Проблемы управления городом в кризисной ситуации: Санкт-Петербург и Берлин в 2020 году

Размещено на http://www.allbest.ru/

Проблемы управления городом в кризисной ситуации: Санкт-Петербург и Берлин в 2020 году

Вульфович Р.М.

д.полит.н., профессор, СЗИУ - филиал РАНХиГС, Санкт-Петербург

Введение

В последние годы Санкт-Петербург неоднократно признавался самым популярным туристическим направлением в Европе, он стал признанным лидером в сфере «культурного туризма», принимал в год более 6 млн. гостей из других регионов России и из многих стран мира, был одним из 11 городов России, где проходили матчи чемпионата мира по футболу 2018 года. 2021 год город встретил при почти полном отсутствии гостей, с закрытыми для посещения музеями и неработающими театрами. В Берлине - столице ФРГ - ситуация была не лучше, а возможно даже хуже, с учетом более строгих карантинных ограничений, традиционной немецкой дисциплины и четкого соблюдения правил. Может показаться, что описанные обстоятельства являются не столь существенными, чтобы назвать ситуацию кризисной, однако для крупнейших туристических и культурных центров она играет роль триггера, запускающего отрицательную энтропию, которая как снежный ком сметает все на своем пути. Вызванный пандемией кризис привел к возникновению множества экономических, социальных и иных проблем.

Вопросы, на которые мы стремимся дать ответ в данной статье можно сформулировать следующим образом: «Каковы причины, определяющие особенности развития кризиса в вышеназванных городах, как действовали в условиях кризиса политические и общественные акторы и какие выводы для будущего развития обеих систем необходимо сделать с целью предотвращения или смягчения подобных кризисов в будущем?»

Город в кризисной ситуации

В литературе существует множество определений кризиса. Наиболее точным, с точки зрения анализа проблем 2020 года, нам представляется определение Чарльза Германна: «Кризис ? ситуация, которая серьезно угрожает приоритетным целям организации, принимающей решения, ограничивает время для отклика и возникает неожиданно» Herrmann Ch. Crisis // The Oxford Companion to Politics of the World (2nd ed.). - N.Y.: Oxford University Press, 2001. - P. 182-183. - http://www.voxprof.com/cfh/hermann-pubs/Hermann-Crisis.pdf .

Внезапные кризисы в городских пространствах являются серьезной глобальной проблемой. Они могут быть вызваны различными причинами: стихийными бедствиями, конфликтами социального и экономического происхождения, эпидемиями, плохим управлением и террористическими актами. Какими бы ни были причины, и какую бы форму ни принимали кризисы, население страдает от разрушения инфраструктуры, травм и последствий болезней, нарушения пространственных и социальных связей, психологического дискомфорта и утраты привычных символов.

В этих ситуациях особенно уязвимы большие города, причем с нарастанием урбанизации появились новые формы уязвимости. Международное сообщество нуждается в более глубоком понимании контекста городских кризисов, концентрация внимания на урбанизированных территориях становится все более важной для эффективности антикризисного управления Prezelj I. Spatial Dimensions of Crisis Management // Cities and Crises. - Bilbao: University of Deusto, 2009. - P. 29..

Кризис особенно остро проявляется там, где высокая плотность населения создает все новые ограничения и негативные последствия. Управляющие системы и исследовательские структуры теоретически и практически часто не готовы реагировать, не владеют необходимыми механизмами преодоления кризиса и способами включения в этот процесс городского населения.

Значение ориентированного на человека антикризисного управления выше в городских, чем в негородских пространствах из-за масштабов причиняемого ущерба. Одной из причин является сложность городских кризисов, которая требует комплексного антикризисного управления. Сложный кризис обычно включает одновременно ряд угроз и связан с многочисленными последствиями. Риски гораздо выше в городах, где инфраструктура имеет жизненно важное значение для повседневной жизни граждан. На протяжении всей истории земной цивилизации город воспринимался как место, гарантирующее безопасность и защиту. Летом 1941 года значительная часть населения Ленинграда могла выехать в эвакуацию, но не пожелала сделать это, считая город самым надежным укрытием. Именно в Ленинград шли беженцы, уходя от наступавших от западной границы частей вермахта. Но история показала многократно, что города особенно уязвимы.

