Управління якістю надання публічних послуг

Размещено на http://www.allbest.ru/

Управління якістю надання публічних послуг

Красников Є. В.

Кандидат наук з державного управління, заступник начальника 155 військового представництва

Міністерства оборони України, м. Харків, Україна



Створення системи управління якістю є складним інноваційним проектом, спрямованим на підвищення ефективності органів публічної влади у напрямку розвитку сучасної держави та забезпечення потреб споживачів. У статті представлено аналіз управління якістю надання публічних послуг. Показано, що важливою складовою процесу надання публічних послуг є контроль якості, який ґрунтується на перевірці послуги після її надання та порівнянні її якості з попередньою специфікацією. Доведено, що контроль якості впливає на зменшення кількості випадків низької якості. В статті представлена система управління якістю, яка включає в себе орієнтацію на клієнта, стратегічне планування, лідерство, постійне вдосконалення та командну роботу. Визначено її основні елементи. Автором обґрунтовано, що якість послуг обмежується ресурсами публічної організації. Для оцінки яких запропоновано проведення відповідного аудиту. В статті представлена одна з найбільш розповсюджених моделей системи управління якістю публічних послуг, яка підкреслює взаємозв'язок між цінностями, цілями та процесами впровадження. Показано одну з найпотужніших технологій, що використовується для підвищення якості послуг і яка прийшла у публічний сектор з приватного. якість послуга стратегічне планування

Ключові слова: аналіз якості послуг; ефективність публічної організації; органи публічної влади; публічні послуги; управління якістю надання публічних послуг; якість публічних послуг.



QUALITY MANAGEMENT OF PUBLIC SERVICES

Yevgen Krasnykov

PhD in Public Administration, Deputy Chief of the 155th Military Representation of the Ministry of Defense of Ukraine, Kharkiv, Ukraine

The evolutionary development of society has built the growth of public services, which in turn has led to concern about their quality. The article presents various factors that affect the quality of public services and which cause the need to manage it. The author substantiates that there is no single definition of the quality of services, since public services are intended to provide what consumers expect, and public service managers should take care of managing consumer expectations and improving the process of their provision. The author made the assumption that the quality of services is a reasonable correspondence between the expectations of consumers and the service actually provided. The author shows that an important component of the process of providing public services is quality control, which is based on checking the service after its provision and comparing its quality with the previous specification. Quality control affects the reduction of low quality cases. A number of service quality assurance systems are shown, the cost of meeting the quality criteria of which is high. It is shown that quality improvement is often based on written procedures that are overly bureaucratic and can hinder innovation and rapid response. It is substantiated that consumers of services should be key participants in this process. The article presents the quality management system, which includes customer orientation, strategic planning, leadership, continuous improvement and teamwork. Its main elements are defined. It is proved that it requires organizational and behavioral changes, concerns customers and consumers, and not citizens, which are the central element of the concept of quality in public services. The author shows that the quality of the services provided is limited by the extent to which all the resources of the organization can be coordinated in such a way as to satisfy the needs and desires of customers. To assess the available resources, the author proposed an appropriate audit, which has proven itself well in many organizations, including public ones. The article presents one of the most common models of the public service quality management system, which emphasizes the relationship between values, goals and implementation processes. The author also shows one of the most powerful technologies used to improve the quality of services and which came to the public sector from the private sector.

Key words: analysis of service quality; effectiveness of public organization; public authorities; public services; quality management of public services; quality of public services.



Постановка проблеми у загальному вигляді та її зв'язок із важливими науковими чи практичними завданнями

Розробка і впровадження дієвих механізмів надання публічних послуг, які відповідають європейським стандартам, є одним із пріоритетних завдань діяльності органів публічної влади, оскільки їх реалізація спрямована на забезпечення прав, свобод і законних інтересів громадян та задоволення потреб населення. Ефективність діяльності органів публічної влади знаходить в прямій залежності від управління якістю надання їх послуг. Таким чином, ефективність управління якістю надання публічних послуг формує важливе наукове і практичне завдання.

Аналіз останніх досліджень і публікацій, в яких започатковано розв'язання даної проблеми і на які спирається автор

Дослідженню загальнотеоретичних положень щодо надання публічних послуг в умовах ефективної взаємодії органів публічної влади та суспільства присвячено праці, як вітчизняних так і зарубіжних науковців.

Проблемам підвищення ефективності діяльності органів державної влади присвячені праці В. Авер'янова, В. Бакуменка, А. Дєгтяря, В. Мамо- нової, Н. Нижника, Ю. Шарова та інших авторів. Проблемам оцінки якості та ефективності діяльності органів публічної влади присвячено багато праць О. Бабінова [1], Н. Бортникова [2], В. Дзюн- дзюка [4] та інших авторів. Дослідженням практик надання якісних послуг населенню органами публічної влади в інших країнах займались І. Драган [3], Д. Жерліцин [5], Ю. Машкарова та інші. Методи оцінки ефективності діяльності органів державного управління були дослідженні Д. Олійником [7], Л. Приходченко [8], А. Чечелем та іншими. Дослідженню сучасних підходів оцінки якості державного управління приділив увагу А. Соколов. Ним доведено, що оцінка діяльності органів виконавчої влади повинна враховувати не тільки показники продуктивності, результативності і ефективності, а також якості державних послуг і міри задоволеності споживачів обслуговуванням. У наукових працях В. Ткачука досліджено проблеми оцінювання якості та ефективності діяльності органів місцевої влади. Висвітлено зарубіжний досвід у сфері оцінювання якості й ефективності діяльності органів місцевої влади та місцевого самоврядування. Показано на актуальність та необхідність підвищення ефективності діяльності органів місцевої влади в Україні. Дослідженню основних підходів до оцінки ефективності діяльності органів місцевого самоврядування присвячена праця Н. Но- сань. В результаті дослідження діючої в Україні методики оцінки ефективності діяльності органів місцевого самоврядування ним було виявлено ряд недоліків. Дослідженню сучасних управлінських технологій в системі місцевого самоврядування на прикладі конкретних об'єднаних територіальних громад присвячена праця Л. Кругляк.

