Современные модели административно-процессуального регулирования: опыт сравнительно-правового исследования

Размещено на http://www.allbest.ru/

Современные модели административно-процессуального регулирования: опыт сравнительно-правового исследования

Александр Борисович Зеленцов

Олег Александрович Ястребов

Аннотация

административно-процессуальный синтезирующая теория

В статье рассматриваются подходы к пониманию административного процесса и его структуры в России и ряде зарубежных стран. Выявляется возрастание в российской административно-процессуальной науке интереса к разработке «синтезирующей» общей теории административного процесса, в том числе на основе интегративной методологии. В этом контексте раскрывается специфика подходов к его пониманию в зарубежных странах и концептуализируются две основные кодификационные модели административно-процессуального регулирования: модель раздельной кодификации, предполагающая регулирование административных процедур и административного судебного процесса (административного судопроизводства) в двух самостоятельных актах, и модель общей (единой) кодификации, которая характеризуется объединением этих видов административного процесса в одном кодифицирующем акте. Особенное внимание уделяется реализации модели общей кодификации административных процедур и административного судопроизводства. В рамках этой модели административный процесс отождествляется исключительно с административным судопроизводством. В свою очередь, возрастает тенденция к использованию модели общей кодификации, объединяющей в одном кодексе принципы и нормы, которые регламентируют и административные процедуры, и административное судопроизводство Выявляются особенности юридической техники при проведении такой кодификации анализируется уровень системной целостности этих единых кодифицирующих актов с позиций интегративной методологии общей теории административного процесса. Логика исследования и практический интерес предопределили необходимость внимательного изучения опыта реализации модели единой кодификации в государствах постсоветского пространства и определения места производства по делам об административных правонарушениях в национальных административно-процессуальных системах. Исследование опыта использования моделей единой кодификации и его осмысление создают дополнительные стимулы и предпосылки для развития интегративной концепции административного процесса, понимаемого как целостное явление в единстве его юрисдикционной и не юрисдикционной (позитивной) составляющих. В статье раскрываются особенности применения интегративной методологии к пониманию и интерпретации административного процесса в российской науке и проблемные вопросы построения на ее основе общей теории административного процесса.

Ключевые слова: административный процесс, административная процедура, административное судопроизводство, модель раздельной кодификации, модель единой (общей) кодификации, компаративное исследование, интегративный метод .

Modern Models of Administrative Procedural Regulation: Experience of Comparative Legal Research

Alexander B. Zelentsov, Oleg A. Yastrebov

Abstract

The article examines the existing approaches of understanding administrative process and its structure in Russia and a number of foreign countries. The increasing interest in the development of a “synthesizing”, general theory of the administrative process, including that based on the integrative methodology, is revealed in the Russian administrative procedural science In this context, the specificity of approaches to its understanding in foreign countries is revealed and two main codification models of administrative procedural regulation are conceptualized: a model of separate codification, involving the regulation of administrative procedures and administrative judicial process (administrative proceedings) in two independent acts, and a model of general (unified) codification, which is characterized by the unification of these types of administrative process in one codifying act. Particular attention to the implementation of the model of general codification of administrative procedures and administrative proceedings is paid. Within the framework of this model, the administrative process is identified exclusively with administrative legal proceedings . In turn, there is a growing trend towards the use of a general codification model, which combines in one code the principles and norms that regulate both administrative procedures and administrative legal proceedings . Some features of the legal technique in carrying out such codification are revealed, the level of systemic integrity of these unified codifying acts is analyzed from the standpoint of the integrative methodology of the general theory of administrative process . The logic of the research and practical interest have determined the need for a careful study of the experience of implementing the unified codification model in the postSoviet states and determining the place of proceedings in cases of administrative offenses in national administrative procedural systems. The study of the experience of application of unified codification models and its scientific understanding create additional incentives and prerequisites for the development of an integrative concept of the administrative process, understood as an integral phenomenon in the unity of its jurisdictional and non-jurisdictional (positive) components. The article reveals the features of the application of integrative methodology to the understanding and interpretation of the administrative process in Russian doctrine and the problematic issues of building a general theory of the administrative process on its basis.

Keywords: administrative process, administrative procedure, administrative legal proceedings, model of separate codification, model of unified (common) codification, comparative study, integrative method

Введение

Одним из контрапунктов теоретической дискуссии в отечественной науке административного права традиционно выступает противопоставление «управленческого» и «юрисдикционного» подходов к пониманию правовой природы административного процесса. В рамках этих подходов административный процесс трактуется либо как формальный элемент управленческой деятельности, отражающий ее специфику и характерные черты, либо как способ (форма) юрисдикционной деятельности по разрешению спорных административных дел, и идентифицируется в первую очередь с реализацией судебной функции публичной власти. Длящаяся более полувека дискуссия о достоинствах и недостатках данных подходов привела к появлению их модификаций и теоретических интерпретаций, которые продолжают множиться, например, в виде «комплексного подхода на основе управленческого». Становится все более очевидной необходимость добиться консенсуса, способного положить конец затяжным и порой бесплодным спорам о «преимуществах» или «корректности» того или иного подхода.

