Механізм управління промисловою безпекою в Україні з середини до кінця ХХ ст

Размещено на http://www.allbest.ru/

Механізм управління промисловою безпекою в Україні з середини до кінця ХХ ст

Ігор Булгаков

Ключові слова: промислова безпека, гірничий нагляд, управління охороною праці. промислова безпека управління повноваження

Безпека та охорона праці в СРСР являла вкрай деконцентровану систему. До її складових на території України належали: територіальні органи Головної державної інспекції котлонагляду Міністерства електростанцій СРСР, у тому числі Дніпропетровська, Київська, Західноукраїнська, Одеська, Сталінська, Харківська інспекції котлонагляду; територіальні органи Головного управління державного гірничого нагляду Міністерства геології та охорони надр СРСР, у тому числі управління Ворошиловградської, Київської, Криворізької, Сталінської гірничотехнічних інспекцій; територіальні органи Державної газової технічної інспекції Міністерства нафтової промисловості СРСР, у тому числі Українська гірничотехнічна інспекція та Київська, Львівська, Сталінська газові технічні інспекції; Головна державна гірничотехнічна інспекція Міністерства вугільної промисловості УРСР у складі Сталінської, Ворошиловградської, Київської обласних гірничотехнічних інспекцій; Державна гірничотехнічна інспекція Міністерства чорної металургії УРСР та підпорядковані їй районні інспекції; інспектори котлонагляду Міністерства паперової та деревообробної промисловості; інспектори з техніки безпеки та спеціального режиму Державного комітету СРСР з оборонної техніки; дорожні інспекції котлонагляду Міністерства шляхів сполучення СРСР; гірничотехнічні інспекції Міністерства транспортного будівництва СРСР; територіальні органи гірничотехнічної інспекції Міністерства промисловості будівельних матеріалів СРСР, у тому числі Донецька та Українська гірничотехнічні інспекції; територіальні інспекції Міністерства хімічної промисловості СРСР; гірничотехнічні інспектори Міністерства промисловості продовольчих товарів СРСР; гірничотехнічні інспектори Міністерства будівництва підприємств металургійної та хімічної промисловості СРСР; технічні інспекції праці при Центральних комітетах професійних спілок. Розпорошеність єдиної за своєю природою функції між численними відомствами призводила до невисокої ефективності державного нагляду в промисловій сфері та неможливості сформувати чітку державну політику щодо промислової безпеки. Досить негативно на зазначену сферу впливала не лише відомча розпорошеність та паралелізм, що викликало зайве витрачання ресурсів, але й наявність наглядових функцій безпосередньо всередині органів, які підлягали нагляду.

$ Питання виникнення системи промислової безпеки та гірничого нагляду в механізмі державного © Булгаков І.М., 2014.

управління залишається на сьогодні науково невирі- шеним. Деякі аспекти проблеми з ретроспективної точки зору досліджували: Г. І. Гайко, В. В. Ковалинський, Г. Г. Левенстам, А. М. Лоранський , В. О. Пірко. Проте, їхні напрацювання стосуються переважно становлення та розвитку системи гірничого нагляду та промислової безпеки у XVII--XVIII ст. Питання виникнення системи промислової безпеки та гірничого нагляду в механізмі державного управління залишається на сьогодні науково невирішеним.

$ Мета статті - дослідження процесів забезпечення промислової безпеки в Україні у кінці ХІХ - на початку ХХ ст. у контексті формування системи управління галуззю.

$ Вже у 1954 р. з метою подолання проблем, які накопичилися у системі забезпечення промислової безпеки та з урахуванням досвіду позавідомчого органу у вигляді Головного управління Державного гірничого нагляду при Раді Міністрів СРСР, був утворений Комітет з нагляду за безпечним веденням робіт промисловості та гірничого нагляду при Раді Міністрів СРСР (Держгіртехнагляд) [5]. З метою виконання функцій, які були покладені на зазначений орган, до його складу передавалися всі гірничотехнічні інспекції, інспекції котлонагляду та газового нагляду, які перебували у складі міністерств та відомств СРСР та УРСР [10].