Дослідження питань управління якістю проведені й висвітлені в роботах зарубіжних фахівців та вчених Р Акофф [9], Г. Букаерт [21], Л. Га- стер [15], Е. Демінг, Дж. Еванс [13], К. Ісікаві [16], Ф. Кросбі, Дж. Моран, Р Пірсіг [19], В. Сінглтон [22], К. Поллітт [21], Дж. Стюарт [23], К. Уолш [24], П. Чекленд [12] та інші.

Виділення невирішених раніше частин загальної проблеми, котрим присвячується означена стаття

Аналіз сучасних теоретичних підходів до управління якістю надання публічних послуг показав, що існуючі підходи доповнюють один одного, забезпечуючи розгляд поняття якості з різних точок зору. Дослідження управління якістю надання публічних послуг залишається досить актуальним. Все це обумовлює актуальність запропонованої нами теми статті.



Формулювання цілей статті (постановка завдання)

Метою статті є аналіз управління якістю надання публічних послуг для підвищення ефективного функціонування органів влади та якісного надання публічних послуг.

Виклад основного матеріалу дослідження

До промислової революції ремісники і виробляли, і контролювали якість своєї продукції. Масове виробництво перетворило підтримку якості на проблему. Було запроваджено відділи контролю якості, які перевіряли зразки виробленої продукції. Були розроблені статистичні підходи до вимірювання якості. Для вимірювання та звітування про якість використовувалися контрольні карти та методи відбору зразків. Відомі дослідники Демінг і Джуран [10] переконували менеджерів відомих компаній, що поліпшення якості відкриє нові ринки для країни і приведе до економічного успіху.

Занепокоєння якістю також почало з'являтися у сфері публічних послуг. Зокрема, Уолш [24] розглядає це як еволюційний розвиток, який відображає зростання сфери надання публічних послуг. У перші роки післявоєнної держави загального добробуту акцент робився на кількості, адже існувала очевидна потреба у більшій кількості житла, якісній освіті та більшій кількості медичних послуг. До цього додалося прагнення до швидкого реагування, варіативності та вибору, тобто основних елементів якості. Уолш вбачає у цьому чотири причини:

- законодавчі зміни, такі як обов'язковість проведення конкурсних торгів;

- фінансові обмеження, що змушують переосмислити, як найкраще використовувати ресурси;

- скарги на зниження стандартів у таких сферах, як транспорт, освіта та охорона здоров'я;

- зростаюче занепокоєння ефективністю на противагу економії та результативності.

Існують також внутрішні причини для занепокоєння щодо якості публічних послуг:

- необхідність аналізу вигод, а також аналізу витрат;

- розвиток внутрішнього аудиту та занепокоєння щодо якості та співвідношення ціни і якості;

- «великі ідеї», такі як «досконалість управління» та «загальне управління якістю»;

- демотивація працівників за допомогою управління результативністю.

Все це викликало реалізацію практичних кроків щодо управління якістю в публічній сфері у різних країнах. Так, Лейбористська партія Великої Британії запровадила концепцію «найкращої якості» у 1998 році. Дана концепція підкреслила існуючу потребу в тому, щоб публічні послуги забезпечували співвідношення ціни та якості [14]. Законодавчим обов'язком постачальників послуг стало консультування з користувачами послуг, платниками податків та представниками приватного сектору щодо вартості та якості публічних послуг у їхньому регіоні. Деякі стандарти якості повинні були бути встановлені центральним урядом, але інші стандарти якості мали бути встановлені та вимірювані на місцевому рівні.

У свою чергу, Поллітт і Букаерт [21] відобразили складну картину різноманітного покращення якості публічних послуг у Європі. Вони також відзначили деякі загальні тенденції, включаючи перехід від традиційного ієрархічного і патерна- лістського управління до більш партисипативно- го підходу до управління та надання публічних послуг. Традиційно політичні лідери визначали, які послуги мають надаватися, на яких умовах і кому. Професійні державні службовці управляли та надавали їх. Стандарти якості визначалися внутрішньо, як правило, менеджерами та політиками. На тлі цього користувачі послуг, як правило, були пасивними споживачами. Але починаючи з 1990-х років по всій Західній Європі з різною швидкістю та з різними деталями почали розвиватися нові відносини між користувачами і постачальниками послуг. З громадянами почали консультуватися щодо стандартів якості і того, як їх можна впровадити. Цей перехід від надання публічних послуг за допомогою бюрократичного стилю управління до партисипативного, орієнтованого на якість стилю управління призвів у свою чергу і до деяких змін в організаційній структурі органів публічної влади.

Поряд з цим, слід зазначити, що не існує єдиного визначення якості. Визначення включають посилання на відповідність, специфікацію, придатність для певної мети або реагування на споживачів чи клієнтів [17]. Якщо публічні послуги мають на меті забезпечити те, чого очікують користувачі, це означає, що менеджери публічних послуг повинні дбати про управління очікуваннями користувачів, а також про розробку процесу надання послуг. Користувачі можуть мати очікування щодо безпеки, дизайну та відповідності. Люди, які користуються публічними послугами, мають право припускати, що тим самим вони не піддають ризику себе чи своїх утриманців. Це покладає на всіх публічних службовців тягар або обов'язок піклування про них.

Користувачі послуг також мають право розраховувати на те, що послуги були продумані до дрібниць. Якість також означає, що має бути розумна відповідність між задумом і фактично наданою послугою. Навчання і нагляд за персоналом, а також середовище, в якому надаються послуги, безпосередньо впливають на їхню відповідність вимогам. Наприклад, у публічній бібліотеці книги мають бути не лише в хорошому стані і їх легко знайти, але й персонал має бути навчений спілкуванню з клієнтами, а приміщення бібліотеки має бути затишним. Доступність послуг також є дуже важливою. Виходячи з подібних міркувань, Дін та Еванс [13] вважають, що якість - це відповідність або перевищення очікувань клієнта.