Это доказывают и события 2020 года в контексте пандемии, которая имеет как ярко выраженные локальные проявления (например, разное протекание в Москве и в Санкт-Петербурге), так и глобальные параметры, потому что она распространилась по всему миру и была вызвана одним и тем же вирусом.

Пространство формирует городское сообщество и его идентичность, но городское сообщество формирует пространство города, его значение и способы его использования. В глобальном мире нетрадиционные кризисы пересекают границы городов и национальных государств. Локальный кризис может перерасти в транснациональный за короткий промежуток времени. Поэтому пространство не может быть ограничено его материальными и физическими измерениями. Еще одно измерение кризисам и антикризисному управлению добавило киберпространство. Масштаб потерь, как правило, определяет уровень антикризисного управления, хотя политические предпочтения могут влиять на уровень антикризисного реагирования. Транснациональные пространства могут превратиться в виртуальные, что необходимо учитывать.

Социальные и культурные реалии делают каждый кризис уникальным, а особенности городской идентичности в значительной степени определяют пути выхода из кризиса и средства его преодоления. Глобальное и локальное можно рассматривать как противоположные полюсы континуума.

На процесс преодоления кризиса влияют не только затраты и выгоды, риски и эффективность действий, но и чувства, эмоции, воспоминания о прошлых кризисах (даже очень давних), идентичность и деятельность социальных сетей. Если успешная адаптация требует новых навыков, новых знаний и новых лидеров, она может создать напряженность, расколы и новые различия между людьми в тех же сообществах, учитывая, что некоторые люди адаптируются легче или быстрее, чем другие.

Механизмы преодоления кризиса основаны на творчестве и изобретении новых форм социального поведения, социальных связей и структур, ценностей и убеждений или на коллективной памяти о прошлом опыте. Чтобы справиться с кризисом, требуется адаптация к новому контексту.

Для понимания реакций на кризис и механизмов его преодоления в городских условиях, для управления кризисными ситуациями и, в частности, для создания атмосферы доверия, очень важна коммуникация. В антикризисном управлении существенна роль взаимодействия с общественностью как в узком, так и в широком понимании. Управление многоаспектными кризисами осуществляется множеством субъектов, представляющих различные уровни управления. Ответ на кризисную ситуацию часто оказывается более сложным, чем сама проблема. Слабость городской коммуникации ведет к дальнейшей изоляции и культурным различиям, разрыву социальных связей, снижению качества образования и увеличению бедности. Предпосылкой активной коммуникативной деятельности является доверие. Антикризисное управление должно строиться как кооперативная, локальная социальная деятельность, которая для его участников является повседневным делом.

Пространство с его наземными, морскими и воздушными измерениями является одним из ключевых факторов возникновения, развития и управления кризисами, оно также влияет на процесс посткризисного восстановления. Это означает, что пространство со всеми его характеристиками сильно влияет на все элементы кризисных и антикризисных циклов управления. Безопасность и кризис ? это концепции, ядром которых является человек. Большинство кризисов развивается в результате эскалации конкретных угроз. Угрозы безопасности могут вести к смерти людей, снижению качества здоровья, материальным потерям. Все эти виды ущерба наиболее актуальны в урбанизированных регионах.

Кризисы могут быть локальными, национальными и транснациональными (международными). Некоторые транснациональные кризисы могут перерасти в глобальные, что и произошло в 2020 году.

Развитие новых технологий, особенно в области транспорта и связи, привело к глобализации мирового пространства. Она способствовала быстрому перерастанию локального кризиса (в одной из провинций Китая) в транснациональный, с участием международных средств массовой информации и привлечением органов управления кризисом во всех странах и международных организаций, действовавших далеко не всегда эффективно. Роль государственных границ по-прежнему важна для существования государств и наций. Однако эти искусственные барьеры не смогли остановить распространение пандемии. В XXI веке трудно предотвратить распространение инфекционных заболеваний, терроризма, миграции и негативных явлений в окружающей среде через границы, что ставит под сомнение традиционное разделение между внутренними и международными кризисами и размывает границу между внутренней и внешней безопасностью.