Одной из важных вех на пути достижении такого консенсуса стала проведенная в 2021 г. в Омске Всероссийская научно-практическая конференция «Современные проблемы построения российской модели административного процесса», на которой была сделана попытка выработать единую позицию российских ученых по вопросу о понятии и содержании административного процесса, основных направлений систематизации отечественного административно-процессуального права. Подводя итоги конференции, профессор Ю.П. Соловей исходил из того, что «отечественное законодательство предусматривает необходимые и достаточные нормативно-правовые основания для понимания российского административного процесса в качестве правового понятия, содержательно состоящего из трех частей: административного судопроизводства; производства по делам об административных правонарушениях; административного производства (административных процедур)». Опираясь на это положение, он отстаивал мнение, что дискуссию о понимании российского административного процесса, в первую очередь о содержании данного правового понятии «следует считать завершенной».

Разделяя позицию широкого понимания административного процесса, смеем тем не менее полагать, что в этом вопросе рано ставить точку. Остается нерешенным целый ряд проблем теоретического и методологического характера, связанных с необходимостью разработки «синтезирующей» концепции административного процесса и выделения его видов, создающих о нем целостное представление. Одну из таких проблем обозначил сам Ю.П. Соловей, выделяя три части (триализм) в содержании понятия «административный процесс», в то же время констатируя, что современное «российское законодательство обусловливает дуалистический характер административного процесса», и этот дуализм выражается в существовании административного судебного процесса и внесудебного административного процесса [Соловей Ю.П., 2021: 375].

Констатация «дуализма» или «триализма» в понимании административного процесса с опорой только на широкую (хотя и системную) интерпретацию исторически обусловленных законодательных текстов неизбежно требует на доктринальном уровне развернутого теоретического обоснования. Концептуальной основой достижения консенсуса в вопросе широкого понимания административного процесса может стать общая теория юридического процесса, исходящая из посылки, что юридический процесс включает юрисдикционную и не юрисдикционную составляющие, и его общность (как единства этих составляющих) состоит в руководящих процессуальных принципах, а не в наборе процессуальных правил [Павлушина А.А., 2002]; [Ланг П.П., 2017: 225-232 ].

В административно-правовой науке России идеи общей теории юридического процесса получили развитие в рамках интегративной концепции административного процесса. Эта концепция находит все больше сторонников. В доктрине обоснованно отмечается, что «среди воззрений на административный процесс более продуктивным представляется определение его сущности через призму интегративного правопонимания» [Хатуаев В.У, 2021: 23-30].

Вместе с тем интегративная концепция административного процесса, ориентированная на диалектическое преодоление дихотомической противоположности управленческого и юрисдикционного подходов к его пониманию, нуждается в дальнейшей разработке категориально-понятийного аппарата и адекватных юридических конструкций, способных стать фундаментальной основой, консолидирующей эти подходы в рамках общей теории административного процесса.

Не вызывает сомнений, что для целей построения современной отечественной теории административного процесса значительный интерес имеет сравнительно-правовое изучение доктрины и реализации современных моделей административно-процессуального регулирования в зарубежных странах. Компаративные исследования позволяют не только расширить знания о тенденциях развития иностранных административно-процессуальных систем, но и лучше понять структурные особенности и инвариантные факторы развития отечественного административно-процессуального права. Они помогают по-новому взглянуть на сложившиеся ранее в нашей доктрине догмы и стереотипы, в значительной мере предопределяющие инерционное движение современной теоретической мысли.

1. Дихотомическая конструкция «административный процесс v/s административная процедура»

Сравнительно-правовые исследования показывают, что в доктрине и административно-процессуальном законодательстве зарубежных стран также отсутствует единый подход к пониманию административного процесса. Это обусловливает существование различных моделей его правового регулирования.

В одних странах господствует парадигма, основанная на противопоставлении административного процесса, понимаемого как процесс реализации исполнительно-распорядительной (административной) функции, судебному процессу. Исходный постулат этой парадигмы: административный процесс -- процесс, противоположный судебному. При таком подходе в судебном процессе, по общему правилу, не выделяется и не получает формализации административное судопроизводство -- судебный административный процесс. Этот подход присущ в первую очередь государствам, доктрина и законодательство которых опираются на модель единой судебной юрисдикции. К этой модели относятся не только страны англо-саксонской правовой семьи, но и ряд государств, заимствовавших ее отдельные правовые институты, например, Бразилия [Bacellar Filho R., 1998: 65]; [Perlingeiro R., 2015: 89-136]. Так, в правовой доктрине данной страны доминирует понимание административного процесса как последовательности действий, совершаемых публичной администрацией и имеющих целью реализацию предписаний закона посредством издания правовых актов управления¹. Административный процесс в сфере деятельности федеральной публичной администрации регулируется Законом № 9.784/99 (Закон об общем административном процессе) Processo administrative: aspectos gerais. Available at: https://enciclopediajuridica.pucsp.br>.. Л45..^шт^гаЙУО...(дата обращения: 25.07. 2021). Lei do Processo Administrativo Federal -- Portal da Camara. Available at: https://www2.camara.leg.br > lei (дата обращения: 25.07. 2021).. Предписания Закона распространяются также на деятельность «органов федеральной законодательной и судебной власти, в случае исполнения ими административной функции» (ст. 1).