Отже, важливою складовою процесу надання публічних послуг є контроль якості. Контроль якості ґрунтується на перевірці послуги після її надання та порівнянні її якості з попередньою специфікацією. Якщо послуга не відповідає специфікації, іноді можна дещо зробити, щоб виправити ситуацію надалі. Контроль якості може допомогти зменшити кількість випадків низької якості, якщо існує покарання за невиконання специфікацій якості або коли існує винагорода за постійне дотримання стандартів якості послуг. Проблема такого підходу полягає в тому, що низька якість надання публічних послуг часто може спричинити непоправну шкоду, наприклад, коли рятувальні служби запізнилися, телефони не працюють, поїзди скасовані, пошта загублена, багаж викрадений, літаки розбилися, пороми потонули, правосуддя не здійснилося або питна вода була отруєна. Часто шкоду, завдану такими збоями в роботі державних служб, важко виправити.

Якщо контроль якості полягає в тому, щоб зробити все правильно з другого разу, то забезпечення якості полягає в тому, щоб зробити все правильно з першого разу, тобто в тому, щоб запобігти виникненню проблем з якістю відразу. Існує низка систем забезпечення якості, наприклад, міжнародно визнана система забезпечення якості відома як ISO 9000. Але вартість дотримання критеріїв якості, визначених цими стандартами, є дуже високою. Ці витрати не можуть бути відшкодовані місцевою владою за рахунок підвищення конкурентоспроможності або збільшення прибутків, як це може бути у випадку з публічними послугами, що надаються приватними організаціями. Якщо ISO 9000 стане обов'язковою умовою для участі в тендерах на отримання контрактів на надання послуг, то невеликі публічні організації та деякі організації волонтерського сектору можуть бути виключені з цього процесу, оскільки витрати на сертифікацію за стандартом ISO 9000 можуть виявитися непомірно високими.

Підвищення якості часто ґрунтується на письмових процедурах. Вони можуть стати надмірно бюрократизованими і перешкоджати інноваціям та швидкому реагуванню, які є ознакою багатьох високоякісних публічних послуг. Якщо процедури були написані без консультацій з безпосередніми виконавцями, може бути важко мотивувати персонал дотримуватися їх. Користувачі послуг повинні бути ключовими учасниками процесу, але їм може бракувати технічних знань, необхідних для написання стандартів якості в таких сферах, як контроль за забрудненням, будівництво доріг, боротьба з інфекційними захворюваннями, запобігання пожежам, порушення патентного права або виявлення комп'ютерного шахрайства. Поллітт [20] припускає, що професіонали вважають, що тільки вони знають найкраще, і зазвичай встановлюють стандарти, які не обов'язково є стандартами, що їх встановили б користувачі послуг. Через це, наприклад, у Великій Британії ініціатива «Найкраща цінність» наголошує на необхідності підходу «зацікавлених сторін» до визначення стандартів якості. Забезпечення якості передбачає встановлення стандартів якості для окремих систем та елементів надання послуг, але не враховує, як вони пов'язані між собою. Це може призвести до формування «культури обережності», в якій окремі особи або підрозділи забезпечують дотримання своїх стандартів якості, не зважаючи на вплив на тотальне управління якістю. Нижче саме на тотальному управління якістю зупинимось докладніше.

Загальне управління якістю Total Quality Management (далі - TQM) стверджує, що це система управління якістю, яка включає в себе орієнтацію на клієнта, стратегічне планування, лідерство, постійне вдосконалення та командну роботу. Вона вимагає організаційних і пове- дінкових змін. Головними архітекторами цього підходу були Едвард Демінг, Джозеф М. Моран і Філіп Б. Кросбі [18]. Найбільш відомим з них є Демінг. Його підхід до якості зосереджується на вдосконаленні продуктів і послуг шляхом постійного зменшення невизначеності та мінливості. Метою є «нульова толерантність» до невідповідностей. Демінг розглядав TQM як ланцюжок, в якому вища якість призводить до збільшення обсягів виробництва і зниження витрат. Це може дати конкурентну перевагу приватним організаціям, що надають публічні послуги, або дозволити публічним організаціям надавати більш широкі публічні послуги без збільшення державних витрат.

Елементами TQM є:

1. Прагнення до якості. Управлінці повинні мати довгострокову перспективу та включати прагнення до якості у формулювання місії організації.

2. Прийняття нової управлінської філософії. Управлінці повинні відмовитися від уявлень про управління, що ґрунтуються на цифрах, квотах, командно-адміністративному управлінні та конкурентних відносинах. Саме якість має бути продуктом співпраці між працівниками та керівництвом.

3. Використання інспектування. Управлінці повинні використовувати інспектування як інструмент для вивчення того, як робити справу краще. Вирішення проблем після пост-фактум знижує продуктивність і збільшує витрати. Всі співробітники повинні нести відповідальність за забезпечення якості своєї роботи у будь-який час.

4. Ухвалення рішення щодо кінцевих витрат. Управлінці не повинні ухвалювати рішення про закупівлю, ґрунтуючись лише на вартості, необхідно враховувати питання якості. Для цього з постачальниками слід встановлювати довгострокові відносини.

5. Впровадження змін. Управлінці повинні прагнути впроваджувати безперервні поступові зміни, а не меншу кількість більш радикальних змін для покращення якості.

6. Впровадження навчання. Управлінці зобов'язані забезпечити постійне навчання працівників.

7. Керівництво та наставництво. Управлінці повинні виходити з того, що керівництво та наставництво є більш ефективними, ніж суворий контроль та нагляд.

8. Позбавлення страху. Управлінці не повинні породжувати страх, наприклад, страх невдачі, репресій чи змін. Страх заохочує до суперницького, короткострокового мислення та власної турботи про індивідуальну ефективність.

