Формування та розвиток публічного управління: історіографія питання

Размещено на http://www.allbest.ru/

Навчально-науковий інститут права та психології Національного університету «Львівська політехніка»

Формування та розвиток публічного управління: історіографія питання

Мельниченко Б.Б.

к. ю. н., доцент

доцент кафедри конституційного та міжнародного права

Анотація

публічний управління державний

Здійснено огляд літературних джерел із ключових питань формування та розвитку публічного управління. Історіографія питання охоплює значний за науковим спектром та обсягом масив літератури, яка переважно висвітлює історію становлення та розвитку публічного управління в Україні, європейський досвід модернізації державного управління, методологічні підходи до оцінки реформ у цій сфері в контексті інтеграції України до Європейського Союзу.

Ключові слова: публічне управління, державне управління, інтеграція, Європейський Союз, історіографія питання.

Аннотация

Осуществлен обзор литературных источников по ключевым вопросам формирования и развития публичного управления. Историография вопроса охватывает значительный по научному спектру и объему массив литературы, которая освещает историю становления и развития публичного управления в Украине, европейский опыт модернизации государственного управления, методологические подходы к оценке реформ в данной сфере в контексте интеграции Украины в Европейский Союз.

Ключевые слова: публичное управление, государственное управление, интеграция, Европейский Союз, историография вопроса.

Annotation

Formation and development of public management: historiography of the question

The article gives an overview of literary sources on key issues of the formation and development of public management. The historiography of the issue covers a vast array of literature covering the scientific spectrum and volume, which mainly covers the history of the formation and development of public management in Ukraine, the European experience of modernization of state management, methodological approaches to the evaluation of reforms in this area in the context of Ukraine's integration into the European Union.

Deep transformations in all spheres of public life, further democratization of society, national revival of Ukraine led to the need for radical revision of approaches to state management. The construction of an independent democratic state and world integration processes require the creation of a qualitatively new system of governance, taking into account both the realities of modern life and the prospects of socio-economic development, and the experience of governance in developed countries and national historical experience.

Ukrainian legislation needs to be brought into line with European legislation, not only taking into account Ukraine's desire to be a member of the European Union, but also given the progressive nature of the European administrative-legal model.

Key words: public management, state management, integration, European Union, historiography of the issue.

Тільки завдяки відповідальному виконанню суб'єктами, що здійснюють заходи у сфері запобігання та протидії домашньому насильству, покладених на них завдань і їх активній взаємодії можна говорити про ефективну боротьбу з явищем домашнього насильства, яке панує у нашому соціумі. Удосконалюючи нормативну базу, необхідну для активної діяльності кожного з розглянутих суб'єктів, підвищуючи ефективність заходів із протидії цьому негативному явищу, можна протидіяти домашньому насильству в українському суспільстві.

Термін «публічне управління» (англ. public management), який замінив термін «публічне адміністрування» (англ. public administration), вперше був використаний у науковій практиці англійським державним службовцем Д. Кілінгом («Management in Government», 1972 р.) [2], на думку якого, публічне управління - це пошук найкращого способу використання ресурсів задля досягнення пріоритетних цілей державної політики. Його призначення полягає у високоякісному наданні публічних послуг громадянам на рівні, що відповідає світовим і європейським стандартам, у забезпеченні оптимального використання публічних коштів і вчасному й адекватному реагуванні на соціально-економічні, зовнішньополітичні та інші виклики.

Метою статті є огляд літературних джерел із ключових питань формування та розвитку публічного управління.

Так, серед західних учених, які досліджували проблеми публічного управління, виокремимо: Д. Кіллінга, В. Вільсона, К. Поллітта, Г. Букерта, Д. Кеттла, Д. Осборна, Т. Геблера, М. Вебера, Дж. Шавріца, П. Друкера, М. Бевіра, Р. Роудса та ін.