В рамках этой парадигмы основаниями для идентификации административного процесса выступают критерии субъекта (публичная администрация) и вида реализуемой функции (осуществление административной деятельности). В этом случае процесс с участием публичной администрации или иного органа публичной власти, связанный с реализацией административной функции, является административным. В то же время, если суд реализует функцию судебного контроля по административным делам (которые могут быть в законе формально не выделены), процесс называется судебным и противопоставляется административному.

В то же время в доктрине тех зарубежных стран, где правовая система строится с учетом выделения специализированной административно-спорной юрисдикции (административного судопроизводства), доминирует по общему правилу понимание административного процесса как судебного административного процесса. Такого рода понимание находит законодательное выражение. Так, в Италии законодатель называет административно-процессуальным Кодекс, регулирующий состязательное производство в административных трибуналах Codice del processo amministrativo approvato con il Decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104 aggiornato, con le modifiche apportate, da ultimo, dal D.L. 16 luglio 2020, n. 76, convertito, con modificazioni, dalla L. 11 settembre 2020, n. 120.. Под административным понимается процесс, осуществляемый в органах административной юстиции, а для обозначения формы деятельности публичной администрации по реализации исполнительной власти используется концепт административной процедуры.

В Италии, как и в других странах романо-германской правовой семьи, разграничению категорий «административный процесс» и «административная процедура» придается принципиальное значение. Это разграничение между процессом и процедурой лежит в основе парадигмы, которая сформировалась на консенсуальной основе и в доктрине получила обозначение «традиционной» [Gonzalez Navarro F., 1997: 491]. В рамках этой парадигмы административный процесс идентифицируется с административно-юрисдикционной деятельностью, с отправлением судебной функции по административным делам, а процедура -- с административной деятельностью. Считается, что административная процедура -- это производство, характерное для деятельности публичной администрации, реализующей полномочия по принятию административных актов. Напротив, административный процесс трактуется как совокупность действий и формальностей, которые реализуются органами публичной власти, наделенными юрисдикционными полномочиями по разрешению административных споров. Соответственно административно-процессуальным правом называется право, регулирующее «судебные процессы против администрации, и оно не охватывает административные процедуры, в которых осуществляется административная функция» [Gordillo A., 2014: 393]. При этом комплекс норм, регулирующих административные процедуры, обозначается как административно-процедурное право.

В рамках этой парадигмы в основе разграничения административной процедуры и административного процесса лежит классическое понятие о процессе как особом виде юридической деятельности. В своей классической модели процесс трактуется как совокупность действий сторон перед третьей стороной -- арбитром, независимым и беспристрастным, который стоит над сторонами, опосредует отношения между ними и завершает процесс принятием юрисдикционного акта, разрешающего спор. Особенность модели административной процедуры характеризуется тем, что отношения между сторонами в этой форме публичной деятельности складываются и реализуются напрямую, линейно без опосредования третьей стороной и завершаются принятием административного акта. В административной процедуре субъект, представляющий публичную власть, выступает не то что стороной, а «суперстороной», поскольку он является носителем публичных интересов, руководит реализацией административной процедуры и обладает способностью решать вопросы, являющиеся предметом процедурных правоотношений.

В классическом понимании процесс имеет конфликтный генезис: в нем разрешается правовой конфликт, реализуются и защищаются нарушенные или оспоренные права и законные интересы. Административная процедура рассматривается как форма осуществления ненарушенных прав и законных интересов: ее модель характеризует позитивный, неконфликтный способ реализации права. Считается, что в условиях правового государства процедура являет собой не только последовательность действий граждан, с одной стороны, и административных учреждений, с другой. Она становится формальной гарантией прав граждан, поскольку закон предписывает осуществление административной деятельности в рамках заранее определенного порядка действий и публичная администрация должна соблюдать принципы и правила установленной процедуры.

Таким образом, в административно-правовой доктрине большинства стран романо-германской правовой семьи сложилась дихотомическая конструкция, выражающаяся в разграничении административной процедуры (как формы управленческой деятельности) и административного процесса, отождествляемого с судебным административным процессом. При этом несмотря на различные коннотации, понятие административного процесса, как правило, идентифицируется с административным судопроизводством, а понятие административной процедуры -- с административным производством по принятию правовых актов управления.

В результате возобладавшего в теории дихотомического подхода административный процесс и административная процедура трактуются в значительной мере как оппозиции, противостоящие друг другу. В рамках этой дихотомии административная процедура не рассматривается как административный процесс или его часть либо разновидность, а противопоставляется ему как самостоятельный правовой институт. Дихотомический подход исключает трактовку административной процедуры и судебного административного процесса в качестве бинарных оппозиций, характеризующих две стороны административного процесса как целого, а редуцирует это целое к одной из его частей -- судебному административному процессу.

