Размещено на http://www.allbest.ru/

Оглавление

Введение

Глава 1. Независимая оценка качества в сфере здравоохранения

1.1 Теоретические предпосылки и нормативные основания независимой оценки качества в сфере здравоохранения в России

1.2 Потребность в проведении независимой оценки качества в сфере здравоохранения и ответственные лица

1.3 Российский опыт публикации открытых данных в сфере здравоохранения

1.4 Зарубежный опыт публикации открытых данных в сфере здравоохранения

Глава 2. Современные проблемы проведения независимой оценки качества организаций здравоохранения в России

2.1 Анализ процедур проведения независимой оценки качества организаций здравоохранения

2.2 Анализ применения методики рейтингования как результата независимой оценки качества организаций здравоохранения

Глава 3. Рекомендации по совершенствованию процедуры НОК в России: использование открытых данных

3.1 Рекомендации по совершенствованию процедуры независимой оценки качества организаций здравоохранения

3.2 Использование открытых данных в механизме НОК для объективизации оценки результатов организаций здравоохранения

Заключение

Список литературы

Приложения



Введение

В рамках утвержденной Концепции открытости органов исполнительной власти должен соблюдаться ряд принципов, таких как вовлеченность гражданского общества и информационная открытость. В социально значимых отраслях (здравоохранении, образовании, культуре, социальном обеспечении) для соблюдения этих принципов стала использоваться система независимой оценки качества (НОК), призванная повысить информационную осведомленность граждан о качестве предоставляемых услуг и повысить качество работы медицинских учреждений. Однако в ходе проведенного 4 мая 2017 года совместного заседания Госсовета и Комиссии по мониторингу достижений целевых показателей внедрение механизма НОК находится на этапе развития и требует мер по его усовершенствованию , поэтому данная тема является особенно актуальной. здравоохранение рейтингование качество контроль

Независимая оценка должна приводить к повышению востребованности открытых данных в области здравоохранения среди различных заинтересованных групп, а также повышению прозрачности и независимости публикуемых данных благодаря передаче полномочий по выполнению НОК общественным структурам.

Однако качество предоставляемой в настоящее время информации по результатам НОК организаций здравоохранения не позволяет сделать пациентам рациональный выбор медицинского учреждения. Эта проблема препятствует эффективному развитию медицинских учреждений и предоставлению качественных медицинских услуг, что приводит к неэффективным тратам бюджетных средств. Для исправления сложившейся ситуации в работе предложена методология по улучшению механизма проведения НОК.

Объектом данного исследования является независимая оценка качества услуг, предоставляемых медицинскими организациями.

Предмет исследования - использование открытых данных для оценки деятельности медицинских учреждений.

Цель данного исследования заключается в анализе действующего механизма независимой оценки качества услуг организаций здравоохранения и предложении новой методики по совершенствованию данного механизма на основе открытых данных.

Для достижения поставленной цели необходимо выполнить следующие задачи:

1. Определить ключевых игроков в процедуре НОК организаций в сфере здравоохранения и обосновать их потребность в НОК.

2. Рассмотреть зарубежный и российский опыт использования открытых государственных данных в сфере здравоохранения.

3. Выявить существующие проблемы в процедуре и методике проведения НОК организаций здравоохранения в России.

4. Предложить рекомендации для совершенствования используемого в России механизма НОК, в том числе на основе инструмента открытых данных.

Гипотеза №1 исследования состоит в том, что качество услуг организаций сферы здравоохранения в России измеряется показателями, которые отображают взгляды управленцев, но не потребности населения, достаточные для осуществления объективного выбора учреждения.

Гипотеза №2 исследования заключается в том, что имеющийся потенциал источников данных для учета интересов различных групп потребителей результатов работы механизма независимой оценки качества организаций здравоохранения в виде государственной статистики, открытых данных, информации с сайтов и результатов проверок существенно недоиспользован.

К методам исследования относятся анализ нормативно-правовых актов, анализ научной литературы по заданной тематике, сравнительный анализ статистических форм и наблюдение.

Теоретическая значимость данной работы заключается в систематизации подходов к совершенствованию процедуры проведения независимой оценки качества организаций сферы здравоохранения, в том числе с использованием потенциала открытых данных.

Практическая значимость работы состоит в предоставлении методических рекомендаций по использованию открытых данных для проведения независимой оценки качества организаций сферы здравоохранения.



Глава 1. Независимая оценка качества в сфере здравоохранения

1.1 Теоретические предпосылки и нормативные основания независимой оценки качества в сфере здравоохранения в России

Теоретические предпосылки формирования системы независимой оценки качества учреждений здравоохранения заложены в основных положениях и принципах концепций государственного управления.

Для начала стоит рассмотреть концепцию New Public Management, возникшую изначально в Великобритании в 80-х годах XX века, описывающую не только ее развитие, но и развитие других стран . В рамках этой концепции предполагается, что государственное управление должно перенять часть характеристик и моделей управления из бизнеса, стать более клиентоориентированным при предоставлении услуг государственного сектора гражданам. Соответственно для этого большой акцент должен делаться в сторону перераспределения функций управления, снижения финансовых издержек, повышения эффективности работы организаций общественного сектора, а также повышения качества предоставления услуг .

Концепция Good Governance сложилась в конце XX века и ее основной посыл заключается в вовлеченности граждан и широких групп общественности в принятие государственных решений, а также в их открытости и соответствии законодательству .

