Управління проектами у місцевому самоврядуванні

В процесі дослідження встановлено, що використання проектів в місцевому самоврядуванні як інструменту реалізації стратегічних цілей розвитку територіальних громад дозволяє залучати додаткові ресурси та реалізувати низку проектів для реалізації стратегічних ініціатив, однак проектну діяльність органів місцевого самоврядування не можна вважати ефективною чи такою, що повністю відповідає вимогам сьогодення. З'ясовано, що основою побудови системи управління проектами та програмами в зарубіжних країнах являються міжнародні та національні стандарти менеджменту, які узагальнюють досвід розвинутих країн, накопичений у розробці та реалізації проектів і програм. Визначено, що однією з фундаментальних тенденцій є перехід від традиційних практик управління проектами до управління проектним циклом в місцевому самоврядуванні. Встановлено, що існує загальносвітова тенденція переходу від управління індивідуальними проектами до управління портфелем проектів або програмою.

Project management in local self-government

It was found that the basis of the construction of the project and program management system in foreign countries are international and national management standards, which summarize the experience of developed countries accumulated in the development and implementation of projects and programs. It was found that the most common models for assessing the maturity of organizational projects in international practice are the project management maturity model (PMMM/PM3), the organizational project management maturity model (OPMMM/OPM3), the portfolio, program and project management maturity model (P3M3), the IPMA Delta® Model ( Project Excellence Model).

We suggest that local self-government bodies give preference to project methodologies that have shown their effectiveness and efficiency, primarily PRINCE2, Scrum, Agile and MSP. It was determined that one of the fundamental trends is the transition from traditional project management practices to project cycle management in local self-government. It has been found that in order to ensure the effective achievement of the goals of projects and programs during their development and implementation, the project cycle management methodology based on integrated and logical-structural approaches is used.

It has been established that there is a worldwide trend of transition from the management of individual projects to the management of a portfolio of projects or a program. It was determined that the management of the portfolio of projects (programs) for the implementation of large-scale projects of state importance provides the following opportunities: to direct limited resources to projects that are most important for achieving the goals of socio-economic development of the city, region, and country; to analyze indicators of efficiency and cost of projects throughout the entire life cycle in order to make a decision on introducing new projects into the portfolio or closing unprofitable and inefficient projects; identify and delete unpromising and duplicate projects. Conclusions and suggestions developed by the author and proposed in the article can be used for: application of theoretical knowledge about project management in local self-government. A promising direction of further research on this issue is ways of improving the methodological and practical activities of state and non-governmental structures, as well as all interested parties involved in project management, which represents both scientific and applied value, and the development of optimal methods that will allow in a short time and with minimal costs, introduce a specific methodology for risk assessment in the project management of local self-government bodies.

Вступ

Місцеве самоврядування як форма організації громадянського суспільства є одним із важливих структурних елементів державного управління. Основними цілями функціонування органів місцевого самоврядування являються виконання конкретних місцевих завдань, формування бажаної поведінки місцевих громад та покращення стану навколишнього середовища. Таким чином, дані цілі означають, що місцева влада, зосереджуючи свою увагу на задоволенні очікувань зацікавлених сторін, водночас перебуваючи під громадським та політичним тиском, має відповідати дедалі складнішим вимогам щодо скорочення часу виконання завдань при оптимізації обмежених фінансових ресурсів та забезпечення високої якості наданих послуг, що можливо досягти, шляхом впровадження проектного менеджменту.

Суттєво важливим є той факт, що місцева влада перебуває в процесі трансформації від традиційного менеджменту до так званого спільного управління, використовуючи ринкові механізми та методи управління, які спрацювали для компаній. Тому, через сучасні кондиції відбувається зростання важливості впровадження проектних підходів в процесах управління органами місцевого самоврядування, що дозволить не тільки сприяти швидкому реагуванню на законодавчі зміни, а й дозволить ефективно формувати та реалізовувати стратегію розвитку територіальної громади. Органи місцевого самоврядування мають тенденцію виконувати декілька проектів одночасно, тому управління портфелем проектів є ключовою компетенцією для гнучкої адаптації до змін навколишнього середовища. Оскільки проектна діяльність здійснюється за умов невизначеності, то знання основ управління проектами необхідне у професійній діяльності державних управлінців. У зв'язку з цим досить актуальним і необхідним у сучасних умовах є огляд існуючих підходів для управління проектами у місцевому самоврядуванні.