Попытка преодолеть этот редукционизм была предпринята в рамках общей теории процесса, которая отодвигает на второй план господствующую парадигму в понимании процесса (спор --стороны--арбитр) и разрабатывает методологию для его более широкой трактовки. Сторонники этого подхода утверждают, что вся предшествующая теория процесса строилась на убеждении: процесс и судебная функция являются понятиями если не идентичными, то коррелятивными. Эта старая парадигма выполнила, по их мнению, свое историческое предназначение, поэтому от нее следует отказаться, чтобы уступить место новому подходу, согласно которому процесс может служить инструментом реализации любой публичной функции, будь то законодательная, судебная, административная или политическая [Marquez Gomez D., 2003: 34].

При новом подходе в качестве базовых признаков процесса рассматриваются такие его характеристики, как: взаимосвязанная последовательность действий; участие нескольких субъектов; направленность на достижение единого результата; цель -- осуществление государственной власти. Данный подход к пониманию процесса претендует на охват в рамках единой процессуальной концепции не только юрисдикционного процесса, но и позитивных процедур осуществления государственной власти, не связанных с разрешением правовых конфликтов.

Однако в административно-правовой доктрине современных государств этот подход утверждается с большим трудом и не получил пока распространения. Доминирующей остается парадигма, основанная на дихотомической конструкции «административная процедура -- административный процесс». Разграничение процесса и процедуры, лежащее в основе этой конструкции, приобрело фундаментальный характер и отчетливо проявляется в действующем законодательстве.

2. Базовые модели кодификации административно-процессуального законодательства

В странах романо-германской правовой семьи исторически сложились две основных модели кодификации правовых норм, регулирующих административные процедуры и судебный административный процесс: модель раздельной кодификации и модель общей (единой) кодификации.

Модель раздельной кодификации характеризуется систематизацией административно-процедурных норм и административно-процессуальных норм в отдельных, самостоятельных кодифицированных актах, которые могут различаться наименованиями -- кодексы, законы, органические законы. Так, тенденция к принятию раздельных кодифицированных актов, регулирующих административно-процедурный и административно-юрисдикционный процессы, проявляется в качестве господствующей практически во всех европейских государствах. Отдельные самостоятельные законы об административной процедуре (производстве) и об административном процессе (судопроизводстве) приняты, например, в Германии, Греции, Испании, Италии, Польше, Финляндии, Чехии. По своему названию эти законодательные акты могут различаться, например, в Австрии -- это соответственно Закон об общих положениях административных производств (1991) и Закон об административном судопроизводстве (2013) (VwGVG), во Франции -- Кодекс взаимоотношений общества и государства (2015) (Code des relations entre le public et l'administration) и Кодекс административной юстиции (2000 в ред. 2021), в Португалии -- Кодекс административного производства (2015) и Кодекс процесса в административных судах (2002), в Черногории -- Закон об общей административной процедуре (2003) и Закон об административных спорах (2017), предметом регулирования которого является административное судопроизводство.

В рамках раздельной кодификации понятия «административная процедура» и «административное производство», по общему правилу, применяются к регулированию деятельности органов публичной администрации. Категория «административный процесс» не является родовой для этих понятий, она не охватывает их своим содержанием, а используется как синоним административного судопроизводства -- процессуальной формы административной юстиции или административно-спорной юрисдикции. При этом предпочтения в использовании терминов «административная процедура» или «административное производство», «административный процесс» или «административное судопроизводство» во многих случаях являются результатом научной договоренности, национальных традиций, культурного влияния и т.д.

Тенденция разграничения и противопоставления концептов административного процесса и административной процедуры (производства) является доминирующей в правовой доктрине и законодательстве стран Латинской Америки. Правовое регулирование этой области отношений в двух самостоятельных кодифицированных актах в тех или иных вариациях имеет место в большинстве государств этого континента, в частности: в Аргентине: Закон об административных процедурах (1972) и Закон об административно-спорной юрисдикции (1986) Испанское название закона «Ley de la jurisdiction contentioso-administraniva” на русский язык нередко переводится как “Закон об административном судопроизводстве”. Это допустимо, поскольку законы с такого рода названием регламентируют производство в судах по административным спорам. Полагаем, однако, более точным будет буквальный пере-вод этого названия: «Закон об административно-спорной юрисдикции»., в Венесуэле -- Органический закон об административных процедурах (1981) и Органический закон об административно-спорной юрисдикции (2010), в Мексике -- Федеральный закон об административном производстве (1994) и Федеральный закон об административно-спорном производстве (2005), в Перу -- Закон об общем административном производстве (2001) и Закон об административно-спорном процессе (2019), в Эквадоре -- Органический административный кодекс (2017), посвященный в значительной части регулированию административных процедур, и Закон об административно-спорной юрисдикции (1968) и т.д.

Модель раздельной кодификации административных процедур и административного судопроизводства используется также в азиатских (например, в Японии -- Закон об административных процедурах (1993) и Закон о судебном процессе по административным спорам (1962, ред. 2004) и африканских странах (например, в Анголе -- Декрет-Закон о правилах процедуры и административной деятельности (1995) и Декрет-Закон об административно-спорном процессе (1996). Сравнительный анализ показывает, что модель раздельной кодификации доминирует в современном мире.

