Эволюция теории и практики организации управления учреждениями высшего профессионального образования

Размещено на http://www.allbest.ru/

Эволюция теории и практики организации управления учреждениями высшего профессионального образования

Преобразования, которые переживает в настоящее время современное российское общество, требуют соответствующей реорганизации национального образования, при проведении которой необходимо учитывать целый комплекс сопутствующих условий: экономических (на макро- и микроуровнях), политических, психологических и пр. «Только преодолевая собственное кризисное состояние, преобразуя содержание образования, формы и способы организации, создавая принципиально новое технологическое обеспечение образовательного процесса, системы образования могут ответить на вызов времени и стать действительным ресурсом развития».

В этом процессе значительная роль отводится учреждениям высшего профессионального образования, так как именно они являются звеном, аккумулирующим и воспроизводящим интеллектуальную прослойку общества. В связи с этим важным представляется динамичная адаптация учреждений высшего профессионального образования к стремительно меняющимся внешним условиям: создание эффективных процедур планирования деятельности учреждения и контроля над их исполнением, повышение качества предоставляемых образовательных услуг, механизмов рационального использования ресурсов, стимулирование инновационной и международной деятельности, ведение активной маркетинговой политики, укрепление личной заинтересованности сотрудников. Все это можно претворить в жизнь с помощью модели управления учреждением высшего профессионального образования, построенной на основе интеграции зарекомендовавших себя форм управления с новыми формами. Для более полного и обоснованного использования накопленного опыта и результатов теоретических разработок целесообразно с позиций конкретно-исторического подхода рассмотреть эволюцию научных взглядов на содержание, назначение, роль организации управления учреждениями высшего профессионального образования. Это позволит профессионально подойти к разработке моделей управления российскими учреждениями высшего профессионального образования, дать прогноз развития управленческих отношений в этой сфере.

В процессе исследования управление учреждениями высшего профессионального образования будет рассматриваться как сложноструктурированная, многофункциональная, специально организованная деятельность органов государственной власти совместно с общественными институтами, направленная на повышение эффективности функционирования системы образования страны как социального института в соответствии с целями и задачами развития общества и государства на конкретном историческом этапе их развития. Следовательно, анализ будет проводиться по двум направлениям -- развитие системы государственного управления учреждениями высшего профессионального образования и непосредственного (внутривузовского) управления.

Развитие управления учреждениями высшего профессионального образования в России условно можно разделить на четыре этапа:

1. Управление учреждениями высшего профессионального образования в дореволюционной России (царский период) -- до октября 1917 г.

2. Управление учреждениями высшего профессионального образования в советский период -- до 1992 г.

3. Управление учреждениями высшего профессионального образования в условиях переходного периода -- до 2001 г.

4. Управление в условиях рыночной экономики (современный период).

Условность этой периодизации определяется в первую очередь тем, что, пожалуй, ни одну стадию нельзя охарактеризовать единым направлением политики государства и происходящих внутри учреждений высшего профессионального образования процессов; указанные этапы можно также разделить на менее крупные фазы; развитие системы образования в России на всех его этапах было обусловлено изменениями в общественном сознании представлений об идеале человека и системе его духовных ценностей, целях его воспитания и образования, которые объективно имеют тенденцию к «отставанию» от динамики социально-экономического развития страны, что порождает проявления консерватизма в образовательной сфере. В управлении организациями высшего профессионального образования традиционным можно считать подход, при котором рассматривается начало становления высшего образования в России с 1755 г. -- времени создания Московского университета. Однако это не единственная точка зрения: называется и 1706 г. -- открытие Новгородской школы братьев Лихудов, и 1685 г. -- Московской славяно-греко-латинской академии, и 1030 г. -- школы Ярослава Мудрого. В последнем случае считается, что указанное образование можно считать высшим «для своего времени». Это мнение опирается на то, что в школе Ярослава Мудрого изучались не доступные обычным жителям дисциплины (риторика, логика, арифметика, астрономия и т.д.), обучаться там могли либо дети знати (в ней, например, учились английские королевичи Эдвин и Эдуард, будущий норвежский конунг Гаральд и его брат Регнвальд, будущий король Дании Магнус Добрый, угорский королевич Андрей), либо дети духовенства и приходских старост, что было необходимо для развития церкви и обеспечения местных властей грамотными людьми. Таким образом, эта школа обладала признаками всегда сопутствующими высшему образованию -- уровень и характер преподаваемых дисциплин, а также избранность объектов обучения. До XVIII в. образование носило ярко выраженный православно-патриархальный подход, воспитание строилось на ортодоксальных представлениях об идеале человека, развивалось и распространялось во многом в зависимости от интересов князя (затем царя).

