Институты публичного управления интернетом: сравнительный анализ России, Беларуси и Казахстана

Соединенные Штаты были страной, которая в декабре 2012 г. в Дубае вместе с Великобританией, Канадой и Австралией не подписала заключительный документ Международного союза электросвязи Организации Объединенных Наций. Прежде всего, эти страны выступили против призывов ко всем государствам иметь равные права на управление интернетом. С таким предложением выступили представители России, Китая, Саудовской Аравии, Алжира и Судана. Он заключался в том, что правительства всех стран имели равные права на управление ресурсами нумерации, наименования, адресации и идентификации в интернете. Эта идея увеличения регулирующей функции государства по отношению к интернету была поддержана большинством стран (из 144 стран, имеющих право подписать такую резолюцию, 89 сделали это, а 55 - нет). История "суверенного интернета" начинается с этого исторического факта, который сегодня охватывает не только те страны, которые выступили с соответствующим предложением, но и другие развитые и развивающиеся страны. Конечно, вопрос о национальных условиях существования интернета возник еще до 2012 г. [21], однако как политическая стратегия создания условий, обеспечивающих национальный контроль над интернетом, вопрос обострился во втором десятилетии нынешнего века.

Термин "суверенный интернет" может означать в общих чертах достаточно высокий уровень самодостаточности и технологической независимости страны в этой сфере. Сложность определения пространства такого суверенитета связывают с тем, что "интернет, если оперировать на уровне образной модели взаимодействия некоторых традиционных сфер суверенного господства, - это постоянно дрейфующий в трансграничном пространстве "открытое море - территориальные воды" информационно-телекоммуникационный архипелаг (острова - национальные сегменты Сети)" [3, с. 167]. В узком понимании суверенный интернет сводится к информационному суверенитету как праву государства контролировать на своей территории информационные потоки [5, с. 206]. Более широкое понимание такого суверенитета не ограничивается информационными потоками, а включает в себя весь набор возможных суверенитетов в сфере функционирования интернет-пространства и соответствующих направлений политики (информационный, технологический суверенитет, суверенитет данных и др.). Этот термин чаще всего используется по отношению к трем областям интернет-политики: экономический протекционизм (использование национального оборудования и программного обеспечения и поддержка национальных ИТ-компаний в их экспансии на зарубежные рынки); безопасность национальной интернет-инфраструктуры, обеспечение национализации интернет-трафика; национальная организация по использованию больших данных и их локализации в стране [12]. К важным областям также относится формирование национальных институтов управления интернетом, которые учитывают как положение страны в глобальной сети, так и национальные особенности взаимодействия государства, гражданского общества и производящие интернет инфраструктуру и услуги частные фирмы.

Если говорить в целом о возможных институциональных моделях управления интернетом, то выделяют пять основных идей/моделей: модель киберпространства и спонтанного упорядочения, основанная на том, что интернет - это самоуправляемая сфера личной свободы, неподконтрольной правительству; модель транснациональных институтов и международных организаций, основанная на представлении о том, что управление интернетом по своей сути выходит за пределы национальных границ и, следовательно, наиболее подходящими институтами являются транснациональные квазичастные кооперативы или международные организации, основанные на договоренностях между национальными правительствами; модель алгоритмического кода и архитектуры интернета, основанная на представлении о том, что многие решения регулирующих органов принимаются протоколами связи и другим программным обеспечением, которое определяет работу интернета; модель национальных правительств и законодательства, основанная на идее о том, что по мере роста значения интернета фундаментальные регулирующие решения будут приниматься национальными правительствами посредством правового регулирования; модель рыночного регулирования и экономики, которая предполагает, что рыночные силы определяют фундаментальные решения о природе интернета [22]. Вместе с тем эти идейные представления в конкретной реализации предстают в некоторых смешанных формах и подходах.

Существуют три основных реализуемых подхода к формированию институциональных характеристик управления интернетом, которые имеют международное и национально-государственное выражение: (1) многостороннее взаимодействие (multilaterism); (2) сотрудничество заинтересованных сторон (multistakholderism); (3) централизованное суверенное управление (sovereign Internet governance).

