Социологический портрет пермского края: региональные социокультурные традиции в условиях политико-административных инноваций

В 1991 г., после «запрета КПСС», исполком был реорганизован в администрацию области, руководитель которой назначался Президентом России по согласованию с облсоветом. Такая система была законодательно оформлена Федеральным законом «О краевом, областном совете и краевой, областной администрации» (1992 г.). С точки зрения разделения властей специфичность этой системы была в том, что областная администрация одновременно подчинялась и облсовету, и вышестоящим органам власти (далее - федерации). Фактически глава администрации оказывался независим от контроля со стороны совета и становился элементом единой вертикали исполнительной власти. С этого времени он мог концентрировать в своих руках власть - управление экономическими и социальными процессами в области. Совет же сохранил законотворческую и представительную функции. С точки зрения пермского исследователя П. Панова, эту систему разделения властей и полномочий можно квалифицировать как президентскую с элементами парламентской Панов П.В. Законодательное Собрание и Администрация Пермской области: эволюция взаимоотношений //Пермский вариант. Политическая эволюция Прикамья в 1990-е гг. Пермь, 2001. С. 45.. Советы (пермский городской, областной) в это время стали ареной дискуссий и идеологических баталий, но не попытались войти в сферу действительного управления областью. Таким образом, сфера управления оказалась достаточно быстро и без какого-то сопротивления в 1991 г. занята «новыми назначенцами» Центра - главами региона и его столицы - В. Филя и Б. Кузнецова соответственно. Разумеется, назначение последнего было согласовано с депутатами облсовета, а значит и директорского корпуса.

1993 г. стал для всей политической системы РФ переломным - с точки зрения многих политологов противостояние ельцинской администрации и Верховного Совета было не чем иным, как борьбой двух ветвей власти. В регионах России важной оказалась позиция совета: он занимал либо активную пропрезидентскую позицию, либо выжидательную. Во время московских событий в октябре 1993 г. в противостоянии ВС РСФСР и Президента РСФСР Пермский областной совет, в отличие от советских институтов в ряде других регионов, занял выжидательную позицию, поэтому не был включен в «черный список» Президента. Таким образом, после проведения выборов в марте 1994 г. в Законодательное собрание Пермской области (далее ЗСПО) была осуществлена последовательная передача власти Пермским областным советом ЗСПО. В результате произошло освобождение исполнительной власти от представительных органов и выстраивание новых взаимоотношений между ними, т.е. полномочия совета были урезаны: он перестал влиять на назначение и освобождение от должности главы администрации региона.

В октябре 1994 г. был принят Устав Пермской области. Его авторы смогли избежать «острых углов» по поводу взаимоотношений ветвей власти. Устав институционализировал на региональном уровне президентскую модель распределения властных полномочий, согласно которой глава администрации области - губернатор - избирается населением на 4 года, самостоятельно формирует аппарат управления исполнительной власти и единолично им руководит. Следует отметить, однако, что тогда, в 1994 г., и в последующем в 1995 г. выборы пермского губернатора назначены не были в виду действия президентского моратория на выборы глав администраций субъектов Федерации. Первые губернаторские выборы состоялись лишь в декабре 1996 г., когда мораторий был снят. Первым избранным губернатором ПО стал Г. Игумнов. Законодательное собрание сохранило за собой право влиять на состав администрации: оно утверждало кандидатуры руководителей комитетов по управлению имуществом, по охране природы, управления по рациональному использованию природных ресурсов, финансового управления администрации области, а также первых заместителей губернатора по его представлению.

В дальнейшем в принятых законах «Об Администрации Пермской области» и «О Законодательном Собрании Пермской области» было подтверждено право губернатора единолично формировать состав администрации (за исключением руководителей 4 ведомств, указанных в Уставе). Однако ЗСПО получило право выражать недоверие тем руководителям ведомств, кандидатуры которых оно утверждает. Более того, законодатели добились права отрешать губернатора от должности, что уменьшило степень «раздельного выживания» ветвей власти и позволило ввести некоторые элементы парламентаризма.

В 1996-1997 гг. ряд депутатов предприняли попытку изменить действующий Устав с целью повышения статуса регионального парламента. Однако многомесячные дискуссии привели лишь к формальному изменению Устава: в него включили положения о новой структуре (правительстве), возглавляемой губернатором. Депутаты сохранили за собой право влиять на состав правительства: утверждать в должности по представлению губернатора его первых заместителей и начальника финансового управления. Фактически же в распределении властных полномочий ничего не изменилось: под предлогом экономии бюджетных средств губернатор не стал создавать правительство в принятом варианте, и эти нормы оказались «мертвыми», не работающими.

В сентябре 1999 г. был принят Закон РФ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ». Президентские инициативы начала 2000-х гг. (прежде всего, изменение процедуры выборов губернаторов) стали одной из причин изменения системы формирования системы органов власти в регионе. Но важнейшей причиной изменения структуры всех ветвей власти региона, а также федеральных структур стал интеграционный процесс - объединение Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа. Указы о временной структуре органов исполнительной власти Пермского края и назначениях на должности премьер-министра и министров были изданы летом 2006 г. В 2007 г. был принят Устав Пермского края.

В соответствии с нормативно-правовыми актами в системе управления регионом созданы министерства и агентства, наподобие федеральных, выделена должность председателя правительства. Документы о создании временной структуры органов исполнительной власти Пермского края начали готовить в январе 2006 г., к началу 2007 г. стали понятны основные очертания структуры исполнительной власти, но только лишь в первых числах января 2008 г. Указом губернатора Пермского края за №121 была утверждена постоянная структура правительства Пермского края и его состав. Согласно этому указу в срок до 1 марта 2008 г. в числе уже созданных появятся еще Министерство по делам Коми округа (тем самым решен был вопрос об особом статусе Коми-Пермяцкого округа), Агентство по природопользованию Пермского края, Государственная ветеринарная инспекция Пермского края, Государственная инспекция по надзору в сфере природопользования Пермского края. Кроме того, ряд агентств и ведомств были переименованы. Так, например, Агентство по строительству и ЖКХ было переименовано в Агентство по строительству и инфраструктуре Пермского края, а Государственная жилищная инспекция - в Государственную инспекцию вневедомственного контроля Пермского края. В результате этих структурных изменений система органов исполнительной власти Пермского края выглядит следующим образом:

Правительство Пермского края - высший исполнительный орган государственной власти Пермского края.