В галузі гірничого нагляду на Держгіртехнагляд покладалися такі функції:

• нагляд за дотриманням правил безпеки на діючих та таких, що будуються, підприємствах гірничої промисловості, на гірничих та бурових роботах у геологорозвідувальних експедиціях та партіях;

• гірничо-геологічний контроль за правильністю експлуатації родовищ корисних копалин та використанням найбільш ефективних систем їх розробки в частині повноти виїмки розвідувальних запасів, безпеки робіт й комплексного вилучення корисних копалин при добуванні їх ідповідно до затверджених проектів;

• контроль (шляхом періодичних перевірок) за проведенням міністерствами і відомствами геологорозвідувальних та маркшейдерських робіт відповідно до діючих правил й інструкцій, а також контроль за постановкою маркшейдерського обліку добування та втрат запасів корисних копалин;

• контроль за дотриманням встановленого порядку обліку, зберігання та використання за призначенням вибухівки та засобів вибуху на діючих та таких, що будуються, підприємствах гірничої промисловості, нафтових та газових промислах, в геологорозвідувальних експедиціях та партіях, на будівлях всіх міністерств та відомств (за виключенням Міністерства оборони СРСР);

• видача дозволів на застосування нових зразків електромеханічного обладнання у рудничному та вибухобезпечному виконанні та контрольно-вимірювальної апаратури, що призначена для підземних гірничих робіт, а також на застосування нових вибухових матеріалів;

• розгляд тематичних планів науково-дослідних робіт з техніки безпеки, що надаються на узгодження в обов'язковому порядку міністерствами та відомствами;

• контроль за проведенням заходів з охорони земної поверхні та розташованих на ній будівель, споруд, водоймищ й насаджень від шкідливого впливу гірничого видобутку;

• надання гірничих відвалів для розробки родовищ корисних копалин (за виключенням загальнопоширених корисних копалин), затвердження майданчиків під будівництво промислових підприємств, міст, селищ, споруд та водоймищ у випадку розміщення в межах площ залягання корисних копалин;

• контроль за станом боєздатності воєнізованих гірничорятувальних та газорятувальних частин, розгляд та узгодження дислокації цих частин;

• контроль за правильністю експлуатації гідроміне- ральних ресурсів та за охороною їх від псування та виснаження;

• контроль за встановленням меж безпечного ведення гірничих робіт;

• перевірка у випадку необхідності проектів гірничих підприємств та геологорозвідувальних робіт, а також проектів складів вибухових матеріалів та виробництва масових вибухів в частині, що належить до кола обов'язків Держгіртехнагляду;

• участь в комісіях з приймання до експлуатації шахт та інших гірничих підприємств, нафтових та газових свердловин, складів вибухових матеріалів та надання висновків про готовність їх до експлуатації відповідно до проекту в частині виконання вимог техніки безпеки;

• контроль за наявністю права відання гірничих та маркшейдерських робіт у осіб адміністративно-технічного персоналу;

• перевірка дотримання підприємствами та організаціями встановленого порядку допуску робітників до робіт, їх інструктажу та проведення навчання безпечним методам роботи;

• контроль за правильністю складання на гірничих підприємствах планів ліквідації аварій.

У структурі Державного комітету з нагляду за безпечним веденням робіт промисловості та гірничого нагляду при Раді Міністрів СРСР були створені такі управління - нагляду з безпечного ведення робіт та гірничого нагляду у вугільній промисловості; нагляду з безпечного ведення робіт та гірничого нагляду у нафтовій та газовій промисловості; нагляду з безпечного ведення робіт та гірничого нагляду у гірничорудній промисловості; котлонагляду; геологічного контролю.

На територіальному рівні також утворювалися територіальні органи комітету у вигляді управлінь округів та підлеглих їм районних гірничотехнічних інспекцій (РГТІ), зокрема: управління Ворошиловградського (Луганського) округу; управління Київського округу; управління Криворізького округу; управління Львівського округу; управління Сталінського округу; управління Харківського округ (без РГТІ).

Створення єдиного відомства, яке забезпечувало промислову безпеку, повністю виправдалося. Помітно зросло значення науково-обґрунтованого підходу до питань розробки родовищ корисних копалин, раціонального та комплексного використання мінеральної сировини та охорони надр. На новий рівень були виведені питання забезпечення техніки безпеки. Проте, на подальшу долю системи управління промисловою безпекою вплинули реформи управління промисловістю, які здійснювалися наприкінці 50-х - першій половині 60-х рр.