Огляд останніх джерел досліджень і публікацій

Виділення невирішених раніше частин загальної проблеми

Проте, незважаючи на велику кількість оригінальних та змістових праць як зарубіжних, так і вітчизняних вчених з досліджуваної проблематики, слід визначити, що практично відсутні дослідження, присвячені проблемам аналізу процесу управління проектами у місцевому самоврядуванні.

Метою роботи є дослідження процесу управління проектами у місцевому самоврядуванні. Для досягнення мети визначено наступні завдання: визначити основні моделі оцінки зрілості організаційних проектів у міжнародній практиці; проаналізувати рівні зрілості органів місцевого самоврядування; охарактеризувати проектні методології PRINCE2, Scrum, Agile та MSP. При проведенні дослідження були використані загальнонаукові й спеціальні методи дослідження, зокрема аналіз і синтез, порівняння, узагальнення, системно-структурний аналіз.

Основний матеріал і результати

Трансформаційна конверсія адміністративно-територіального устрою України, зміна централізованих підходів до управління на децентралізовані покликані закласти основу для організації ефективного місцевого самоврядування на рівні територіальних громад. Сталий регіональний розвиток будь-якої території неможливо забезпечити без додаткових фінансових ресурсів. У цьому контексті слід зазначити, що сьогодні більшість новостворених територіальних громад не мають достатніх ресурсів для сталого соціально-економічного розвитку.

Досвід інших країн показує, що є можливості залучення додаткових ресурсів для розвитку території шляхом більш активної інтеграції в європейський простір. Проте проблемою є брак знань та навичок з питань управління проектами, а також поінформованості представників органів місцевого самоврядування територіальних громад про можливість участі у відповідних національних та міжнародних програмах (грантах).

У контексті вищезазначеного своєчасним та актуальним є дослідження проблем сталого розвитку територіальних громад у сфері впровадження практик проектного менеджменту як каталізатора їх ресурсного забезпечення. Сучасна наука виробила надійну методологічну базу в галузі стратегічного планування, зокрема управління проектами як його складової. Водночас слід підкреслити, що в Україні ці процеси мають певні особливості становлення та розвитку. Таким чином, неузгодженість законодавчої бази, відсутність чіткості та конкретності у викладенні методології розробки стратегій призводять до домінування формального підходу до стратегічного планування регіонального розвитку. Певною мірою вирішенню цих проблем сприяє робота міжнародних донорських та неурядових організацій в Україні з метою поширення кращих практик стратегічного планування та управління проектами в громадах [1-3].

Використання проектів в місцевому самоврядуванні як інструменту реалізації стратегічних цілей розвитку територіальних громад дозволяє залучати додаткові ресурси (кошти з державного бюджету, які спрямовані на розвиток територіальних громад, та гранти, що надаються іншими фінансовими установами та інвесторами для реалізації проектів відібраних на конкурсних засадах) та реалізувати низку проектів для реалізації стратегічних ініціатив. Проте проектну діяльність органів місцевого самоврядування не можна вважати ефективною чи такою, що повністю відповідає вимогам сьогодення.

Рівень проектної компетентності управлінських команд багатьох територіальних громад ще недостатній для виконання покладених завдань і функцій, продукування актуальних проектних ідей та їх успішної реалізації. Зокрема, відбір Державним фондом регіонального розвитку на конкурсних засадах проектів для реалізації державного гранту на розвиток інфраструктури об'єднаних територіальних громад в Україні свідчить про низьку якість проектів, на чому неодноразово наголошували експерти різного рівня. Така ситуація зумовлена також проблемами методичного забезпечення проектної діяльності в органах місцевого самоврядування.

Діловий досвід підтверджує, що бізнес-структури вже давно усвідомили залежність свого ринкового успіху від здатності персоналу розробляти та реалізовувати проекти, у зв'язку з чим з'явилися спеціалізовані моделі зрілості проектів. За допомогою таких моделей можна оцінити загальний рівень розвитку організації у сфері проектної діяльності для визначення шляхів її подальшого вдосконалення [4]; виявити сильні та слабкі сторони, дослідити рівень якості виконання, управління та контролю за відповідними процесами, оцінити ступінь готовності органу місцевого самоврядування до ефективного управління своєю діяльністю та розвитком на основі проектного підходу [5].