Иные исполнительные органы государственной власти Пермского края:

§ Министерства:

Министерство градостроительства и развития инфраструктуры Пермского края;

Министерство здравоохранения Пермского края;

Министерство культуры и массовых коммуникаций Пермского края;

Министерство образования Пермского края;

Министерство общественной безопасности Пермского края;

Министерство по делам Коми-Пермяцкого округа Пермского края;

Министерство природных ресурсов Пермского края;

Министерство промышленности, инноваций и науки Пермского края;

Министерство развития торговли и предпринимательства Пермского края;

Министерство сельского хозяйства Пермского края;

Министерство социального развития Пермского края;

Министерство финансов Пермского края.

§ Агентства:

Агентство по занятости населения Пермского края;

Агентство по обеспечению деятельности мировых судей Пермского края;

Агентство по природопользованию Пермского края;

Агентство по спорту и физической культуре Пермского края;

Агентство по строительству и инфраструктуре Пермского края;

Агентство по управлению имуществом Пермского края;

Агентство по управлению социальными службами Пермского края;

Агентство по управлению учреждениями здравоохранения Пермского края;

Дорожное агентство Пермского края.

§ Инспекции:

Государственная ветеринарная инспекция Пермского края;

Государственная инспекция вневедомственного контроля Пермского края;

Государственная инспекция по надзору в сфере природопользования Пермского края;

Государственная инспекция по охране окружающей среды Пермского края;

Инспекция государственного строительного надзора Пермского края.

§ Региональная энергетическая комиссия Пермского края.

§ Комитет записи актов гражданского состояния Пермского края.

В состав правительства Пермского края входят: председатель Правительства Пермского края, четыре заместителя председателя Правительства Пермского края, министр градостроительства и развития инфраструктуры Пермского края, министр здравоохранения Пермского края, министр культуры и массовых коммуникаций Пермского края, министр образования Пермского края, министр общественной безопасности Пермского края, министр природных ресурсов Пермского края, министр промышленности, инноваций и науки Пермского края, министр развития торговли и предпринимательства Пермского края, министр сельского хозяйства Пермского края, министр социального развития Пермского края, министр финансов Пермского края, глава Коми-Пермяцкого округа - министр Пермского края, руководитель Агентства по управлению имуществом Пермского края, председатель Региональной энергетической комиссии Пермского края. Пермскому краю понадобилось два года (край был создан 1 декабря 2005 г.) для создания путем проб и ошибок, постоянных обсуждений и изменений постоянной структуры органов исполнительной власти региона.

Если обратиться к вопросу о разделении полномочий и компетенций между администрацией губернатора и правительством края, то полномочия первой заключаются в обеспечении деятельности высшего должностного лица края. Кроме того, стратегические вопросы закреплены за губернатором и его администрацией, тактические (оперативное управления) -- за правительством.

В связи с созданием Пермского края на повестку дня был поставлен и вопрос о формировании законодательной ветви власти в новом регионе. 13 апреля 2006 г. Президент РФ В.В. Путин подписал Федеральный конституционный закон, уточняющий порядок и сроки проведения выборов депутатов Законодательного собрания Пермского края. В соответствии с этим законом выборы были назначены на 3 декабря 2006 г. Краевое заксобрание, состоящее из шестидесяти депутатов, формируется по смешанной системе: половина депутатов избирается по одномандатным округам (из которых два мандата гарантированно предоставлены кандидатам, баллотирующимся от Коми-Пермяцкого округа), а вторая половина -- по закрытым партийным спискам. Предельный порог для партий при прохождении в краевой парламент был установлен на уровне 7% голосов избирателей (что соответствует нормам федерального электорального законодательства). В срок до 25 мая 2006 г. была создана временная избирательная комиссия в составе 14 чел., назначенных Центризбиркомом РФ, для проведения выборов Заксобрания края. Срок полномочий временной комиссии продлился до весны 2007 г., до окончания формальных процедур, связанных с выборами. Временная комиссия осуществила нарезку избирательных округов, в результате чего изменению подвергнется около 40% территориального деления, действовавшего на предыдущих выборах в Пермской области и Коми округе. До декабря 2006 г. (целый год) вопросы, связанные с жизнью Пермского края, решались на совместных заседаниях ЗСПО и ЗСКПАО.

Всего в декабрьских выборах 2006 г. приняли участие 8 политических партий, выдвинувших единый краевой список, а также 2 политические партии, выдвинувшие список кандидатов по одномандатным округам. В совокупности избирательные объединения выдвинули 342 кандидата. По одномандатным избирательным округам выдвинулось 183 человека. Выборы действительно были масштабными.

Процесс формирования партийных списков, как первый этап электоральной кампании, пришелся на лето-сентярь 2006 г. Интересно отметить, кто вошел в общекраевые партийные списки и кто их возглавил. Так, политики федерального уровня заняли одну из трех первых позиций списка КПРФ, ДПР (Демократическая партия России) и СПС. Первым номером общекраевого списка последней значился ее лидер - Н. Белых. В случае же ДПР и КПРФ - это депутаты Госдумы РФ. Практически во всех партсписках присутствовали представители бизнеса, но вот крупные корпорации были представлены лишь в списке СПС. Вопреки всяческим прогнозам в ЗСПК оказались представлены не 2-3 партии, а 5(!), вторую позицию после ЕР занял СПС. «Наличие представителей нескольких политических сил в краевом парламенте, - как отметил Николай Девяткин,- делает его самым плюралистичным представительным органом в России».