Зміни в управлінні економічним комплексом СРСР були обумовлені наявністю багатьох негативних явищ, таких як бюрократизм, тяганина, підміна оперативного керівництва підготовкою численних директив, довідок, циркулярів, громіздкого державного апарату. Мета полягала у відмові від зайвої централізації, розширенні господарської самостійності, переході на економічні відносини з підприємствами тощо [2]. До середини 1950-х рр. управління економікою майже цілковито зосереджувалося в загальносоюзних міністерствах. Тому реформування управління економікою розпочалося з розширення економічних прав союзних республік, зокрема УРСР До їх відання перейшло багато підприємств вугільної, нафтової, металургійної, лісової, харчової, м'ясної й молочної, легкої й текстильної промисловості, промисловості будівельних матеріалів тощо. У 1957 р. робиться чергова спроба децентралізації управління промисловістю через ліквідацію міністерств та переходу від галузевого до територіального принципу управління промисловістю і будівництвом. Уся країна була поділена на економічно-адміністративні райони, в тому числі в Україні - одинадцять, керівництво якими здійснювали ради народного господарства (раднаргоспи).

Зазначене не могло не вплинути на систему забезпечення промислової безпеки та охорони праці. У 1958 р. Держгіртехнагляд СРСР був ліквідований [11], а відповідний контроль був переданий на рівень союзних республік. В УРСР був утворений Державний комітет Ради Міністрів УРСР з нагляду за безпечним веденням робіт у промисловості і гірничого нагляду (Держгіртех- нагляд УРСР) [15]. Відповідно до положення, Держгіртехнагляд УРСР фактично виконував функцій ліквідованого Держгіртехнагляду СРСР на території УРСР [13]. У 1966 р. був відновлений Державний комітет з нагляду за безпечним веденням робіт промисловості та гірничому нагляду при Раді Міністрів СРСР, але, на відміну від періоду 1954-1958 рр., він був вже утворений в якості союзно-республіканського органу, а не виключно союзного [6]. У 1968 р. були затверджені Положення про Держгіртехнагляд СРСР [1] та нове Положення про Держгіртехнагляд УРСР [8]. Повноваження зазначених органів були суттєво розширені, адже 60-ті рр. характеризувалися розвитком нових галузей промисловості, що викликало додаткові функції держави щодо забезпечення промислової безпеки. Так, до відання Держгіртехнагляду УРСР був віднесений державний нагляд щодо безпечного ведення робіт: у гірничодобувній промисловості й робіт, що здійснюються геологорозвідувальними експедиціями та партіями, а також в галузі гірничого нагляду; на хімічних та нафтохімічних виробництвах; при споруджені та експлуатації об'єктів котлонагляду та підйомних споруд; при будівництві та експлуатації об'єктів, пов'язаних зі здобутком, транспортуванням, зберіганням та використанням газу; на металургійних виробництвах; на нафтопереробних та газопереробних виробництвах; при здійсненні вибухових робіт. Зазначені функції Держгіртехнагляду УРСР здійснював безпосередньо через управління округів, а також через міжобласні, області, районні гірничотехнічні та інші інспекції.

У 1978 р. Державний комітет Ради Міністрів УРСР з нагляду за безпечним веденням робіт промисловості та гірничому нагляду був перейменований у Комітет УРСР з нагляду за безпечним веденням робіт в промисловості та гірничому нагляду. У 1981 р. Державний комітет з нагляду за безпечним веденням робіт промисловості та гірничому нагляду при Раді Міністрів СРСР був перейменований у Державний комітет СРСР з нагляду за безпечним веденням робіт промисловості та гірничому нагляду із затвердженням нового положення [7]. Зазначене викликало зміни й на рівні УРСР - у 1981 р. відбулося перейменування Комітету УРСР з нагляду за безпечним веденням робіт в промисловості та гірничого нагляду у Державний комітет УРСР з нагляду за безпечним веденням робіт у промисловості і гірничому нагляду [14].