К XVIII в. выявилась потребность в формировании новой системы образования, способной адекватно реагировать на изменения в социальной и экономической системах страны. Однако «жесткая внешнеполитическая обстановка, в которой находилась Россия в начале XVIII столетия, не позволяла тратить достаточное количество времени на продумывание и организацию слаженной и самобытной системы образования. Практически все типы новых учебных заведений, формы их организации и методы работы были заимствованы в Западной Европе».

Проводя реформу в сфере образования, Петр I рассматривал дворянство как опору и организующую силу государства, а потому ввел «образовательные повинности». В то же время жесткость и бескомпромиссность проводимой Петром I реформы привели к тому, что после его смерти наметился процесс «аристократизации» дворянства, что проявлялось в укреплении прав владения крепостными людьми, предоставлении большей власти над ними, в запрете физических наказаний дворян за провинности, в праве выбора способа обучения дворянских детей -- школьного или домашнего, в появлении школ для детей дворянского происхождения. В результате такой политики государства в 60-е годы XVIII в. каждый десятый дворянин оставался неграмотным, каждый второй имел лишь начальное образование и только 15% дворян имели повышенное образование.

Как было отмечено выше, в 1755 г. был основан Московский университет, что позволило завершить трехступенчатую модель единой системы образования: «гимназия -- университет -- академия». В Указе от 12 января 1755 г. одновременно с учреждением университета впервые были сформулированы важные положения политики в области образования, в частности, отмечалась необходимость замены иностранных преподавателей «национальными людьми», чтения лекций на русском языке и обеспечения тесной связи теории с практикой в обучении. Позже этот принцип стал методологическим стержнем прогрессивных взглядов на обучение в отечественной высшей школе. В том же году был принят университетский Устав, в котором определялся статус университета и регламентировалась его внутренняя жизнь. Новые варианты Устава, вышедшие в 1804, 1835, 1863 и 1884 гг., отразили изменения политики самодержавия в области высшего образования, а также новые течения в экономике и общественно-политическом устройстве России. Университет подчинялся Сенату, управлялся кураторами, назначаемыми верховной властью. Коллегия профессоров составляла совещательный орган при кураторах.

Государственное управление учебными заведениями высшей школы в течение всего рассматриваемого периода не отличалось общим методологическим подходом: каждый император, вступая на престол, вносил свои изменения, часто коренным образом отличавшиеся от нововведений предыдущего. Общим было, пожалуй, только то, что именно в руках государственной власти были сосредоточены все рычаги управления.

С осени 1802 г. управление учебными заведениями было возложено с петровских коллегий на созданные министерства, в частности Министерство народного просвещения. Проводимая Александром I либеральная политика в отношении учреждений высшего профессионального образования привела к тому, что была заложена основа российского высшего образования -- автономный университет. Так, в соответствии с первым общим университетским уставом от 5 (18) ноября 1804 г. во главе университета стоял Совет профессоров, который избирал ректора.

Впрочем, в период правления Николая I, характеризуемый чрезмерным вмешательством государства во все социальные сферы, образование, в том числе высшее, входит в длительный период стагнации, запрета всего, что власть считала ненужным (например, преподавание философии в университете светскими профессорами); управление университетами перешло к попечителям учебных округов, подчиненных министерству народного просвещения, кандидатуры ректоров утверждал царь, а профессоров -- попечитель.