Термин мультилатеризм, или многостороннее взаимодействие обычно относится к системе взаимодействия суверенных государств на международной арене. Международный союз электросвязи ООН представляет собой международную организацию государств по развитию интернета. Однако в связи с развитием идеи горизонтальных связей в системе публичного управления на международной и внутринациональной арене этот термин стал использоваться для характеристики управленческой системы, включающей в себя как государственные, так и негосударственные образования, взаимодействующие друг с другом в соответствующей сфере на основе консультаций и принятия многосторонних решений в виде договора/соглашения. При этом применительно к национальной системе управления данный тип институциональной конфигурации взаимодействия предполагает верховенство государства. Система частно-государственного партнерства выступает здесь модельным образцом организации. Многостороннее взаимодействие на ранних этапах становления систем управления всемирной сетью противопоставлялось государственно-центрическому подходу [15]. Однако с развитием сотрудничества заинтересованных сторон уже оно было подвергнуто критике за недостаточное внимание к механизмам более глубокого взаимодействия государственных и негосударственных участников.

Мультистейкхолдизм, или сотрудничество заинтересованных сторон также включает в себя многостороннее взаимодействие, однако в отличие от мультилатеризма здесь изменяются некоторые существенные характеристики позиций и отношений. Эта модель была признана на Всемирном саммите по информационному обществу (WSIS) в качестве глобальной модели для управления интернетом в 2005 г. Прежде всего, считается, что все заинтересованные стороны находятся в относительно равных полиархических позициях при решении совместных вопросов управления. Как пишет Л. Денардис, "мультистейкхолдизм определяется... как два или более класса участников, участвующих в общем предприятии по управлению вопросами, которые они считают общественными по своей природе, и характеризуются полиархическими властными отношениями, установленными процедурными правилами" [17, р. 195]. В число заинтересованных сторон включаются государство, бизнес и общественные ассоциации. Взаимодействие здесь строится не на партнерстве, а на сотрудничестве, т. е. взаимной ответственности за решение общих дел. Общие решения принимаются на основе консенсуса, а не компромисса, что предполагает интенсивную коммуникационную активность заинтересованных сторон в достижении общего согласия. В качестве реализуемых систем мультистейкхолдизма называют обычно Форум по управлению интернетом (IGF), уполномоченный Всемирным саммитом по информационному обществу (WSIS) в 2006 г. и интернет- корпорация по присвоению имен и номеров (ICANN), которая отвечает за технический менеджмент и координацию системы доменных имен в интернете (DNS) и его уникальные идентификаторы [18].

Централизованное управление ориентируется на позиционирование государства как единственного гаранта суверенного управления интернетом, которое самостоятельно принимает решения относительно многообразных вопросов организации национального виртуального пространства и его обеспечения. Как правило, управление интернетом здесь становится функцией политических органов государства. Хотя централизованное суверенное управление может допускать другие заинтересованные стороны к процессу обсуждения соответствующей повестки дня и решений, однако их роль сводится к консультации и общественной экспертизе. Централизованное управление интернетом предполагает участие в международных собраниях, однако в форме скорее многостороннего партнерства, а не сотрудничества.