9. Оптимізація команди. Управлінці повинні використовувати командну роботу для виявлення проблем, творчо підходити до їх вирішення та уникнення.

10. Усунення закликів. Рідко кого можна заохочувати до покращення якості. Припустімо, що працівники вже роблять все можливе. Можливо, потрібно лише змінити те, що вони роблять. Тому комунікативний підхід може бути більш корисним, ніж загальні заклики.

11. Відмова від квот в управлінні за цілями. Управлінцям слід уникати суто кількісних цілей. Слід заохочувати працівників розробляти та контролювати показники ефективності, які включають якість.

12. Усунення перешкод для гордості. Демінг вважав, що багато форм управління ефективністю є великою перешкодою для гордості за якісно надану послугу.

13. Впровадження безперервної освіти. Необхідно досягти балансу між навчанням та освітою. Навчання фокусується на навичках працівника, пов'язаних з виконанням завдань, у той час як освіта інвестує в саморозвиток працівника.

Поллітт і Буккаерт [21] зазначають, що мова TQM стосується клієнтів і споживачів, а не громадян, які є центральним елементом концепції якості в публічних послугах. Це не дивно, враховуючи, що TQM не було розроблено у контексті публічних послуг. Публічні послуги не схожі на промислові товари; вони є нематеріальними, і споживач бере безпосередню участь в їх наданні. Це робить їх більш складними для визначення та перевірки якості. Гастер вказує на це таким чином: «Публічні послуги виконують суспільні завдання, збалансовуючи потреби і бажання різних груп суспільства, залучаючи до цього найменш впливові з них. Вони підзвітні за державні кошти і спрямовані не лише на задоволення індивідуальних потреб, але й на покращення якості життя всієї громади» [15, с. 54]. Тому органи влади повинні навчати людей у громаді, щоб вони могли робити поінформовані та критичні судження про якість послуг.

У свою чергу, Стюарт і Уолш [23] вважають, що для оцінки якості ми повинні просто запитати, чи досягає публічна послуга мети, заради якої вона була розроблена. Ми вважаємо, що менеджерам публічних послуг може бути корисно звернути увагу на технічні аспекти якості, якість середовища, в якому надається послуга, і якість міжособистісних відносин, які зацікавлені сторони (особливо користувачі послуг) формують з членами своєї організації і один з одним, тобто йдеться про 3D-модель якості публічних послуг:

- Фізичний вимір. Увага до зручності обстановки, в якій надаються послуги.

- Технічний вимір. Використання сучасних технологій у наданні послуг.

- Соціальний вимір. Здатність послуг формувати довірчі стосунки.

Насправді, навколишнє середовище дійсно впливає на те, як люди інтерпретують свій досвід отримання послуг. Довге очікування та черги рідко покращують досвід. Наприклад, багато людей не можуть довго зосереджуватися і погано переносять тишу, оскільки звикли до того, що їх постійно відволікають радіо чи телевізор. У такому випадку очікування, особливо у власній компанії, може викликати у них стрес. Перебувати в черзі, яка продовжує рухатися, хоч і повільно, менш стресово, ніж у короткій черзі, коли ви простоюєте або відчуваєте, що люди спостерігають за вами. Довгу чергу можна розважити телевізійним екраном, на якому може транслюватися реклама або корисна громадська інформація.

Зелені та пастельні кольори краще підходять для залів очікування, ніж яскраві кольори, особливо червоний. Чому б не залучити постійних користувачів послуг до вибору між майбутніми кольоровими схемами? Батьки відчувають сильний стрес, якщо немає можливості переодягнути немовлята, або якщо їхні діти погано поводяться, бо немає можливості відволіктися на ігри. У різних культурах необхідний різний обсяг «особистого простору», щоб мінімізувати ризик хвилювання і конфліктів. У деяких культурах потрібні окремі приміщення для очікування для чоловіків і жінок. Все це необхідно враховувати під час організації процесу надання публічних послуг.

Слід також брати до уваги, що дрес-код, початкова невербальна поведінка та поведінка в перші 10 секунд контакту з клієнтом справляють на нього незабутнє враження. На основі цього першого враження клієнти формують своє подальше враження про персонал та послугу.

Раніше зазначалось, що якість послуг, які надаються, обмежується тим, наскільки всі ресурси організації можуть бути скоординовані таким чином, щоб задовольнити потреби і бажання клієнтів. Звідси випливає, що якість самих ресурсів може, в свою чергу, обмежувати враження користувачів від наданої послуги. Для оцінки наявних ресурсів можна провести так званий аудит «10 М», який добре зарекомендував себе у багатьох організаціях, у тому числі публічних, і який має такі складові:

Кадри.

- Чи всі співробітники є багатопрофільними?

- Чи передбачено навчання для розвитку кар'єри?

- Чи можуть співробітники працювати в різних сферах діяльності?

- Чи має персонал план особистого розвитку?

- Чи проводять менеджери щорічну оцінку?

Технічне забезпечення.

- Чи у всіх є електронна пошта?

- Чи записуються дзвінки в неробочий час?

- Чи є номери телефонів довіри для резервного копіювання в неробочий час?

- Чи всі телефонні дзвінки переадресовуються так, щоб абоненти могли отримати відповідь?

- Чи є новіші та кращі технології для надання основних послуг?

Матеріали.

- Чи є власний фірмовий бланк?

- Чи виглядає він професійно?

- Чи можна отримати вигоду від більш тісної співпраці з одним постачальником з питань якості?

Розумова гнучкість.

- Чи заохочують працівників висловлювати ідеї?

- Чи мають працівники навички вирішення проблем?

- Чи є працівники гнучкими?

- Чи впроваджуються різні способи мислення?

- Чи розуміють працівники вплив на розумову гнучкість стресу, кольорів, якості повітря, освітлення та запахів?

Управління.

- Чи вміють керівники працювати з громадськістю та ЗМІ?

- Чи мають керівники коучів?