Концепция открытого правительства (Open Government) базируется на тезисе о том, что граждане имеют право доступа к документам и материалам органов власти, чтобы обеспечить эффективный общественный контроль над ними. Для этого, в том числе, необходимо размещать в свободном доступе открытые данные, доступные для всех желающих, на безвозмездной основе, в машиночитаемых форматах .

Так, все перечисленные выше концепции обосновывают возникновение независимого от государства механизма оценки качества услуг, предоставляемых государственными учреждениями, который основывается на вовлечении в оценку различных заинтересованных групп в качестве инструмента общественного контроля и использовании открытых данных этих учреждений.

Далее следует представить нормативные предпосылки формирования НОК. Для проведения реформы социальных отраслей, в частности создания механизма независимой оценки качества в социально-значимых отраслях, необходимо было подготовить направление реформы и обозначить ключевые цели и ожидаемые результаты. Предпосылкой для введения механизма независимой оценки качества услуг в сфере здравоохранения можно считать программные документы в области здравоохранения, принятые в Российской Федерации. Так, в рамках государственной программы Российской Федерации «Развитие здравоохранения» на 2013-2020 годы существует подпрограмма, посвященная развитию отрасли здравоохранения. Ее основной целью является повышение эффективности управления качеством медицинской помощи. Данный документ предполагает наличие особого механизма оценки качества медицинских услуг, предполагает наличие обратной связи между поставщиком и получателем услуг .

Теперь необходимо определить, нормативные истоки независимой оценки качества организаций здравоохранения. Указом Президента Российской Федерации №597 «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики» было установлено сформировать систему независимой оценки качества в социально значимых отраслях до апреля 2013 года .

Для реализации этой нормы появился ряд нормативных правовых актов, регулирующих организацию независимой оценки качества предоставления услуг медицинскими организациями. Так, в Федеральном законе № 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" статья 79.1 посвящена независимой оценке качества (НОК) оказания услуг медицинскими организациями. В статье она определяется в качестве одной из форм общественного контроля, который проводится в целях предоставления гражданам информации о качестве оказания услуг организациями здравоохранения, а также в целях повышения качества их деятельности . В законе приведены обобщенные критерии, по которым проводится оценка, а также указаны участники, периодичность проведения НОК, цели ее проведения. Кроме того, в рамках проведения НОК используются сведения в формате открытых данных.

Поскольку НОК признается российским законодательством одной из форм общественного контроля, то основным субъектом ее проведения наряду с общественными палатами согласно Федеральному закону «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» являются общественные советы . Поэтому при проведении независимой оценки качества услуг в сфере здравоохранения должны учитываться права и полномочия общественных советов, их формы взаимодействия с органами государственной власти, формы обнародования результатов контрольных мероприятий и т.д.

В первом ведомственном документе, приказе Министерства здравоохранения Российской Федерации № 810а "Об организации работы по формированию независимой системы оценки качества работы государственных (муниципальных) учреждений, оказывающих услуги в сфере здравоохранения", являющийся первым ведомственным документом, регламентирующим НОК в здравоохранении, содержатся методические рекомендации по проведению НОК. В нем предлагалось, чтобы общественный совет не реже одного раза в год составлял рейтинги медицинских организаций руководствуясь следующими принципами:

· законности;

· открытости и публичности;

· добровольности участия общественных объединений;

· независимости мнений граждан, экспертов, общественных объединений;

· полноты информации, используемой для проведения оценки; компетентности и профессионализма членов общественного совета» .

Кроме того, в этом документе дается определение медицинской организации: «юридическое лицо любой организационно-правовой формы или индивидуальный предприниматель, осуществляющий медицинскую деятельность в качестве основного вида деятельности на основании лицензии, полученной в соответствии с российским законодательством» . Также в Приказе содержится объект независимой оценки качества. Такого рода независимая оценка обязательна для государственных и муниципальных учреждений здравоохранения, оказывающих медицинскую помощь амбулаторно либо в стационаре. Иные организации здравоохранения становятся объектами НОК и предоставляют данные для оценки на добровольной основе. Такой подход позволяет проводить сравнения по одним и тем же критериям для организаций здравоохранения частного и государственного секторов.

Помимо этого, в данном Приказе в Приложениях 4 и 5 приведены пять групп обобщенных критериев для независимой оценки амбулаторных и стационарных медицинских учреждений:

1) Открытость и доступность информации о медицинской организации;

2) Комфортность условий и доступность получения медицинских услуг, в том числе для граждан с ограниченными возможностями здоровья;

3) Время ожидания в очереди при получении медицинской услуги;

4) Доброжелательность, вежливость и компетентность работников медицинской организации;

5) Удовлетворенность качеством обслуживания в медицинской организации .

Согласно пункту 4 Приказа Минздрава РФ №810а, к участникам НОК организаций здравоохранения в России первоначально относились:

· общественный совет при Минздраве России;

· федеральные, государственные медицинские организации, подведомственные Минздраву России;

· общественные советы при органах исполнительной власти в области здравоохранения субъектов РФ;

· попечительские (общественные, наблюдательные) советы медицинских организаций;

· общероссийские, региональные и муниципальные общественные объединения в сфере здравоохранения;

· органы исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющие функции и полномочия учредителя медицинских организаций;

· медицинские организации;

· граждане -- потребители услуг в сфере здравоохранения, их родственники и члены семьи, законные представители;

· профессиональное и пациентское сообщество;

· экспертное сообщество;

· рейтинговые агентства, СМИ ;

Но на сегодняшний день этот указ утратил силу ввиду введения нового ведомственного нормативного документа приказа Министерства здравоохранения РФ от 14 мая 2015 г. № 240 «Об утверждении Методических рекомендаций по проведению независимой оценки качества оказания услуг медицинскими организациями». В нем содержатся анкеты для участия граждан по амбулаторной и стационарной формам оказаний медицинской помощи.