Уже после выборов были опубликованы данные социологического агентства «СВОИ» относительно электоральной активности жителей Прикамья. Накануне выборов были опрошены 1008 пермяков: «Интересуют ли Вас итоги выборов?». Большинство (71,3%) пермяков утвердительно ответили на этот вопрос, сообщив, что их интересуют итоги голосования. Немногим больше четверти (28,7%) жителей города не интересуются выборами. Среди молодежи до 30 лет итогами выборов не интересуется больше трети (36,9%), а среди людей старше 45 лет меньше четверти (24,4%). Сразу же после выборов председатель временной избирательной комиссии Т. Бородина отметила высокую явку на выборах -36,59% избирателей. Это означает, что на избирательные участки пришло в два раза меньше тех, кому выборы были интересны. Возможно, одна из причин тому - отсутствие права голосовать против всех. Хотя, результат изъятия из бюллетеней этой строки можно интерпретировать и иным образом: протестный электорат в условиях «отсутствия выбора», выбрал тех, кто не связан с властью (или позиционирует себя таковым) - СПС, КПРФ… И в этом, в частности, кроется причина успеха СПС, КПРФ и неуспеха ЕР, Партии пенсионеров. Результаты выборов показали, что все партии, кроме «Родины», улучшили результат, показанный ими на выборах в Госдуму в Прикамье в 2003 г. Это: +3% у ЕР, +8% у СПС +6% у «пенсионеров», +3% у ЛДПР и +1% у КПРФ.

В отличие от предыдущего в нынешнем парламенте функционирует 5 комитетов: по социальной политике, по бюджетной и налоговой политике, по экономическому развитию и природопользованию, по государственной политике и местному самоуправлению, а также по определению политики развития территорий и общественной инфраструктуры. Изначально оргкомитет предлагал оставить четырехчленную комитетскую структуру: комитет по экономической политике и налогам, по бюджету, по социальной политике и правам человека, по региональной политике. В то время как администрация предлагала увеличить число комитетов до 6-8. Это вполне объяснимо функциональными задачами взаимодействия исполнительной и представительной властей: по сути, предлагалось приблизить структуру ЗСПК к структуре исполнительной власти для лучшего взаимодействия или для большей подконтрольности. Изменение структуры регионального парламента напрашивалось само собою, в том числе и по причине укрупнения региона и реализации в этот период административной и муниципальной реформ. Но в результате перераспределения полномочий образовалось пять комитетов. Начало работы ЗC Пермского края де-юре завершило процесс образования Пермского края.

Объединение Коми-Пермяцкого автономного округа и Пермской области в новый субъект федерации требовало формирования новой системы органов государственной власти региона, но этот процесс проходил в условиях реализации так называемой административной реформы, что выразилось в начатом в 2005 г. переходе от традиционной модели государственного управления к функционально-целевой. Закономерно возникает вопрос, на каких принципах базировалась традиционная система государственного управления и существовали ли значимые причины для ее реформирования. Реализация административной реформы в Пермском крае по экспериментальному варианту поставила на повестку дня вопрос об эффективности систему управления регионом. В связи с этим с конца 2005 г. в регионе началась разработка и внедрение системы управления регионом, основанной на системе целей и функций, которые стоят перед органами исполнительной власти. Речь идет о внедрении так называемой функционально-целевой модели управления Пермским краем. При этом авторы этой модели (администрация О. Чиркунова) исходили из идеи о том, что государственное управление есть ключевой фактор, обеспечивающий устойчивое социально-экономическое развитие Пермского края. Главная цель деятельности системы региональных органов государственной власти - сделать государственное управление социально и экономически эффективным для жителей Пермского края. Данное положение было прописано в качестве цели в распоряжении губернатора Пермской области от 11 июля 2005 г. «О совершенствовании деятельности органов исполнительной власти Пермской области» Сулимов К., Пунина К., Троицкая Е. Эффективное государственное управление. Функционально-целевая модель управления, цели и задачи исполнительных органов государственной власти края. Лекция, подготовленная по проекту «Пропаганда». 2007 г. [Из личного архива Н.В Борисовой]. .

Главное требование, предъявляемое к функционально-целевой модели управления регионом, - структура органов власти должна быть иерархичной и отражать систему целеполагания. Понимая, что регион - сложный объект управления, региональные власти систематизировали те продукты и услуги, которые должно производить государство на региональном уровне. Именно они воплотились в систему целей. Таким образом, краевые власти выделили три основные составляющие развития:

1) люди, живущие в регионе;

2) бизнес, работающий в регионе;

3) территория, на которой живут люди и существует бизнес.

Исходя из этого, была построена система, модель управления Пермским краем, основанная на методике целепологания:

1) развитие человеческого потенциала;

2) экономический рост;

3) развитие инфраструктуры края.

Эти цели и целевые показатели были утверждены в 2006 г. распоряжением губернатора Пермского края.

Экономический рост измеряется с помощью таких показателей, как создание рабочих мест и рост оплаты труда. Конечный интегрированный показатель для оценки экономического роста - это фонд оплаты труда, который формируется на территории Пермского края.

Основным интегрированным показателем развития человеческого потенциала является рост численности населения и рост доли бюджетных услуг, размещаемых на свободном рынке. Этот показатель введен в таких отраслях, как здравоохранение, образование, культура, физкультура, социальная поддержка. В начале 2007 г., в частности, в области здравоохранения были объявлены тендеры на размещение государственных услуг в частном секторе. В итоге по полису ОМС можно получить услуги не только в муниципальных поликлинниках, но и в частных клиниках, где уровень обслуживания и уровень технического оснащения нередко выше, чем в государственных учреждениях здравоохранения. Однако не всегда удовлетворены результатами работы сами врачи, работающие по системе ОМС в частных клиниках: «…Пока не ясно, будем ли мы бороться в следующем году за этот рынок… Нередко услуги, которые мы оказываем по ОМС, приносят не столько доход, сколько убыток нашей клинике…» (из интервью с экспертом, 2.06.2007).