- Чи можуть керівники розвивати довірчі стосунки?

- Чи мають керівники фінансові навички?

- Чи достатня кількість керівників, чи їх забагато?

- Чи заохочується навчання на робочому місці та розвиток управлінських якостей?

- Чи усвідомлюють керівники, як їхні переконання та цінності співпадають з переконаннями та цінностями їхніх підлеглих?

Моральний дух.

- Чи відчувають працівники себе в безпеці на своїх робочих місцях?

- Чи заохочують працівників за хороші ідеї?

- Чи беруть працівники активну участь у прийнятті рішень?

- Чи регулярно старші керівники відвідують місця, де надаються послуги?

Цінності.

- Які переконання є центральними для організації?

- Які переконання були прийняті як основні цінності?

- Як організація справляється з ризиком? Відкидає його чи приймає?

- Як здійснюється процес прийняття рішень: зверху вниз, знизу вгору чи децентралізовано?

Моніторинг.

- Чи не вводять в оману заходи моніторингу?

- Чи розрізняють керівники рівні контролю, наприклад, самоконтроль працівників, контроль з боку керівництва або оперативний контроль?

- Чи допускають керівники різноманітність підходів у діяльності?

- Чи здійснюють керівники «негативний» моніторинг, щоб виявити лише ті показники, які не відповідають плану, або ж вони здійснюють як «негативний», так і «позитивний» моніторинг?

Мотивація.

- Які потреби працівники задовольняють на роботі?

- Чи є можливості для працівників відчувати свою приналежність до організації?

- Чи існують можливості для виявлення та визнання досягнень працівників?

- Чи можуть працівники контролювати своє робоче середовище, організацію праці, вибір обладнання чи оформлення офісу?

Пересування.

- Чи володіє організація власним транспортом або контролює його?

- Чи завжди транспортні послуги доступні в той час, коли це потрібно користувачам послуг?

Управлінці, які можуть дати правильні відповіді на всі питання, поставлені в аудиті «10 М», будуть здатні проявити компетентність у всіх шести сферах управління, а саме: управління змінами; управління операціями та діяльністю; управління групами та окремими особами; управління фінансами та ресурсами; управління комунікаціями та інформацією; управління навчанням та особистим розвитком. Інтеграція цих управлінських компетенцій та їх застосування в повсякденній діяльності керівництва є ключовим моментом в управлінні системами якості публічних послуг.

Однією з найбільш розповсюджених моделей системи управління якістю публічних послуг є модель Гастера [15], яка підкреслює взаємозв'язок між цінностями, цілями та процесами впровадження. Гастер вважає, що цінності, які сповідує і якими живе організація, впливають на те, як визначається якість. Наприклад, якщо розширення прав і можливостей, вибір, участь і активна громадянська позиція є цінностями організації, то організація, швидше за все, вважатиме, що представники громадськості повинні брати активну участь в оцінюванні якості роботи організації. Коли ініціативи з якості зазнають невдачі, це може бути пов'язано з тим, що вони не відображають цінності, які лежать в основі культури організації. Ініціативи з якості часто зазнають невдачі, коли їх сприймають як «надбудову», особливо коли вони нав'язуються згори як «велика ідея». Але чиї цінності повинні лежати в основі стандартів якості? Ми вважаємо, що цінності ключових зацікавлених сторін, таких як обрані представники, професіонали, безпосередні виконавці та користувачі послуг, повинні бути покладені в основу розробки системи управління якістю публічних послуг.

Підхід на основі цінностей зокрема реалізується через так звані хартії якості. Так, у 1992 році у Великобританії було започатковано Хартію якості для покращення якості публічних послуг. Знак Хартії був добре сприйнятий Національною радою споживачів Великобританії та Інститутом досліджень державної політики Великобританії. Для того, щоб отримати Знак якості, організації, які безпосередньо надають послуги населенню, повинні були продемонструвати низку речей:

- надавати користувачам вибір;

- забезпечити співвідношення ціни та якості;

- встановлювати високі стандарти якості;

- розповісти користувачам, що це за стандарти;

- збирати докази задоволення користувачів;

- забезпечити толерантну процедуру подання скарг;

- планувати інновації, які покращують послуги;

- інформувати користувачів про те, яких стандартів досягнуто;

- запитувати користувачів про послуги, яких вони потребують;

- запитувати користувачів, як можна покращити послуги;

- збирати докази покращення якості.

Якщо ми застосовуємо системний підхід до управління якістю в організації, ми припускаємо, що якість найкраще розглядати як щось, що випливає з публічної організації. Краще розглядати всю організацію в цілому, ніж намагатися ізолювати вплив на якість одного або двох підрозді

лів. Коли ми робимо припущення, що краще думати про якість у системних термінах - мислити системно - ми припускаємо, що корисно розглядати все навколо як ієрархію ширших систем і підсистем. Будь-яка організація, що розглядається як система, функціонує як частина ширшої системи, такої як місцева громада або національна економіка. У свою чергу, сама організація складається з менших підсистем, таких як технічні системи, фінансові системи або транспортні системи.

Якими ж тоді є характеристики системи і яке розуміння управління якістю публічних послуг ми можемо отримати, розглядаючи організацію як систему? Візьмемо приклад адаптивної системи. Вона має низку характеристик (рис. 1).

Рис. 1. Характеристики адаптивної системи

Джерело: складено самостійно [10-19]

Будь-яка система має межу. Вхідні дані перетинають цю межу. У біологічній системі це може бути їжа або кисень. В організації це можуть бути запити, замовлення або грошові виплати. Вихідні дані залишають межу. У біологічній системі це можуть бути електричні імпульси, виконана робота або відходи. В організації це може бути продукт, послуга, вигода для клієнта, прибуток для акціонера або забруднення навколишнього середовища. У біологічних системах, якщо межа стає дуже жорсткою і непроникною, система може вийти з ладу, захворіти або навіть померти. Зазвичай здорова межа біологічної системи є напівпроникною - тобто вона дозволяє контрольовану міграцію таких речовин, як вода, повітря або сіль через свою межу. Якщо вона занадто проникна, або якщо вона розірвана, вона може занадто швидко втрачати внутрішні ресурси або бути відкритою для потужного вторгнення організмів ззовні. Аналогічно кордони організації повинні бути відкритими для зовнішніх впливів та інформації з навколишнього середовища, але вони повинні контролювати швидкість руху персоналу, людей чи інформації через свої кордони, щоб не допустити їх переповнення та дезорганізації.