Біля витоків дослідження публічного управління в США стояв В. Вільсон, який у своїй праці «The Study of Administration» (1987 р.) вводить поняття «публічне управління» (publicg overnance) і «публічна адміністрація» (public administration). Зокрема, автор розробив чотири принципи публічної сфери, що повинні реалізуватися на практиці: 1) розподіл політичних та адміністративних питань; 2) порівняльний аналіз політичних і біз- нес-організацій; 3) підвищення ефективності державної служби шляхом упровадження практик ділового адміністрування у роботу державних службовців; 4) підвищення ефективності діяльності державних службовців через підвищення професіоналізму державних службовців у прийнятті рішень і рівня їх кваліфікації. Також у контексті свого дослідження розмежував поняття «децентралізація» (повна передача влади й управління) і «деконцентрація» (лише вид організаційної техніки у рамках централізованого управління) [3; 4].

Ґрунтовним дослідженням реформи державного управління на основі порівняльного аналізу останніх змін у ряді країн Європи, Північної Америки й Австралії стала колективна праця західних вчених К. Поллітта та Г. Букерта «Public management reform: a comparative analysis» (2011 р.) [5], у якій автори спробували комплексно дослідити природу реформи державного управління, зокрема розробили авторську класифікацію моделей реформування державного управління, визначивши основні аспекти їх впровадження.

Проблемам «глобального реформування» державного управління у світі, обґрунтуванню шляхів його ефективного реформування та ролі публічного управління в цих процесах присвячено праці Д. Кеттла «The Global Public Management Revolution» (2005 р.) [6], М. Бевіра та Р. Роудса «Interpreting British Governance» (2003 р.) [7], Д. Осборна та Т. Геблера «Reinventing government: how the entrepreneurial spirit is transforming the public sector» (1992 р.) [8], у яких висвітлено питання модернізації влади на центральному і місцевому рівнях, приватно-публічного партнерства, зокрема забезпечення споживачів якісними послугами на основі залучення недержавних ресурсів і включення громадян у процеси вироблення державної політики.

Чільне місце питання становлення та розвитку публічного управління в Україні, зокрема стандарти європейського врядування, посідають в українській історіографії. З-поміж вітчизняних учених, котрі досліджували цю тематику, виділимо: В.Б. Авер'янова, В.А. Дерець, А.М. Школик, Ю.П. Сурміна, А.М. Михненка, Т.П. Крушельницьку, І.А. Грицяка, О.Ю. Оржель, С.М. Гладкову, Е.А. Афоніна, Я.В. Бережного, О.Л. Валевського, Н.Р. Нижник, О.М. Палія, Ю.Д. Полянського, С.В. Соколик, П.І. Крайника, Т.О. Гусаченко, О.Л. Приходько, В.Д. Бакуменко, Ю.В. Ковбасюка, В.П. Трощинського, М.М. Білинську, А.Ф. Мельника, В.Д. Мартиненко, К.О. Ващенко та ін.

З 1998 р. в Україні офіційно розпочато адміністративну реформу, основними завданнями якої було визначено формування ефективної організації виконавчої влади як на центральному, так і місцевому рівнях управління; запровадження нової ідеології функціонування виконавчої влади і місцевого самоврядування як діяльності щодо забезпечення реалізації прав і свобод громадян, надання державних і громадських послуг тощо. Важлива роль у розв'язанні названих завдань відводиться науці адміністративного права, представники якої повинні на теоретичному рівні сконструювати та належним чином обґрунтувати ті концепції, що згодом мають отримати нормативне закріплення. У зв'язку з цим неабиякий інтерес як для науково-теоретичного обґрунтування адміністративної реформи, так і для практики функціонування державного управління становить колективна праця вчених-правознавців, виконана під керівництвом відомого вченого у галузі адміністративного права та державного управління В.Б. Авер'янова «Державне управління: європейські стандарти, досвід та адміністративне право» [9], якому належить беззаперечна роль головного ідеолога процесу оновлення українського адміністративного права останніх років. Слід зазначити, що свого часу більшість вироблених доктринальних аспектів реформування цієї галузі були використані під час підготовки проекту Концепції реформи адміністративного права України [10] та слугували теоретичним підґрунтям затвердженої Указом Президента України Концепції адміністративної реформи в Україні від 22 липня 1998 р. [11].