Таким образом, можно утверждать, что в России созданы нормативные предпосылки для проведения НОК, определены ключевые участники НОК, установлены принципы ее проведения, принята методика и критерии оценивания.



1.2 Потребность в проведении независимой оценки качества в сфере здравоохранения и ответственные лица

Для обоснования потребности в проведении НОК учреждений здравоохранения следует обратиться к приказу Минздрава России №240 «Об утверждении Методических рекомендаций по проведению независимой оценки качества оказания услуг медицинскими организациями». В нем утверждены основные участники проведения независимой оценки качества, условия и порядок проведения НОК, рекомендации органам государственной власти и участникам оценки, а также освещаются иные аспекты, связанные с проведением независимой оценки.

Независимая оценка качества услуг учреждений здравоохранения осуществляется в целях информирования граждан о качестве предоставления медицинских услуг соответствующими организациями, а также для повышения их качества в рамках общественного контроля.

НОК реализуется через:

· Использование общедоступной информации о медицинских организациях, в том числе в формате открытых данных;

· Оценку услуг по общим критериям, указанным в пункте 2 статьи 79.1 Закона «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации»;

· Утверждение перечня медицинских организаций, в отношении которых будет проводиться независимая оценка качества оказания услуг;

· Анкетирование пациентов и обработку данных анкет;

· Рейтингование организаций здравоохранения и выработку рекомендаций по улучшению качества предоставляемых услуг.

Условно всех заинтересованных участников НОК можно отнести к трем укрупненным группам:

1) Получатели услуг (пациенты, члены их семей);

2) Независимые эксперты (Общественные советы, эксперты, НКО, СМИ, и т.д.);

3) Поставщики услуг (медицинские организации);

Итак, для каждой заинтересованной группы лиц необходимо обозначить потребность и интересы в проведении независимой оценки качества медицинских учреждений.

В первую очередь, население как основной получатель медицинских услуг (прежде всего в рамках обязательного медицинского страхования) является ключевым заинтересованным в НОК стэйкхолдером. Граждане (пациенты), а также члены их семей и близкие заинтересованы в выборе медицинской организации, оказывающей услуги лучше других.

Независимые эксперты, а именно: НКО, СМИ, общественные советы, и прочие субъекты, в рамках функционирования института гражданского общества пытаются влиять на поставщиков медицинских услуг, а также государственную политику в области здравоохранения путем организации и проведения НОК и освещении ее результатов для выявления положительных и отрицательных аспектов и повышения качества медицинских услуг в будущем.

Что касается поставщиков услуг и ответственных лиц, то их потребность в независимой оценке качества может заключаться в том, чтобы повысить доверие граждан к предоставляемым медицинским услугам и системе здравоохранения в целом, а также в достижении лидирующих позиций в независимых рейтингах, составляемых независимыми экспертами.

Следовательно, наблюдается потребность в проведении НОК в сфере здравоохранения как со стороны граждан в лице пациентов, так и со стороны независимого экспертного сообщества, а также государственных органов и медучреждений.

Результаты проведения НОК в сфере здравоохранения могут быть использованы различными заинтересованными группами следующим образом:

1. Граждане в качестве потребителей медицинских услуг на основании результатов независимой оценки будут иметь возможность выбора медицинского учреждения с наиболее компетентными врачами и профессиональным сервисом. Также граждане, не согласные с текущими результатами НОК по какому-либо медицинскому учреждению, смогут повлиять на результаты НОК в будущем, выразив свое независимое мнение через анкетирование или отзыв.

2. Учреждения, оказывающие медицинские услуги в целях анализа собственной деятельности смогут оценить соответствие их деятельности ожиданиям пациентов и/или иных заинтересованных организации?, определить перечень мероприятии? по совершенствованию результатов и качества оказания предоставляемых медицинских услуг, а также оценить квалификацию и компетенции врачей, уровень подготовленности к работе.

3. Заинтересованные организации и сообщества используют результаты НОК для формирования общих с медицинским учреждением действий по изменению качества обслуживания и лечения пациентов и т.д.?

4. Федеральным и региональным органам государственной власти необходимы результаты независимой оценки качества для принятия административных решений.

Исходя из этого можно сделать вывод, что, поскольку разные заинтересованные группы имеют различные потребности в проведении НОК, сами рейтинги по итогам проведения независимой оценки качества должны иметь разнообразные показатели, чтобы адекватно оценить качество оцениваемых услуг. В настоящий момент пока нет единой общепризнанной модели, как проводить НОК, повысив его востребованность и удовлетворив потребности различных групп потребителей.



1.3 Российский опыт публикации открытых данных в сфере здравоохранения

Важнейшим компонентом независимой оценки качества являются данные, используемые для ее проведения и создания рейтингов медицинских учреждений по ее итогам. Зачастую существует недостаток информации об исследуемых медицинских организациях, что делает независимую оценку некорректной. Нередко ее проведением занимаются аффилированные лица, в чьих интересах «завысить» рейтинг учреждения, к деятельности которого они сами причастны, что также свидетельствует о низкой объективности существующей системы рейтингования. Кроме того, потребители медицинских услуг в большей степени руководствуются при выборе учреждения советами знакомых, отзывами с интернет сайтов, личными предпочтениями и опытом, чем государственными или независимыми рейтингами ввиду их низкой объективности.