Развитие инфраструктуры - это строительство дорог, линий электропередач, газопроводов, котельных, т.е. всего того, что обеспечивает жизнь человека и работу бизнеса в регионе. Как отмечал на одной из встреч с журналистами руководитель дорожного агентства Пермского края Г. Даниелян (весна 2007 г.), «…следует, безусловно, развивать инфраструктуру, в том числе дороги. Но в дальнейшем эти объекты придется содержать, обеспечивать их работоспособность». Эта нагрузка ложится на плечи людей, проживающих в регионе. Ключевым показателем развития инфраструктуры является снижение стоимости проживания человека на территории края.

При разработке Стратегии социально-экономического развития Пермского края (май-июнь 2006 г.) в ходе обсуждения системы целей и показателей на рабочей группе по блоку «Эффективность государственного управления», к.пол.н. К. Сулимов справедливо обратил внимание представителей администрации (принимавших участие в работе данной рабочей группы) на то, что развитие края немыслимо без муниципальных образований. Поэтому необходимо, как полагает К. Сулимов, при разработке той части модели, которая включает в себя местный уровень, учитывать следующие моменты Фадеева Л., Сулимов К., Борисова Н., Данилова Г., Пунина К. Аналитическая записка, подготовленная по проекту «Стратегии социально-экономического развития» (12 мая 2006 г.) [Из личного архива Н.В. Борисовой]. :

1) На местном уровне отсутствуют/ ощущается нехватка квалифицированных кадров, обладающих определенными социальными и функциональными умениями и навыками. По новому закону об организации МСУ поселения выполняют значительный объем функций и решают ряд существенных вопросов, актуальной задачей становится повышение уровня знаний служащих администраций всех уровней, отвечающих за вопросы права, муниципального имущества, земли, жилья, финансово-бюджетной политики.

2) Существует неясность в разграничении имущества и формировании муниципальной собственности: по закону требуется закончить передачу имущества до 1 января 2008 г. Оставшееся непрофильное имущество муниципалитеты до 1 января 2009 г. должны перепрофилировать или продать. Возникают сложности с определением пообъектного состава имущества, которое может находиться в муниципальной собственности.

3) Необходимость создания эффективных органов местного самоуправления с учетом интересов и ответственности краевого уровня власти. В федеральном законодательстве предусмотрено четкое разделение всех уровней власти. Так, в Федеральном законе № 122-ФЗ от 22.08.2004 говорится о разделении полномочий между федеральным центром и субъектами Федерации Федеральный закон Российской Федерации от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Российская газета. 31.08.2004. № 188.. В Федеральном законе № 131-ФЗ законодательно закреплен список вопросов местного значения. Однако краевая власть полагает зоной своей ответственности весь Пермский край. Основное противоречие региональной политики: как связать между собой региональный патернализм, желание региональной власти «отвечать за все» и законодательно закрепленные полномочия МСУ?

Именно эту противоречивость, существующую между субфедеральным и местным уровнями власти, отмечали ученые-политологи на рабочих группах по разработке проекта Стратегии.

Действительно, в пространственном измерении представители власти, как авторы функционально-целевой модели управления регионом, отдельно отмечали роль территорий, как тех структур, которые обеспечивают горизонтальные связи между блоками. Вся работа по трем заявленным ключевым целям происходит в конкретных муниципальных образованиях, на конкретных территориях. Таким образом, территории - это ключевые участники процесса управления. И поэтому одной из важнейших целей, стоящих перед краевой властью, является развитие муниципальных образований. Целевой показатель здесь - рост доли инвестиционных расходов в местных бюджетах. В частности, в 2005 г. пермские краевые власти в области межбюджетных отношений предложили работать по формуле «18-42-40», которая устанавливает единые и прозрачные правила распределения профицита бюджета и закладывает идеологию экономического стимулирования муниципальных образований на решение наиболее актуальных задач регионального развития. В дальнейшем, в 2006 - 2007 гг., в рамках реализации Национальных проектов в их развитие и дополнение на территории Пермского края совместно с муниципальными образованиями были определены 5 приоритетных региональных проектов: «Новая школа», «Качественное здравоохранение», «Муниципальные дороги», «Достойное жилье» и «Оптимизация системы расселения». Таким образом, к трем основным блокам был добавлен еще один - «развитие муниципальных образований».

Правительство Пермского края, созданное в июне 2006 г., структурно, организационно и функционально соответствует приведенным выше целям. Во главе выделенных целевых блоков стоят заместители председателя Правительства, каждый из которых отвечает за одно из четырех направлений деятельности:

1. Экономический рост.

2. Развитие человеческого потенциала.

3. Развитие инфраструктуры.

4. Развитие муниципальных образований.

Особняком стоят Министерство финансов, Министерство общественной безопасности и Агентство по управлению имуществом.

В рамках реализации административной реформы и введения в действие функционально-целевой модели управления регионом краевые власти предложили следующую номенклатуру ведомств и подразделений, образующих органы исполнительной власти края: министерство, агентство, инспекция.

Министерства Пермского края осуществляют функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами губернатора Пермского края и Правительства Пермского края сфере деятельности. Процесс выработки политики, таким образом, отделяется от процесса исполнения политики.

Агентства Пермского края осуществляют в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции. Они не могут обладать контрольно-надзорными полномочиями и правом разработки и принятия нормативных правовых актов.

Инспекции Пермского края осуществляют функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности.

