Міністрів Енергетичного Співтовариства від 18 грудня 2009 р. про приєднання України до Договору про заснування Енергетичного Співтовариства (Рішення 2009/04/МС-ЕпС), як це зазначено нижче у протоколі. Якщо іншого не зазначено в цьому Протоколі, на дату приєднання Україні надаються всі права, надані Договірним Сторонам, і вона виконує всі зобов'язання, покладені на Договірні Сторони Договором і всіма Рішеннями та Процедурними актами, прийнятими під час застосування Договору із часу набрання ним чинності. Ст. 2 вказаного Протоколу передбачено необхідність імплементації до 1 січня 2012 р. Директиви 2003/55/ЕС щодо загальних засад функціонування внутрішнього ринку природного газу, а також Директиви 2003/54/ЕС щодо загальних правил функціонування внутрішнього ринку електроенергії.

Враховуючи вищезазначене, Україна має адаптувати своє національне законодавство до Електроенергетичної та Газової Директив, зокрема, визначити ефективні механізми реалізації та захисту прав та законних інтересів споживачів енергії та роль енергетичного регулятора в цьому процесі.

Електроенергетичною Директивою передбачено ряд повноважень регулятора щодо забезпечення прав споживачів електричної енергії. Зокрема, регулятор повинен забезпечити, що споживачі отримують енергетичні послуги на належному рівні внаслідок ефективного функціонування національного енергетичного ринку, стимулювання ефективної конкуренції та участі в організації захисту прав та інтересів споживачів.

Також до повноважень регулятора віднесено сприяння досягненню високих стандартів універсальної та публічної послуги в електропостачанні шляхом участі у захисті незахищених верств споживачів.

Проблема доступу до сучасних енергетичних послуг для незахищених верств населення досить гостро стоїть у ряді країн. Для характеристики цієї проблеми використовується такий термін як енергетична бідність, під якою, як правило, розуміється нездатність споживачів оплачувати базові енергетичні послуги, необхідні для опалення житла, приготування їжі та освітлення, тобто, для забезпечення реалізації права на достатній рівень життя. Енергетичну бідність можна розглядати як наслідок бідності як соціального явища у традиційному розумінні, так і як її причину. У зв'язку з цим забезпечення незахищеним верстам населення доступу до енергетичних послуг належного рівня за прийнятними цінами / тарифами сприятиме вирішенню проблеми бідності в цілому.

Наступним питанням, пов'язаним із забезпеченням реалізації та захисту прав споживачів енергії, є створення умов для забезпечення споживачів інформацією про енергетичні послуги та енергоспоживання. Саме брак належної інформації є однією з причин того, що споживачі не отримують енергетичні послуги належної якості за обґрунтованими цінами / тарифами. У цьому контексті досить показовими є результати дослідження, проведеного Європейською Комісією, які продемонстрували, зокрема, що:

• досить незначна кількість споживачів змінює енергопостачальників: плата за зміну постачальника перевищує 10% у семи країнах ЄС;

• менше третини споживачів енергії в ЄС (32%) порівнюють пропозиції від різних постачальників;

• 41 % споживачів не знає, чи можуть вони знайти для себе дешевший тариф;

• менше половини споживачів в ЄС (47%) знають, скільки вони споживають енергії;

• розгляд скарг у роздрібному секторі електроенергії потребує удосконалення: тільки 28 % споживачів в ЄС були задоволені процедурою розгляду їхніх скарг;

• у більшості країн ЄС домогосподарства, які споживають менше, сплачують більше за одиницю, ніж ті, що споживають більше електроенергії [14].

В України органом державного регулювання в сфері енергетики є Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики (НКРЕ). Повноваження НКРЕ закріплені, зокрема, в Законах України "Про природні монополії" [6], "Про електроенергетику", у Положенні про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики, затвердженому Указом Президента України №1059/2011 від 23.11.2011 р. [3]

Базовим законодавчим актом законодавства України, у якому визначено правовий статус регуляторів в сферах природних монополій, є Закон України "Про природні монополії" [6]. Відповідно до ч. 1 ст. 8 цього Закону доступ споживачів до товарів, що виробляються (реалізуються) суб'єктами природних монополій, а також ціни (тарифи) на такі товари є складовими предмету державного регулювання діяльності суб'єктів природних монополій згідно з цим Законом.

Згідно з ч. 1 ст. 9 вказаного Закону забезпечення захисту прав споживачів є одним з принципів державного регулювання діяльності суб'єктів природних монополій.

Відповідно до ч. 1 ст. 10 цього Закону до обов'язків суб'єктів природних монополій віднесено забезпечення на недискримінаційних умовах реалізації вироблених ними товарів споживачам, а також не чинити перешкод для реалізації угод між виробниками, що здійснюють діяльність на суміжних ринках, та споживачами.