Моделі зрілості управління проектами визначаються як набір параметрів, що відповідають конкретному етапу розвитку проекту будь-якої організації. Вони формалізують схему й умови, за допомогою яких організація буде методично й цілеспрямовано досягати досконалості в управлінні проектами. Концепція зрілості управління проектами активно розвивається з 2001 року. У своїх роботах К. Грант і Дж. Пенні- пакер відзначають про 30 моделей організаційної зрілості в диференційованих аспектах та стверджують про те, що продовжують з'являтися нові моделі зрілості проектного менеджменту, з-поміж яких є прості і дуже складні моделі. Дані моделі відрізняються коефіцієнтами оцінки поточного стану організації в області управління проектами і кількістю рівнів зрілості проекту. Проте ці моделі мають багато спільних рис, зокрема, поетапну концепцію переходу від нижчого рівня процесів зрілості управління проектами до вищого. Вищезазначена концепція передбачає постійне вдосконалення системи управління проектами, а моделі зрілості управління проектами включають знання таких інструментів управління. Вони врахову- ють передачу кращого досвіду та розвиток персоналу, які орієнтовані на оптимізацію бізнес-процесів, а також формування єдиної методології розвитку управління проектами [6].

Наведемо найпоширеніші моделі оцінки зрілості організаційних проектів у міжнародній практиці:

Основою побудови системи управління проектами та програмами в зарубіжних країнах являються міжнародні та національні стандарти менеджменту, які узагальнюють досвід розвинутих країн, накопичений у розробці та реалізації проектів і програм. В Україні з 2005 року управління проектами в місцевому самоврядуванні здійснюється за методологією P2M. На сьогоднішній день методологія P2M використовується Міністерством фінансів України як стандарт для управління інноваційними проектами та програмами [13; 14].

Пропонуємо органам місцевого самоврядування надати перевагу проектним методологіям, які показали свою ефективність та результативність, насамперед, PRINCE2, Scrum, Agile та MSP.

Методика PRINCE2 визначається як гнучкий метод управління проектом у контрольованих середовищах, який заснований на процесах, які допоможуть з більшою ефективністю успішно завершити проект. Оскільки від будь-якого проекту у зацікавлених сторін свої очікування: замовник чекає вигоди від реалізації кінцевого продукту, виконавець прогнозує та аналізує можливі труднощі, з якими йому належить зіткнутися у міру виконання проекту, та оцінка споживача на проведені зміни чи новий продукт, яка має виправдати очікування всіх учасників проекту. Дані інтереси та очікування об'єднані в методиці PRINCE2, яка автоматизує процес управління проектом відповідно до структурованого підходу та чітко визначених параметрів, описує процедури координації та нагляду за учасниками та діяльністю проекту, а також розставляє орієнтири для коригування проекту у разі відхилення від наміченого плану [15].

Управління проектами на основі методики PRINCE2 має два паралельні розділи, які називаються темами та процесами, де кожен розділений на сім окремих питань, і всі виконуються на основі дотримання семи принципів, які встановлюють загальні правила проектного управління та формують методологічну базу (див. рис. 2).

Методика PRINCE2 автоматично виконує перевірку на можливі відхилення проекту. У відповідно до структури методики PRINCE2 проект має складатися з: організованого та контрольованого початку; організованої та контрольованої основної частини; організованого та контрольованого завершення. Методика PRINCE2 складається з таких основних етапів: (див. рис. 3).

Отже, методика PRINCE2 визначається як продукт, який є універсальним та налаштованим, дозволяючи працювати проектній команді саме так, як того вимагає проектний комітет, а гнучкість методики робить її більш привабливою для динамічних організацій та проектів.

Методологія Scrum, Agile підходів заснована на емпіричній теорії управління процесом, де емпіризм стверджує, що прийняття рішень має грунтуватися на отриманому досвіді. На противагу класичному каскадному підходу, в основу Scrum, Agile підходів закладений ітеративний, інкрементальний підхід до планування і виконання проекту, для збільшення передбачуваності та контролю ризику. Кожна ітерація грунтується на трьох базових принципах методології Scrum та Agile: прозорість, спостереження та адаптація [16; 17].

Принцип прозорості означає, що всі аспекти процесу повинні бути однакові для всіх учасників, хто несе відповідальність за результат. При використанні Scrum, Agile підходів, передбачається постійний нагляд за процесом з боку кожного учасника, незалежно від ролі в команді. Якщо в процесі спостереження виявляються проблеми, що негативно впливають на кінцевий результат, забезпечуються дії для їх вирішення.

Scrum, Agile підходи являються каркасом розробки, з використанням якого люди можуть вирішувати новітні виклики та проблеми, створюючи при цьому кінцевий продукт швидко і якісно. Команді, що реалізує проект, ніщо не заважає регулярно перевіряти хід робіт і послідовно з'ясовувати: чи справляється вона з завданням, чи в потрібному напрямку рухається, створює чи саме те, що насправді хоче отримати замовник [18].