Объективные рейтинги в сфере здравоохранения должны занять свое место наравне с вышеперечисленными источниками. Решением указанной проблемы и инструментом повышения качества, востребованности и объективности НОК могут служить открытые данные. Концепция Open Data или «открытые данные» представляет собой общедоступную информацию, как правило, поступающую от правительства или иных органов государственной власти, которая размещается в свободном и бесплатном доступе для любого пользователя для использования с помощью компьютера, а также в целях повторного использования любым способом без ограничений со стороны властных структур в машиночитаемом формате . Публикуя медицинские данные и структурируя их для удобства использования (вместе с этим защищая конфиденциальность, например, путем деперсонализации данных), правительства и организации здравоохранения могут использовать систему открытых данных для повышения качества предоставления медицинских услуг, оптимизации расходов на здравоохранение и облегчения выбора пациентом учреждения .

В Российской Федерации в рамках сложившегося тренда в области доступности и открытости информации о деятельности государственных органов существует ряд нормативных правовых актов, регламентирующих публикацию открытых данных органами государственной вести и местного самоуправления. Так, Федеральный закон "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" от 27.07.2006 N 149-ФЗ в статье 8 впервые официально закрепил право граждан и организаций на получение информации, затрагивающей их права, обязанности и свободы без обоснования необходимости ее получения. Закон также касался вопроса опубликования официальной информации в сети Интернет .

Затем, вступивший в силу в 2009 году Федеральный закон "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" N 8-ФЗ установил порядок публикации данных о деятельности властных структур, требования к органам власти и к публикуемым данным, определил основные понятия и принципы обеспечения доступа к информации, а также перечень информации, публикуемой в Интернете .

В 2013 году Постановлением Правительства N 583 «Об обеспечении доступа к общедоступной информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" в форме открытых данных» были регламентированы доступ и правила использования информации об органах государственной власти и местного самоуправления в сети Интернет в форме открытых данных . Также стоит отметить распоряжение Правительства Российской Федерации от 10 июля 2013 г. № 1187-р (О Перечнях информации о деятельности государственных органов, органов местного самоуправления, размещаемой в сети «Интернет» в форме открытых данных) подобным образом определяющее перечень информации государственных органов в форме открытых данных в сети Интернет .

Кроме того, Приказ Минкомсвязи России N 149 "Об утверждении Требований к технологическим, программным и лингвистическим средствам, необходимым для размещения информации государственными органами и органами местного самоуправления в сети "Интернет" в форме открытых данных, а также для обеспечения ее использования" от 27.06.2013 установил технологические требования для органов государственной власти и местного самоуправления в части публикации открытых данных в определенных форматах, допускающих автоматизированную обработку, также уточнил требования по языку, месту публикации, периодичности и защищенности .

Различные органы государственной власти хранят в своих базах данных информацию, которую сдают медицинские учреждения в виде отчетных форм. Также данные накапливаются благодаря проведению различных мониторингов.

Существует ряд органов государственной власти, проводящих мониторинг медицинских учреждений и публикующих данные по ним.

1. Министерство здравоохранения России. На сайте Министерства в разделе «Открытые данные» можно найти 30 наборов данных, доступных в 3 машиночитаемых форматах: JSON, XML, CSV. Также доступен визуальный набор данных. Например, в наборе «Средняя длительность пребывания пациента на койке (в днях)» представлены данные в обобщенном виде по субъекту, отсутствует детализация по клиникам, мало полей в форме. В наборе «Государственный реестр лекарственных средств» заполнены не все ячейки таблицы . Также большинство колонок не заполнено в наборе данных «Реестр органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере охраны здоровья» .

2. Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения России. На сайте службы можно обнаружить 33 набора открытых данных во вкладке «Открытые данные», которую можно найти, воспользовавшись кнопкой поиска. Наборы представлены преимущественно в машиночитаемом формате CSV. Также имеется возможность сформировать запрос на раскрытие набора открытых данных. Общая проблема наборов, публикуемых Росздравнадзором заключается в неполном заполнении предоставляемых таблиц. К примеру, в наборе «Сведения об осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля за период» не все столбцы заполнены данными .

3. Росстат. Медицинские учреждения ежегодно заполняют множество форм федерального статистического наблюдения в сфере здравоохранения, например, форму № 12 «Сведения о числе заболеваний, зарегистрированных у пациентов, проживающих в районе обслуживания медицинской организации», форму N 62 "Сведения о ресурсном обеспечении и оказании медицинской помощи населению" и множество других. Все эти данные адресованы Росстату. Однако большинство из них затем агрегируются и представляется на сайте Росстата в обобщенном виде. К тому же медицинские учреждения редко размещают заполненные формы на своих сайтах в открытом доступе. Эти обработанные данные можно найти только в сборниках медицинской статистики.