В городской среде возникают более сложные кризисы, и управление кризисными ситуациями, соответственно, представляется более сложным. Фундаментальными характеристиками сложного кризиса являются многомерность и транснациональность угроз безопасности, а также линейные и нелинейные связи между этими угрозами. Экстремальная эскалация угроз безопасности в одном измерении быстро способствует эскалации угроз в других измерениях. Например, эскалация пандемии способствует эскалации экономических, социальных, экологических проблем. Это также относится к управлению многомерным кризисом многими субъектами различных уровней и областей управления, например, гражданской обороной, медицинскими службами, полицией, вооруженными силами.

К ключевым вопросам комплексного антикризисного управления относятся вопросы об объекте и субъекте, формах и субъектах контроля, распределении ответственности. Их достаточно сложно решить. Для достижения эффективности необходимо разграничение полномочий, но в то же время различные секторы должны координироваться одним центром. Кризисная сеть с определенной степенью централизации должна развиваться в городах в докризисный период и быть готова к активным действиям во время кризиса.

В данном контексте нельзя не согласиться с немецким ученым Вольфгангом Ротерсом, считающим, что «главной темой XXI века стало преодоление комплексности современного мира с помощью национальных и международных институтов, соответствующих требованиям времени, и путем принятия ответственных решений в рамках основанной на демократии и ориентированной на обучение коммуникации всего мирового сообщества, а также, не в последнюю очередь, через развитие науки, говорящей правду и способной создать новую культуру обучения. Речь идет о приобретении способности понимать мир, который становится все более комплексным, и формировать его будущее с помощью научных исследований и коммуникации в сообществах, а также благодаря принятию обязательных для исполнения государственных решений» Roters W. Zukunft denken und verantworten - eine Einleitung // Zukunft denken und verantworten. Herausforderungen fьr Politik, Wissenschaft und Gesellschaft im 21. Jahrhundert. - Wiesbaden: Springer Nature, 2020. - S. 3..

Также не вызывает сомнения, что в этом комплексном мире города и особенно крупные урбанизированные регионы являются объектами максимального уровня сложности, а их комплексность превышает уровень комплексности иных пространственных систем.

Санкт-Петербург и Берлин: общее и особенное

Для проведенного нами анализа данные города были выбраны не случайно. Санкт-Петербург ? «вторая столица» России ? оказался в условиях кризиса гораздо более уязвимым, чем Москва, и последствия сложившейся ситуации будут тяжелыми. Берлин справлялся с пандемией и ее последствиями отчетливо лучше. По разным позициям города имеют сходства и отличия, которые определяют протекание в них всех основных процессов.

Начнем с упоминавшихся ранее «обязательных для исполнения государственных решений». Этот аспект имеет существенное значение в контексте рассматриваемых объектов, т.к. оба города имеют особый статус государственно-территориальных образований в составе федеративных государств. В германском варианте - это статус города-государства, официально закрепленный Основным законом ФРГ. При этом в Конституции Берлина Verfassung von Berlin vom 23. November 1995. - https://www.berlin.de/rbmskzl/regierender-buergermeister/verfassung/verfassung-von-berlin-abschnitt-i-die-grundlagen-41549.php сказано, что «Берлин - немецкая земля и одновременно город», что означает объединение в органах власти и управления государственных полномочий земли и органов местного самоуправления крупнейшего муниципалитета страны.

Подобное объединение невозможно для города федерального значения Санкт-Петербурга (ст.12 Конституции РФ), т.е. органы власти обладают только полномочиями субъекта РФ. Однако не это главное. Главное различие - в том, что несмотря на целый ряд статей Конституции (ср. статью 73, наделяющую субъекты РФ «всей полнотой государственной власти» на их территории) города федерального значения, как и все субъекты РФ, не признаются государствами, т.е. обладают гораздо более ограниченной автономией, чем германские земли. В условиях пандемии они в целом сохранили свою самостоятельность, хотя и получили весьма существенную поддержку федерального правительства.