MSP - «управління успішними програмами». Дана методика містить 3 аспекти/концепції, які є ключовими і зображені у вигляді кіл: 1) потоки трансформації (внутрішнє), 2) області управління (середнє), 3) принципи (зовнішнє). Що стосується середнього кола, то воно містить в собі наступні структурні компоненти: бачення (опис майбутнього стану після того, як програму буде впроваджено), лідерство та залучення зацікавлених сторін, управління вигодами, розробка та імплементація цільової операційної моделі (отримуємо інформацію про бажаний майбутній стан ще на ранньому етапі), планування та контроль, економічне обґрунтування (поєднує в собі відомості про те, чи є програма бажаною, досяжною, життєздатною), управління ризиками та проблемами, управління та забезпечення якості (це про належну роботу всіх елементів програми), організація програми. Перевагою даної методики є те, що окрім опису основних структурних компонентів наводяться приклади того, як це може реалізовуватися на практиці. Якщо діяти у відповідності до даної методики, то організація може сформувати міцну структуру, швидко зреагувати на ризики (адже вони будуть прописані заздалегідь) [19].

Досліджуючи методологічні аспекти управління проектами в місцевому самоврядуванні, дослідники відзначають, що однією з фундаментальних тенденцій є перехід від традиційних практик управління проектами до управління проектним циклом. В ООН, Європейській комісії, Світовому банку, Європейському банку реконструкції та розвитку та інших установах міжнародної технічної допомоги для забезпечення ефективного досягнення цілей проектів і програм при їх розробці та реалізації використовують методологію управління проектним циклом на основі інтегрованого та логіко-структурного підходів (див. рис. 4) [13; 14].

Відповідно до цієї методології процеси управління проектами утворюють проектний цикл із шести етапів: програмування; ідентифікація; розробка; фінансування; впровадження; оцінка та аудит. Така методологія може чітко відображати цілі, завдання та результати проекту з одночасною мінімізацією ризиків, а також забезпечує відповідність національних, галузевих, регіональних та місцевих стратегічних пріоритетів стратегії; детальний розбір проблем; планування, таргетування тощо.

Аналіз наукових досягнень дозволяє зробити висновок про те, що існує загальносвітова тенденція переходу від управління індивідуальними проектами до управління портфелем проектів або програмою. Управління портфелем проектів (програми) реалізації масштабних проектів державного значення надає такі можливості: спрямовувати обмежені ресурси на проекти, найбільш важливі для досягнення цілей соціально-економічного розвитку міста, регіону, країни; аналізувати показники ефективності та вартості проектів протягом усього життєвого циклу з метою прийняття рішення про введення нових проектів у портфель або закриття збиткових та неефективних проектів; виявляти та видаляти неперспективні та дублюючі проекти [14].

Висновки

Враховуючи результати дослідження, можемо підсумувати, що через сучасні кондиції існує нагальна та об'єктивна потреба у більш детальному та ґрунтовному дослідженні сучасного стану впровадження практик управління проектами у новостворених територіальних одиницях, а також у вивченні проблем, з якими стикаються спеціалісти органів місцевого самоврядування. Одним з варіантів вирішення даної проблеми є використання методологій PRINCE2, Scrum, Agile та MSP, які поєднують в собі принципи наукової організації праці, бережливого менеджменту і особливості реалізації проектів.

Ключовим фактором успішної реалізації проекту є ефективна командна робота спеціалісти органів місцевого самоврядування. Ефективність даних методологій обумовлена високим рівнем адаптації їх до умов роботи організацій різних сфер діяльності, простотою впровадження і високим ступенем інкорпорації всіх членів команди в процес роботи. Учасники проекту повинні повністю усвідомлювати ризики і наслідки, які вони можуть нести позитивні чи негативні, і вміти керувати ними чи пом'якшувати їх найбільш ефективним способом.

Практичне значення проведеного дослідження полягає в тому, що висновки та рекомендації, розроблені авторами та запропоновані в статті, можуть бути використані для застосування теоретичних знань про управління проектами в місцевому самоврядуванні. Перспективним напрямом подальших досліджень з даної проблематики являються шляхи удосконалення методичної та практичної діяльності державних і неурядових структур, а також усіх зацікавлених сторін, залучених до проектного менеджменту, що представляє як наукову, так і прикладну цінність та розробка оптимальної методики, що дозволить у короткий термін та з мінімальними витратами запровадити специфічну методологію для оцінки ризиків у проектному менеджменті органів місцевого самоврядування.