Адаптивна біологічна система певним чином відчуває умови, важливі для її здоров'я та виживання, і повертає те, що їй потрібно, назад

у систему. Якщо вона відчуває, що все не так, як повинно бути, система може зменшити або збільшити свої входи, або скоригувати процеси трансформації, які відбуваються в її межах, щоб максимізувати свої шанси на зростання або виживання. В організаціях еквівалент зворотного зв'язку та контролю забезпечують такі підсистеми, як дослідження ринку, або, що важливо для цього параграфу, підсистема управління якістю.

Виходячи з такого розуміння автори з менеджменту, такі як Акофф [9], спираючись на більш ранні роботи Бернарда, Селзніка та Сінглтона [22], розробили системний підхід до менеджменту. Ми, зі свого боку, спираємося також на праці Чекленда [12], відповідно до яких можна розглядати організацію, що надає публічні послуги, як систему, яка перетворює запити громадськості на високий рівень задоволеності клієнтів і політичну підтримку. При цьому склавши системну карту, ми можемо визначити, де якість погіршується, і що потрібно змінити, щоб поліпшити якість. При визначенні того, як можна покращити систему, доцільно використовувати такі запитання:

- Чи цілі системи чітко визначені, доречні та зрозумілі для всіх?

- Чи розуміють працівники, як підсистеми пов'язані з більшими системами?

- Чи чітко працівники розуміють свої завдання та обов'язки в рамках системи?

-

- Яким чином людські помилки негативно впливають на роботу системи?

- Чи чітко працівники розуміють наслідки невиконання своїх завдань?

- Що відбувається, коли виникають проблеми?

- Чи потрібно створювати нові системи?

Ці питання можна сформулювати у вигляді більш детального процесу картування та аналізу якості роботи організації з надання публічних послуг, а також визначення того, де і як можна поліпшити якість. Однією з переваг цього підходу є те, що, хоча він розглядає організації як системи, він визнає, що вони є людськими системами і тому схильні до людських помилок. Корисно використовувати процес, описаний у запитаннях, для структурування взаємодії між ключовими сторонами, які зацікавлені у підвищенні якості публічних послуг, для чого рекомендовано зробити наступне:

1. Визначити, не більше ніж одним реченням, мету системи.

2. Визначити всі вхідні дані для системи.

3. Визначити всі необхідні заходи для забезпечення функціонування системи.

4. Скласти карту системи. Зазначити усіх людей, які беруть участь у системі, та описати, чим вони займаються.

5. Після того, як складено карту системи, оцінити її якість, відповівши на запитання: Чи має система правильні вхідні дані? Наскільки ефективно трансформуються вхідні дані? Чи досягає система своєї мети? Чи досягаються цілі відповідно до стандартів?

6. Визначити будь-які зміни у вхідних даних, процесах та результатах, які необхідні для покращення якості.

7. Переробити карту систему, показавши, як вона виглядала б, якби були впроваджені покращення.

8. Визначити дії, які необхідно здійснити, хто і що повинен зробити для покращення якості.

Крім подібних карт системи досить часто використовують і так звані «ланцюги якості».

Ланцюг якості - це ланцюг, який пов'язує різні аспекти, що впливають на якість послуги. Причому зростаюча тенденція до міжвідомчої співпраці між організаціями, що надають публічні послуги, наразі збільшує кількість ланок у ланцюгу якості. Аудиторська комісія Великої Британії [11] запропонувала керівникам, які опікуються якістю публічних послуг, зосередити увагу на таких ланках ланцюга якості: комунікація, специфікація, надання, люди і системи. Керівники, зацікавлені у зміцненні зв'язків у ланцюгу якості, особливо у випадках, коли різні установи повинні працювати разом, мають усувати такі прогалини:

- розриви між очікуваннями та послугами;

- розриви між специфікаціями та послугами;

- розриви між очікуваннями керівництва і тим, що робить персонал, який працює у фронт-офісі;

- розриви між поглядами політиків і поглядами професіоналів у сфері публічних послуг.

Взагалі, ідея ланцюгів якості виникла в 1950-х роках і фактично приписується Каору Ісікаві [16]. Ці ланцюги зазвичай складаються з шести-десяти осіб, які працюють у схожій сфері. Вони взаємодіють на добровільних засадах, щоб визначити та проаналізувати проблеми і запропонувати шляхи їх вирішення. Члени ланцюга можуть безпосередньо впроваджувати запропоновані рішення. Іноді пропозиції доводиться доносити до керівництва для впровадження. Ланцюги якості мають різні форми. Іноді вони об'єднують представників різних сфер, іноді - різних професій чи спеціалізацій. Обов'язки розподіляються таким чином:

- розгляд та аналіз проблем;

- внесення пропозицій щодо покращення якості;

- розробка детального плану;

- впровадження плану;

- моніторинг плану;

- звітування про результати.

Зростання кількості стейкхолдерів і міжвідомча співпраця робить ідею ланцюгів якості спокусливою, особливо у сфері надання публічних послуг. Але, як показує практичний досвід, вони не завжди працюють. Багато що залежить від культури залучених організацій. Вони не є ефективними там, де немає довіри між керівниками і рядовими працівниками, або там, де увага розширенню прав і можливостей працівників приділяється лише на словах, або там, де існує культура звинувачення чи перекладання вини на інших. Успішні ланцюги якості, які стають саморегульованими та діють із делегованими повноваженнями вищого керівництва, потребують спеціального навчання тому, як працювати та думати разом.