Несомненно сходство Санкт-Петербурга и Берлина по количественным параметрам: размеру территории, а также численности и плотности населения. При численности населения более 5 млн. человек Санкт-Петербург имеет размер застроенной территории - 1,372 кмІ. Площадь застроенной территории Берлина составляет 1,368 кмІ, т. е. почти такая же. Однако по численности населения Берлин уступает «второй столице» России, имея население около 4 млн. человек. Соответственно, плотность населения в Берлине существенно ниже ? 2,905/кмІ, в Санкт-Петербурге - 3,810/кмІ. Обратим внимание на плотность населения, т.к. именно этот показатель имеет особое значение в условиях кризиса, вызванного пандемией: концентрация людей в пространстве способствует распространению инфекции. Однако, как известно, статистические показатели далеко не всегда являются достаточно точными индикаторами. Так, по плотности населения Санкт-Петербург занимает 690 место среди городов мира, Берлин - 843, а Москва (сам факт интересен, хотя этот город и не является предметом нашего рассмотрения) - 842 Сайт о странах, города, статистике населения. - http://www.statdata.ru/ . Пример Москвы показателен: город - самый населенный в России, и плотность населения в нем высокая, но территория Москвы существенно увеличилась в ходе присоединения к ней части Московской области, где население составляло всего 250 тыс. человек.

Сходство между Санкт-Петербургом и Берлином есть и по ряду других параметров, например, по возрастному составу населения. Здесь особо выделяются группы, отнесенные к категории групп риска, а также самые активные группы, наиболее интенсивно включенные в экономическую деятельность.

Таблица 1

Население Санкт-Петербурга и земли Берлин по возрастным группам (2019 г.) Петростат. Возрастно-половой состав населения Санкт-Петербурга на 1 января 2019 года. Статистический бюллетень. - СПб., 2019. - https://petrostat.gks.ru/storage/mediabank/; Residential population of the state of Berlin in June 2019, by age group. - https://www.statista.com/statistics/519750/berlin-population-by-age-group/

Оба города относятся к так называемым «глобальным и мировым городам» (Global and World Cities) по версии исследовательской сети, созданной при Университете Лафборо (Великобритания) Loughborough university. Global and World Cities Research Network. - https://www.lboro.ac.uk/gawc/world2020t.html для проведения урбанистических исследований, анализирующих функционирование не просто крупнейших городов мира, но именно тех из них, которые являются центрами международной активности, экономического и культурного взаимодействия, местом размещения офисов транснациональных и трансконтинентальных корпораций. С точки зрения актуальных в 2020 году проблем, принадлежность города к той или иной группе данной классификации отражает не столько его возможности, сколько уязвимость в условиях, когда многие отрасли городской экономики попадают под удар в связи с карантинными ограничениями. Берлин относится к категории Beta+, а Санкт-Петербург ? Beta-. В условиях эпидемии под удар попал не только туризм, о котором ранее упоминалось, но и деятельность всех учреждений, связанных с этой отраслью, а также образование, здравоохранение и многие другие.

Об основных характеристиках рассматриваемых городов и, соответственно, об их уязвимости в условиях кризиса, связанного с пандемией, дает представление таблица 2.

Таблица 2

Базовые характеристики Санкт-Петербурга и Берлина как элементов мировой системы городов Данные приводятся на основе официальных сайтов обоих городов.

Судя по приведенным цифрам, Санкт-Петербург ни в чем не уступает Берлину, а по ряду параметров даже превосходит его. Как и плотность населения, эти цифры далеко не всегда отражают реальное положение вещей в той или иной отрасли. Особенно ярко это проявилось в период пандемии, когда инфекционных коек в городе оказалось явно недостаточно, а имевшиеся не в полной мере соответствуют современному уровню развития медицины. Подтверждающие это данные будут приведены позднее. Быстро развернуть большое количество необходимых мощностей (в отличие от Москвы) также не удалось. Вместо этого массово перепрофилировались койки в непрофильных стационарах, что повлекло за собой существенное снижение общего уровня предоставления медицинских услуг по другим категориям заболеваний, где у населения самого старого города России очень высокие потребности.

Рассматривая теоретические основания преодоления кризисов в городах, мы уже упоминали, что залогом успеха являются предварительная готовность к наступлению кризиса и скорость принятия антикризисных решений. По этим параметрам Берлин существенно превзошел город на Неве.