Модель общей (единой) кодификации характеризуется объединением в одном кодифицирующем акте норм, регулирующих административные процедуры и административное судопроизводство. Эту модель первоначально использовали в сравнительно небольшом числе стран, среди которых в частности: Нидерланды -- Закон об общем административном праве (1992) (Algemene wet bestuursrecht или Awb), Болгария -- Административно-процессуальный кодекс (2006), Колумбия -- Кодекс административного производства и административного судопроизводства (2011).

В Мексике модель единой кодификации получила поддержку не на общефедеральном уровне, а в законодательстве субъектов федерации. Так, единый Кодекс административных производств (1996) действует в штате Мехико Codigo de Procedimientos Administrativos del Estado de Mexico. Available at: http://legislacion.edomex.gob.mx>codvig002/ (дата обращения: 25.07.2021).. Этот Кодекс (в ред. 2021 г.) включает три основные части: 1. «О положениях, общих для административного производства и административного процесса», касающихся общих принципов, процессуальных и процедурных формальностей, уведомлений, сроков, доказательств и оценки доказательств и др.; 2. «Об административных производствах» (в органах государственного и муниципального управления, вспомогательных учреждениях, наделенных публичными полномочиям и функциями); 3. «Об административном процессе» (в судах по административным спорам). Аналогичный комплексный подход к правовому регулированию сферы процедурно-процессуальных отношений использует в Кодексе административного производства и административной юстиции (2007) законодатель другого субъекта федерации -- штата Гуанохуато. В первой части этого Кодекса также устанавливаются положения, общие для административного производства и административного процесса, во второй кодифицируются административно-процедурные нормы, в третьей -- административно-процессуальные правила.

Очевидно, что в кодексах мексиканских штатов, несмотря на попытку систематизировать общие для административно-процедурного процесса и административно-судебного процесса положения и принципы, законодатель не выходит за рамки традиционной дихотомической конструкции «административная процедура -- административный процесс», идентифицируя административный процесс только с производством в суде по административным спорам.

Иной подход в рамках модели единой кодификации применяется в колумбийском Кодексе административного производства и административного судопроизводства (2011 Codigo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso AdmM inistrativo. Available at: http://leyes.co>codigo_de...admiшstrativo...de...contencioso...(дата обращения: 25.07.2021).; далее -- КАПиАС). Этот подход основан на гибком разграничении, но не на противопоставлении административного производства (процедуры) и административно-спорного (юрисдикционного) процесса в суде. В доктрине и в законодательстве этой страны термины «производство» (процедура) и «процесс» довольно часто используются как синонимы и в нормативных правовых актах могут применяться как взаимозаменяемые. В частности, Гражданский процессуальный кодекс в дословном переводе называется Кодексом гражданского производства (Codigo de Procedimiento Civil), и КАПиАС допускает возможность применения положений этого Кодекса к неурегулированным вопросам административноспорного процесса, если принципиальные отличия административного судопроизводства не исключают этого. При этом в административно-правовой доктрине Колумбии четко разграничиваются понятия «административный процесс» и «спорный административный процесс». Считается, что административный процесс -- тот, который осуществляется непосредственно административными властями и имеет своим результатом административный акт, а административно-спорный процесс -- это не что иное, как судебно-административный процесс, который связан с реализацией судебной функции и завершается вынесением юрисдикционного акта [Fernandez I., 2015: 43]. В этой трактовке административный процесс идентифицируется с административным производством (процедурой), административно-спорный процесс в суде -- с административным судопроизводством. В совокупности они выступают как предмет общего административного процессуального права.

В контексте развития общей теории административного процесса значительный интерес имеет Административно-процессуальный кодекс Болгарии (2006 в ред. 2021)⁷. В нем систематизированы и объединены нормы ранее действовавших законов «О Верховном административном суде» (1997), «Об административной процедуре» (1979), «О предложениях, заявлениях, жалобах и прошениях» (1980) и «Об административном обслуживании физических и юридических лиц» (1999). Понятие административного процесса в этом Кодексе не определяется, но из его структуры и общих положений следует, что оно охватывает своим объемом производства как в административных органах по изданию административных актов, так и в суде по принятию юрисдикционных актов. Иными словами, в рамках этого Административно-процессуального кодекса в сферу его правового регулирования попадают две разновидности административного процесса как целого: административно-процедурный процесс, содержащий позитивные управленческие производства (процедуры), и судебный административный процесс по административным спорам.

Таким образом, в рамках модели единой кодификации административно-процессуальные кодексы интегрируют административно-процедурную часть, нормы которой регламентируют административный процесс в органах публичной администрации, представленный различными производствами по изданию правовых актов управления, и судопроизводственную часть, нормы которой регулируют административный процесс в судах, содержащий различные производства по судебному оспариванию неправомерных правовых актов управления и защите нарушенных ими прав. Конечно, уровень системной целостности этих единых кодифицирующих актов с позиций интегративной (общей) теории административного процесса различен: в одних из них удается в большей степени реализовать системное видение административного процесса как целого в единстве его юрисдикционной и не юрисдикционной составляющих, в других в рамках единого кодекса незыблемой остается традиционная конструкция, сводящая административный процесс только к одной из его разновидностей.

В любом случае такая модель отличается комплексным подходом и, несомненно, может быть признана весьма перспективной. Не зря в новейшей истории целый ряд государств постсоветского пространства ориентировались на нее при кодификации национального административно-процессуального законодательства.