Ще однією потужною технологію, що використовується для підвищення якості послуг і яка прийшла у публічний сектор з приватного, є бенчмаркінг (еталонне тестування). П'ятиетап- ний процес бенчмаркінгу виглядає таким чином:

1. Визначення характеристик. Необхідно бути зосередженими на характеристиках, які є найбільш важливими для зацікавлених сторін у сфері публічних послуг і щодо яких доступна порівняльна інформація.

2. Визначення партнерів для бенчмаркінгу. У великій публічній організації можна почати з внутрішніх партнерів-еталонів. Зовнішнім партнером може бути організація, що надає ту саму послугу в іншому регіоні. При цьому партнери повинні мати репутацію надавачів високоякісних послуг.

3. Розробка методу збору даних. Це можуть бути статистичні методи або дослідження річних звітів інших організацій. При цьому необхідно порівнювати подібне з подібним.

4. Фреймворк. Мета фреймворку полягає в тому, щоб визначити, які відмінності в процесах призводять до підвищення ефективності.

5. Впровадження змін. Визначивши прогалини у наданні послуг та причини їх виникнення, можна встановити нові стандарти та спланувати дії, які відповідатимуть новим стандартам.

Говорячи про надання публічних послуг, Пір- сіг [19] зазначає, що керівники вищої ланки не повинні очікувати, що їхній безпосередній персонал піклуватиметься про своїх клієнтів більше, ніж вони самі відчувають, що їхні керівники піклуються про них. Персонал, який працює з клієнтами, - теж люди, зі своїм власним життям на робочому місці та за його межами. Безумовно, прагнення покращити якість життя громадян може здатися непоєднуваним зіткненням цінностей, якщо ми робимо це за рахунок дій, які погіршують якість життя тих, хто працює у сфері публічних послуг, адже у багатьох країнах публічні службовці складають майже половину громадян, для яких призначене підвищення якості життя.

Зрозуміло, що нам потрібен підхід до підвищення якості, який би враховував ширші наслідки від цього і не конфліктував з традиційними цінностями державної служби. «Це вимагає, щоб кожен прогрес, кожна зміна була не просто зміною, але і творчим актом. Досягнення цього на будь-якому рівні, навіть найнижчому, вимагає мужності ... і суворої дисципліни» [23, с. 26].

Подібний погляд відповідає комунікативному підходу до управління, в якому теорія і практика чітко пов'язані між собою. Коментуючи це, Пірсіг скаржиться, що Аристотель заохотив західний світ замінити чесноту розумом, а романтизм - класицизмом. Романтичний спосіб мислення є насамперед натхненним, творчим, креативним та інтуїтивним - переважають почуття, а не факти. «Мистецтво», коли його протиставляють «науці», часто є романтичним: воно керується не розумом чи законами, а почуттями, інтуїцією та естетичною свідомістю [19]. На противагу цьому, класичний спосіб мислення має справу з розумом і законами. Він прямий, без прикрас, безцеремонний, неемоційний, економний і ретельно вивірений. Його мета - не надихати, а навести порядок із хаосу, зробити невідоме відомим.

В основі роздумів Пірсіга лежить бажання досягти злиття класичного і романтичного. Якщо ви хочете побудувати завод чи навести лад у державі, то класичні суб'єкт-об'єктні знання хоч і необхідні, але недостатні. Необхідно мати певне відчуття якості роботи, відчуття того, що добре. Тому переплетення думок, почуттів і дій стає однією з головних умов тотального управління якістю.



Висновки з цього дослідження і перспективи подальших розвідок у даному напрямку

Важливою складовою процесу надання публічних послуг є контроль якості. Контроль якості ґрунтується на перевірці послуги після її надання та порівнянні її якості з попередньою специфікацією. Якщо послуга не відповідає специфікації, іноді можна дещо зробити, щоб виправити ситуацію надалі. Контроль якості може допомогти зменшити кількість випадків низької якості, якщо існує покарання за невиконання специфікацій якості або коли існує винагорода за постійне дотримання стандартів якості послуг. Проблема такого підходу полягає в тому, що низька якість надання публічних послуг часто може спричинити непоправну шкоду, і часто шкоду, завдану такими збоями в роботі державних служб, важко виправити.

Загальне управління якістю Total Quality Management стверджує, що це система управління якістю, яка включає в себе орієнтацію на клієнта, стратегічне планування, лідерство, постійне вдосконалення та командну роботу. Елементами Total Quality Management є такі: прагнення до якості; прийняття нової управлінської філософії; використання інспектування; ухвалення рішення щодо кінцевих витрат; впровадження змін; впровадження навчання; керівництво та наставництво; позбавлення страху перед змінами; оптимізація команди; усунення закликів; відмова від квот в управлінні за цілями; усунення перешкод для гордості; впровадження безперервної освіти.

Однією з найбільш розповсюджених моделей системи управління якістю публічних послуг є модель Гастера, яка підкреслює взаємозв'язок між цінностями, цілями та процесами впровадження. Цінності, які сповідує і якими живе організація, впливають на те, як визначається якість. Так, якщо розширення прав і можливостей, вибір, участь і активна громадянська позиція є цінностями організації, то організація, швидше за все, вважатиме, що представники громадськості повинні брати активну участь в оцінюванні якості роботи організації. Коли ініціативи з якості зазнають невдачі, це може бути пов'язано з тим, що вони не відображають цінності, які лежать в основі культури організації. Ініціативи з якості часто зазнають невдачі, коли їх сприймають як «надбудову», особливо коли вони нав'язуються згори як «велика ідея». Тому цінності ключових зацікавлених сторін, таких як обрані представники, професіонали, безпосередні виконавці та користувачі послуг, повинні бути покладені в основу розробки системи управління якістю публічних послуг.