За зазначеними адміністративними перетвореннями стояло виникнення нових функцій у системі промислового нагляду та способів їх реалізації, що свідчило й про зростання ролі промислового нагляду в механізмі державного управління. Так, Державний комітет УРСР з нагляду за безпечним веденням робіт у промисловості і гірничому нагляду здійснював нагляд за: станом безпеки ведення робіт у вугільній, гірничорудній, гірничо-хімічній, нерудній, металургійній, нафто- і газодобувній, нафтогазопереробній промисловості, промисловості мінеральних добрив, при веденні геологорозвідувальних та інших гірничих робіт, при будівництві й експлуатації систем газопостачання в містах, селищах міського типу і сільській місцевості, а також при веденні робіт на об'єктах (незалежно від відомчої підпорядкованості), пов'язаних з транспортуванням, зберіганням і використанням природного та зрідженого (пропан-бутан) газів і на всіх вибухо- та пожежонебезпечних хімічних і нафтохімічних виробництвах; зберіганням, використанням та обліком промислових вибухових матеріалів; виготовленням, обладнанням і безпечною експлуатацією підйомних споруд, котельних установок та посудин, що працюють під тиском, трубопроводів для пари і гарячої води (включаючи підйомні споруди об'єктів атомної енергетики та обладнання їх пускорезервних котельних); забезпеченням раціонального, комплексного використання та охорони надр при розробці родовищ корисних копалин, включаючи гідромінеральні ресурси (в тому числі при дорозвідуванні родовищ діючими підприємствами, крім повноти та комплексності геологічного вивчення надр), а також за використанням відпрацьованих гірничих виробок і природних підземних порожнин для розміщення в них народногосподарських об'єктів [13].

Для виконання зазначених розширених функцій Дер- жгіртехнагляд УРСР отримав досить суттєві наглядові інструменти, у тому числі право: проводити перевірку підконтрольних підприємств, організацій та об'єктів; залучати спеціалістів інших відомств для проведення перевірок; вносити пропозиції керівникам підконтрольних підприємств, організацій та об'єктів; надавати обов'язкові для виконання вказівки керівникам підконтрольних підприємств, організацій та об'єктів; безпосередньо припиняти роботи на підконтрольних підприємствах, організаціях та об'єктах; виводити людей, опечатувати місця робіт або устаткування; вилучати дозволи на право провадження робіт; накладати на службових осіб штрафи; проводити вибіркову перевірку знань правил, норм і технологічних регламентів відповідними інженерно-технічними працівниками та інструкцій з охорони праці робітниками; приймати екзамени і видавати відповідні посвідчення особам, які готуються для виконання робіт; робити подання про звільнення від посад або про позбавлення строком до одного року права технічного керівництва роботами; передавати у відповідних випадках матеріали до слідчих органів для притягнення винних осіб до кримінальної відповідальності; заслуховувати доповіді та повідомлення; проводити технічне розслідування обставин та причин аварій, випадків виробничого травматизму; призначати контрольні випробування; одержувати відомості та необхідні довідки і звіти, плани та технічну документацію.

У 70-х рр. - першій половині 80-х рр. ХХ ст. в Україні спостерігається «бум» атомної енергетики, що мало наслідком виникнення у 1972 р. спеціального відомчого наглядового органу - Інспекції нагляду за забезпеченням ядерної безпеки у складі Міністерства середнього машинобудування СРСР [16]. У 1983 р. на її базі виникає Державний комітет СРСР з нагляду за безпечним проведенням робіт в атомній енергетиці -Держатомнагляд СРСР, який здійснював функції нагляду за веденням робіт на об'єктах атомної енергетики, включаючи атомні станції будь-якого типу, експериментальні, дослідницькі та інші ядерні реактори, а також корабельні атомні енергетичні установки [9]. Проте досвід функціонування Держатомнагляду СРСР окремо від інших підсистем промислової безпеки виявився невдалим [4]. На початку 1991 р. Державний комітет СРСР з нагляду за безпечним веденням робіт у промисловості та атомної енергетиці було ліквідовано та перетворено його у Комітет СРСР з державного нагляду за безпечним веденням робіту промисловості та атомній енергетиці [3].