4. Министерство финансов России. Поскольку государственные медицинские организации по своей организационно-правовой форме являются в основном государственными и муниципальными учреждениями, чаще всего автономными и бюджетными, то в соответствии с пунктом 19 статьи 6 Федерального закона №83 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» государственные и муниципальные учреждения обязаны размещать в сети Интернет следующие сведения:

· учредительные документы учреждения, в том числе внесенные в них изменения;

· свидетельство о государственной регистрации государственного (муниципального) учреждения;

· решение учредителя о создании государственного (муниципального) учреждения;

· решение учредителя о назначении руководителя государственного (муниципального) учреждения;

· положения о филиалах, представительствах государственного (муниципального) учреждения;

· план финансово-хозяйственной деятельности государственного (муниципального) учреждения, составляемый и утверждаемый в порядке, определенном соответствующим органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя, и в соответствии с требованиями, установленными Министерством финансов Российской Федерации;

· годовая бухгалтерская отчетность государственного (муниципального) учреждения;

· сведения о проведенных в отношении государственного (муниципального) учреждения контрольных мероприятиях и их результатах;

· государственное (муниципальное) задание на оказание услуг (выполнение работ);

· отчет о результатах своей деятельности и об использовании закрепленного за ними государственного (муниципального) имущества, составляемый и утверждаемый в порядке ;

Публикация этих данных позволяет проводить более детальный экспертный анализ, показывает на что расходуются публичные финансы, делая их деятельность более прозрачной, а также дает возможность в совокупности судить о качестве предоставляемых услуг.

5. Региональные и муниципальные власти-учредители. Публикуемые данные разнятся в зависимости от региона. На сайтах региональных властей-учредителей медицинских организаций существует раздел о проведении НОК. Результаты публикуются в виде протоколов, но не открытых данных. Не на всех региональных сайтах есть раздел «Открытые данные». Если есть, то опубликовано мало наборов данных, представлена лишь общая информация, без количественных показателей, неполная либо давно не обновляясь. Например, на сайте Минздрава Республики Бурятия имеется набор данных «Медицинские организации Республики Бурятия», который был опубикован в 2014 году . Кроме того, часто выставляются на сайтах таблицы с перечнем проранжированных организаций без указания методики составления .

6. Медицинские учреждения. Источником данных о медицинской организации и ее деятельности может служить ее сайт. Набор информации, размещаемый медицинскими учреждениями в Интернете, весьма разнится. Часть из них размещает данные о НОК, имеет специальный раздел на сайте. Положения приказа Минздрава России от 30 декабря 2014 г. N 956 «Об информации, необходимой для проведения независимой оценки качества оказания услуг медицинскими организациями, и требованиях к содержанию и форме предоставления информации о деятельности медицинских организаций, размещаемой на официальных сайтах Министерства здравоохранения Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и медицинских организаций в информационно-телекоммуникационной сети Интернет» соблюдаются не в полной мере. Многие организации не размещают данные о результатах своей деятельности, медицинской персонале, не размещают отчетность, не имеют раздела или опции для обратной связи и отзывов пациентов, что значительно затрудняет оценку качества медицинских учреждений. Как правило, данные публикуются не в машиночитаемых форматах, специальных разделов нет.

Итак, можно сделать вывод, что имеются нормативные предпосылки для публикации открытых данных и работы с ними, на федеральном уровне соблюдаются методические рекомендации в части форматов данных. Тем не менее, отсутствует системный и целостный подход к работе с ними. В силу того, что качество и наборы данных могут значительно отличаться в зависимости от субъекта или организации, а их детализация оставляет желать лучшего, гражданам в лице пациентов и их семей сложно оценить качество предоставляемых услуг и сделать адекватный выбор в пользу того или иного учреждения.

1.4 Зарубежный опыт публикации открытых данных в сфере здравоохранения

Что касается зарубежного опыта в управлении данными, то здесь стоит обратиться к отчету компании McKinsey за 2013 год. По мнению аналитиков, есть 5 категорий, по которым можно существенно снизить издержки в случае открытия данных. В области здравоохранения выделяют следующие категории: правильный образ жизни, правильный уход и лечение для пациентов, выбор правильного медицинского учреждения, правильная стоимость услуг, правильные инновации. Исследователи считают, что использование открытых данных в здравоохранении могло бы способствовать экономии публичных финансов в США от 300 до 450 миллиардов долларов в год . Кроме того, общественный контроль в США осуществляется общественными советами при медицинских учреждениях .

В США независимую оценку учреждений в сфере здравоохранения осуществляет U.S. News & World Report - многоплатформенное издание новостей, ежегодно публикующее рейтинги ведущих организаций социально-значимых отраслей (образования и здравоохранения). В частности, по здравоохранению есть рейтинги по организациям и отдельно по врачам. Рейтинги по организациям составляются на основе статистических данных, государственных опросов пациентов об их удовлетворенности качеством оказанной медицинской помощи (Hospital Consumer Assessment of Health Providers and Systems, or HCAHPS). Ранжирование учреждений происходит по их профилю: по области медицины (от онкологии до урологии), по возрастной специализации (детские, взрослые), по процедурам, по расположению. Балл сфере медицины в рейтинге присуждается на основе статистических данных, опрос населения не учитывается. Он состоит из 5 звезд по ряду показателей удовлетворенности, которые отражены для каждого учреждения на его странице .

Также стоит рассмотреть опыт Великобритании в этой сфере, как страны, имеющий долгий опыт в области формирования рейтингов учреждений здравоохранения по качеству оказываемой помощи и являющаяся «законодателем мод» лидером по темпам реализации принципа открытости . Там функции по проведению мониторинга качества и рейтингования организаций с 2009 года возложены на вневедомственный общественный орган - Комиссию по контролю за медицинским обслуживанием (Care Quality Commission или CQC). Задачей регулятора является контроль соответствия предоставляемых медицинских услуг населению установленным стандартам качества . Несмотря на то, что деятельность Комиссии финансируется за счет бюджетных средств и подотчетна Национальной службе здравоохранения Великобритании (NHS), она является независимым общественным органом.