Устав 1863 г. вновь «пожаловал» автономию университетам, ввел выборность всех административных должностей и профессоров, восстановил корпорацию профессорского сословия, но студентам в праве свободного корпоративного устройства было отказано. Однако даже в этот период университет выполнял несвойственные ему обязанности: наблюдал за порядком и дисциплиной в среде студенчества, делая это, что вполне естественно, малоэффективно. 23 августе (5 сентября) 1884 г. был введен устав, который вновь ликвидировал автономию университетов, ректор назначался министром, а не выбирался ученым советом университета, что делало его неподотчетным корпорации профессоров.

«В начале революции 1905-1907 гг. автономия университетов была восстановлена «Временными правилами», которые фактически утратили силу после третьеиюньского государственного переворота 1907 г. Университетский устав 1884 г. действовал до февраля 1917 г.» Кроме того, возникло новое образование: с 1905 по 1917 гг. в России прошли апробацию все возможные модели подготовки специалистов, была создана вольная школа, частная и общественная, произошло слияние образования и науки. Принцип свободы преподавания и учения составил важнейшую концептуальную идею нового образования, новой антропоцентрической парадигмы, способствовавшей прогрессу науки и культуры.

В связи с быстрыми темпами экономического роста возросла потребность в качественно обученных специалистах, однако проблема хронического недостатка финансирования не способствовала формированию развитой инфраструктуры производства знания, а в большинстве случаев содействовала возникновению теневых институциональных структур. Следует отметить, что в Российской империи финансирование высшего образования никогда не превышало половины процента от всех бюджетных расходов (см. таблицу I).

Таблица

Формирование системы высшего образования в Российской империи происходило неравномерно: лишь в конце XIX -- начале XX вв. она появилась в Западной Сибири, что было связано с политикой государственной власти по развитию этого региона. Значительные сдвиги в социально-экономическом развитии Западной Сибири, вызванные строительством транссибирской железнодорожной магистрали, обусловили усиление потребности в подготовке квалифицированных кадров для различных отраслей экономики, сферы образования, здравоохранения и культуры. Если до 90-х годов XIX в. профессиональное образование в регионе было представлено немногими учебными заведениями, то в начале XX в. здесь функционировали три учреждения высшего профессионального образования -- университет, технологический институт и Сибирские высшие женские курсы в Томске.

Октябрьская революция 1917 г. ознаменовала переход к новому политико-правовому режиму в стране: были разрушены многие элементы прежней образовательной системы, введены новые. Так, принципы, положенные в основу первых российских университетов (производство, накопление, хранение, передача, распространение знаний), в существенной мере были искажены на начальной стадии социалистического строительства, когда создание профильных учреждений высшего профессионального образования происходило за счет разрушения инфраструктуры классических университетов. Однако вскоре пришло понимание того, что создание и развитие широкой сети профильных учреждений высшего профессионального образования требует преподавателей с фундаментальными знаниями, а состояние и перспективы науки зависят от качества университетского образования. Поэтому в 1931 г. вышла серия постановлений об «обратной» реорганизации университетов, главной задачей которых была подготовка научных работников и преподавателей высшей школы².

В первые же годы советской власти были существенно ограничены академические свободы в учреждениях высшего профессионального образования. Учреждения высшего профессионального образования были включены в систему жесткого централизованного управления и планирования по аналогии с той, что существовала в народном хозяйстве. Руководство деятельностью высшей школы осуществлялось разветвленной системой партийных органов, действовавших непосредственно в системе образования или через государственные структуры и общественные организации.

В 1929 г. выборы ректоров, деканов были заменены их назначением сверху, что означало полную ликвидацию самоуправления в учреждениях высшего профессионального образования. Технические образовательные учреждения стали изыматься из ведения Наркомпроса и передаваться в ведение ВСНХ и отраслевых наркоматов. В 1932 г. был образован Всесоюзный комитет по высшему техническому образованию, который (при сохранении за ведомствами непосредственного руководства учреждениями высшего профессионального образования) осуществлял контроль над организацией учебно-воспитательной работы, качеством подготовки специалистов по техническим дисциплинам, утверждал учебные планы, программы и методы преподавания. При комитете существовал постоянно действующий высший учебно-методический совет (ВУМС) из крупных ученых и специалистов, решавший все вопросы программно-методического обеспечения. В 1935 г. был создан Всесоюзный комитет по делам высшей школы (ВКВШ), в ведение которого передавались все учреждения высшего профессионального образования, независимо от ведомственного подчинения, за исключением военных и связанных с искусством. Позже деятельность ВКВШ была распространена на все учреждения высшего профессионального образования.