С точки зрения авторов пермской административной реформы, подобная «функциональная специализация ведомств исключает конфликт интересов между функциями выработки политики, исполнением политики и контролем за исполнением политики» Сулимов К., Пунина К., Троицкая Е. Эффективное государственное управление. Функционально-целевая модель управления, цели и задачи исполнительных органов государственной власти края. Лекция, подготовленная по проекту «Пропаганда». 2007 г. [Из личного архива Н.В. Борисовой]. .

В период с 2005 по 2007 гг. система регионального государственного управления в Пермском крае подверглась серьезным структурным и функциональным изменениям. Во-первых, был осуществлен переход от традиционной к функционально-целевой модели управления. Во-вторых, эта модель управления основывается на иерархической системе целей и описании ожидаемых результатов с помощью системы конкретных количественных показателей. Следует согласиться с оценкой К. Пуниной и К. Сулимова в том, что «региональные власти активно используют принципы «нового менеджеризма», т.е. используют рыночные механизмы при выстраивании системы государственного управления. Иными словами, так называемый «бизнес-стиль» в принятии и реализации политических решений был на практике задействован в системе государственного управления в Пермском крае.

Глава 3. Стратификационные характеристики пермского регионального сообщества

В конце XX - начале XXI в. в стране и соответственно в Пермском крае, формируется новая социальная структура. Утверждается преимущественно стратификационная (слоевая) парадигма. Исследование социального расслоения, идущих стратификационных процессов становится объективной потребностью края, залогом его эффективного развития. Основой стратификации при этом выступает неравномерное распределение прав и привилегий, власти и влияния, ответственности и обязанностей. Стратификация указывает, как люди распределяются в социальном пространстве в соответствии со своими потенциальными возможностями, иерархическими рангами. Знание о том, какие социальные процессы происходят в основных системах социальной стратификации края - экономической, профессиональной и политической - позволяет говорить о направленности и эффективности государственной социальной политики, об уровне развития Пермского края, оптимальности принимаемых здесь управленческих решений, уровне социального самочувствия работников, степени их адаптации к идущим преобразованиям в Прикамье и к самому региону, конкретному производству. По направленности изменений социальной структуры можно судить о состоянии социально-трудовых отношений, их сущности, полноте государственных гарантий социальной защищенности граждан в сфере труда. То есть состояние социальной структуры является важнейшим показателем развитости региона и в целом России.

Каковы же основные тенденции изменений социальной стратификации Пермского края? В целом они те же, что и общероссийские, так же обусловлены процессами модернизации российского общества, полнотой и качеством проводимых государственных реформ, степенью социальной защищенности граждан общества. Но есть еще и история края, традиции, дух, обеспеченность ресурсами (природными и трудовыми) региона, умение управленческих кадров ими распорядиться, умение выделить необходимое количество ресурсов и оптимально направить их на эффективное решение созидательных задач. В крае имеется много нерешенных на данном этапе социальных и организационных проблем, своеобразных болевых точек, ставших уже хроническими. Многие из этих проблем являются общероссийскими и требуют для своего разрешения широких интеграционных усилий (нормативных, финансовых, организационных и др.) властных структур, активности самих граждан.

Рис. 1. Изменение численности населения Прикамья на начало года, тыс. чел. (По переписям населения за 1959 и 1970 гг. - наличное население; 1979 г. - постоянное население)

В демографическом развитии социальная стратификация Пермского края остается сложной. С 1990 г. наметилась тенденция сокращения числа жителей Прикамья (см. рис. 1).

Численность жителей Прикамья к началу 2007 г. сократилась по различным причинам на 297,1 тыс. чел. Соответственно уменьшилась доля населения региона в Российской Федерации с 2,1% в 1990 г. до 1,9% в 2005 г. Пермский край. Статистический ежегодник: Стат. сб. территориально-федеративной стат. службы по Пермской области. Пермь, 2006. С. 15. И сокращение числа жителей продолжается. Но если за 1990 - 1995 гг. численность региона уменьшилась на 64,1 тыс. чел., в 1995 - 2000 гг. - 85 тыс., 2001-2005 гг. - 89,8 тыс. (т.е. ежегодно с 1990 по 2005 гг. происходило сокращение на 21-23 тыс., или на 0,8%), то в 2006 г. - уже на 17,3 тыс. чел., т.е. на 0,6%. Продолжается миграция граждан за пределы края: в 2006 г. - 2656 чел., в 2007 - 2983, что свидетельствует о недостаточности разрешения ряда социальных проблем Где в России жить хорошо // Российская газета. 2008. 14 марта. .

По данным статистических органов, численность постоянного населения Пермского края на начало 2007 г. составила 2730,9 тыс. чел. В городах проживало 2046,6 тыс., в сельской местности - 684,3 тыс. жителей. Несмотря на значительное уменьшение городского населения (с 1990 г. к началу 2007 г. - на 218,7 тыс. чел.), доля горожан остается в крае более высокой (75,9%), чем в целом по Российской Федерации (73,0%) и по Приволжскому Федеральному округу (70,1%) Экономическое и социальное положение Пермского края в 2006 году: Комплексный доклад. Пермь, 2007. С.18..

Столица края - Пермь - по данным переписи 2002 г. являлась городом-миллионником. Два города края, Березники и Соликамск, - городами с населением более, чем 100 тыс. чел. (179,9 тыс. и 104,1 тыс. чел. - соответственно). В пяти городах региона численность населения свыше 50 тыс. чел.: Краснокамск (60,5 тыс.), Кунгур (73,7 тыс.), Лысьва (74,1 тыс.), Чайковский (89,3 тыс.), Чусовой (52,5 тыс. чел.).