Цікавість зазначеної роботи полягає у тому, що авторам вдалося поєднати у її змісті надзвичайно важливі для будь-якого дослідження підходи, пов'язані з аналізом і синтезом у межах однієї праці. Так, у праці проаналізовані як сучасні зарубіжні розробки у галузі управлінської діяльності, так і передові вітчизняні концепції. Результатом такого підходу стало наповнення видання главами, присвяченими вивченню сучасних європейських концепцій державного управління; організації державного управління в європейських країнах; адміністративного права зарубіжних країн, а також його принципів. Крім цього, автори приділили значну увагу детальному дослідженню сучасного стану та тенденцій розвитку вітчизняного державного управління, розглянувши зміст і різновиди управлінських відносин у системі органів виконавчої влади; діяльність із надання адміністративних послуг; проблеми та перспективи розвитку процедурного забезпечення державного управління [9].

Теоретико-методологічним засадам розвитку інститутів громадянського суспільства на сучасному етапі, їхній ролі у процесі вироблення та формування публічної політики, базовим засадам і ролі держави у формуванні та розвитку громадянського суспільства присвячена колективна праця «Взаємодія органів державної влади та громадянського суспільства» (Ю.П. Сурміна, А.М. Михненко, Т.П. Крушельницької та ін.) [12]. У ній автори розкривають сутність, сучасний стан, проблеми, основні механізми та форми взаємодії держави і громадянського суспільства, розглядають підходи до функціонування органів державної влади в умовах модернізації та суспільних трансформацій.

Ґрунтовним дослідженням проблеми становлення та розвитку європейського врядування, основних тенденцій модернізації національних систем державного управління крізь призму світового та європейського досвіду, інституційного забезпечення європейського врядування й окремих питань, пов'язаних з організацією публічної служби в ЄС, є колективна праця «Стандарти європейського врядування» І.А. Грицяка, О.Ю. Оржель, С.М. Гладкової та ін. [13]. У ній автори на основі порівняльного підходу докладно проаналізували компетенційні підходи до менеджменту людських ресурсів у Євросоюзі, європейські стандарти захисту прав людини, правотворчого процесу, проведення консультацій, окремі питання, пов'язані з лобіюванням і запровадженням системи управління якістю, європейський досвід стандартизації, європейські та міжнародні стандарти захисту прав трудових мігрантів. Також у праці аналізуються окремі аспекти співробітництва ЄС з Україною.

Важливі питання реформи публічного управління в Україні висвітлено в колективній монографії вітчизняних вчених Національної академії державного управління при Президентові України «Реформа публічного управління в Україні: виклики, стратегії, майбутнє» (І.А. Грицяк, С.Д. Дубенко, В.М. Вакуленко, О.З. Босак, П.І. Крайник) [14]. Автори зробили спробу знайти відповіді на питання, пов'язані зі становленням і розвитком системи публічного управління в Україні. Монографічне дослідження поєднує кілька ключових напрямів, логічно пов'язаних між собою. Аналіз основ реформи публічного управління через призму історичного спадку та сучасних викликів і стратегій, дослідження найважливіших зрізів реформи та її сутнісних особливостей нинішнього вияву дали змогу авторам зробити конкретні пропозиції щодо заходів, спрямованих на побудову сучасної моделі національної системи публічного управління на всіх її рівнях - центральному, регіональному (обласному) та місцевому.

Не менш важливою є колективна праця «Світові моделі державного управління: досвід для України» Ю.В. Ковбасюка, С.В. Загороднюка, П.І. Крайніка, Х.М. Дейнеги [15], у якій автори ґрунтовно проаналізували державний устрій, управлінську ієрархію, функції держави і державного управління, функціонування основних гілок влади, здійснення контролю, державну службу, професійне навчання і тенденції модернізації державного управління низки країн. На думку авторів, вивчення зарубіжного досвіду дасть змогу створити нову управлінську модель, прийнятну для України, сприятиме підвищенню ефективності системи державного управління, що заслуговуватиме на повагу громадян і довіру міжнародної спільноти.