Комиссия по контролю за медицинским обслуживанием функционирует на постоянной основе, использует для рейтингования комбинацию из проведения опросов общественного мнения о предоставляемых услугах, которые проводятся после предоставления услуг, а также использует открытые данные медицинских учреждений. Затем вся собранная информация публикуется в виде рейтинга на сайте, с которым может ознакомиться пациент. При этом вся информация обновляется систематически, что повышает объективность оценки и позволяет пациенту делать наиболее информированный выбор медицинской организации.

Эта система рейтингования носит название «Умного мониторинга» и проводится по 5 основным вопросам:

· Безопасность предоставляемой помощи;

· Эффективность предоставляемой помощи;

· Забота медицинского персонала;

· Соответствие нуждам пациентов;

· Управление медицинским учреждением ;

Кроме того, заочно собранных данных бывает недостаточно для отражения объективной картины происходящего. Поэтому Комиссия уполномочена совершать выездные проверки. Например, инспекционная группа может проверить как определяются и управляются риски, чтобы помочь организации определить безопасность предоставляемой помощи. Только на основе полной картины после очных проверок формируются рейтинги учреждений. Рейтингованию подлежат больницы, клиники и частнопрактикующие врачи.

Что касается открытых данных в здравоохранении, в Великобритании они публикуются на портале https://data.gov.uk/. В настоящий момент на портале представлено более 2000 различных наборов данных по теме здравоохранения, большая часть из которых уже опубликована. Также есть возможность фильтровать на портале наборы данных по формату данных, статусу публикации, органу, публикующему данные, «пятизвездному» рейтингу качества открытых данных T. Berners-Lee. В целом, можно найти следующую информацию: уровень удовлетворенности пациента больницей, клиникой, врачом общей практики, смертность от различных видов заболеваний по стране, а также данные по отдельным больницам (потраченное время на пациента, число больных, число выздоровевших и т.д.), медицинскому персоналу (сведения о квалификации, удовлетворенности работой, средней зарплате и т.д.) . Сами наборы данных хорошо структурированы, имеют большой охват, все поля таблиц заполнены, сразу есть деление по половозрастным группам, наблюдаются также статистические данные, например, о том, в какое время были приняты больные. Например, набор данных «Госпитали» содержит основную информацию о медицинских учреждениях, о профиле их специализации, абсолютно все поля заполнены, дан подробный адрес организаций, включая географические координаты .

Итак, в США независимая оценка опирается на государственные данные и проводится независимым СМИ. Рейтинги организаций составляются в зависимости от профиля медицины, есть учет мнения пациентов, однако на балл организации это не влияет. В Великобритании осуществляется комплексная и регулярная работа по оценке качества, данные обновляются системно. Благодаря публикации множества различных открытых данных есть возможность проводить анализ работы не только медицинских учреждений, но и контролировать отдельные процессы, например, поведение медицинского персонала, качество лечения, а также оценивать работу системы здравоохранения в целом.



Глава 2. Современные проблемы проведения независимой оценки качества организаций здравоохранения в России

На основании проведенного анализа нормативно-правовой базы по заданной тематике, изучения процедуры проведения НОК организаций в сфере здравоохранения, анализа исследований по заданной тематике, сравнения проведения НОК в регионах и опыта управления открытыми данными в здравоохранении можно разбить существующий на сегодняшний день ряд проблем по следующим группам:

· проблемы, связанные с процедурой проведения НОК;

· проблемы, связанные с методикой рейтингования как результата НОК;

· прочие проблемы. (ограничения)

2.1 Анализ процедур проведения независимой оценки качества организаций здравоохранения

В данном блоке выделены проблемы, которые связаны с тем, кто (общественные советы, их состав, способ формирования) и каким образом проводит НОК организаций здравоохранения.

1. Отсутствие четкой законодательно закрепленной процедуры формирования общественных советов и зависимость их деятельности от органов власти. Общественные советы при региональных органах здравоохранения могут формироваться либо на конкурсной основе , либо руководителем органа по предложению Общественной палаты РФ . Однако проведенный экспертами из НИУ ВШЭ в июле 2016 года мониторинг законодательства субъектов РФ показал, что примерно в 50% субъектов есть законы о формировании общественных советов. При этом, в части из них они образуются руководителем ведомства по предложению общественной палаты, но способы согласования не указаны. Примерно в четверти актов способы формирования не указаны вовсе, а в остальных предусмотрен конкурсный отбор в общественные советы . Итак, существует очевидная проблема нечеткости и закрытости процедуры отбора кандидатов в общественные советы. Это означает снижение участия общественности, экспертов и общественных организаций в НОК, что ставит под угрозу ее независимость.

2. Существующие сроки членства в общественном совете с учетом сроков проведения независимой оценки качества зачастую противоречат друг другу и не позволяют отслеживать динамику оценки. Согласно приказа Минздрава России "Об утверждении Методических рекомендаций по проведению независимой оценки качества оказания услуг медицинскими организациями" общественные советы проводят НОК организаций здравоохранения не чаще чем 1 раз в год и не реже 1 раза в 3 года. При этом, сроки членства в общественном совете при региональном органе здравоохранения отличаются в зависимости от субъекта. Например, в Чеченской республике этот срок составляет 3 года, в Тюменской области - 5 лет, в Хабаровском крае - 2 года, в Москве - всего 1 год. Полномочия членов общественного совета при Минздраве России длятся 2 года. В целом, полномочия общественных советов субъектов могут длиться от 1 до 5 лет, наиболее часто встречающийся срок - 2 года. В силу такой разницы по срокам сложно обеспечить системность в проведении НОК и динамику результатов оценки. Кроме того, превышение минимального количества членов общественных советов (5 человек) большинства регионов в несколько раз (в 2-3 раза) усложняет формирование состава советов по установленным критериям (опыт деятельности, вид деятельности, и т.д.).