Вместе с тем нельзя не отметить важную особенность правовой регламентации административных процедур. Независимо от того, в рамках какой модели -- раздельной или единой -- они регулируются, по объему прав частного лица в отношениях с органами публичной администрации все кодифицированные акты имеют больше общего, нежели принципиальных содержательных отличий. В этом смысле следует согласиться с выводом: можно говорить не только о европейских, но и общепризнанных (мировых) стандартах административной процедуры⁸.

3. Кодификация административно-процессуального законодательства в государствах постсоветского пространства

Необходимость обращения к опыту этих государства обусловлена тем, что они вместе с нашей страной прошли период советского прошлого и ныне по темпам кодификации административно-процессуального законодательства значительно опережают российского законодателя. В отечественной доктрине в досоветский период понятие «административный процесс» идентифицировалось именно с судебным административным процессом, с административной юстицией. В советский период, в отсутствие административной юстиции и административного судопроизводства, сложилась парадигма, согласно которой административный процесс стал пониматься как реализация органами государственного управления их исполнительно-распорядительных и административно-юрисдикционных полномочий. При этом в доктрине концепт административной процедуры не получил развернутого осмысления, а опыт законодательного регулирования этой формы административного процесса отсутствовал.

В новых государствах, образовавшихся на постсоветском пространстве, вопросы кодификации административно-процессуального законодательства решались (и решаются) по-разному, различными темпами и практически заново, в зависимости от доминирующих доктринальных подходов и научных договоренностей, особенностей использования зарубежного опыта, национальных традиций и т.д. Особое влияние на кодификацию административно-процессуального законодательства многих стран постсоветского пространства оказали доктрина и опыт правового регулирования Германии, а также некоторых других государств, ориентированных на немецкое административное право. Вне всякого сомнения, этому способствовала деятельность Германского общества по международному сотрудничеству (GIZ). При содействии этого Общества в середине 2010-х годов разработан Типовой проект (Модельный закон) административно-процессуального кодекса, который предназначался для поддержки соответствующих подходов при реформировании национальных административно-процессуальных актов этих стран. Проект исходил из понимания административно-процессуального права как права, регулирующего рассмотрение административно-правовых споров в судебном порядке и отличающегося от права административных процедур, которое регламентирует производство в органах публичной администрации. Он основывался на немецком административно-процессуальном законодательстве, но учитывал его недочеты и пытался предложить простую и удобную в применении модель кодификации административно-процессуального права. Предполагалось, что нормы, смоделированные в Типовом проекте кодекса, могут и должны быть дополнены с учетом особенностей конкретных стран [Pudelka J., 2014: 103-104].

Между тем кодификация административно-процессуального законодательства во многих государствах постсоветского пространства началась задолго до появления названного Типового проекта и осуществлялась с использованием двух основных моделей кодифицированного регулирования административных процедур и административного процесса. В отдельных странах использование этих моделей отличалось весьма значительным своеобразием.

Модель раздельной кодификации административных процедур и судебного административного процесса в двух самостоятельных кодексах получила в этих странах наиболее широкое распространение. При этом, как можно понять даже из названия самих кодифицированных актов, в одних странах законодатель контрастно отграничивает административные процедуры от судебного административного процесса, в других -- менее контрастно. Это проявляется, в частности, в том, что в одном случае в титуле судопроизводственных кодексов используется словосочетание «административно-процессуальный кодекс», в другом случае оно заменяется на более нейтральное название «кодекс административного судопроизводства». Исходя из этого критерия, выделим две группы государств в рамках модели раздельной кодификации.

К первой группе стран относится Армения, где были приняты Кодекс административного судопроизводства (2013) (далее -- КАС) и Закон об основах администрирования и административном производстве (2004). В Узбекистане действуют Кодекс административного судопроизводства (2018) и Закон об административных процедурах (2017). В эту группу стран можно также включить Литву, где еще в 1999 г. были введены в действие Закон о производстве по административным делам, регламентирующий судебный порядок рассмотрения административных споров, и Закон о публичном администрировании, содержащий нормы об административных процедурах. Кроме того, к этой группе стран можно отнести Украину, где действует Кодекс административного судопроизводства (2005) и в 2021 г. принят в первом чтении Закон об административных процедурах.

В другой группе стран кодекс, регулирующий производство в суде по административным спорам, называется Административно-процессуальным кодексом (далее -- АПК), что в концептуальном плане означает полное отождествление административного процесса исключительно с судебным порядком рассмотрения административных дел и противопоставление его административным процедурам, выражающееся в непризнании их в качестве одной разновидностей административного процесса. К этим странам относятся: Азербайджан -- Административно-процессуальный кодекс (2009) и Закон об административном производстве (2005); Грузия -- Административно-процессуальный кодекс (1999) и Общий административный кодекс, регулирующий административное производство); Киргизия -- Административно-процессуальный кодекс (2017) и Закон об административной деятельности и административных процедурах (2015); Туркменистан -- Административно-процессуальный кодекс (2020) и Закон об административных процедурах (2017); Эстония -- Административно-процессуальный кодекс (2011) и Закон об административном производстве (2001).