Згідно із ст. 12 зазначеного Закону до основних завдань національних комісій регулювання природних монополій (далі - комісії) належить сприяння ефективному функціонування товарних ринків на основі збалансування інтересів суспільства, суб'єктів природних монополій та споживачів товарів, що виробляються (реалізуються) суб'єктами природних монополій.

Відповідно до ст. 13 вказаного Закону однією з функцій комісії є формування у відповідних сферах природних монополій цінової політики, визначення умов доступу споживачів до товарів, що виробляються суб'єктами природних монополій.

Про визнання важливості ролі споживачів та їх об'єднань у забезпеченні дотримання суб'єктами природних монополій законодавства свідчать положення статті 15-1 зазначеного Закону. Цією нормою, зокрема, передбачено, що комісії співпрацюють з організаціями, які представляють інтереси споживачів, інформують такі організації та споживачів про діяльність суб'єктів природних монополій і суб'єктів господарювання, що здійснюють діяльність на суміжних ринках. Крім того, споживачі та будь-які заінтересовані особи мають право звертатися до комісій з питань, що належать до компетенції комісій. Комісії розглядають такі звернення та дають відповідь заявникам у встановленому порядку.

Таким чином, у Законі України "Про природні монополії" містяться окремі положення, які стосуються ролі регуляторів у забезпеченні реалізації та захисту прав та законних інтересів споживачів товарів, що виробляються (реалізуються) суб'єктами природних монополій, однак, зазначені положення мають дуже загальний характер. У зв'язку з цим, на нашу думку, зазначений Закон потребує удосконалення шляхом визначення конкретних повноважень комісій щодо створення умов для належної реалізації споживачами своїх прав та законних інтересів, а також щодо їх захисту. Зокрема, необхідно доповнити Закон положеннями щодо підтримки незахищених верств населення, а також порядку розгляду скарг.

Спеціальні положення, що стосуються правового статусу регулятора в сфері енергетики, містяться у Законі України "Про електроенергетику" [4]. У преамбулі цього Закону зазначено, що він регулює відносини, пов'язані, зокрема, з виробництвом, передачею, постачанням і використанням енергії, конкуренцією, а також із захистом прав споживачів в сфері електроенергетики.

У зазначеному Законі електроенергетика визначена як галузь економіки України, що забезпечує споживачів енергією (ст. 1 Закону). Відповідно до ч. 2 ст. 7 цього Закону надійне (безперебійне) постачання споживачам електричної енергії є складовою енергетичної безпеки України. А отже, належна реалізація споживачами своїх прав та інтересів, а також наявність дієвих правових механізмів їх захисту є невід'ємною умовою ефективного функціонування галузі електроенергетики та забезпечення енергетичної безпеки держави в цілому.

Відповідно до ст. 5 вказаного Закону забезпечення захисту прав та інтересів споживачів енергії віднесено до принципів державної політики в електроенергетиці. Згідно ж із ст. 12 цього Закону захист прав споживачів електричної і теплової енергії є завданням національної комісії, що здійснює державне регулювання в сфері енергетики. Зазначеною нормою також передбачено право регулятора застосовувати адміністративні стягнення до посадових осіб та майнові санкції до суб'єктів електроенергетики, інших учасників оптового ринку електричної енергії з урахуванням активних впорядкованих дій щодо забезпечення стабільного фінансового становища електроенергетики та захисту прав споживачів.

Перелік прав споживачів електричної енергії міститься у ст. 25 вказаного Закону. Згідно з цією нормою споживачі електричної енергії мають право на:

приєднання та підключення до електричної мережі, за умови виконання правил приєднання електроустановок до електричних мереж;

вибір постачальника електричної енергії; отримання інформації щодо якості електричної енергії, цін, порядку оплати, умов та режимів її споживання;

отримання електричної енергії, якісні характеристики якої визначені державними стандартами;

відшкодування збитків, заподіяних внаслідок порушення його прав, згідно з законодавством.

Таким чином, вказаним Законом закріплено такі основні права споживачів як право на доступ до електроенергії, на вибір постачальника, на отримання необхідної інформації тощо. Проте, положення Закону щодо забезпечення реалізації та захисту прав ті інтересів споживачів електричної енергії мають відсилочний характер, а саме передбачено, що ці питання регулюються законами України "Про захист прав споживачів", "Про захист економічної конкуренції", "Про енергозбереження", іншими нормативно-правовими актами. Однак, на нашу думку, у Законі України "Про електроенергетику" доцільно визначити конкретні повноваження комісії щодо забезпечення реалізації та захисту споживачів електричної енергії.