Однако сокращение численности городского населения начинает приводить к негативным последствиям. Так, естественная убыль и миграция населения привели к тому, что областной центр к началу 2005 г. перестал быть городом-миллионником, г. Соликамск к началу 2006 г. - городом- стотысячником. Существенно сократилось число жителей городов Кизеловского угольного бассейна. В целом статорганами сокращение населения отмечено в 44 из 48 городских округов и муниципальных районов.

Таблица 1. Характеристика демографической ситуации Пермского края (на 1000 чел. населения)

	Общие коэффициенты
Год	рождаемости	смертности	Естественный прирост (+), убыль (-) населения
1985	17,0	12,0	5,6
1990	13,9	11,1	2,8
1995	9,4	16,1	- 6,7
1996	9,2	14,6	- 5,4
1997	9,0	13,9	- 4,9
1998	9,5	14,8	- 3,9
1999	9,1	15,4	- 5,7
2000	9,4	16,2	- 6,5
2001	10,2	16,3	- 6,3
2002	11,7	17,4	- 6,7
2003	11,3	18,3	- 7,0
2004	11,4	17,7
2005	10,9	17,9
2006	11,0	16,5	- 5,5
2007	12,0	15,7	- 4,1

* Составлено по: Регионы России. Основные характеристики субъектов Российской Федерации 2004: Стат. сб. / Росстат. М., 2004. С. 398; Пермский край. Статистический ежегодник: Стат. сб. территориально-федеральный гос. статистики по Пермской области. Пермь, 2006. С. 33; Где в России жить хорошо // Российская газета. 2008. 14 марта. С. 13.

Важнейшим фактором, характеризующим устойчивое снижение численности населения Пермского края, является неблагоприятная демографическая ситуация - уменьшение уровня рождаемости и рост смертности с сохранением с 1990 г. процесса естественной убыли жителей региона (см. табл. 1).

Коми-Пермяцкий автономный округ, где проживает 146,5 тыс. чел., власти оценивают как территорию с низким уровнем экономического и социального развития, заселенности и освоенности территории. «Округ занимает 20,5% всей площади Пермской области (0,2% России) и сосредоточивает лишь 5,1% ее жителей (0,1% жителей России). Плотность населения в Коми-Пермяцком округе - 4,9 чел./кв. км (в 4 раза ниже, чем в целом по Пермской области и почти в 2 раза ниже, чем в России). Коми-Пермяцкий округ - слаборазвитый и депрессивный регион, занимающий последнее место по всем показателям в Приволжском федеральном округе. Так, например, доля собственных доходов в расходах региональных бюджетов в 2004 г. в округе была самой низкой в Приволжском федеральном округе - 22,6%» Концепция Программы социально-экономического развития Пермского края в 2006-2010 годах и на период до 2015 г. /Режим доступа: http://www.perm.ru/finanses/?document=991 [по состоянию на 17 февраля 2008]. . Для округа характерен крайне низкий уровень урбанизации - 31%. Это самый низкий показатель в Европейской части России. На территории Коми-Пермяцкого округа находится всего один город - административный центр Кудымкар с численностью 34,1 тыс. чел., который относится к так называемым малым городам.

Эксперты, и с ними соглашаются представители власти, отмечают целый комплекс негативных факторов, которые мешают развитию округа Там же. :

· неблагоприятное экономико-географическое положение округа (относительная удаленность от основных хозяйственных центров);

· слабая транспортная освоенность территории, характеризующаяся полным отсутствием железнодорожного транспорта, нехваткой комфортабельных автомагистралей;

· неравномерная хозяйственная освоенность территории, более интенсивная в южной части и менее значительная - на севере;

· некомплексное развитие экономики, прежде всего промышленности, которое характеризуется ярко выраженной моноспециализацией на лесоэксплуатации;

· низкий уровень развития сети сооружений и предприятий производственной и социальной инфраструктуры, особенно жилищно-коммунального хозяйства;

· несбалансированность различных звеньев агропромышленного комплекса, постоянное отставание в развитии мощностей по хранению, транспортировке и переработке сельскохозяйственной продукции;

· недостаточная геологическая изученность территории;

· неполное использование разведанных полезных ископаемых, в первую очередь из-за отсутствия эффективных технологий и техники, соответствующих специфике их качества, условиям залегания и местоположения;

· недостатки в развитии системы расселения, связанные с неравномерным размещением населенных пунктов по территории (в южной и центральной частях, занимающих лишь 19% площади округа, сосредоточено 90% населенных пунктов, в то время как в лесоэксплуатационной зоне, охватывающей почти все северные территории и значительную часть западных и восточных - лишь 10% поселений округа);

· растущее отставание в темпах технического перевооружения предприятий;

· недостаточное развитие сети учебных заведений среднего профессионального образования, обеспечивающих подготовку кадров для хозяйства округа;

· невысокий уровень продуктивности сельского хозяйства (практически приостановлены работы по повышению плодородия почв и мелиорации земель).

Проблема раскола между Пермской областью и Коми-Пермяцким округом нашла отражение таких важных для региона нормативных актах, как «Концепция программы социально-экономического развития Пермского края», принятая в 2006 г., и «Программа социально-экономического развития Пермского края». Разрабатывая эту программу, власти и эксперты фиксировали значительную диспропорцию в системе расселения в регионе: треть всего населения Пермского края проживает в областном центре и только два города обладают численностью населения более 100 тыс. чел., а более 2700 населенных пунктов - численностью менее 100 чел. Кроме того, восточная часть края отличается повышенной долей городского населения, а в южной в основном преобладают сельские жители. Четко фиксируется уменьшение плотности населения по мере удаления от крупных населенных пунктов, особенно на севере, северо-западе и северо-востоке Пермского края.