Анализ законодательных актов в административно-процессуальной сфере, принятых на постсоветском пространстве в рамках модели раздельной кодификации, показывает, что в административно-процессуальном регулировании в качестве доминирующей прочно утверждается дихотомическая конструкция «административная процедура -- административный процесс», идентифицирующая административный процесс исключительно с административным судопроизводством.

Модель общей кодификации, объединяющая в одном кодексе принципы и нормы, которые регламентируют и административные процедуры, и административное судопроизводство, была использована в таких государствах, как Латвия, Молдова, Казахстан, Таджикистан. В этих странах идея общего понимания административного процесса как совокупности двух его составляющих -- юрисдикционной и неюрисдикционной -- реализована с различной степенью последовательности и внутренней согласованности.

На наш взгляд, эта идея наиболее последовательно и органично воплощена в Административно-процессуальном законе (Administrative procesa likums) (2011) Латвии; далее -- АПЗ) Available at: https://likumi.lv > 55567-admi... (дата обращения: 31.07.2021).. Он строится на основе широкого понимания административного процесса и объединяет в этом понятии административный процесс в учреждениях (administrativaja procesa iestade) и административный процесс в суде (аdministratIvais process tiesa) Под учреждением в Кодексе (ст. 1) понимается субъект права, его структурное подразделение или должностное лицо, которому нормативным актом или публично-правовым договором предоставлены определенные полномочия государственной власти в сфере государственного управления.. В этом Законе устанавливается развернутый и незакрытый перечень принципов, применяемых в «административном процессе в учреждении и суде», и определяется, что помимо них могут «применяться общие принципы права, открытые, производные или получившие свое развитие в практике учреждений или юрисдикции судов, а также в правоведении» (ст. 4).

В общей части Закона устанавливаются общие положения об участниках «административного процесса в учреждении и суде», их правосубъектности, процессуальных сроках. Вторая часть посвящена регламентации административного процесса в учреждении, его ходу, завершающемуся принятием административного акта, определению легальных параметров этого акта, правилам возмещения за имущественный ущерб или личный вред, в том числе моральный вред, причиненный лицу административным актом или фактическим действием учреждения, и др. В третьей части регламентируется административный процесс в суде: устанавливаются общие положения судопроизводства по административным делам, правила о подведомственности, права и обязанности участников процесса, порядок производства в судебных инстанция и др. В четвертой части Закона в контексте общего понимания административного процесса регулируются вопросы исполнения административного акта и судебного решения.

В отличие от АПЗ Латвии, в котором в качестве общего концепта используется обобщающая формула «административный процесс в учреждении и суде», в Административном кодексе; далее -- АК (2018) Молдовы термином «административный процесс» законодатель практически не опе- рирует¹¹. В качестве обобщающей юридической конструкции в АК используется концепт «административная процедура и административно-спорная процедура» Available at: COD Nr. 116 din 19-07-2018 Codul administrate al Republicii ... https://www.legis.md>cautare (дата обращения: 31.07.2021). Словосочетание «procedura administrative si cea de contencios administrative” буквально переводится как «административная и административно-спорная процедура». В Кодексе дается определение только административной процедуры, а понятие административно-спорной процедуры не определяется. Однако исходя из смысла, которые законодатель вкладывает в эти термины, речь идет об административном производстве и административном судопроизводстве (т.е. об административно-спорном производстве в суде). Именно такой перевод дается в доступных на русском языке источниках. См., напр.: КОДЕКС Nr. 116 от 19.07.2018. Available at: lex.justice.md>viewdoc.php... (дата обращения: 31.07.2021).. В ст. 3 АК устанавливается, что целью административного законодательства является регулирование «процедуры осуществления административной деятельности и судебного контроля за ней». Использование термина «процедура» в единственном числе в этой легальной формуле призвано выразить, на наш взгляд, идею единства и непосредственной взаимосвязи между административным производством и административным судопроизводством.

Эта идея получает выражение, в частности, в главе 3 АК, где выделяются три группы принципов: общие принципы, принципы административного производства, принципы спорного административного производства в суде. К общим принципам процедуры (процесса) в органах публичной власти и судебных инстанциях (аиШгйаШе publice si instantele de judecata) относятся такие принципы, как законность, исследование по собственной инициативе, равенство и недискриминация, добросовестность, беспристрастность, язык производства, применение разумного срока.

Модель общей кодификации в одном законодательном акте использовалась также в Казахстане, где в 2020 году принят общий Административный процедурно-процессуальный кодекс (далее -- АППК РК). В качестве предмета регулирования этого Кодекса законодатель определил отношения, связанные и осуществлением внутренних административных процедур государственных органов, административных процедур, а также порядок административного судопроизводства.