Однако другие страны перед лицом нарастающих вызовов (экономических, финансовых, безопасности, политических) все больше склоняются к "суверенному интернету". В апреле 2019 г. правительство Великобритании опубликовало Белую книгу о вреде в онлайн-пространстве Online Harms White Paper. (2019, 8 April) [Электронный ресурс]. URL https://www.gov.uk/ government/consultations/online-harms-white-paper (дата обращения: 15.09.2020)., которая предусматривает создание независимого регулирующего органа для оценки содержания онлайн-сайтов. Хотя США заявляют себя сторонниками мультистейкхолдеровского подхода к управлению интернетом, однако налицо усиление координирующей функции государственных органов в этом процессе после принятия в 2018 г. "Национальной киберстратегии" National Cyber Strategy of the United States of America [Электронный ресурс]. URL https:// www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2018/09/National-Cyber-Strategy.pdf (дата обращения: 15.09.2020).. В условиях усиления национального контроля над интернет-пространством глобальные сети вынуждены учитывать важность государственного регулирования ряда вопросов и заявлять о своей поддержке. Итак, Facebook прямо заявил о необходимости государственного регулирования, а Google проводит дифференцированную политику с учетом этой тенденции. По словам обозревателя BBS Селли Эди: "Отдельный интернет для одних, опосредованный Facebook суверенитет для других: независимо от того, установлены ли информационные границы отдельными странами, коалициями или глобальными интернет-платформами, ясно одно - открытый интернет, Создатели, о которых мечтали, уже ушли" [11]. В своем исследовании свободы интернета, проведенном в 2018 г., Дом свободы (Fredom House) отмечает явную тенденцию к усилению функций государственного надзора, цитируя отчет "Свобода в сети 2018: рост цифрового авторитаризма". Эти оценочные суждения, независимо от того, как они к ним относятся, отражают обеспокоенность по поводу растущего контроля государства над электронными сетями. Отчасти законная, отчасти неразумная, эта политика является отражением потребностей и порядка организации в пространстве глобальных сетей. Такая политика в некоторой степени является отражением общей тенденции государств перед лицом современных вызовов безопасности и устойчивого развития. В движении за суверенный интернет можно выделить множество стратегий, связанных с технологическими, инфраструктурными, политическими, социально-экономическими и культурными аспектами. Три страны евразийского экономического сотрудничества - Россия, Беларусь и Казахстан, которые за последние годы стали одними из высокоразвитых государств по уровню развития электронного правительства, вписываются в это движение со своеобразными политическими замыслами.

Стратегии цифрового суверенитета в России, Беларуси и Казахстане

Развитие национальных цифровых сетей. Россия, Беларусь и Казахстан относятся к числу высокоразвитых стран по индексу развития электронного правительства Организации Объединенных Наций. Для сравнения уровня развития электронного правительства в странах мы использовали показатели индекса развития электронного правительства (EGDI), которые используются ООН для ежегодного обзора состояния мира (табл. 1). Сравнение России, Белоруссии и Казахстана проводится с использованием самого индекса и трех основных показателей. Индекс развития электронного правительства (EGDI) представляет собой средневзвешенное значение нормализованных оценок по трем наиболее важным параметрам электронного правительства, а именно: объем и качество онлайн-услуг (индекс онлайн-услуг, OSI), состояние развития телекоммуникаций. инфраструктура (индекс телекоммуникационной инфраструктуры, TII) и собственный человеческий капитал (индекс человеческого капитала, HCI). Каждый из этих наборов индексов сам по себе является составной мерой, которую можно извлекать и анализировать независимо [23].

Россия в этих рейтингах 2020 г. занимает 36-е место, Беларусь - 40-е, Казахстан - 29-е. Хотя Россия и Беларусь демонстрируют снижение рейтингов, однако все три государства входят в число стран с очень высоким уровнем развития электронного правительства (29% всех обследуемых стран). Эти страны различаются по составным частям индекса развития электронного правительства (см. табл. 1). Таким образом, Казахстан опережает страны по большинству показателей, но отстает по развитию телекоммуникационной инфраструктуры. Обладая высокими темпами цифровизации государственного управления, решением проблем доступа граждан к интернету и развитием сферы электронных услуг, эти страны отличаются друг от друга конструкцией политики цифровизации государственного управления.

Все три страны имеют высокие показатели включенности населения в интернет- пространство - 79% Беларусь, 78% Казахстан и 81% Россия в 2018 г. Беларусь имеет показатели по абонентскому доступу к фиксированной широкополосной связи, сопоставимые с Европейским союзом (соответственно 33,9 и 34,3%), Россия демонстрирует 22,0%, а Казахстан - 13,4%. Все страны характеризуются устойчивой динамикой по развитию интернета (рисунок).

Концепция цифрового суверенитета использовалась в последние годы в связи с политикой формирования цифровой экономики и общества. Это понятие было включено в документы Евразийского союза как особый принцип. Цифровой суверенитет - принцип формирования цифрового государства и общества в Евразийском экономическом союзе. Главы правительств обсудили вопросы цифровизации в ЕАЭС на форуме "Цифровое будущее глобальной экономики" в Алматы (Казахстан) в 2020 г. Председатель Коллегии Евразийской экономической комиссии (ЕЭК)

Таблица 1 Индекс развития электронного правительства

Table 1. Electronic government development index

Рис. Абоненты фиксированного широкополосного доступа (на 100 человек)

Fig. Fixed broadband subscriptions (per 100 people)

Источник: World Development Indicators, World Bank [Электронный ресурс].

