Национальное стратегическое программирование и формирование в России целостной многоуровневой системы антикризисного управления

Размещено на http://www.allbest.ru/

Национальное стратегическое программирование и формирование в России целостной многоуровневой системы антикризисного управления

В течение ряда последних лет на всех уровнях государственной власти и в корпоративном секторе осознано, что без современного обоснования стратегических перспектив жизнедеятельности страны, региона, муниципалитета, предприятия - целенаправленное и эффективное развитие невозможно. При этом понятно, что современное стратегическое программирование должно кардинально отличаться от используемого в дореформенный период в СССР перспективного планирования, которое по своей сути в значительной степени было «планированием тысячи мелочей».

Стратегическое программирование в рыночной среде - это обоснование «образа будущего» страны, региона, фирмы, системы ключевых целей и пропорций развития на всех указанных уровнях управления с последующим формированием системы важнейших целевых программ. Именно поэтому следует использовать преимущественно понятие «программирование». Более того, даже если в текстах в соответствии с общепринятой в литературе терминологией используется понятие «стратегическое планирование» - следует понимать его как «стратегическое программирование», поскольку итоговыми, завершающими документами в процессе стратегического планирования должны быть стратегические целевые программы. Понятие «стратегическое планирование» - это более общее понятие, которое охватывает и стадию анализа, и стадию формирования концепций развития, и собственно завершающую стадию программирования. Кроме того, стратегическое программирование предполагает сочетание директивного и индикативного подходов. Директивный подход определяет необходимость выделения определенного (необходимого и достаточного) спектра целевых показателей (ЦП), достижение которых строго обязательно. Индикативный подход определяет необходимость выделения определенного (необходимого и достаточного) спектра целевых индикаторов (ЦИ), жесткое установление которых невозможно или нецелесообразно.

Необходимо отметить, что в настоящее время единой, целостной, многоуровневой системы стратегического программирования в стране пока нет. Формирование стратегии развития России в целом, стратегий развития регионов России, а внутри регионов - муниципальных образований (не говоря даже о стратегиях развития корпораций и отдельных предприятий) - ведется без системной увязки друг с другом. Так, формирование концепции стратегического развития России, координируемое Министерством экономического развития РФ и стратегий развития регионов России, которое координирует Минрегион РФ, ведется по существу автономно.

Кроме того (и это даже гораздо более важно), в России до настоящего времени, начиная с начала 90-х годов, нет системного представления МОДЕЛИ общества, которое должно формироваться в России в стратегической перспективе.

Таким образом, обоснование МОДЕЛИ Российского общества XXI века является исходной стадией стратегического планирования.

В соответствии с развиваемым нами подходом, целостная, концептуально построенная МОДЕЛЬ общества должна включать следующие взаимосвязанные атрибуты:

1) формулу консолидирующей, мобилизующей общественно-государственной идеи (своего рода Миссии России в XXI веке) и систему базовых принципов общественного прогресса, определяющих ценностно-целевые ориентиры общества;

2) систему принципов построения государственных, общественных, экономических структур, институтов и механизмов, обеспечивающих эффективное развитие в направлении движения по «магистрали общественного прогресса» (рисунок 1).

Общественно-государственная (общенациональная) идея России в XXI веке в соответствии с нашими разработками должна быть определена как «Достижение и обеспечение одного из лучших на планете качества жизни и экологической среды на основе создания эффективного государства и нравственных рыночно-демократических отношений в экономике и политике» 1.

В этой связи, системно-конструктивное определение Российского общества XXI века может быть представлено как «гуманистическое социально-экологически ориентированное рыночно-демократическое общество». В приведенном определении, как видно, указаны как глобальные ценностные ориентиры, так и содержание ключевых форм саморазвития в экономике и политике.

Рисунок 1. Модель взаимосвязей формаций и цивилизаций

Разработка стратегий развития России и регионов России до последнего времени велась при отсутствии единых научно-методических рекомендаций относительно макросодержания стратегий и порядка их формирования. Здесь, однако, следует отметить, что осознав сложившуюся ситуацию, Минрегион РФ в 2007 году подготовил приказ № 14 от 27.02.2007 г. «Об утверждении требований к стратегии социально-экономического развития субъекта Российской Федерации», как раз и содержащий характеристику требований к стратегиям регионов. Однако, тем не менее, рекомендации по содержанию стратегий регионов не охватывают ряд очень существенных аспектов.