В отличие от АК Молдовы и АПЗ Латвии, АППК РК строится на менее интегративной основе и исходит из дихотомической конструкции «административная процедура v/s административный процесс». Под административной процедурой в этом Кодексе понимается «деятельность административного органа, должностного лица по рассмотрению административного дела, принятию и исполнению по нему решения, совершаемая на основании обращения или по собственной инициативе, а также деятельность, осуществляемая в порядке упрощенной административной процедуры» (ст. 4). Определение административного процесса в АППК РК отсутствует, однако анализ его нормативных положений дает основание утверждать, что под административным процессом в нем понимается исключительно административное судопроизводство. Категория «административный процесс» используется только в связи с регламентацией производства в суде по административным делам. В Кодексе раздельно регламентируется статус и состав участников административных процедур (глава 3) и административного процесса (глава 5). В общей главе, но по отдельности, определяются задачи и принципы административных процедур и административного судопроизводства (глава 2).

Все это дает основания предположить, что в АППК РК законодатель, используя модель кодификации в едином законодательном акте, исходил не из идей общей теории административного процесса, а из соображений практического удобства и юридико-технической целесообразности.

Весьма оригинальный способ систематизации административно-процессуальных норм применен в Кодексе об административных процедурах (2007) Таджикистана (далее -- КАП РТ)¹³. К модели общей (единой) кодификации административных процедур и административного судопроизводства в одном законодательном акте этот Кодекс можно отнести с известной долей условности. В качестве предмета правового регулирования «определяется порядок подготовки, принятия и исполнения административно-правовых актов, рассмотрения административных заявлений и жалоб, осуществления производства об административных процедурах в суде, взаимодействия административных органов” (ст. 1). С позиций общей теории процесса можно предположить, что исходным интегрирующим концептом в КАП выступает понятие административной процедуры, позволяющее охватить в общей конструкции производство в административном органе и в суде по административным делам. Однако под административной процедурой для целей Кодекса национальный законодатель понимает “деятельность административного органа в целях подготовки, принятия и исполнения административно-правового акта, а также рассмотрения административных заявлений и жалоб» (ст. 2). При этом в ст. 35 КАП РТ устанавливается, что административные процедуры осуществляются уполномоченным административным органом.

Используемая в этом Кодексе громоздкая и нечетко определенная конструкция «производство об административных процедурах в суде» требует уточнений. При строго формальном подходе оказывается, что под предметом этого производства следует рассматривать споры о процедуре, т.е. споры процессуального характера. Очевидно, для устранения возможности такого понимания конструкции законодатель в 2012 году внес изменения в КАП РТ (ч. 2 ст. 115) и уточнил, что «предметом спора в производстве по административным процедурам в суде» является соответствие административно-правовых актов закону и иным нормативно-правовым актам; «обязанность административного органа по возмещению вреда; обязанность административного органа по принятию административного акта или осуществлению какого-либо иного действия по административной процедуре”. При такой конкретизации речь, по сути дела, идет о предмете административного судопроизводства как производства в суде по административным спорам.

Однако законодатель не использует в КАП РТ понятия «административное судопроизводство» и «административный процесс». В отдельных статьях Кодекса (например, ст. 118) в качестве синонима конструкции «производство по административным процедурам в суде» используется категория «административное производство в суде». Законодатель посвятил «производству по административным процедурам в суде» главу 6, включающую всего 24 статьи и установил: если этой главой не установлено иное, в производстве об административных процедурах в суде применяются положения гражданского процессуального законодательства о «производстве по административным процедурам в суде».

Из ГПК РТ не была исключена глава 24, регулирующая производство по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц и государственных служащих. Производство в общем суде продолжает осуществляться в порядке неискового гражданского судопроизводства, а не по административным искам, предусмотренным КАП РТ. В результате КАП, будучи законодательным актом нового поколения, по основным параметрам отвечающий международным стандартам, в правовой действительности страны не нашел полного применения. Это обусловливает тот факт, что отдельные таджикские ученые выдвигают предложения о разработке и принятии самостоятельного Кодекса административного судопроизводства РТ [Рахматова З.М., 2017: 12].

Таким образом, хотя КАП РТ содержит правовые нормы, регулирующие производство по административным делам как в административных органах, так и в суде, его трудно полностью отнести к единым кодифицирующим актам, целостно объединяющим регулирование административных процедур и административного судопроизводства.

4. Проблемы кодификации законодательства о производстве по делам об административных правонарушениях

В советский период в структуре административного процесса неизменно выделялся такой его вид, как производство по делам об административных правонарушениях, под которым понималась деятельность уполномоченных органов и должностных лиц по применению мер административного наказания. В постсоветский период это производство рассматривалось как вид административного процесса и отождествлялось с административно-юрисдикционным процессом [Дугенец А.С., 2003: 8, 10]; [Женетль С.З., 2009: 14, 125-126]. Более того, сторонниками юрисдикционного подхода административный процесс идентифицировался исключительно с процессом привлечения к административной ответственности. Так, в проекте Российского административно-процессуального кодекса, предложенном М.Я. Масленниковым, содержание этого кодекса сводилось к порядку реализации законодательства об административной ответственности [Масленников М.Я., 2007: 10-13]. В силу традиции многие российские источники обозначают широко обсуждаемый ныне проект Процессуального кодекса об административных правонарушениях, регламентирующий порядок привлечения к административной ответственности не иначе, как Административно-процессуальный кодекс Available at: URL: https://www.osnmedia.ru/obshhestvo/v-rossii-poyavitsya-administrativno-protsessualnyj-kodeks/ (дата обращения: 29.08. 2021). .