3. Осведомленность населения о возможности высказывания собственного мнения о качестве услуг, предоставленных медицинскими учреждениями, через электронное анкетирование выражена на низком уровне. В ходе рассмотрения форм анкет на сайте Минздрава России по регионам, а также портала www.bus.gov.ru было выявлено крайне низкое количество заполнений электронных анкет населением. Количество лиц, заполнивших анкеты по субъектам РФ представлено в Приложение 1. По амбулаторной форме число проголосовавших колеблется от 1 в Чукотском АО до 30 072 в Московской области. Аналогично по стационарной форме наименьшее число голосов зафиксировано в Чукотском АО - 0, а наибольшее в Московской области - 16 646 голоса. Это означает, что большая часть населения пользуется анкетированием в бумажном виде, однако это снижает открытость и прозрачность голосов, поскольку нигде не указана единая методика обработки и интерпретации результатов с бумажных анкет, что делает результаты оценки качества не объективными и не репрезентативными.

4. Нарушение законодательства в части членства в общественном совете должностных лиц, занимающих государственные должности.

На основе анализа нормативных правовых актов субъектов РФ о составах общественных советов при региональном органе здравоохранения был выявлен ряд нарушений федерального законодательства, а именно: федерального закона "Об основах общественного контроля в Российской Федерации" и федерального закона "Об Общественной палате Российской Федерации". В этих законах содержатся ограничения для лиц, вступающих в общественные советы: замещение государственных должностей РФ или ее субъектов, должностей государственной службы РФ или субъектов, муниципальных должностей или должностей муниципальной службы . Помимо этого, ограничения для членства в Общественной палате РФ распространяются и на общественные советы. На основании этого членами общественных советов также не могут быть: лица, недееспособные по решению суда, лица с неснятой (непогашенной) судимостью, лица, нарушившие кодекс этики, лица с двойным гражданством .

На основании этого в Приложении 2 была составлена таблица нарушений законодательства об общественном контроле. Были рассмотрены приказы и страницы в сети Интернет о составе общественного совета при ведомстве здравоохранении в каждом из 85 субъектов. Акцент был сделан на выявление присутствия в общественном совете лиц, замещающих государственные должности РФ или субъектов РФ, федеральных или региональных государственных служащих, а также муниципальных должностных лиц или муниципальных служащих. В таблице имеются 3 графы: есть ли нарушение законодательства, в какой форме выражено (замещение государственной должности, госслужба, муниципальная служба или муниципальное должностное лицо).

Из 85 субъектов России треть (28 субъектов) имеет нарушения требований к составу общественного совета. Это республики Алтай, Адыгея, Бурятия, Коми, Татарстан, Челябинская, Тверская, Сахалинская области, город Севастополь, Чукотский автономный округ и многие другие субъекты. При этом наиболее частым нарушением, встретившимся в 18 субъектах из 28 является членство в общественном совете представителей, замещающих государственные должности субъектов РФ - депутаты законодательных органов субъектов РФ. Также в общественном совете города Севастополь состоит сенатор Совета Федерации РФ. В 14 субъектах в составе общественного совета числятся государственные служащие, как правило из регионального органа здравоохранения. Присутствие муниципальных должностных лиц было зафиксировано только в Челябинской области и республике Татарстан. Помимо этого, в Республике Коми был выявлен факт скрытия статуса государственного служащего у одного из членов общественного совета. Для выявления была проведена дополнительная проверка по основному виду деятельности через сайт Министерства здравоохранения Республики Коми.

Итак, можно сделать вывод о том, что нарушающее федеральное законодательство присутствие в региональных общественных советах должностных лиц и государственных служащих разного уровня власти, нарушает независимость результатов оценки качества медицинских организаций, проводимых общественными советами.

Таким образом, существующая процедура проведения НОК имеет четкий уклон в сторону решения вопросов управленцев для самих себя, а не для заинтересованных групп. Членство государственных служащих и должностных лиц в составе общественных советов, проводящих НОК, нарушает объективность результатов такой оценки.

2.2 Анализ применения методики рейтингования как результата независимой оценки качества организаций здравоохранения

В данном блоке выделены проблемы, которые связаны с тем, как построена методика оценки организаций здравоохранения и как формируются ее результаты (рейтинги).

1. Неуместно сопоставление медицинских учреждений разной специализации в едином амбулаторном или стационарном рейтинге. В ходе рассмотрения ранжирования медицинских учреждений по качеству предоставляемых услуг после проведения НОК по субъектам на сайте http://bus.gov.ru/pub/top-organizations было выявлено, что в едином рейтинге как в амбулаторных условиях, так и в стационарных, узкопрофильные учреждения, а также многопрофильные учреждения оцениваются вместе: стоматологические клиники, центры планирования семьи, кожно-венерологические диспансеры, туберкулезные диспансеры и районные клинические больницы, а также детские и взрослые медицинские учреждения. Совершенно очевидно, что в этих учреждениях набор медицинских услуг не идентичен, что делает их общее рейтингование несопоставимым.

2. Для построения рейтинга рассматривается лишь формальное наличие размещенной информации, а не ее форма или качество.