1. В приказе недостаточно системно регламентируются конечно-целевые направления развития любого из регионов независимо от их специфики (качество жизни, качество экономической среды и рациональность природопользования, инновационность и эффективность экономики) и, соответственно, не представлены требования к системе интегральных и локальных критериев для анализа и целеориентации развития регионов.

2. Нечетко определено содержание стратегии в разрезе функционально-целевых направлений развития регионов.

3. Недостаточно строго регламентирована стадиальность разработки стратегии и, соответственно, содержание стратегической документации по каждой из стадий.

4. В приказе слишком в общем и нестрогом виде представлены «механизмы реализации стратегии», в том числе: экономическая политика, энергетическая политика и т.д. Дело в том, что собственно «механизмы» - это более конкретные атрибуты, чем «политики».

5. В рекомендациях по структуре элементов стратегии имеет место дублирование (в частности п. 2в - разработка проектов и программ; и п. 3д - региональные целевые программы).

Таким образом, имеет место настоятельная необходимость формирования в России требований к Единой многоуровневой федерально-региональной системе стратегического программирования Отметим, что такого рода предложения формулировались авторами еще в дореформенный период. В частности: Садков В.Г. Планирование развития административно-территориальных образований на основе программно-целевого метода и автоматизированной системы плановых расчетов. Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора наук. - Москва: ЦЭНИИ Госплана РСФСР, 1989; Любовный В.Я. Актуальные проблемы планирования комплексного развития городов // Государственное руководство комплексным развитием территорий в СССР. - М.: Ин-т. гос. и права, 1981.. Можно сказать, что необходим своего рода «Регламент-стандарт» по логике и организации стратегического программирования в Российской Федерации, который должен быть представлен в виде обобщающего федерального закона «О прогнозировании и стратегическом программировании в Российской Федерации и вытекающего из него пакета подзаконных актов в виде федеральных и региональных административных регламентов. Проект такого федерального закона представлен в работе [2].

За последние пять лет в России накоплен значительный опыт стратегического планирования развития регионов. Этот опыт уже позволяет сделать определенные выводы относительно их результативности. Анализ сильных и слабых сторон стратегий развития некоторых регионов представлен в таблице 1.

Анализ содержания стратегий развития ряда других регионов России показывает, что их структуры значительно отличаются друг от друга.

Таким образом, отсутствие системного единства стратегий регионов России пока не позволяет обеспечивать формирование сопоставимых стратегических программ регионов и реализовать эффективное антикризисное управление одновременно на всех уровнях государственного управления и местного самоуправления (общефедеральном-региональном-муниципальном).

Происходящие в стране в течение двадцатилетнего периода трансформации социально-экономического развития, особенно, годы мирового финансового кризиса (2008-2010 гг.) отчетливо показали, что в России отсутствует целостная и эффективная система антикризисного управления.

Таблица 1 Сильные и слабые стороны стратегий развития регионов

Эффективное антикризисное управление (как и управление в стране в целом) невозможно без одновременного согласованного охвата управленческими воздействиями всех уровней: общефедерального, регионального, муниципального, корпоративного. До настоящего времени в стране отсутствует целостная система стратегического программирования, учитывающая особенности рыночных отношений и принципы общественно-государственного и бюджетно-налогового федерализма 2.

Действия общефедеральных, региональных, муниципальных властей и частного бизнеса в период борьбы с кризисными процессами в 2008-2009 гг. были по существу не согласованными друг с другом, а отдельные случаи «развязки» накопившихся «узлов проблем» (в некоторых моногородах и районах, например, н.п. Пикалево) сводились к ручному управлению с самого верхнего уровня государственной власти. Это как раз и означает, что необходимая системность действий, синхронность осуществлявшейся поддержки банковского сектора, предприятий рыночного сектора и регионально-муниципальных структур явно отсутствовала.

Более того, необходимая системность и эффективность антикризисного управления отсутствует и непосредственно на уровне предприятий. Сформированные в свое время органы ФСФО (Федеральной службы по финансовому оздоровлению), упраздненные в настоящее время, уже до их упразднения превратились в органы по проведению процедур банкротства, а не финансового оздоровления. А надежды на создание системы саморегулирования в этой сфере в целом так и не оправдались. При этом, несмотря на наличие ряда зарубежных методик для диагностики финансового неблагополучия, эффективные отечественные методики своевременного прогнозирования банкротства для принятия превентивных, блокирующих мер разработаны лишь в эскизном представлении и по существу не используются. Даже комплексная информационно-статистическая база для диагностики, основанная на международных стандартах финансовой отчетности (МСФО), не формируется до настоящего времени.

Необходимо также подчеркнуть, что в научно-методической литературе и в официальных документах имеют место различные точки зрения относительно самого понятия «кризис». Так, в частности в работе Жарковской Е.Г., Бродского Б.Е., Бродского И.Б. приводится следующее определение: «кризис - это крайнее обострение внутрипроизводственных и социально-экономических отношений, а также отношений организации с внешнеэкономической средой» 3, с. 12.

В монографии Юна Г.Б.: «Кризисную ситуацию в экономике можно охарактеризовать как ограниченный во времени процесс интенсивного изменения (ухудшения) воспроизводственной функции хозяйствующего субъекта» 4, с. 31.

Бланк И.А. считает, что «финансовый кризис предприятия представляет собой одну из наиболее серьезных форм нарушений его финансового равновесия, отражающую циклически возникающие на протяжении его жизненного цикла под воздействием разнообразных факторов противоречия между фактическим состоянием его финансового потенциала и необходимым объемом финансовых потребностей, несущую наиболее опасные потенциальные угрозы его функционированию 5, с. 16.

Коротков Э.М. и его соавторы считают, что «кризис - это крайнее обострение противоречий в социально-экономической системе (организации), угрожающее ее жизнестойкости в окружающей среде 6, с. 17.

Кроме представленных существует много иных определений понятия «кризис», в чем-то похожих, но имеющих и отличия. Тем не менее, важнейшими требованиями к определению любых понятий являются строгость и измеримость, то есть конструктивность критериев установления наличия или отсутствия кризисов. Именно этого как раз и нет во многих определениях. Не дает ответа на этот вопрос и федеральный закон «О несостоятельности (банкротстве)» № 127-ФЗ от 26 октября 2002 г. со всеми его последующими изменениями. Определения понятия «кризис» в этом законе нет вообще, а несостоятельность (банкротство) в нем определяется как «признанная арбитражным судом несостоятельность должника в полном объеме удовлетворить требования кредиторов по денежным обязательствам и (или) исполнять обязанность по уплате обязательных платежей в течение срока, установленного настоящим законом».

Таким образом, в соответствии с этим законом, кризисов, кризисных состояний на предприятиях как бы вовсе не может и быть. Конечно, это не так. Предприятие может быть уже в кризисном состоянии, в кризисе, но арбитражным судом еще не признано несостоятельным (банкротом).

Далее. В российском законодательстве, как и в практической управленческой деятельности пока отсутствуют нормативно-правовые положения относительно банкротства регионов и муниципалитетов, хотя очень большое число субъектов Федерации, районов и городов являются дотационными, получая трансферты из вышерасположенных уровней в свои бюджеты в размерах существенно более высоких, чем собственные доходы. Это происходит как вследствие объективных причин из-за уходящих на вышерасположенные уровни 100% налоговых отчислений от федеральных налогов и сборов (НДС, таможенные пошлины и т.д.), так и за счет слабой инициативы регионально-муниципальных властей.

В данном аспекте в России пока не используется и известный зарубежный опыт банкротства муниципалитетов в США и в Европе, несмотря на то, что, например, законодательство о банкротстве муниципалитетов в США появилось еще в 1934 г., то есть уже более 75 лет назад 7.

Таким образом, институт банкротства регионов и муниципалитетов все-таки необходимо вводить, готовить для этого необходимую научно-методическую и правовую базу. Необходимость этого подтверждается и тем, что количество регионов-доноров в России вместо увеличения наоборот уменьшается. По данным за 2012 г. их сейчас не более 11-12 из 83. По муниципалитетам ситуация еще более проблемная, особенно по сельским районам. Проблема эта известна, широко обсуждается, но серьезных решений пока нет. Это, как известно, связано с модернизацией модели межбюджетных отношений, формированием модели оптимального бюджетно-налогового федерализма и самой налоговой системы, что следует обсуждать отдельно 12, 13.

Введем, в этой связи, следующее рабочее определение: Кризис - это такое состояние социально-экономической или экологической системы (предприятия, организации, муниципалитета, региона, страны в целом), при котором ключевые параметры (индикаторы) качества и эффективности ее развития уже вышли за пределы пороговых значений и продолжают ухудшаться (имеют тенденции к дальнейшему ухудшению).

Необходимая комплексная информационно-статистическая база отсутствует и для своевременной диагностики развития регионов и муниципалитетов, хотя попытки ее формирования и проведения соответствующих мониторингов предпринимались уже не раз. Так в 2007, 2008 годах были приняты два указа Президента РФ:

1) Указ Президента РФ от 28 июня 2007 г. № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации»;

2) Указ Президента РФ о 28 апреля 2008 г. № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов».

Представленными Указами были регламентированы системы показателей, которые с одной стороны, явно избыточны по огромному количеству показателей, а, с другой, - не содержали ряда необходимых показателей для оценки конечных результатов и эффективности развития регионов и муниципалитетов.

В 2009 г. было принято Постановление Правительства РФ № 322 от 15.04.2009 г. «О мерах по реализации Указа Президента РФ от 28 июня 2007 г. № 825» с последующими дополнениями, включая Постановления Правительства от 1 апреля 2010 г. № 212 «О внесении изменений в постановление Правительства РФ от 15 апреля 2009 г. № 322. Однако и этот документ содержал явно избыточное количество показателей (всего 1 пример: «Объем неэффективных расходов на управление кадровыми ресурсами», с прилагаемыми формулами расчетов и т.д.). Поводов для критических обсуждений в данном случае более чем достаточно, однако подробно останавливаться здесь на этом смысла нет.

Через 5 лет - в 2012 году был подготовлен еще один Указ Президента по указанной проблематике: Указ Президента РФ от 21 августа 2012 г. № 1199 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации». Однако, состав показателей для оценки эффективности деятельности региональных органов управления в соответствии с этим указом - это уже другая крайность, он включает всего 11 показателей, причем ряд из них вовсе не характеризует деятельность собственно органов управления субъектами Федерации. По этим показателям невозможна и объективная оценка эффективности и, тем более, своевременная диагностика возникновения кризисных состояний.

Представленные обстоятельства касаются лишь одного исходного этапа антикризисного управления - этапа анализа динамики развития объектов управления и диагностики кризисных явлений, не говоря уже об отсутствии системности реализации последующих этапов процесса управления: оценки приоритетов проблем, формирования взаимоувязанного комплекса целей развития и системы антикризисных мер, обоснования потребностей во всех ресурсах, формирования оптимальной программы при ограниченных ресурсах, формирование эффективных организационных структур (промышленно-финансовых групп, холдингов, консорциумов, акционерных обществ), формирования систем мотивации, контроля и ответственности.

Следует подчеркнуть, что некоторые указанные этапы могут быть объединены в целостную систему стратегического программирования.

Макроструктура целостной многоуровневой системы стратегического программирования может быть представлена в виде схемы на рисунке 2.

1. Формирование единой федерально-региональной стратегии развития России в императивном порядке предполагает задействование принципа оптимального сочетания централизации с необходимой и достаточной самостоятельностью регионов. С этой целью при подготовке концепции стратегического развития России в разделе «Региональная политика» на этапе целеполагания каждому из регионов России устанавливаются определенные значения целевых показателей по итоговым рубежам периодов планирования. При этом спектр целевых показателей должен быть именно необходимым и достаточным, системно обоснованным, не избыточным и не хаотичным, как очень часто имеет место.

2. Регионы России самостоятельно разрабатывают проекты стратегий своего развития с учетом целевых показателей, установленных федеральным центром, при взаимодействии с Минэкономики РФ и Минрегионом РФ, с уже действующими на территории и привлекаемыми корпорациями - потенциальными инвесторами.

3. Региональные органы управления, в свою очередь, после анализа тенденций развития муниципальных образований устанавливают для каждого из них значения целевых показателей из соответствующего необходимого и достаточного спектра показателей по рубежам периода планирования. Далее муниципальные органы управления формируют проекты стратегий развития муниципалитетов при взаимодействии с региональными органами управления, действующими на территории и привлекаемыми предприятиями - потенциальными инвесторами.

4. Проект Стратегии развития региона формируется с учетом и на базе проектов стратегий муниципалитетов в результате нескольких циклов согласования.

Рисунок 2. Целостная система стратегического программирования в Российской Федерации

5. Проект Единой общенациональной федерально-региональной Стратегии формируется с учетом и на базе проектов Стратегий регионов в результате нескольких циклов согласований «центр-регионы».

Очевидно, обоснование Стратегии с учетом их взаимосвязей должно обеспечиваться за несколько циклов (итераций) с прямыми и обратными связями.

Такова, в целом, логика и организация функционирования единой федерально-региональной системы стратегического программирования в Российской Федерации.

Безусловно, полного тождества структур общенациональной и региональных Стратегий быть не может в силу то, что спектр функций общегосударственных органов управления более обширен, чем спектр функций региональных органов управления (функции обороны, национальной безопасности, внешняя политика - это функции центра). Соответственно, спектр функций региональных органов управления является более широким, чем спектр функций муниципальных органов управления.

Отсюда, при обосновании общего спектра целевых показателей и индикаторов Единой федерально-региональной системы стратегического программирования должно быть выделено подмножество сквозных показателей и индикаторов и, кроме того, подмножество специфических уровневых показателей и индикаторов.

Обобщающим (интегральным) критерием для оценки состояния и перспектив развития страны, регионов и муниципальных образований, с нашей точки зрения, должен быть индекс гармоничного развития, одновременно охватывающий социальные, экологические и экономические сектора развития.

Таким образом, целостная многоуровневая система стратегического программирования является важнейшей составной частью целостной многоуровневой системы стратегического управления. В свою очередь, целостная система стратегического антикризисного программирования является составной частью более общей многоуровневой системы стратегического программирования: они являются по сути «вложенными» друг в друга.

Соответственно, стратегическая антикризисная программа на всех уровнях (общефедеральном, региональном, муниципальном, корпоративном) должна быть составной частью (быть «вложенной») в более полную «комплексную стратегическую программу».

Кроме того (и это очень важно!), в структуре стратегической антикризисной программы должны быть выделены две целевые стратегические программы:

1) стратегическая антикризисная превентивная (блокирующая) целевая программа (первый тип программы);

2) целевая антикризисная ликвидационная («пожарогасящая») программа (второй тип программы).

Если первая из этих целевых программ является стратегической превентивной (предупреждающей, блокирующей возникновение кризисных явлений), то вторая должна быть направлена уже на устранение, ликвидацию кризисных состояний.

В отличие от сущности банкротства для уровня предприятий, где оценка и прогнозирование кризисного состояния осуществляется на основе финансово-экономических показателей - оценка кризисности и банкротства регионов, муниципалитетов должна производиться одновременно по экономическим, социальным и экологическим аспектам. В этой связи следует ввести понятия «экономическое банкротство», «социальное банкротство», «экологическое банкротство и, наконец, - «полное банкротство».

Рисунок 3. Взаимосвязь систем стратегического управления и стратегического программирования

Система показателей оценки кризисности в единой многоуровневой системе антикризисного управления

Таблица 2 Основные показатели оценки кризисности (общефедеральный уровень)

Список литературы

антикризисный управление регион стратегия

1 Садков В.Г. Системные основы формирования общества XXI века и модель Основного закона России. - М.: Прогресс, 2008. - 168 с.

2 Любовный В.Я., Садков В.Г., Самостроенко Г.М. О проблемах и перспективах формирования в России целостной федерально-региональной системы стратегического программирования // Региональная экономика. 2009. - № 1 (94). - С. 2-10.

3 Жарковская Е.П., Бродский Б.Е., Бродский И.Б. Антикризисное управление. - М.: ОМЕГА - Л, 2011. - 467 с.

4 Юн Г.Б. Методология антикризисного управления. - М.: Дело, 2004. - 432 с.

5 Бланк И.А. Антикризисное финансовое управление предприятием. - Киев: Ника-Центр, 2006. - 672 с.

6 Коротков Э.М., Беляев А.А., Валовой Д.В. и др. Антикризисное управление / Под ред. Э.М. Короткова. - М.: ИНФРА-М, 2001. - 432 с.

7 Данков А.М. Муниципальные банкротства в США: выводы для России // Рынок ценных бумаг. 1999. - № 13.

8 Любовный В.Я., Садков В.Г., Самостроенко Г.М. О проблемах и перспективах формирования в России целостной федерально-региональной системы стратегического программирования // Региональная экономика. 2009. - № 1 (94). - С. 2-10.

9 Садков В.Г., Кириенко В.Е., Збинякова Е.А., Брехова Т.Б. Стратегия развития регионов России и повышение эффективности регионального менеджмента. - М.: Прогресс, 2011. - 350 с.

10 Садков В.Г., Кузнецова О.Б., Старикова Л.И. Становление, проблемы и повышение общественно-экономической эффективности института социального партнерства в регионах России // Национальные интересы: проблемы и безопасность, - М., 2012. - № 5 (145). - С. 7-15.

11 Садков В.Г., Кузнецова О.Б. О модели социального партнерства в регионах России // Общество и экономика. 2007. - № 4. - С. 124-132.

12 Садков В.Г., Греков И.Е. О взаимосвязях оплаты труда, монетизации экономики и государственного бюджета: необходимость реформирования // Общество и экономика. 2010. - № 10-11. - С. 136-151.

13 Садков В.Г., Греков И.Е. Об искажении масштабов государственного бюджета в процессе рыночных трансформаций, недостаточной монетизации экономики и ключевых направлениях антикризисной стратегии России // Национальные интересы: приоритеты и безопасность. - М., 2010. - № 33 (40).

14 Гапоненко А.Л. Стратегическое управление / А.Л. Гапоненко, А.П. Панкрухин. - М.: ОМЕГА-Л, 2004.

15 Гранберг А.Г. Основы региональной экономики. - М.: ГУ ВТЭ, 2003.

16 Лапин В.А. Реформа местного самоуправления и административно-территориальное устройство России / В.А. Лапин, В.Я. Любовный. - М.: Дело, 2005.

17 Ларина Н.Е. Региональная политика в странах рыночной экономики / Н.Е. Ларина, А.А. Кисельников. - М.: Экономика, 1998.

18 Лексин В.Н. Государство и регионы. Теория и практика государственного регулирования территориального развития / В.Н. Лексин, А.Н. Швецов. - М.: УРСС, 1997.

19 Регионология: теория, политика, практика // Регионология. 2002. - № 4. - С. 3-7.

20 Садков В.Г. Системные основы формирования общества XXI века и модель основного закона России. - М.: Прогресс, 2008. - 168 с.

21 Самостроенко Г.М. Формирование стратегии развития региона на основе интеграционного маркетинга. - Орел: Издательство ОРАГС, 2002. - С. 80-91, 104-106.

22 Стратегии комплексного развития регионов России и повышение эффективности регионального менеджмента / В.Г. Садков, В.Е. Кириенко, Т.Б. Брехова, Е.А. Збинякова, Д.В. Королев. - М.: Прогресс. 2008. - 336 с.

23 Стратегическое управление: регион, город, предприятие / Под ред. Д.С. Львова, А.Г. Гранберга, А.П. Егоршина. - М.: Экономика, 2004.

24 Штульберг Б.М. Региональная политика России: теоретические основы, задачи и методы реализации / Б.М. Штульберг, В.Г. Введенский. - М.: Гелиос АРВ, 2000.

Размещено на Allbest.ru