В то же время постепенно приходило понимание невозможности регулирования всех аспектов образования только (и главным образом) государственными инстанциями. Например, до 1936 г. численность профессорско-преподавательского состава определялась на основе ежегодных расчетов Наркомпроса учебной нагрузки учреждений высшего профессионального образования и нормативов учебной нагрузки на преподавательскую должность на базе предоставляемого самими учреждениями сводного расчета на следующий учебный год. Однако в связи с ростом числа учреждений высшего профессионального образования в начале 30-х годов объем работы министерства по расчету штатов значительно увеличился, что привело к изменению методики расчета численности преподавателей: для расчета использовался среднегодовой приведенный контингент студентов по каждой форме обучения и фактически сложившееся на 1 января 1936 г. соотношение числа студентов и преподавателей в каждом учреждении высшего профессионального образования. Учреждениям высшего профессионального образования было рекомендовано самостоятельно устанавливать эти нормативы на основе расчета учебной нагрузки по утвержденным министерством нормам и выделенного учреждению штата профессорско-преподавательского состава. В конце 80-х годов произошло расширение самостоятельности учреждений высшего профессионального образования по организации, содержанию и структуре подготовки специалистов, что, в свою очередь, вызвало рост учебной нагрузки и трудозатрат. В этих условиях министерство уменьшило число видов работы, подлежащих нормированию, а самим нормам времени был придан рекомендательный характер. Конкретные нормативы каждое учреждение высшего профессионального образования устанавливало самостоятельно, чтобы обеспечить выполнение всего объема учебной работы выделенным ему штатом.

Пик расцвета высшей школы в СССР пришелся на 50-60-е годы, когда страна занимала одно из ведущих мест в мире по числу студентов на 10 тыс. жителей и по качеству подготовки специалистов в области математики, естественных наук и техники, что в значительной степени было определено хорошим финансированием образования (в 1950 г. СССР тратил 10% национального дохода на образование). В 1953 г. в СССР было 890 учреждений высшего профессионального образования, в которых обучались 1,527 млн. человек. С 1953 г. число этих учреждений в стране почти не изменялось (в 1988 г. -- 898), а число студентов стабильно росло до середины 80-х годов, достигнув в 1984 г. 5,280 млн. человек, а затем стало постепенно снижаться (1988/89 учебный год -- 4,999 млн.). По данным ЮНЕСКО, к концу 80-х годов СССР занимал только 39-е место в мире по числу студентов на 10 тыс. жителей. Выраженной также была проблема деформированности подготовки специалистов различных специальностей, сопровождаемая игнорированием гуманитарных основ образования. Среди многих причин такого неудовлетворительного положения можно выявить следующие:

а) недостаточное бюджетное финансирование (в 1988 г. финансирование образования составило 7% национального дохода) при отсутствии возможностей зарабатывать или привлекать средства из других источников, а следовательно, слабая материально-техническая база учреждений высшего профессионального образования;

б) низкий уровень и неэффективное использование технических средств, автоматизированных и компьютерных систем обучения;

в) слабый общественный и государственный контроль над качеством подготовки специалистов при отсутствии рынка образовательных услуг, который мог бы заставить сами учреждения высшего профессионального образования активнее бороться за престиж своих дипломов и качество подготовки специалистов;

г) отсутствие эффективной системы мониторинга качества образования;