Тигран Саркисян обратился к странам Евразийского экономического союза (ЕАЭС) совместно решать вопросы обеспечения цифрового суверенитета и защиты данных. Об этом он заявил на форуме 31 января 2020 г.: "Мы не должны стремиться копировать то, что сделали транснациональные компании. Мы должны выработать свою собственную систему, а ключ к этому - современные системы управления этим процессом. Это мы можем сделать только совместно, ни одна из наших стран отдельно не сможет реализовать свой цифровой суверенитет. Единственный шанс - сделать это евразийским проектом" [7]. В исследуемых странах этот термин хоть и используется в документах, но как синоним более конкретных концепций, отражающих современный уровень понимания цифрового суверенитета. "На практике, - пишут С. Будницкий и Л. Цзя, - ни одно правительство не придерживается ни одной из этих абсолютистских позиций, а, скорее, преследует прагматическое сочетание открытости и протекционизма. И к свободе интернета, и к суверенитету интернета следует подходить критически как к часто противоречащим друг другу дискурсивным идеологическим принципам конструкции, а не как объективным абсолютам" [13, p. 597]. Информационной и организационной базой, на которой формируется политика информационного суверенитета (хотя и не ограничивается этим), выступают национальные сети и система серверов доменных имен.

Ряд общих данных по национальным сетям представлен в табл. 2. Национальные сайты Рунета, Белнета и Казнета сформированы на территории России, Беларуси и Казахстана. Количество пользователей национальной сети растет: в исследуемых странах проживает около 80% населения, использующее интернет. Развивается система национальных доменных имен. В настоящее время их в Рунете около 5,8 млн, в Белнете и Казнете - по 150 тыс. в каждой сети

Таблица 2. Национальные сети России, Беларуси и Казахстана в 2020 г.

Table 2. National nets of Russia, Belarus and Kazakhstan in 2020

На территории соответствующих стран есть вторичные корневые серверы и система публичных серверов. Больше всего эта серверная система разработана в России, на территории которой имеется 14 реплик корневых и 117 публичных DNS-серверов. Наличие реплик (или зеркал) корневых серверов вместе с распределенными по территории страны публичных серверов позволяет обеспечить как отказоустойчивость работы интернета, так и скорость работы системы доменных имен (DNS).