Система забезпечення промислової безпеки та охорони праці в радянський період вітчизняної історії у цілому розвивала тенденції, що були закладені у дорадянський період, зокрема щодо розділеної на дві паралельно існуючі системи - промислової безпеки та охорони праці. Діяльність щодо забезпечення промислової безпеки та охорони праці у середині 50-х - кінці 80-х рр. ХХ ст. надавала перевагу концентрованій моделі управління. Сфера забезпечення промислової безпеки та охорони праці у радянський період вітчизняної історії була переважним чином предметом регулювання та управління на рівні союзного центру. Органи УРСР щодо забезпечення промислової безпеки та охорони праці були або відсутні, або володіли обмеженим впливом на зазначену сферу.

Література

1. Вопросы Государственного комитета по надзору за безопасным ведении работ в промышленности и горному надзору при Совете Министров СССР (Госгортехнадзор СССР): Постановление Совета Министров СССР от 01.02.1968. - № 69 // СП СССР. - 1966. - № 4.

- Ст. 17.

2. Кривчик, Г. Г. Реорганізація державного управління в Україні в період «відлиги» / Г. Г. Кривчик // Публічне адміністрування [Електронне видання]. - 2009. - № 2.

- Режим доступу: http://www.dbuapa.dp.ua/zbirnik/2009- 02/09kggupv.pdf.

3. О введении в действие законов СССР «О Кабинете Минисфов СССР» и «О пеpечне Министеpств и дpу- гих центpальных оpганов госудаpственного упpавления СССР»: Постановление Кабинета Министров СССР от 13.04.1991 №176 // СЗ СССР. - 1991.

4. О мерах по повышению эффективности и усилению надзора за безопасностью в атомной энергетике: Постановление Совета Министров СССР от 23.02.1987 №228 // СЗ СССР. - 1987.

5. Об образовании Комитета по надзору за безопасным ведением работ промышленности и горному надзору при Совете Министров СССР (Гостехнадзор СССР): Постановление Совета Министров СССР от 01.07.1954 №1316 // СЗ СССР. - 1954.

6. Об образовании союзно-республиканского Государственного комитета по надзору за безопасным ведением работ в промышленности и горному надзору при Совете Министров СССР (Госгортехнадзор СССР): Постановление Совета Министров СССР от 15.01.1966 № // СП СССР. - 1966. - № 2. - Ст. 17.

7. Об утверждении положения о Государственном комитете СССР по надзору за безопасным ведением работ в промышленности и горному надзору: Постановление Совета Министров СССР от 25.03.1982. - № 232 // СЗ СССР. - 1982.

8. Питання Державного комітету Ради Міністрів УРСР по нагляду за безпечним веденням робіт у промисловості і гірничому нагляду: Постанова Ради Міністрів УРСР від 12.04.1968 №168 // ЗП. - 1968. - №4.

9. Положение о Государственном комитете СССР по надзору за безопасным ведением работ в атомной энергетике: Постановление Совета Министров СССР от 04.05.1984 № 409 // СП СССР - 1984. - №20. - Ст. 107.

10. Постановление Совета Министров СССР от 20.08.1954 №1747 // СЗ СССР - 1954.

11. Постановление Совета Министров СССР от

12. Про затвердження положення про Державний комітет Ради Міністрів УРСР по нагляду за безпечним веденням робіт у промисловості і гірничому нагляду (Держгіртехнагляд УРСР): Постанова Ради Міністрів УРСР від 10.12.1958 №1743 // СП УРСР - 1958. - №12.

13. Про затвердження Положення про Державний комітет Української РСР по нагляду за безпечним веденням робіт у промисловості і гірничому нагляду: Постанова Ради Міністрів УРСР від 10 червня 1982 р. - № 327 // ЗП. - 1982.

14. Про затвердження Указу Президії Верховної Ради Української РСР «Про перетворення Комітету Української РСР по нагляду за безпечним веденням робіт у промисловості і гірничому нагляду у Державний комітет Української РСР по нагляду за безпечним веденням робіт у промисловості і гірничому нагляду» та про внесення змін і доповнень до Закону Української РСР «Про Раду Міністрів Української РСР»: Закон УРСР від 27.11.1981 №2819-Х // Відомості Верховної Ради УРСР

15. Про реорганізацію органів державного контролю за безпечним веденням робіт у промисловості і гірничого нагляду: Постанова Ради Міністрів УРСР від

16. Специальная Инспекция по контролю за обеспечением ядерной безопасности Минсредмаша СССР // СЗ СССР. - 1990.

Размещено на Allbest.ru