д) ведомственная разобщенность, межведомственные барьеры между учреждениями высшего профессионального образования, научными учреждениями Академии наук и производственными предприятиями. Однако, необходимо выделить и ряд достижений высшей школы советского периода: высокие темпы ликвидации неграмотности, многократное увеличение числа и расширение дисциплинарного спектра учебных заведений высшей школы. Стремительная индустриализация, при всех ее издержках, обеспечила широкую и универсальную по составу техническую базу. Расширение сети академических научных учреждений, создание отраслевой науки наряду с ростом числа учреждений высшего профессионального образования -- все это в конечном счете сформировало научно-технический потенциал, который своими масштабами был сопоставим с потенциалом других развитых государств мира, а по некоторым критериям и превосходил его. В СССР в целом была разрешена проблема предоставления бесплатного образования на всех уровнях, в результате чего социальная база науки стала несравненно шире, чем в дореволюционной России. Система образования являлась организационно однородной.

В силу всеобъемлющего характера государственной власти и приоритета государственных интересов на протяжении всей советской эпохи высшее образование регулировалось нормами и методом советского административного права, которое в 30-40-е годы XX в. приобрело значение общей теории советского государственного управления. Таким образом, в этот исторический период, как и в предыдущий, государственное управление фактически превалировало над внутривузовским.

В то же время многими исследователями признавалось особая область административно-правовых отношений, сформировавшихся без участия органа государственной власти. Эти отношения возникают «не в процессе осуществления государственной власти»; они складываются между гражданами и социально-культурными учреждениями как «равноправными» субъектами. Одновременно они обладают признаками административно-правовых отношений, так как носят государственный, официальный характер, являются средством реализации особых государственных функций.

Однако подобное было применимо только к «педагогическим отношениям», которые, несмотря на то, что возникают «на основе административно-правовых норм... не имеют управленческого характера... их существование возможно без участия органов управления».

Следует заметить, что «специфика правоотношений в области народного образования хотя и отмечалась советскими исследователями, но не была системно осмыслена и изучена. Это в значительной степени объясняется тем, что присущие им особенности не могли отчетливо проявиться, поскольку ни на практике, ни в советском праве не были реализованы принципы приоритета прав человека и свободы образования. Изучение «правоотношений по народному образованию» в рамках административно-правового поля позволяло лишь констатировать наличие особенностей данных правоотношений как разновидности «административно-правовых отношений горизонтального типа».

Что касается теории непосредственного (внутривузовского) управления, то публикации по этой проблеме начинают появляться с 20-х годов XX в., так как наметилась тенденция к созданию тесной связи практики и науки. В это время развиваются первые научные подходы к управлению, которые явились оформлением успешной управленческой практики. Руководящими в этой области стали идеи и принципы инженерии. Базовым методом социальной инженерии стал экспериментальный, который начал повсеместно применяться в образовательной сфере.

В 1920 г. в Москве создается Центральный институт организаторов народного образования, который явился первым в мире научно-исследовательским и учебным центром, занимающимся вопросами управления образованием. Создаются опытно-показательные школы и методические кабинеты, которые являются «перенесением в социальную область тех же экспериментально-абораторных методов, которыми располагает и которыми сильна инженерия техническая». Однако с 1925 г. разработки в области управления были свернуты, а затем полностью прекращены. Только с 60-х годов XX в. вновь начинают анализироваться различные подходы, их приемлемость к управлению учреждениями высшего профессионального образования, была реабилитирована кибернетика, достижения которой успешно применялись за рубежом.

«Первоначально в отечественных публикациях затрагивались только вопросы управления процессом образования (обучения, воспитания, или формирования личности). Это объясняется отчасти тем, что вышедшая из-под запрета кибернетика, ставшая модой в научных кругах, наиболее успешно применялась для решения проблем оптимального управления именно процессами. С другой стороны, существовавшая тогда командно-административная централизованная система государственного управления (образованием, в частности), когда государство, по сути, было единственным субъектом управления образованием, реальное наличие других субъектов не предусматривала, и только там, где государство не могло принимать непосредственное участие -- в процессе образования, обучения, воспитания, - имелась возможность (это даже поощрялось) говорить об управлении.»

управление учреждение профессиональный образование

Размещено на Allbest.ru