Значительные отличия между двумя городами можно выделить в психологической сфере: жители Берлина гораздо в большей степени доверяют городской власти и готовы предоставить ей очень широкие полномочия даже в ущерб демократическим ценностям. Однако еще большее значение имеет типичное для Германии в целом уважение к закону и иным правилам, устанавливаемым органами управления, что способствовало снижению остроты кризиса. Если в Берлине установленные достаточно жесткие карантинные ограничения соблюдаются основной массой населения последовательно, хотя и не без сопротивления и возмущения, то в Санкт-Петербурге они просто игнорируются, что делает многие из запретов бессмысленными. 7 января, в день православного Рождества, людей на Невском проспекте было гораздо больше, чем в предыдущие годы. Невозможность выехать на отдых за рубеж побудила петербуржцев к путешествию по ярко освещенному праздничному городу.

Кроме эмоций и наблюдений следует подчеркнуть, что аналитиками выделены многочисленные разрушающие устойчивое развитие города в ходе эпидемии факторы, усиливающие кризисные явления, замедляющие их преодоление и в целом негативно влияющие на настоящее и будущее города и городского сообщества. Среди этих факторов: усиление безработицы и вместе с ней - бедности; снижение качества здоровья и благополучия городского населения; ухудшение качества образования, связанное с переходом на дистанционное обучение, перерывами в учебном процессе, высокой заболеваемостью среди школьников, студентов и преподавателей; существенное снижение уровня доходов организаций и учреждений, городов, регионов, государств и всего мирового валового продукта, деловой активности; разрыв экономических и торговых связей; сложное положения жителей неблагополучных районов, не способных соблюдать карантин, теряющих жилье, которое они не могут оплатить, усиление социальной напряженности в городах; усиливающееся напряжение в отношения между государствами, а также государств с международными институтами Подробно см.: UNIDO. COVID-19 Implications & Responses. 2020. - https://www.unido.org/sites/default/files/files/200-07/UNIDO_COVID_Digital_Transformation_0.pdf .

COVID-19 в Санкт-Петербурге и Берлине. Оба города, как указывалось ранее, имеют особый статус субъектов федеративного государства, что дает им определенную автономию в принятии решений, а также возлагает на их органы власти ответственность за состояние системы. Границы автономии и степень ответственности определяются действующим федеральным законодательством. В сфере защиты от инфекционных заболеваний и борьбы с ними основные полномочия в РФ и в ФРГ закреплены за федеральным центром Федеральный закон от 30 декабря 2020 г. N 492-ФЗ «О биологической безопасности в Российской Федерации». - http://www.garant.ru/hotlaw/federal/1430676/; Gesetz zur Verhьtung und Bekдmpfung von Infektionskrankheiten beim Menschen (Infektionsschutzgesetz - IfSG). - https://www.gesetze-im-internet.de/ifsg/IfSG.pdf . Органы власти города федерального значения (Санкт-Петербург) и земли ФРГ (Берлин) обладают только исполнительными полномочиями, т.е. осуществляют определенные функции в рамках закона и регулируют их административными актами: распоряжениями Правительства Санкт-Петербурга и административными и программными документами земли Берлин Распоряжения Правительства Санкт-Петербурга. - https://pl.spb.ru/readers/covid_19/page_3.php; Senatsverwaltung fьr Gesundheit, Pflege und Gleichstellung. SenGPG Pandemieplan - COVID 19. - https://www.berlin.de/sen/gesundheit/themen/gesundheitsschutz-und-umwelt/infektionsschutz/berlin-gegen-corona/sengpg-pandemieplan-covid-19.pdf. Данная ситуация оказывает двоякое воздействие на течение процесса: с одной стороны, города пользуются поддержкой центра (в пределах его возможностей), с другой, они далеко не всегда свободны в принятии управленческих решений, что затрудняет решение проблем. В начале эпидемии Президент РФ, Владимир Путин, неоднократно подчеркивал ответственность глав субъектов РФ за развитие эпидемической ситуации на подведомственной им территории, игнорируя ограниченность их самостоятельности, зафиксированной, в том числе, в Конституции Запись Совещания В.В. Путина с главами субъектов РФ 8.04.2020 года. - http://kremlin.ru/events/president/news/63176. берлин город петербург планирование