Определение информационного суверенитета. В России информационный суверенитет становится частью ориентации на обеспечение государственной безопасности и находит отражение в Концепции внешней политики Российской Федерации и Доктрине информационной безопасности Российской Федерации Указ Президента Российской Федерации от 30.11.2016 № 640 "Об утверждении Концепции внешней политики Российской Федерации" [Электронный ресурс]. 11Р 1_: http://kremlin.ru/acts/ Ьапк/41451 (дата обращения: 12.09.2020); Указ Президента Российской Федерации от 05.12.2016 № 646 "Об утверждении Доктрины информационной безопасности Российской Федерации" [Электронный ресурс]. Ш_ http://kremlin.ru/acts/bank/41460 (дата обращения: 12.09.2020).. Как справедливо отмечает М.М. Кучерявый, существует проблема определения "информационного суверенитета" как особой сферы государственного суверенитета [6, с. 9]. Ясно, что информационный суверенитет связан с верховенством Российской Федерации в области регулирования и использования национального информационного пространства. Он обеспечивает ряд условий деятельности государства и граждан в информационной сфере. В этом отношении акцент на безопасности выступает центральным в определении сферы и направленности информационного суверенитета. Доктрина информационной безопасности определяет основные принципы, механизмы и направления обеспечения информационной безопасности в стране. Он содержит термин "суверенитет Российской Федерации в информационном пространстве", определяя его содержание в широком смысле как определенное верховенство Российской Федерации в организации и использовании информационного пространства страны. Центральным моментом такого верховенства является обеспечение национальных интересов в области информации, их предоставление и защита как на территории страны, так и в международном сотрудничестве. Понятие "информационный суверенитет" присутствует и в законодательстве Беларуси. В "Стратегии развития информатизации в Республике Беларусь на 20162022 годы" Стратегия развития информатизации в Республике Беларусь на 2016-2022 годы: постановление коллегии Минсвязи Респ. Беларусь от 30.09.2015 № 35 [Электронный ресурс]. URL: http://e-gov.by/zakony-i-dokumenty/strategiya-razvitiya-informatizacii-v-respublike-belarus-na- 2016-2022-gody (дата обращения: 07.10.2020). говорится, что необходимо "способствовать укреплению национального суверенитета в информационной сфере и национальной безопасности". В документе также присутствует термин "цифровой суверенитет", определение которого отсутствует. Однако очевидно, что эти понятия не идентичны. В Стратегии подчеркивается, что "развитие национальной индустрии информационных технологий является необходимым условием успешного развития информатизации, обеспечения "цифрового суверенитета" государства, а также важным фактором глобальной конкурентоспособности экономики страны". В качестве важной задачи было отмечено, что организация научных исследований, разработка и производство собственного оборудования и программного обеспечения для защиты информации, ключевых элементов информационной и коммуникационной инфраструктуры, совершенствование их стандартизации, системы сертификации в целях обеспечения информационной безопасности и цифрового суверенитета республики. Однако, как отмечают исследователи, "действующее законодательство Республики Беларусь пока не содержит стандартов, полностью гарантирующих цифровую безопасность и цифровой суверенитет. государства" [8, с. 156-157]. Важным шагом в понимании информационного суверенитета является принятие Концепции информационной безопасности Республики Беларусь, утвержденной постановлением Совета Безопасности 18 марта 2019 г., в которой информационный суверенитет рассматривается в контексте информационной безопасности как отдельное явление и регулирующий институт, а также находят правовое закрепление основы государственной политики по защите национальных интересов в информационной сфере. В этом документе информационный суверенитет определяется как неотъемлемое и исключительное верховенство права государства самостоятельно определять правила владения, использования и распоряжения национальными информационными ресурсами, осуществлять независимую внешнюю и внутреннюю государственную информационную политику, формировать национальную информационную инфраструктуру, обеспечивать информационную безопасность О Концепции информационной безопасности Республики Беларусь: постановление Совета Безопасности Респ. Беларусь от 18 марта 2019 г. № 1[Электронный ресурс]. URL president. gov.by/uploads/documents/2019/1post.pdf (дата обращения: 07.10.2020).. Фактически, здесь информационный суверенитет рассматривается как цифровой суверенитет. Информационный суверенитет рассматривается вместе с информационным нейтралитетом Беларуси, а обеспечение безопасности национального сегмента интернета включает в себя в основном отражение основного объема кибератак на информационные системы и сети передачи данных. Информационный нейтралитет трактуется в аспекте политики международного доверия и сотрудничества в области использования новых средств коммуникации.

В Казахстане в документах используется понятие "электронные границы", имеющие отношение к суверенному праву государства на регулирование информационного пространства. Еще в 2011 г. Президент Нурсултан Назарбаев на саммите Шанхайской организации сотрудничества впервые публично заявил о электронном суверенитете и необходимости усилий по поддержанию электронных границ. В программе "Цифровой Казахстан" Государственная программа "Цифровой Казахстан": постановление Правительства Респ. Казахстан от 12 декабря 2017 г. № 827 [Электронный ресурс]. URL: https://digitalkz.kz/wp- content/uploads/2020/03/CK-rus.pdf (дата обращения: 12.07.2020). используется концепция информационной безопасности, содержание которой направлено на обеспечение защищенности электронных границ. Она включает в себя необходимость обеспечения борьбы с киберпреступностью, религиозным экстремизмом и терроризмом. В 2017 г. была разработана концепция безопасности страны "Киберщит Казахстана", целью которой является обеспечение информационной безопасности общества и государства в сфере информации и коммуникации, а также защита конфиденциальности граждан, когда они используют информационную и коммуникационную инфраструктуру.

Все эти национальные подходы к суверенному интернету включают в себя его ориентацию на обеспечение безопасности государства, общества и личности. В литературе такой суверенитет часто называют сильным суверенитетом в противоположность слабому. Слабый суверенитет относится к инициативам частного сектора по защите данных с акцентом на сочетание суверенитета данных с цифровыми правами, а сильный суверенитет относится к деятельности государства по управлению интернетом с акцентом на обеспечение национальной безопасности.

Дизайны управляющих институтов цифровизации и суверенизации интернета