Цікавою є праця вітчизняних вчених Національної академії державного управління при Президентові України «Удосконалення державно-управлінських відносин в умовах трансформації українського суспільства» (Е.А. Афоніна, Я.В. Бережний, О.Л. Валевський та ін.) [16], у якій автори досліджують проблеми розвитку системи державно-управлінських відносин в Україні, зокрема проведений аналіз її стану, визначені основні вади і суперечності; надана характеристика інституційної складової частини, проаналізовано політико-адміністративне управління; висвітлена роль політико-управлінської еліти в контексті трансформаційних процесів і запропоновані шляхи вдосконалення системи державно-управлінських відносин в Україні.

Не менш важливою для дослідження є праця Н.Р. Нижник «Публічна влада та управління: принципи і механізми реалізації» [17]. Автор наголошує, що на сучасному етапі в Україні система державного управління зазнає зміни ціннісних орієнтацій, пов'язаних з утвердженням людиноцентристської ідеології на зміну державоцентристській, із посиленням соціальної спрямованості державного управління.

Підтвердженням уваги до питань інституційного розвитку та вдосконалення систем державного управління в ЄС є колективна праця вчених Національної академії державного управління при Президентові України «Європейський досвід державного управління» О.Ю. Оржель, О.М. Палія, Ю.Д. Полянського, С.М. Гладкової, С.В. Соколик, П.І. Крайника, Т.О. Гусаченко [18], підготовлена за результатами науково-дослідної роботи «Інституцій- ний розвиток і формування адміністративної спроможності для європейської інтеграції України». У матеріалах висвітлено світовий і європейський досвід модернізації державного управління, роль регіональних і місцевих органів управління країн ЄС, наведено рекомендації щодо практичного впровадження системи управління якістю для європейської інтеграції України.

Цікаво, що сьогоднішнє розуміння сутності державного управління деякими українськими вченими є досить наближеним до розуміння сутності публічного управління. Так, В.Д. Бакуменко стверджує, що «розуміння сутності державного управління зазнало еволюції внаслідок розвитку демократії та громадянського суспільства у світі та зокрема в Україні. Відтак сьогодні аспект взаємодії держави і громадянського суспільства в державному управлінні є дуже важливим, на відміну від традиційного бачення державного управління як організуючого і регулюючого впливу держави на суспільну життєдіяльність людей з метою її упорядкування, зберігання або перетворення, що спирається на її владну силу» [19, с. 150].

Безперечну важливість для дослідження має колективна праця «Публічне управління: теорія і практика» (Ю.В. Ковбасюка, В.П. Трощинського, М.М. Білинської та ін.) [20], де представлено системний огляд стану, проблем і напрямів модернізації публічного управління в Україні.

У контексті дослідження важливе значення мала колективна праця В.Д. Бакуменка, Д.І. Дзвінчука, О.С. Поважного «Державне управління» [21], де автори спробували комплексно проаналізувати державне управління як системне суспільне явище, функціональну й організаційну структуру державного управління, сутність і зміст управлінської діяльності, відповідальність у державному управлінні й ефективність державного управління.

Слід зазначити, що теорія і практика державного управління в Україні є відносно молодими сферами діяльності. Проте вони мають вже, хоч і коротку, але свою історію, свої здобутки, свої традиції і свої проблеми. Нині державне управління як галузь науки в Україні набула вже певного розвитку, але так і не спромоглася пройти етап свого становлення як науки ХХІ ст. Нові виклики цивілізаційного розвитку, пов'язані з демократизацією держави і суспільства загалом, ставлять перед наукою принципово нові завдання, спрямовані на пошук адекватних форм, методів і механізмів вирішення загальнолюдських проблем сучасного суспільства. Вимагає цього і вітчизняна практика державного управління, яка поки що є далекою від справжньої демократії [22, с. 16].

Основам теорії державного управління, системі органів державної влади в Україні, їхнім функціям і повноваженням, напрямам реформування організаційних структур державного управління за Концепцією адміністративної реформи в Україні, основам внутрішньої організації та менеджменту державних органів присвячена також ґрунтовна колективна праця А.Ф. Мельника, О.Ю. Оболенського, А.Ю. Васіної «Державне управління» [23].