При рассмотрении действующей методики оценки качества медицинских услуг Минздрава в ходе проведения независимой оценки качества организаций здравоохранения в качестве первого критерия выделена открытость и доступность информации об учреждении. Характеризующие данный критерий показатели и методы расчета показателя содержат такие формулировки, как «наличие и доступность на сайте», «наличие информации», «наличие/отсутствие». То есть акцент сделан на то, размещена ли хоть какая-нибудь информация на сайте, соответствующая данным показателям или отсутствует вовсе. К сожалению, отсутствие в методике градации по качеству данных, их размещению, форме, дате, и иным параметрам приводит к неточным результатам.

3. В действующей методике оценки качества услуг, предоставляемых учреждениями здравоохранения критерии не соизмеримы с потребностями населения.

Согласно приказа Минздрава России N 787н "Об утверждении показателей, характеризующих общие критерии оценки качества оказания услуг медицинскими организациями" просуммированные максимальные значения по всем показателям для амбулаторных условий распределяют максимальные баллы по пяти критериям так: максимальный балл за критерий открытости и доступности информации о медицинской организации составляет 14 баллов, за комфортность условий предоставления услуг и их доступность - 24 балла, за время ожидания предоставления услуг - 15 баллов, за доброжелательность, вежливость и компетентность работников - 10 баллов, а за удовлетворенность качеством услуг - 10 баллов. То есть значимость критериев НОК распределена следующим образом:

1. Комфортность условий предоставления услуг и их доступность;

2. Время ожидания предоставления услуг;

3. Открытость и доступность информации о медицинской организации;

4. Доброжелательность, вежливость и компетентность работников или удовлетворенность качеством услуг.

Для стационарных условий значимость критериев НОК такова:

1. Комфортность условий предоставления услуг и их доступность (21 балл);

2. Время ожидания предоставления услуг (15 баллов) или удовлетворенность качеством услуг (15 баллов);

3. Открытость и доступность информации о медицинской организации (14 баллов);

4. Доброжелательность, вежливость и компетентность работников (10 баллов).

Изучение потребности населения в информации по проведению независимой оценки качества организаций здравоохранения было проведено осенью 2016 года специалистами из Центра анализа деятельности органов исполнительной власти НИУ ВШЭ. По результатам их исследования можно отметить, что население по результатам НОК ждет следующую информацию:

· от поликлиник (амбулаторное лечение):

o сведения о квалификации персонала, умении врачей ставить диагнозы и лечить болезни,

o наличие широкого профиля специалистов,

o вежливость и заботу при оказании медицинской помощи;

· от больниц (стационарное лечение):

o квалификация персонала, опыт в проведении лечения,

o качество ухода за больными,

o наличие высокотехнологичного оборудования.

Таким образом, интересы населения по амбулаторной форме лечения в существующей методике НОК соответствуют по значимости критериям 4, 3 и 1 соответственно, по стационарной форме - 4, 1 и 3 критериям по значимости соответственно. Это означает, что критерии НОК на сегодняшний день не соответствуют потребностям населения.

4. Составление рейтингов медицинских учреждений только на основе проведения анкетирования населения, как основного метода оценки, недостаточно.

Отправление интерактивной анкеты для оценки качества медицинских услуг через официальный сайт Минздрава России не требует указания каких-либо персональных данных или адреса электронной почты. Однако голосовать по амбулаторному или стационарному разделам можно только один раз с одного устройства за одно учреждение, находящееся в одном субъекте. То есть голосовать, например, за стоматологическую поликлинику и за районную поликлинику после посещения терапевта одновременно не выйдет, что весьма неудобно для граждан. Однако участвовать несколько раз можно воспользовавшись разными устройствами. Кроме того, нет ограничений в голосовании через бумажные анкеты. Также невозможно отследить голос был отдан для построения рейтинга и в целях обратной связи, или же для того, чтобы опробовать систему электронного голосования, или для «накрутки» голосов. Ввиду того, что анкеты не персонифицированы, и при их заполнении нет никакой верификации данных или авторизации, то существует риск «искусственного» повышения участия населения в оценке. Все это делает результаты НОК спорными, а рейтинги неинформативными.

Помимо этого, для проведения объективной и качественной оценки существует ряд ограничений, не связанных с процедурной или методической частью вопроса, а зависящая от прочих факторов.

1.Территориальный фактор. Рейтинги учреждений по результатам НОК размещаются на официальном сайте http://bus.gov.ru/pub/top-organizations. Рейтинги можно ранжировать по территориальному признаку (по субъектам), а также по типу оказываемых услуг: амбулаторно или стационарно. При этом принимают участие и отображаются на сайте не все существующие медицинские учреждения.

Фактор территориальной близости играет ключевую роль при выборе медицинского учреждения. Проиллюстрировать это можно примером Республики Башкортостан. Там, согласно данным, собранным Общественным советом при Минздраве Республики Башкортостан за 2015 год, самая лучшая поликлиника находится в городе Уфа. А от города Белебей в рейтинге фигурирует всего лишь одна поликлиника, которая занимает 79 место среди 132 организаций. Расстояние между этими городами составляет около 200 километров, а время в пути на автомобиле примерно 3 часа . Это означает, что пациенту нужно проделать долгий путь, чтобы получить самые качественные медицинские услуги. Однако маловероятно, что пациент с недомоганием будет готов проделать такой путь. Следовательно, ввиду широкого размаха территорий России результаты рейтинга являются малоэффективными для широкого круга потребителей медицинских услуг, результаты могут быть полезны только для крупных городов. Жители маленьких городов и иных муниципальных образований вынуждены выбирать те учреждения, которые расположены поблизости, а не те, где наиболее квалифицированный персонал и качественное лечение.