Потужною технологію, що використовується для підвищення якості послуг і яка прийшла у публічний сектор з приватного, є бенчмаркінг (еталонне тестування). П'ятиетапний процес бенчмаркінгу виглядає таким чином: 1) визначення характеристик; 2) визначення партнерів для бенчмаркінгу; 3) розробка методу збору даних; 4) фреймворк, мета якого полягає в тому, щоб визначити, які відмінності в процесах призводять до підвищення ефективності; 5) впровадження змін.



БІБЛІОГРАФІЧНИЙ СПИСОК:

1. Babinova, O. (2007). Kryterii otsinky efektyvnosti diialnosti orhaniv mistsevoho samovriaduvannia: svitovyi dosvid ta Ukraina [Criteria for assessing the effectiveness of local self-government: world experience and Ukraine]. Stratehichni priorytety - Strategic Priorities, 2 (3), 73-78. [in Ukrainian].

2. Bortnyk, N. P & Dniprov, O. S. (2017). Problemy otsinky yakosti ta efektyvnosti diialnosti orhaniv vykonavchoi vlady [Problems of assessing the quality and effectiveness of executive bodies]. Aktualni problemy vitchyznianoi yurysprudentsii - Actual problems of native jurisprudence, 6(3), 80-84. [in Ukrainian].

3. Drahan, I. O. (2014). Orhanizatsiia nadannia publichnykh posluh naselenniu orhanamy vlady: zarubizhni praktyky [Organization of public services to the population by authorities: foreign practices]. Derzhavne upravlinnia: udoskonalennia ta rozvytok - Derzhavne upravlinnya: udoskonalennya ta rozvytok, 4. Rezhym dostupa: http://www. dy.nayka. com.ua/?op=1&z=703. [in Ukrainian].

4. Dziundziuk, V. B. (2003). Efektyvnist diialnosti publichnykh orhanizatsii [Efficiency of public organizations]. Kharkiv : Vyd-vo KharRI UADU «Mahistr». [in Ukrainian].

5. Zherlitsyn, D. K. (2010). Deiaki aspekty praktyky nadannia yakisnykh publichnykh posluh orhanamy vlady u SShA, Velykii Brytanii, Kanadi, Polshchi, Yaponii, Shvetsii, Frantsii [Some aspects of the practice of providing quality public services by authorities in the USA, UK, Canada, Poland, Japan, Sweden, France]. Retrieved from http:// irbis-nbuv.gov.ua/cgibin/irbis_nbuv/cgiirbis_64.exe?C21COM=2&I21DBN=UJRN&P21DBN=UJRN&IMAGE_FILE_ DOWNLOAD=1&Image_file_ name=PDF/DeBu_2010_2_35.pdf [in Ukrainian].

6. Metodychni rekomendatsii shchodo provedennia poperednoho obstezhennia systemy upravlinnia yakistiu ministerstva, inshoho tsentralnoho orhanu vykonavchoi vlady [Methodological recommendations for conducting a preliminary survey of the quality management system of the ministry, another central executive body], yaki zatverdzheni nakazom Natsionalnoho ahentstva Ukrainy z pytan derzhavnoi sluzhby vid 26.04.2019 № 80-19. Retrieved from https://zakon.rada.gov.ua/rada/show/v_080859-19#Text. [in Ukrainian].

7. Oliinyk, D. (2013). Suchasni metody otsinky efektyvnosti diialnosti orhaniv derzhavnoho upravlinnia [Modern methods for assessing the effectiveness of the activities of public administration]. Efektyvnist derzhavnoho upravlinnia

- Efficiency of public administration, 34, 275-283. [in Ukrainian].

8. Prykhodchenko, L. L. (2009). Sutnist mekhanizmu zabezpechennia efektyvnoho derzhavnoho upravlinnia [The essence of the mechanism for ensuring effective public administration]. Teoriia ta praktyka derzhavnoho upravlinnia

- Theory and practice of public administration, 3(30).1-10. [in Ukrainian].

9. Ackoff, R. L. (1981). Creating the Corporate Future: Plan or be Planned for, New York : Wiley.

10. Aguago, R. (1990). Dr Deming Who Taught the Japanese about Quality. New York : Simon & Schuster.

11. Audit Commission (1993). Their Health, Your Business: the New Role of the District Health Authority. London : HMSO.

12. Checkland, P. B. (1988). The Origins and Nature of Hard Systems Thinking. Journal of Applied Systems Analysis, 5 (2).

13. Dean, J. W., & Evans, J. R. (1994). Total Quality Management, Organisation and Strategy. South-Western College Pub.

14. Dept of the Environment, Transport and the Regions (1998). Modernising Local Government. Improving Local Service through Best Value. HMSO, para. 1.2.

15. Gaster, L. (1995). Managing Quality in Public Services. Open University Press, Buckingham.

16. Ishikawa, K. (1985). What is Total Quality Control? The Japanese Way. Prentice Hall.

17. Juran, J. M. and Gruyner, F. M. (1980). Quality Planning and Analysis. McGraw-Hill.

18. Oakland, J. S. (1989). TQM - A Practical Approach. DTI Enterprise Initiative.

19. Pirsig, R. (1978). Zen and the Art of Motorcycle Maintenance: An Inquiry into Values. Mariner Books Classics.

20. Pollitt, C. (1987). Capturing Quality? The Quality Issue in British and American Health Policies. Journal of Public Policy, Volume 7, Issue 1, pp. 71 - 92. https://doi.org/10.1017/S0143814X00004359.

21. Pollitt, C. & Bouckaert, G. (1995). Quality Improvement in European Public Services. Concepts, Cases and Commentary. Sage.

22. Singleton, W. T. (1974). Man Machine Systems. Penguin.

23. Stewart, J. & Walsh, K. (1989). The Search for Quality. Luton Local Govt. Training Board.

24. Walsh, K. (1990). Managing quality in the public sector, Management Education and Development, 21, 5, 394-400.

Размещено на Allbest.ru