Важливі питання реформування системи державного управління висвітлено у колективній праці «Модернізація державного управління та європейська інтеграція України» Ю.В. Ковбасюка, К.О. Ващенко, Ю.П. Сурміна та ін. [24]. Наукова доповідь орієнтована на системне відображення можливостей використання європейського досвіду державного управління Україною в процесі реформування всіх сфер суспільства та держави, насамперед державного управління. З одного боку, в ній аналізуються національні проблеми, а з іншого - відкривається «вікно в Європу» у плані їх вирішення. У доповіді також продемонстрована не лише необхідність, а й спроможність створити шляхом модернізації ефективну вітчизняну систему державного управління в кращих європейських і світових традиціях професіоналізму та демократизму.

У контексті нашого дослідження, зокрема під час розгляду питання щодо європейських стандартів публічного управління, напрямів удосконалення адміністративно- правового забезпечення діяльності органів публічного управління на основі зарубіжного досвіду важливе значення мала колективна праця вітчизняних учених за заг. ред. проф. І.А. Грицяка та Д.І. Дзвінчука «Європейська інтеграція» [25], у якій автори висвітлили питання еволюції європейської інтеграції, її надбання - Європейського Союзу, Європейської політики сусідства та Східного партнерства, євроінтеграційну перспективу України.

Також ґрунтовним дослідженням концептуально- теоретичних засад європейської інтеграції є монографія

В.В. Копійки «Європейський Союз: досвід розширення і Україна» [26], де автор проаналізував місце та роль феномену розширення в європейському інтеграційному процесі як самогенерувальну форму розвитку ЄС, зокрема зупинився на етапах та особливостях розширення ЄС у 1960-1990 рр., основних передумовах і значенні розширення ЄС на схід.

Базові поняття функціонування ЄС, історія та сучасність європейської інтеграції, сутність соціальної, економічної, регіональної, молодіжної, освітньої, наукової та культурної політики ЄС висвітлені в праці М.В. Гудзь і П.В. Гудзь «Загальний курс європеїстики» [27]. Зокрема, автори проаналізували систему й органи управління в Україні, угоди, спільний ринок праці ЄС, виокремили місце України в системі євроінтеграційних відносин.

Загалом у вітчизняних і зарубіжних виданнях проаналізовано сучасний стан та тенденції розвитку вітчизняного публічного управління, європейський досвід модернізації державного управління. Висвітлено методологічні підходи до оцінки реформ у цій сфері в контексті інтеграції України до ЄС. Проте, незважаючи на значну кількість наукових праць, опублікованих останніми роками, враховуючи нещодавні зміни до чинного адміністративного законодавства, можна говорити про відсутність у вітчизняній юридичній науці комплексного дослідження щодо формування концептуальних теоретико-правових засад адміністративно-правового забезпечення публічного управління в Україні відповідно до європейських стандартів. Саме тому ці питання потребують подальшого всебічного дослідження.

Література

1. Державне управління в умовах європейської та євроатлантичної інтеграції України: історія, теорія, методологія (Моніторинг наукових досліджень і розробок): навч. посіб. / авт. кол.: В.Д. Бондаренко, Ф.Г. Ващук, І.В. Артьомов, Ю.В. Буцко, Д.В. Вітер, Л.І. Загайнова, Г.М. Казакевич, О.М. Руденко. Ужгород: Ліра, 2007. 343 с.

2. Keeling D. Management in Government. London: Allen&Unwin, 1972. 216 p.

3. Woodrow W. The Study of Administration (1887). Discipline and history: political science in the United States / Edited by James Farr and Raymond Seidelman. Ann Arbor: The University of Michigan Press, 1993. P. 33-47.

4. Дженис М., Кэй Р, Брэдли Э. Европейское право в области прав человека: практика и комментарии. Москва, Будапешт: Ин-т по конституц. и законодат. политике (COLPI), 1997. 607 с.