Достаточно серьезной проблемой для региона является проблема естественной убыли населения. С 1990 г. естественная убыль населения наблюдалась в Прикамье, население которого сократилось за этот период на 4,5%, что составило примерно 138 тыс. чел. По данным территориального органа федеральной службы государственной статистики по Пермскому краю, численность постоянного населения края постоянно снижалась. В 2004 г. она составляла 2791,0 тыс., в 2005 г. - 2769,8 тыс., в 2006 г. - 2748,2 тыс., к началу 2007 г. - 2730,9 тыс. чел.

Особенности возрастной структуры Пермского края определяются процессами сокращения численности и доли детей и демографического старения населения. В настоящее время возрастная структура населения Пермского края включает 17,3% детей в возрасте до 15 лет, 67,1% лиц в возрасте от 16 до 60 лет, и 15,6% лиц старше 60 лет. Спецификой процесса старения населения нашей страны является сокращение рождаемости, в то время как смертность в старших возрастах практически не уменьшается, к тому же продолжительность жизни продолжает отставать по отношению к продолжительности в развитых странах. По данным переписи населения 2002 г., в России доля лиц старше трудоспособного возраста составляет 21%. Основные итоги Всероссийской переписи населения 2002 года. М.: 2003. С. 9. . В Пермском крае доля лиц старше трудоспособного возраста в населении несколько ниже, чем в целом по стране, и составляла: в 2004 г. - 19,0%, в 2005 г. - 19,0%, в 2006 г. - 19,1%. А число тех, тех, кому более 70 лет, к началу 2006 г. достигло 200 тыс. чел.

Проблема старения населения, как это уже отмечалось, тесным образом связана с низким уровнем рождаемости. В течение 1990-х гг. неуклонно снижались показатели рождаемости - с 15,4 ‰ в 1989 г. до 9,1% в 1999 г. Однако небольшой рост общего коэффициента рождаемости отмечается с 2000 г.: в 2004 г. этот показатель составил 11,4%. Такая динамика объясняется сложным переплетением структурно-демографических, социально-экономических и социально-психологических факторов.

Во-первых, кризис рождаемости и последующее незначительное ее повышение «запрограммирован» демографическими структурами населения 1960-70 гг. Сегодня в период брачности входят более многочисленные когорты населения, чье рождение приходилось на конец 1970-х - начало 1980-х гг. Это вызовет определенный, однако непродолжительный рост рождаемости. Эта тенденция характерна для всей территории России.

Во-вторых, нестабильная социально-экономическая ситуация, снизившая уровень и качество жизни, сформировавшая неуверенность населения в завтрашнем дне повлекла за собой рост отложенных рождений детей второй и третьей «очередностей», т.е. сегодня «перворожденные» дети составляют более 50%. Кризис в экономике проявляется в неудовлетворенности населения своими доходами: наличные жизненные условия семьи оцениваются как неблагоприятные для рождения в ней очередного ребенка.

Именно экономический фактор, по мнению пермяков, является главной причиной, сдерживающей рост рождаемости в регионе. Две трети участников опроса называли в качестве причины отказа от рождения ребенка низкие доходы, каждый третий - плохие жилищные условия. Низкий экономический статус обуславливает зависимость семьи от поддержки государства. Отсутствие такой поддержки в качестве причины, сдерживающей рост численности населения, отметила треть опрошенных (см. табл.2).

Таблица 2. Распределение ответов о причинах, мешающих росту численности населения (доля от числа опрошенных, %)

Низкие доходы	64,0
Государство фактически не поддерживает материально семьи с детьми	39,0
Плохие жилищные условия	36,9
Многие считают, что в наше время достаточно иметь одного ребенка	22,3
Плохая медицинская помощь женщинам во время беременности, при родах	7,9
Другое: упадок нравственности, неправильные моральные ценности, общее направление развитие нации, неуверенность в завтрашнем дне, нестабильность, карьерное продвижение по работе, женщины не следят за здоровьем, экология, слишком много пива и сигарет употребляют родители	1,7
Ничто не мешает в нашем регионе росту численности населения	1,1

Изменение социальных установок в качестве причин, сдерживающих рождаемость, называет каждый пятый участник опроса. Действительно, влияние социально-экономических факторов на демографические процессы проявляется через образ жизни населения, формирующий демографическое поведение. Высокие доходы и уровень жизни населения не являются безусловной гарантией увеличения рождаемости. Одни из самых низких коэффициентов рождаемости наблюдался среди городского населения Пермской области, которое отличается более высокими показателями, определяющими уровень жизни.

Уровень образования женщин, их высокая занятость в общественном производстве, новые приоритеты в поведении, связанные с переориентацией на внесемейные ценности, в целом распространение городского образа жизни ведет к снижению числа детей в семьях, к увеличению возраста вступления в брак и откладыванию рождения детей на более поздний срок. В последние годы в Пермской области наблюдается рост числа перворожденных детей у женщин в возрасте 25-34 года (если в 1995 г. на эту группу приходилось 32 % новорожденных, то в 2004 г. - более 53 %).

В 2006-2007 гг. демографическая ситуация характеризовалась небольшим повышением рождаемости и снижением смертности по сравнению с предыдущими годами при сохранении процесса естественной убыли населения. В 2007 г. в регионе зарегистрировано более 30 тыс. родившихся и 39 тыс. случаев смерти (к уровню 2006 г. - 107,7% и 94,5% соответственно). Естественная убыль по неполным данным составила более 9 тыс. чел. На 4,3% возросла смертность детей в возрасте до одного года Пермский край. Итоги 2007 года // Федеральный вестник Прикамья. 2008. №2. С.34.. Следует отметить, что показатель младенческой смертности (умерших в возрасте до одного года) остается высоким: в регионе он выше, чем в среднем по России (10,2) и по Приволжскому Федеральному округу (9,9) Экономическое и социальное положение Пермского края в 2006 году: Комплексный доклад. Пермь, 2007. С.183. .