В канун 2021 года в обоих городах были установлены ограничения. В Берлине наступил жесткий локдаун с полным закрытием всех музеев, театров, организаций общественного питания и т. п. Было ограничено даже количество гостей, которых можно было пригласить домой. Санкт-Петербург также полностью отказался от работы всех учреждений культуры с целью предотвратить приезд в город туристов из регионов России. Серьезные ограничения устанавливались и в течение почти всего 2020 года. В управлении, в том числе антикризисном, оценка принимаемых решений осуществляется по результатам. Предварительные итоги борьбы Санкт-Петербурга и Берлина с опасным вирусом представлены в таблице 3. Для сравнения в таблицу также включены данные по Москве, которые показывают крайнюю неравномерность результатов усилий по преодолению кризиса внутри России: в Москве показатели, скорее, соответствуют берлинским и резко отличаются от показателей Санкт-Петербурга. С нашей точки зрения, эти различия могут быть объяснены несколькими обстоятельствами: во-первых, гораздо более высоким уровнем готовности к борьбе с эпидемией в связи с лучшим качеством системы здравоохранения и ее информационного обеспечения, которое быстро и легко можно было встроить в управление процессом; во-вторых, наличием у Москвы огромных ресурсов для решения любых проблем и, наконец, гораздо более энергичными и жестким мерами, принятыми руководством города во главе с его мэром, С. Собяниным, которые позволили лучше справиться с новым вызовом.

Таблица 3

Итоги развития эпидемии к 11 декабря 2020 года Данные по Берлину: Freie Universitдt Berlin. Informationen zum Coronavirus. - https://www.fu-berlin.de/sites/coronavirus/index.html; по Санкт-Петербургу (за 13.12.2020): https://www.gov.spb.ru/covid-19/; данные по Москве (за 13.12.2020): https://стопкоронавирус.рф/

Естественно, что самым точным индикатором того, как города справляются с инфекцией, является показатель смертности на приведенную численность населения в процентном отношении с количеством выявленных случаев. Показатели Берлина и Москвы почти одинаковые, а Санкт-Петербурга превышает их почти в три раза.

Заключение

На основе проведенного анализа кризисной ситуации, возникшей в связи с пандемией коронавируса, в контексте общих подходов к исследованию специфики протекания кризисов и выработке алгоритмов их преодоления в крупных городах и урбанизированных регионах на примере Санкт-Петербурга и Берлина можно сделать ряд выводов:

1. Анализ выбранных примеров полностью подтверждает сложившееся в течение истории прошлого и первых десятилетий нынешнего столетия убеждение в том, что в современном мире, где города становятся во все большей степени основным местом проживания и центрами притяжения для гигантских масс населения, кризисные ситуации возникают часто и по самым разным причинам. При этом их острота и сложность гораздо выше, чем в сельской местности, что требует выработки особых подходов к их преодолению и ликвидации последствий.

2. Причинами наличия особенностей у «городских» кризисов являются очень высокая плотность населения, сложность и комплексность городской инфраструктуры, ее высокая уязвимость, еще большее усложнение этих кризисов в связи с появлением виртуального киберпространства, в котором может серьезно искажаться информация о реальном состоянии городской системы.

3. Города, как правило, не являются самостоятельными субъектами принятия управленческих решений, т.к. включены в системы более высокого порядка. В большинстве случаев они являются муниципальными образованиями, т.е. действуют строго в рамках государственных законов. Даже такие города, как Санкт-Петербург и Берлин - субъекты федеративных государств, т.е. государственно-территориальные образования, не могут выходить за рамки федерального законодательства и обладают только автономией - частичной самостоятельностью.

4. В финансовом отношении положение крупнейших городов также не является однозначным. Считается, что они обладают достаточными ресурсами для преодоления кризиса, однако ситуация далеко не всегда выглядит именно так. Берлин, состоящий из двух неравномерно развитых частей - западной и восточной - испытывает серьезные финансовые трудности даже в обычной ситуации. Что касается Санкт-Петербурга, то он является регионом-донором, т.е. перечисляет в федеральный бюджет значительную часть своих доходов, имея огромное количество проблем, требующих решения в разных сферах, включая здравоохранение, что отчетливо показала эпидемия, и о чем свидетельствует выступление губернатора города А.Д. Беглова на уже упоминавшемся Совещании 8 апреля 2020 года.

5. Новая урбанистическая реальность требует инновационного подхода к планированию развития городов и формирования особых антикризисных планов, которые могут вводиться в действие достаточно быстро при возникновении острых кризисных ситуаций и соответствовать основным параметрам городской системы.

Размещено на Allbest.ru