5. Pollitt C., Bouckaert G. Public management reform: a comparative analysis - New Public Management, Governance, and the Neo- Weberian State. Oxford: University Press, 2011. 358 p.

6. Kettl D. The Global Public Management Revolution. Washington, DC.: The Brookings Institution, 2005. 427 р.

7. Bevir M., Rhodes R.A.W. Interpreting British Governance. London and New York: Routledge, 2003. 232 p.

8. Osborne D., Gaebler T Reinventing government: how the entrepreneurial spirit is transforming the public sector. Reading, MA: Addison Wesley, 1992. 420 p.

9. Авер'янов В.Б., Дерець В.А., Школик А.М. та ін. Державне управління: європейські стандарти, досвід та адміністративне право / за заг. ред. В.Б. Авер'янова. Київ: Юстиніан, 2007. 288 с.

10. Концепція реформи адміністративного права України (проект, скорочений варіант). Київ, 1998. 57 с.

11. Про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи в Україні: Указ Президента України від 22 липня 1998 р. № 810. Офіційний вісник України. 1998. № 21. Ст. 943.

12. Взаємодія органів державної влади та громадянського суспільства: навч. посіб. / за наук. ред. Ю.П. Сурміна, А.М. Михненка. Київ: НАДУ, 2011.388 с.

13. Стандарти європейського врядування: навч. посіб. / за заг. ред. І.А. Грицяка. Київ: НАДУ, 2011. 184 с.

14. Реформа публічного управління в Україні: виклики, стратегії, майбутнє: монографія / Нац. акад. держ. упр. при Президентові України; відп. ред. І.А. Грицяк. Київ: К.І.С., 2009. 240 с.

15. Світові моделі державного управління: досвід для України / за заг. ред. Ю.В. Ковбасюка, С.В. Загороднюка, П.І. Крайніка, Х.М. Дей- неги. Київ: НАДУ, 2012. 612 с.

16. Удосконалення державно-управлінських відносин в умовах трансформації українського суспільства: монографія / за заг. ред. В.А. Ребкала, В.А. Шахова. Київ: НаДУ, 2014. 268 с.

17. Нижник Н.Р. Публічна влада та управління: принципи, механізми реалізації: монографія. Чернівці: Технодрук, 2008. 432 с.

18. Європейський досвід державного управління: курс лекцій / за заг. ред. О.Ю. Оболенського, С.В. Сьоміна, А.О. Чемериса, С.В. Загороднюка, О.Л. Приходько, Л.О. Воронько. Київ: НАДУ, 2007. 76 с.

19. Енциклопедичний словник з державного управління / за ред. Ю.В. Ковбасюка, В.П. Трощинського, Ю.П. Сурміна. Київ: НАДУ, 2010. 820 с.

20. Публічне управління: теорія і практика: монографія / за заг. ред. Ю.В. Ковбасюка. Київ: НАДУ, 2011.212 с.

21. Бакуменко В.Д., Дзвінчук Д.І., Поважний О.С. Державне управління: курс лекцій. Івано-Франківськ: Місто НВ, 2011. 536 с.

22. Мартиненко В.М. Демократичне врядування: проблеми теорії і практики. Публічне управління: теорія та практика. 2010. № 1. С. 16-22.

23. Державне управління: підручник / за ред. А.Ф. Мельник. Київ: Знання, 2009. 582 с.

24. Модернізація державного управління та європейська інтеграція України: наук. доп. / за заг. ред. Ю.В. Ковбасюка. Київ: НАДУ, 2013. 120 с.

25. Європейська інтеграція: навч. посіб. / за заг. ред. І.А. Грицяка, Д.І. Дзвінчука. Івано-Франківськ: Місто НВ, 2013. 464 с.

26. Копійка В.В. Європейський Союз: досвід розширення і Україна: монографія. Київ: Юрид. думка, 2005. 445 с.

27. Гудзь М.В., Гудзь П.В. Загальний курс європеїстики: навч. посіб. Донецьк: Юго-Восток, 2006. 274 с.

Размещено на Allbest.ru