Повноваження енергетичного регулятора конкретизовані у Положенні про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики, затвердженому Указом Президента України №1059/2011 від 23.11.2011 р. [3]. Відповідно до п. 3 вказаного Положення до основних завдань регулятора віднесено, зокрема, захист споживачів товарів (послуг) на ринку, що перебуває у стані природної монополії, та на суміжних ринках у сферах електроенергетики, теплопостачання та нафтогазовому комплексі. П. 4 вказаного Положення передбачено, що комісія розглядає звернення споживачів та надає роз'яснення з питань застосування нормативно-правових актів НКРЕ; співпрацює з громадськими організаціями споживачів (об'єднаннями споживачів) у питаннях захисту прав споживачів електричної енергії та природного газу. Конкретні механізми, які має використовувати регулятор щодо забезпечення реалізації та захисту прав та законних інтересів споживачів, зокрема, незахищених верств населення, у Положенні не визначені.

Таким чином, враховуючи вищезазначені вимоги законодавства ЄС щодо основних завдань енергетичних регуляторів, пов'язаних з реалізацією та захистом прав споживачів, зобов'язання України щодо імплементації положень, Електроенергетичної та Газової Директив, вважаємо за доцільне у Законах України "Про природні монополії", "Про електроенергетику", а також у Положенні про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики, передбачити конкретні повноваження регуляторів щодо забезпечення реалізації та захисту прав та законних інтересів споживачів.

Література

1. Кальченко В.М. Державне регулювання електроенергетичної галузі України: автореф. дис... канд. наук з держ. упр.: 25.00.02 / Класич. приват. ун-т. - Запоріжжя, 2009. - 20 с.

2. Новицький А.М. Організаційно- правові засади державного управління у паливно-енергетичному комплексі України: Автореф. дис... канд. юрид. наук: 12.00.07 / Нац. акад. держ. податк. служби України. - Ірпінь, 2005. - 19 с.

3. Положення про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики, затверджене Указом Президента України №1059/2011 від 23.11.2011 р. // Офіційний Вісник України. - 2011. - 94. - від 12.12.2011. Ст. 3413.

4. Про електроенергетику: Закон України від 16 жовтня 1997 р. №575/97-ВР // Відомості Верховної Ради України. - 1998. - №1. - 23.01.98. - Ст. 1.

5. Про Загальнодержавну програму адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу: Закон України №1629-!Увід 18.03.2004 р. // Відомості Верховної Ради України. - 2004.№29. - від 16.07.2004. - Ст. 367.

6. Про природні монополії: Закон України від 20 квітня 2000 р. №1682-ІІІ // Відомості Верховної Ради України. - 2000. - №30. - від 28.07.2000. - Ст. 238.

7. Про ратифікацію Протоколу про приєднання України до Договору про заснування Енергетичного Співтовариства: Закон України №2787-VI від 15.12.2010 р. // Відомості Верховної Ради України. - 2011. - №24. - від 17.06.2011. - Ст. 170.

8. Сердюченко О.В. Адміністративно-правові засади забезпечення енергетичної безпеки України: автореф. дис... канд. юрид. наук: 12.0.07 / Нац. ун-т біоресурсів і природокористування України. - К., 2009. - 20 с.

9. Указ Президента України №1784/2005 від 19.12.2005 р. "Про внесення змін до Схеми організації та взаємодії центральних органів виконавчої влади" // Офіційний Вісник України. - 2005. - 04.01.2006. - Ст.3182.

10. Directive 2009/72/EC of the European Parliament and of the Council of 13 July 2009 concerning common rules for the internal market in electricity and repealing Directive 2003/54/EC // OJ. - L 211. - 14.08.2009. - P.55-93.

11. Directive 2009/73/EC of the European Parliament and of the Council of 13 July 2009 concerning common rules of the internal market in natural gas and repealing Directive 2003/55/EC // OJ. - L 211. - 14.08.2009. - P. 94-136.

12. European Parliament resolution of 19 June 2008 on Towards a European Charter on the Rights of Energy Consumers [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://eur- lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=0J:C:2009:286E:0024:0029:E N:PDF

13. Jose Manuel Durao Barroso President of the European Commission Empowering the world: Can Europe bring an end to energy poverty in our lifetime? EU Sustainable Energy For all Summit Brussels, 16th April 2012 [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=SPEECH/12/262

14. The functioning of retail electricity markets for EU consumers: final report [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://ec.europa.eu/ consumers/consumer_research/market_studies/docs/retail_electricity_full_st udy_en.pdf.

Размещено на Allbest.ru