Состояние семейности в Пермском крае в основном отражает тенденции, характерные для России в целом. В первые десять лет периода экономической либерализации наблюдалось снижение числа браков и рост числа разводов. С начала 2000 г. ситуация несколько стабилизировалась: с 2000 г. фиксируется рост брачности, с 2003 г. - снижение числа разводов. Тем не менее, к настоящему времени по обоим показателям край не достиг значений 1990 г. Основными причинами кризиса семьи являются экономические факторы. Социально-психологические факторы вторичны.

Серьезной проблемой остается и взрослая смертность. Достаточно отметить, что по сравнению с 1990 г. продолжительность жизни жителей Прикамья в 2006 г. сократилась почти на шесть лет. А ожидаемая продолжительность жизни остается самой низкой среди субъектов Приволжского Федерального округа. Прикамье входит в состав 30 территорий Российской Федерации с минимальным уровнем ожидаемой продолжительности жизни. В целом Россия в начале XXI в., по данным доклада Фонда ООН в области народонаселения, занимает 136-е место в мире по средней продолжительности жизни Там же. С.186..

Одной из острых демографических проблем края является низкая продолжительность жизни мужчин - 55,7 лет (62 место в РФ) Регионы России. Социально-экономические показатели. 2006: Стат.сб./Росстат. М., 2006. С. 84.. Основными причинами смертности в крае являются болезни системы кровообращения, несчастные случаи и отравления, а также новообразования. Коэффициент смертности мужчин по причинам, связанным с употреблением алкоголя, в 2004 г. составил 108,3 случая на 100 тыс. населения Социальное положение и уровень жизни Пермской области. Стат. сб. / Территориальный орган Федеральной службы государственной статистики по Пермской области. Пермь, 2005 г. С.114..

Таким образом, демографическая проблема в регионе сохраняется, она носит комплексный характер. На динамику рождаемости влияет целый ряд факторов: социально-экономическая ситуация, возрастная и половая структура, уровень жизни, развитие новых типов репродуктивного поведения у населения и др. В результате - нет простого воспроизводства населения, суммарный коэффициент рождаемости «упал» с 1,99% в 1990 г. до 1,36 по прогнозу Росстата в 2006 г. (для простого воспроизводства он должен быть не менее 2,14-2,15). При этом данная тенденция рождаемости в Пермском крае (одна семья - один ребенок) укладывается как в целом в российский, так и в мировой демографический контекст (уровень рождаемости развитых стран не обеспечивает замещения поколения).

Все эти негативные тенденции фиксируются региональными властями, которые в рамках разработки и принятия программы социально-экономического развития Пермского края заявили о безусловном приоритете в региональной, общественно-государственной политике «наилучшего обеспечения прав и интересов ребенка» Программа социально-экономического развития Пермского края (рабочий проект). Режим доступа: http://www.perm.ru/finanses/?document=1087 [по состоянию на 12 февраля 2008]. как одного из факторов повышения рождаемости и улучшения демографической ситуации в регионе. Следует отметить, что традиционно региональная политика в области защиты материнства и детства была более чем продуктивной. Речь идет об областной целевой программе «Семья и дети Прикамья», законах Пермской области «Об охране семьи, материнства, отцовства и детства», «О приемной семье», «О патронатном воспитании», программах адресной социальной поддержки и др., которые способствовали повышению статуса семьи, охране здоровья матери, защите прав детей, некоторому улучшению брачно-семейных показателей Прикамья. Так, в регионе зафиксировано Там же. увеличение числа браков и сокращение числа разводов на 1000 населения (в период 2001 - 2005 гг. с 5,8 до 6,7 и с 4,2 до 3,7, соответственно). Снижены показатели смертности: материнской - до 20‰ (в РФ - 33,6‰); перинатальной - до 10,3‰ (в РФ - 12,08‰); младенческой - до 11,2‰ (в РФ - 13,3‰). Увеличен до 75% показатель семейного устройства детей-сирот (в РФ - 69%), сократилось на 27% количество безнадзорных детей и семей с детьми, находящимися в социально опасном положении.

В феврале 2008 г. в Прикамье решением Законодательного собрания края создан институт уполномоченного по правам ребенка, который призван содействовать государственной защите прав ребенка, их соблюдению органами государственной власти и органами местного самоуправления. В этом отношении Прикамье заметно отстает от других регионов (Москва, Новгород, Ижевск), где подобный институт функционирует уже на протяжении нескольких лет.

Наиболее интересным институциональным проектом стало создание в Прикамье Совета по вопросам семьи, материнства, отцовства и детства. Впервые за долгие годы существования официальной государственной политики в области семейных отношений появилась институция, целью которой является защита не только материнства и детства, но и отцовства. Трудно пока прогнозировать, станет ли этот орган реальным проводником гендерно ориентированного курса в сфере семейной политики, о приверженности которой региональные власти заявили в 2007 г., обозначив значимость вопроса мужского здоровья как одного из краеугольных в проблеме демографического развития региона. Более подробно см.: http://human.perm.ru/demography/dem_monitor/ Совет является постоянно действующим совещательным органом. Он призван обеспечивать коллективное рассмотрение и выработку предложений по вопросам формирования и реализации региональной политики по вопросам семьи, материнства, отцовства и детства.

В зависимости от процессов воспроизводства населения находится и формирование возрастной структуры жителей края, формирование трудовых ресурсов. Данные статистических органов свидетельствуют, что в крае, несмотря на снижение численности населения, трудоспособное население не сократилось, а даже немного увеличилось по сравнению с 1990 г. - на 2,1% (на 36 тыс.), составив на начало 2006 г. 1747,2 тыс. человек Экономическое и социальное положение Пермского края в 2006 году: Комплексный доклад. Пермь, 2007. С.186.. По прогнозу статистических органов, численность трудоспособного населения будет уменьшаться. В целом в 2006 г. возрастная структура населения Пермского края характеризовалась следующим образом: