Предприятия с государственным участием: состояние и возможные подходы к развитию корпоративного управления

Размещено на http://www.allbest.ru/

Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики»

Предприятия с государственным участием: состояние и возможные подходы к развитию корпоративного управления

Т.Г. Долгопятова

Введение

Среди актуальных задач совершенствования корпоративного управления (КУ) в России в конце 2000х годов особое место отводится вопросам его развития в компаниях с государственным участием. Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) в течение последних 7-8 лет уделяет большое внимание проблематике приватизации государственных предприятий, развития корпоративного управления и его специфике в компаниях с полной или частичной государственной собственностью в разных странах [ОЭСР, 2004; OECD, 2005а, 2005б]. Это внимание обусловлено не только наличием таких компаний (в том числе вследствие незавершенной приватизации) в странах с переходными и развивающимися экономиками, но и сохранением весомой государственной собственности в ряде развитых рыночных экономик.

В российских экспертных обсуждениях вопросы корпоративного управления в акционерных обществах (АО) с государственным участием стали активно подниматься с середины 2000х годов, именно в это время наметилась тенденция к усилению роли государства в экономике, его участия в капитале крупных компаний и предприятий оборонного комплекса. Поэтому эта проблематика оказалась в фокусе внимания и Минэкономразвития России, и интересов российского экспертного сообщества (например, [Авдашева и др., 2007; Дементьев, 2011; Дерябина, 2009; Мальгинов, Радыгин, 2007; Национальный доклад, 2008; Предприятия с государственным участием, 2004]).

Несмотря на объявленную федеральными органами власти существенную интенсификацию приватизационных процессов в ближайшие годы, вопросы КУ в государственных предприятиях неизбежно останутся в повестке дня. Во-первых, заявленная приватизация ряда крупных компаний планирует сохранение государственного пакета акций на уровне контрольного. Более того, в ходе приватизации компаний (пакетов акций) наличие отработанных процедур КУ необходимо, чтобы учитывать интересы менеджмента и мелких акционеров, избежать вывода активов, ухудшения оценок стоимости бизнеса [OECD, 2010]. Во-вторых, расширит сферу КУ и предполагаемое преобразование некоторых государственных корпораций в ОАО (холдинги). В-третьих, в последние годы основное внимание экспертов было приковано к организации работы советов директоров, где постепенно идет замена представителей государства с чиновников на профессиональных поверенных или независимых директоров. Однако проблематика КУ в компаниях с государственным участием существенно шире и требует более широкого подхода, в том числе основанного на учете рекомендаций международных организаций и мировой практики [OECD, 2005a, 2005б].

Государство в сфере корпоративного управления рассматривается обычно с двух позиций: а) регулятор, формирующий правила игры (законодательство) и отвечающий за их исполнение (правоприменение), и б) собственник активов, непосредственный участник внутрикорпоративных отношений, этим и неким дополнительным правилам в случае государственного участия в капитале компаний подчиняющийся. Эти две роли часто вступают в противоречия в рамках государственного сектора экономики [Ружанская, 2010]. В период экономического роста постепенно шло улучшение и корпоративного законодательства, и - в некоторой степени - правоприменения [Национальный доклад, 2009, 2010]. Государство в роли регулятора корпоративных отношений добилось определенных успехов, однако как совладелец бизнеса оно зачастую отстает от частных собственников, сосредоточившись на реализации исключительно своих прав, забывая о других участниках КУ. Очевидно, что снятие подобных противоречий должно быть частью политики совершенствования КУ на предприятиях с государственным владением.

В докладе поставлена двоякая цель: описать современное состояние государства как владельца бизнеса и его роль в экономике, а также рассмотреть концептуальные альтернативные подходы к реализации корпоративного управления в компаниях с госучастием и сформулировать ряд политических рекомендаций.

В работе использованы данные Росстата и Росимущества, материалы ОЭСР и микро-данные опросов руководителей предприятий, проведенных ВШЭ во второй половине 2000х годов (опрос руководителей 822 акционерных обществ промышленности и сектора связи в 2005 году в 64 регионах РФ; материалы мониторинга конкурентоспособности предприятий, охватывающего примерно 1000 предприятий обрабатывающей промышленности в 2005 и 2009 годах в 48 регионах).

Доклад организован следующим образом. Во втором разделе кратко описаны основные изменения роли государства как собственника активов и участника корпоративных отношений в 2000е годы и его подходов к управлению собственностью. В третьем, опираясь на материалы опросов, дана количественная характеристика государственного участия и его влияния на поведение и конкурентоспособность фирм. Материалы раздела в развернутом виде были представлены на XI конференции ASPE в марте 2010 года, здесь кратко повторены некоторые положения для обоснования рассуждений об экономической политике. В четвертом разделе поставлен вопрос о формировании политики корпоративного управления во взаимосвязи с общими задачами улучшения защиты прав собственности и сделан ряд концептуальных и конкретных предложений.

1. Усиление роли государства как владельца предприятий

Государство как собственник предприятий (пакетов акций) в течение двух десятилетий пореформенного периода по-разному реализовывало свою роль. Налицо как минимум два крупных этапа в развитии подходов к управлению собственностью (1990е и 2000е годы) и не исключено, что мы стоим на пороге третьего этапа (однако судить об этом можно будет лишь при реализации декларированной политики приватизации и дальнейшем развитии корпоративного управления).

В 1990е годы прошла массовая приватизация, и тогда с нуля крайне редко создавались государственные (муниципальные) предприятия, если абстрагироваться от политики, например, московских властей. В ходе приватизации и пост-приватизационного перераспределения собственности наблюдались серьезные злоупотребления со стороны менеджмента, выражавшиеся в выводе активов, отсутствии выплаты дивидендов, нарушении условий инвестиционных и приватизационных конкурсов, игнорировании других акционеров, особенно внешних, и т.п. Практика передачи акций государства в доверительное управление менеджменту («красным директорам») в эти годы была повсеместной. Более того, иногда об этих акциях попросту «забывали». Государство тем самым передавало фактическое принятие решений в руки руководителей, которые сами получили акции в ходе приватизации, помогая им тем самым выдавливать мелких акционеров, концентрируя собственность в своих руках, вести политику в своих личных интересах. В итоге государство как собственник не реализовывало свою роль через систему КУ, а скорее действовало от случая к случаю (для региональных администраций, например, прямое вмешательство стало распространенной практикой и шло обычно вне процедур КУ).

На рубеже 2000х годов федеральное государство начало постепенно возвращать себе функции собственника, прежде всего, начав с политики ее инвентаризации (составление реестров предприятий и пакетов акций). В 2002 году был принят закон, регулирующий деятельность государственных и муниципальных унитарных предприятий. Сложилась практика введения представителей государства в советы директоров - это были чиновники разного ранга (в крупнейших компаниях - самого высокого), голосующие по директивам соответствующих ведомств. В это же время государство озаботилось получением доходов от собственности. Была постулирована обязательная выплата дивидендов (государственные представители обязаны были голосовать за решение о выплате в советах директоров, собраниях акционеров). Однако в первой половине 2000х годов она далеко не всегда реализовывалась компаниями [Мальгинов, Радыгин, 2007]. Регулярность дивидендных выплат поддерживалась и поддерживается (с некоторыми исключениями в кризисные годы) ежегодными директивами Росимущества, устанавливающими нижнюю границу доли дивидендов в чистой прибыли.

Вторую половину 2000х годов эксперты однозначно характеризуют не только усилением внимания государства как собственника к КУ в смешанных компаниях, но и как время возрастания его роли в экономике. Отмечено, что государственное участие возросло именно в крупных российских компаниях. К сожалению, официальное статистическое наблюдение устроено так, что уловить увеличение масштабов государственного сектора в экономике, а также оценить уровень участия государства в капитале компаний весьма затруднительно (об особенностях статистического наблюдения за корпоративным сектором и участием государства см. [Долгопятова, 2003; Шпренгер, 2010]).

Действительно, по данным Росстата, удельный вес государственных и муниципальных предприятий в числе зарегистрированных предприятий постепенно падает: в 2010 году он составил 7,8% против 8,7% в 2005 году (11% в 2000 году), доля же смешанных фирм не поддается точным оценкам (не публикуется). Другой тип данных Росстата - это распределение занятости и объема продаж отчитавшихся в статистические органы предприятий и организаций в разрезе форм собственности. Эти данные также говорят о снижении долей государственной и смешанной форм собственности в занятости и объемах выпуска в экономике. В обрабатывающей промышленности, однако, эти доли стабильны.

Данные структурного обследования Росстата, ежегодно проводимого на крупных и средних предприятиях, дают представление о структуре уставного капитала по всем хозяйственным обществам (в промышленности), они взвешены по размерам уставного капитала, и потому смещены в сторону более крупных компаний. Учитывается только прямое владение органов власти, косвенное участие (владение других государственных предприятий) остается вне поля зрения. Эти данные не показывают устойчивого тренда, однако некоторое увеличение федерального владения есть, причем в производстве газа, воды и электроэнергии оно существенно. В рамках обрабатывающих видов деятельности обследование уловило также рост участия федерального государства в машиностроительных видах деятельности после 2005 года, а также - в 2009 году - в химическом производстве и металлургии.

По данным мониторинга государственного сектора, проводимого Росстатом, число его объектов уменьшилось, число объектов с прямым владением государства также упало, тогда как количество объектов, для которых характерно более чем 50% владение других хозяйственных обществ, относящихся к государственному сектору, выросло с 2008 до 2010 год почти в 1,7 раза [Российская экономика, 2011].

Для суждений о роли государства существуют косвенные измерители. Так, согласно оценкам уровня регулирования рынка товаров и услуг (PMR), проводимых по единой методологии в 27 странах ОЭСР, к которым в 2008 году была добавлена и Россия, индикатор государственного контроля экономики (состоящий из 5 частных индикаторов) в ней составил почти 4,4 из 6 возможных. Это значение в 2 раза превысило среднюю величину по ОЭСР и в 1,7 раза - среднее значение по развивающимся рынкам ОЭСР (Таблица 1). Видно, что по масштабам государственной собственности Россия превосходит и страны ОЭСР, и развивающиеся страны. При пострановых сопоставлениях частных индикаторов, по масштабу сектора государственных предприятий из 27 стран только Польша обогнала Россию, а по уровню прямого контроля бизнеса (наличие ограничений на продажу акций, золотой акции и др.) Россия уступает Швеции и Польше. По уровню государственного участия в инфраструктуре нашу страну превосходит только Турция. Подробнее о методологии измерения уровня регулирования, включая государственный контроль, и результатах за 2008 год см. [Конуэй и др., 2011].

Усиление роли федерального государства в экономике и расширение его присутствия в капитале многих крупных компаний стало заметным трендом уже в начале второй половины 2000х годов, на это обратили внимание российские и зарубежные эксперты [ОЭСР, 2006; Мальгинов, Радыгин, 2007; Шпренгер, 2010]. Государство шло по пути оспаривания ряда приватизационных сделок и возврата в свою собственность пакетов акций, в первую очередь предприятий оборонного комплекса, стратегических объектов. Многие предприятия с участием государства попали в число стратегических, для которых с 2004 года действует особый порядок прохождения процедуры банкротства, а также введены ограничения на продажу акций иностранным инвесторам.

Таблица 1 Уровень сводного и частного индикаторов государственного контроля (0 - минимальный, 6 -максимально возможный)

Источник: [Конуэй и др., 2011]

а Пять стран: Венгрия, Корея, Мексика, Польша, Турция, Чехия.

Активизировался процесс создания холдингов с государственным контролем (100% владением), в которых были сконцентрированы для управления пакты акций смешанных компаний. Создавались государственные корпорации, которым в собственность передавались и активы, и пакеты акций множества компаний (примеры Ростехнологий и Росатома). Компании с государственным участием также активно участвовали в сделках на рынках контроля, приобретая пакеты акций в частном бизнесе, в том числе и непрофильном. При этом такая инвестиционная экспансия не всегда происходила по решению государства, а была инициирована топ-менеджментом компаний, хотя соответствующие ведомства ей не препятствовали. Государственное предпринимательство некоторые эксперты квалифицируют как попытку ответа на вызовы глобализации, причем далеко не всегда удачную [Дерябина, 2009]. Другие эксперты при этом предостерегают от новых «приватизационных революций» в отношении государственного сектора, отмечая, что общественное мнение считает его не менее эффективным, нежели частный [Дементьев, 2011].

Усиление роли федерального государства в российской экономике проявилось и в том, что оно превратилось в крупнейшего инвестора на фондовом рынке. Еще в 2006 году доля государства в капитализации российского рынка превысила 30% по оценкам Альфа-банка [Панов, Борисов, 2006], тогда как, по данным Тройки-Диалог, в 2004 составила 24%, а к концу 2008 года доля государства уже превышала 40% [Troika Dialog, 2008]. Произошло это за счет увеличения собственности государства в ряде компаний, которые в свою очередь приобретали акции других публичных акционерных обществ и в результате проведения IPO государственными компаниями. Однако свой вклад внес и опережающий рост котировок акций этих компаний, оказавшихся более привлекательными для мелких инвесторов. В то же время, процессы огосударствления в основном затронули крупные компании сырьевого сектора, включая голубые фишки фондового рынка, оборонный комплекс, стратегические сектора.

В контексте разрастания государственной экономики во второй половине 2000х годов - на фоне широких обсуждений - были предприняты определенные усилия по улучшению качества корпоративного управления в компаниях с государственным участием, среди которых выделяется практика замещения представителей государства в советах директоров с государственных служащих на профессиональных поверенных и независимых директоров. Мотивы таких изменений были связаны и с трудностями плотного вовлечения официальных лиц в детальную работу в советах директоров (при этом многие из них были членами советов в ряде компаний). Отмечались также проблемы стимулов при запрете на вознаграждение чиновника за выполнение функций члена совета и отсутствие у него профессиональных навыков управления бизнесом [Национальный доклад, 2009]. Этим в основном и ограничилось совершенствование корпоративного управления, хотя обсуждались и вопросы формализации стратегий государственных предприятий с их открытым представлением сообществу инвесторов, и смягчения практики повсеместного выставления обязательных директив государства. Озвученные уже на рубеже 2010х годов меры по замене крупных чиновников на независимых директоров на посту председателя совета директоров затронули лишь несколько компаний и носили скорее имиджево-политический характер, были рассчитаны, в том числе, на позитивную реакцию за рубежом.

Итак, 2000е годы стали периодом и возвращения государства в экономику, и попытка достижения его целей через систему КУ. Задача защиты собственных интересов государством как собственником отчасти была решена, пусть и ценой потерь в оперативности и эффективности принятия решений. При этом учет интересов частных акционеров в компаниях с государственным участием не рассматривался, и он становился побочным продуктом дивидендного регулирования или публичного характера компании с государственным участием.

2. Государство как акционер в промышленности: масштабы и поведение

2.1 Участие государства в капитале компаний

Более ранние исследования НИУ ВШЭ свидетельствовали, что обычно в каждом пятом-шестом АО государство входило в состав акционеров и примерно 7-8% акционерного капитала в среднем находилось в руках органов власти. По данным середины 2000х годов, федеральные органы представлены более крупным владением, чем региональные и местные власти, чаще встречаются в выборках и владеют в среднем более крупными пакетами акций, чем региональные и местные органы.

В рамках опроса руководителей 822 АО обнаружено, что предприятия с государственным участием широко распространены. Более 17% всех АО выборки (что составило пятую часть от тех, кто дал ответ на вопросы о наличии обыкновенных акций у федеральных или региональных/местных органов) имеют участие органов власти любого уровня. При этом АО с государственным участием имели более крупные размеры. Если в АО с участием федерального государства было занято в среднем 4281 человек (медиана - 1000), а в АО с участием региональных и местных властей - 3025 (медиана - 550), то в частных АО - 1445 человек (медиана - 403). Смешанные АО чаще всего встречались в регулируемых отраслях (топливно-энергетический комплекс и связь), а также машиностроении (на эти три сектора пришлось почти 60% компаний с государственным участием). Более трех четвертей этих предприятий было из числа приватизированных, но все-таки 11% было создано после 1992 года, уже в ходе реформ.

В структуре акционерного капитала государство в лице федеральных органов владело почти 36% пакетом акций в среднем на тех компаниях, где оно было в числе акционеров, а лице региональных органов - всего 22% пакетом акций. Подавляющее большинство АО с региональным участием (более 70%) в итоге имели пакет менее блокирующего, хотя в числе АО с федеральным участием таких было 43% объектов.

Российский экономический барометр, раз в два года изучающий структуру собственности промышленных предприятий на небольшой выборке, также говорит о 7% акционерного капитала в руках государства в 2005 г., его увеличении до 9% в 2007 и уже до 10% в 2009 году [Aukutsionek et al., 2009]. При этом в 2011 году, по предварительным данным, эта доля упала до 8%. Однако в панельной выборке Барометра происходят серьезные процессы выбывания и появления новых фирм, и в каждом раунде опроса сохраняется примерно 40-45% предприятий от прошлого раунда двухлетней давности.

Для оценки динамики обратимся к данным мониторинга, не включающим самые крупные компании. Поскольку в 2005 году на вопрос о структуре капитала отвечали только руководители АО (в 2009 - и респонденты из ООО), сопоставления в динамике могут быть сделаны по кругу акционерных обществ (Таблица 2). Менее 10% капитала приходится на органы власти в 2009 году; за прошедшие годы их доля владения упала (суммарно на 1,5 п.п., за счет региональных и местных администраций).

Таблица 2 Участие органов власти в капитале АО

Важно, что резко сократилось количество предприятий с участием государства. В 2005 году к предприятиям с участием органов власти относилось каждое шестое АО выборки. Подробнее о месте и роли органов власти разного уровня по данным первого раунда мониторинга и другим эмпирическим свидетельствам конца 1990х - первой половине 2000х годов см. [Авдашева и др., 2007]. Хотя доля их владения невелика, но сам факт присутствия демонстрирует тесную взаимосвязь с поведенческими характеристиками предприятий (см. 3.2). В 2009 году произошло падение доли предприятий с участием государства в 2 раза, особенно существенное в случае регионального и местного владения. В итоге менее 9% выборки относятся к смешанным обществам, причем более 40% из них - с контрольным пакетом акций или паев. Судя по всему, цели политики избавления от мелких пакетов постепенно реализуются органами управления разных уровней.

Поскольку использована выборочная совокупность, оценки «доли в экономике» не имеют смысла. Условно были рассчитаны изменения совокупного числа работников и выручки предприятий с государственным участием по выборке. Число занятых на предприятиях с госучастием упало в 2,3 раза в 2008 году по сравнению с 2004; для суммарного объема выручки падение было еще более внушительным - в 2,7 раза. Доля занятых в итоге сократилась с примерно одной пятой до одной двенадцатой общей занятости хозяйственных обществ, снижение доли выручки было еще более весомым.

Наличие органов власти в составе собственников тесно связано с базовыми характеристиками предприятий. Роль юридического статуса предприятия, прежде всего, обусловлена законодательными ограничениями на присутствие органов власти в ЗАО и ООО. Наибольшим их участие было в ОАО (в категориях ЗАО и ООО таких компаний всего 3). Участие государства было значимо чаще (на 1% уровне) присуще более крупным хозяйственным обществам (в 2009 году 14% при численности занятых свыше 1000 человек против менее 5% остальных фирм) и двум видам деятельности (более 13% против 4% - среди всех прочих отраслей). Вообще, почти 58% обществ с участием государства приходилось на три вида машиностроения.

Большая доля акционерных обществ с участием государства сохранилась у «советского наследия» - предприятий, созданных до 1992 года (более 8% против менее 4% среди созданных в пореформенный период). Однако среди АО, созданных начиная с 1999 года, почти каждое девятое имело в числе акционеров органы власти. В этих самых новых АО и доля участия была наибольшей - 7,9% капитала (в компаниях, созданных до 1992 года - не достигала и 3,7%). В этом проявилась активность органов власти на этапе экономического роста.

Таким образом, применительно к не самым крупным предприятиям обрабатывающих производств суждения об увеличении государственного участия по нашей выборке не подтверждаются. Но необходимо подчеркнуть, что фактов косвенного владения через предприятия с государственным участием, холдинги или государственные корпорации мониторинг, как и стандартное статистическое наблюдение (и большинство других опросов), не улавливает. Подобные оценки обычно делаются «штучно», на примере крупнейших, в основном публичных компаний, где информация более доступна (например, см. [ОЭСР, 2006; Шпренгер, 2010; Troika Dialog, 2008]).

2.2 Поведение и конкурентоспособность смешанных компаний

Рассмотрим взаимосвязи между участием государства и различными аспектами поведения предприятий, тесно связанными с развитием бизнеса: инвестиционным, инновационным и стратегическим поведением, управлением, а также деятельностью по доступу к источникам финансирования бизнеса. У хозяйственных обществ с участием государства не наблюдалось существенных отличий в поведении по подавляющему большинству частных и по обоим сводным индикаторам (Рисунок 1). В области стратегического поведения единственное различие было характерно для стратегических целей смешанных фирм - они в 2 раза чаще выбирали цели лидерства на глобальных рынках. При этом преобладание в смешанных фирмах целевых установок на безусловное лидерство на рынках не подкреплено ни инвестиционной или инновационной активностью, ни использованием управленческих технологий. В сфере управления единственное различие - они в полтора раза чаще проводили бенчмаркинг с российскими конкурентами, что вряд ли может стать основанием для лидерства на глобальных рынках. В два раза реже предприятия с государственным участием занимались продвижением торговых марок и созданием брэнда. корпоративный защита право собственность

Что касается финансирования инвестиций, предприятия с государственным участием имели несколько меньшую долю заемных средств в источниках инвестирования. Они не отличались по частоте обращения к кредитам российских банков, но при этом не брали кредиты у зарубежных банков в 2005-2008 годы, предпочитая использовать в основном свою прибыль. В 2008 году они уже более часто, чем частные фирмы, обращались к кредитованию, хотя длительность кредитной линии в 58% случаев находилась в интервале от 3 до 6 или от 6 до 12 месяцев. Это вряд ли позволяет реализовать долгосрочные планы и скорее свидетельствует о наличии текущих проблем в кризисном году. Любопытно, что предприятия с участием государства в кризисный период чаще планировали осуществление инвестиций в ближайший год.

Хозяйственные общества с государственным участием реже, чем частные фирмы внедряли новые технологии на фоне меньшей инвестиционной активности, но с той же частотой - новые продукты, что порождает определенные сомнения в их реальной новизне. Подчеркнем, что при более широком распространении предприятий с участием государства в ряде отраслей, которые «по определению» должны представлять инновационные сектора, эти предприятия менее склонны к инновациям: 26% против 31% частных обществ.

Проигрывали смешанные предприятия и в конкурентоспособности бизнеса. Для сопоставления фирм по уровню конкурентоспособности их совокупность разбита на три группы: с низким, средним и высоким уровнями. Данная группировка разработана к.э.н. Б.В. Кузнецовым на основе двух параметров: объективного (производительность труда в сопоставлении со среднеотраслевым уровнем) и субъективного (оценка уровня конкурентоспособности предприятия его руководителем по сравнению с отраслевыми лидерами) [Российская промышленность, 2007]. Примерное распределение предприятий выборки по группам: почти 55% имели средний уровень КСП, около 28% - высокий и более 17% - низкий. Описательная статистика (Таблица 3) показывает наличие отрицательной связи между уровнем конкурентоспособности и наличием государственных акционеров. АО с государственным участием имели в два раза большую долю фирм с низким уровнем конкурентоспособности, нежели частные АО, в основном за счет федерального участия. Смешанные фирмы выглядели хуже, нежели унитарные предприятия.

Устойчивость этих результатов проверена регрессионным анализом на модели порядковой регрессии. В качестве зависимой переменной взят уровень конкурентоспособности, независимых - характеристики собственности (доли государственного и иностранного участия, уровень концентрации капитала, наличие топ-менеджеров среди собственников и ряд других) при контроле отраслевой принадлежности, размера, организационной формы, возраста и расположения хозяйственных обществ. Оказалось, что чем выше доля государственной собственности, тем ниже конкурентоспособность фирмы. При раздельном учете размеров владения федеральных и региональных (местных) органов, значимое влияние было присуще только федеральному участию (см. детали в [Авдашева, Долгопятова, 2010]).

В области корпоративного управления принятые государством как регулятором меры в отношении КУ должны проявиться на микроуровне. Мы не можем проиллюстрировать роль государства как участника внутрикорпоративных отношений на материалах мониторинга, однако подобные свидетельства есть в более ранних эмпирических работах [Авдашева и др., 2007; Национальный доклад, 2008] на материалах опроса 822 АО 2005 года.

Таблица 3 Конкурентоспособность обществ с государственным участием, % предприятий

Рисунок 1. Взаимосвязь поведения предприятий с наличием органов власти как собственника

Примечание: расчеты по всем хозяйственным обществам. При расчетах только по АО очень близкие результаты.

Показано, что в АО с участием государства сложились несколько лучшие корпоративное практики, особенно в области выплаты дивидендов. Попутно они служат и интересам миноритарных акционеров. Однако речь идет о более крупных предприятиях, предприятиях регулируемых секторов, их акции и облигации в 3 раза чаще представлены на фондовых биржах (30% против 9% частных) и потому они должны следовать стандартам КУ. Да и качество КУ представлено формальными его характеристиками, специфика взаимоотношений государственных и частных акционеров не изучается. По данным же Стандард энд Пурз [Портрет Совета директоров, 2007], среди крупнейших публичных компаний, представленных в биржевых листингах, такие инструменты, как приглашение независимых директоров в состав советов, напротив, активней используются частными фирмами.

Таким образом, предприятия с государственным участием ставят амбициозные цели, не подкрепляя их соответствующим поведением и методами управления, в итоге проигрывают в конкурентоспособности. Противоречия целевых установок и тактик поведения и управления свидетельствует о серьезных изъянах в качестве менеджмента.

3. Направления развития корпоративного управления в компаниях с участием государства

3.1 Фон развития корпоративного управления

Итак, эмпирические данные говорят о том, что вряд ли можно рассматривать участие государства как фактор эффективности бизнеса. Более того, можно с уверенностью добавить, что наличие государства влечет за собой необходимость реализации определенных, поставленных им целей, которые далеко не всегда связаны с рыночными ориентирами.

Наличие участие государства в менее конкурентоспособных фирмах не может явно трактоваться как причина подобного состояния. Однако очевидно, что такие фирмы сохраняются, более того, им присуща противоречивость поведения и управленческих тактик и стратегий, возникают вопросы к степени адекватности их менеджмента. Напрашиваются вопросы и к действию института несостоятельности, и к корпоративным процедурам, которые должны обеспечить мониторинг менеджмента. Можно говорить о трех (часто пересекающихся сюжетах), связанных с выживанием таких предприятий:

1) объективно худшие предприятия выживают (и это вполне устраивает их менеджмент), их банкротству препятствует наличие влиятельного владельца - государства.

2) органы власти как совладельцы заинтересованы в сохранении этих предприятий, поскольку они реализуют некие социальные или иные цели (эти цели не всегда четко сформулированы, и возможно, что их реализация может снизить эффективность бизнеса).

3) происходит окапывание менеджмента государственных предприятий, в том числе и из-за слабого контроля со стороны акционеров (государства). Менеджеры используют для этого и устоявшиеся связи с представителями органов власти, и «козыри» социально-ответственного поведения, тормозят приватизацию.

Очевидно, что действие всех названных причин, в первую очередь третьей, тесно связано с состоянием институтов корпоративного управления в компаниях с госучастием. Существенным тормозом их развития становится отсутствие для этих компаний процедур целеполагания с публичным раскрытием целей, и распыление внимания государства между множеством предприятий, и фактический барьер, высокая степень недоверия между государственными и частными акционерами. В этом контексте стоит еще раз назвать основные предпосылки (условия) развития КУ в компаниях с государственным участием, на которые уже обращалось внимание в литературе [Авдашева и др., 2007; Национальный доклад, 2009; Шпренгер, 2010 и др.].

1. Прежде всего, сам объект - предприятия с участием государства - разнороден, он объединяет и крупнейшие стратегические компании с федеральным участием, и мелкие предприятия с небольшими пакетами акций, в основном регионального уровня. Разнородность объекта порождена масштабами самих компаний и масштабами участия государства в них. Безусловно, подход к организации КУ в этих компаниях (да и к самим этим компаниям как объектам государственной собственности) будет различен.

2. Следующее обстоятельство обусловлено общим уровнем КУ в экономике. Разумеется, организация корпоративных отношений в компаниях с участием государства существует не в безвоздушном пространстве, и зависит от состояния институтов защиты прав собственности в национальной экономике. Конкуренция за инвестиции должна способствовать распространению лучших практик, но государственные компании часто могут рассчитывать на поддержку государства в привлечении источников финансирования и быть невосприимчивыми к диффузии.

3. Для предприятий с участием государства характерна более слабая роль внешних механизмов КУ. Для них заметно меньше вероятность банкротства (в том числе и вследствие определенных социальных целей), они реже становятся объектами поглощения или рейдерства. Эти предприятия часто работают на неконкурентных, регулируемых рынках товаров и услуг. Фактически единственным исключением служит фондовый рынок, правила бирж равны для всех выходящих на него компаний.

4. В условиях ограниченности внешних механизмов как особо важные воспринимаются внутренние механизмы и процедуры КУ. При этом - в отличие от частного сектора - в данном случае трудно выявить четкие мотивы собственника (от имени государства выступают различные ведомства, департаменты разрабатывают указания, чиновники становятся представителями государства). Собственно говоря, именно этим и объясняются те направления совершенствования КУ, на которые в первую очередь и было обращено внимание: создать условия для реализации установок государства через советы директоров, а также провести в жизнь общую и интерпретируемую общественными интересами цель увеличения доходов бюджета.

5. Для успешной организации внутрикорпоративных процедур, особенно контроля и оценки эффективной работы предприятия, необходимой предпосылкой становится наличие цели, выработанной государством (обществом) для предприятия с участием государства (цели могут различаться для разных объектов). Сегодня же на практике наблюдается высокая степень неопределенности реальных целей государственных органов и отсутствие их формального воплощения в некоем документе (законе, стратегии предприятия и т.п.). Поэтому внешним наблюдателям и инсайдерам зачастую не ясны мотивы формирования решений, которые часто становятся реакцией на некие события. Подобная неопределенность часто помогает решать тактические задачи и потому вполне устраивает бюрократические структуры, но тем самым противоречит духу системы КУ, подрывает основы взаимодействия его участников КУ. Здесь возникает поле и для взаимного недоверия, конфликта с частными акционерами и непонимания потенциальными инвесторами, и для непреднамеренных ошибок в действиях менеджмента, и его оппортунистических шагов.

3.2 Ключевые вопросы: концептуальный выбор целей и средств

Системный подход к корпоративному управлению в компаниях с участием государства означает, что изначально следует дать ответы на два базовых вопроса, характеризующих как цели, которые государство должно реализовывать, так и средства (механизмы, инструменты КУ) их реализации.

Последние годы фактически были связаны с осуществлением целей государства как собственника, все изменения на федеральном уровне были направлены на это, а региональные органы в этих вопросах повторяли стратегию федерального государства (например, также составляли реестры и внедряли своих представителей в советы). Наряду с использованием общих процедур КУ активно использовались особые инструменты: директивы государства, институт специальных представителей - чиновников, также применялось специальное право «золотая акция». Зачастую и экспертами проблемы КУ в смешанных компаниях рассматривались именно с позиций защиты интересов государства, и его роль «ответственного» за состояние КУ в экономике игнорировалась. По нашему мнению, возникают следующие ключевые вопросы, ответы на которые должны предшествовать разработке и анализу любых конкретных предложений.

Первый. Для чего необходимо совершенствовать КУ в компаниях с государственным участием? Какие цели преследуются государством как регулятором в этом контексте? Две наиболее общие цели могут быть сформулированы: обеспечение улучшения состояние КУ в российской экономике или защита интересов государства как собственника. Естественно, вторая цель вступает в противоречие с ролью государства как регулятора в экономике, и примеры плохого КУ, нанесение ущерба другим акционерам часто связывают, в том числе, с поведением представителей государства, получением директив.

Развитием данного вопроса становится и установление критериев на уровне отдельной компании, измеряющих улучшение КУ в ней. Государство будет опираться на набор мер, которые обеспечивают или интересы государства, или интересы всех акционеров и стейкхолдеров.

Одним из частных примеров проявления этой раздвоенности служит практика замены представителей государства на независимых директоров в компаниях, оценка работы этих директоров, развернувшаяся вокруг этого шага дискуссия. Государство, декларируя подобную процедуру, фактически пошло на замене чиновников на профессиональных поверенных, сохранив институт директив, а также в число независимых директоров активно вводила бывших чиновников. Тем самым институт независимых директоров деформируется, они перестают быть ответственными за состояние компании в целом и защиту других акционеров, служат интересам государства. В компаниях со 100% участием при наличии инструмента директивы нет смысла тратить средства на привлечение независимых директоров.

Второй вопрос. Каким образом стоит улучшать КУ в компаниях? Какие средства для этого использовать? Предпочтительна ориентация на общие механизмы КУ, работающие в национальной экономике, или же им же разработанные специальные инструменты реализации роли государства как собственника, недоступные частным акционерам. В данном случае в центре внимания оказываются не только инструменты сами по себе, но и форма их использования. Это означает, что должны соблюдаться четкость и стабильность правил, обеспечение предсказуемости действий государства (ведомств) и работы по этим правилам, а не исключения. Очевидно, что выбор инструментов связан с ответом на первый вопрос: общие правила лучше коррелируют с общими инструментами, ориентация на защиту своих интересов провоцирует свои институты, свои инструменты, а также неформальные процедуры, облегчающие государству его задачи.

Попытаемся дать ответы. Представляется, что перспективным направлением совершенствования КУ (в том числе, в свете общих стратегических задач улучшения инвестиционного климата, создания международного финансового центра в Москве) должно стать движение в сторону общего улучшения КУ в экономике. В этом случае в центр будет поставлен баланс интересов всех акционеров, государственных и частных, а также учет интересов стейхолдеров (с разделением целей государства как стейкхолдера и акционера и четкой артикуляцией этих интересов). Защита интересов других акционеров означает необходимость поиска основ для коалиции с частными акционерами, поскольку они могут фактически выполнить часть работы по мониторингу исполнительного менеджмента.

Другим субъектом мониторинга могут стать биржи, которые дают ориентиры стандартов КУ, поэтому стоит стимулировать компании с участием государства к выходу на фондовые рынки, в том числе и зарубежные площадки, с более жесткими требованиями к КУ.

При этом выборе предложение о разработке целей государства в отношении компании и их открытости для всех заинтересованных лиц становится императивом, наличие сформулированных целей дает основу для установления принципов взаимоотношений государства и частных акционеров, которые могли бы быть внесены в соответствующие документы (кодекс, устав компании).

По второму вопросу ответ практически предопределен. Для ориентации на общее улучшение КУ необходим выбор в пользу общих инструментов КУ, поскольку специальные правила часто дискриминируют других участников КУ. Вместе с тем, в русле общих механизмов вполне возможна демонстрация лучшей практики (по сути, так государство уже поступает в отношении дивидендов). При политической воле федеральное государство могло бы стать лидером в области КУ, подать пример органам власти других уровней и частному сектору, отказываясь в первую очередь от неформальных механизмов контроля и практики «case-by-case». Такая позиция снимет противоречия функций регулятора и собственника.

В развитие сделанного выбора предложим (неполный) список рекомендаций по развитию КУ.

· Разработка кодексов компаний, основанных не только на законодательстве и российском Кодексе корпоративного поведения, который был принят более 10 лет назад, но и рекомендациях последних лет, в том числе по линии ОЭСР. В кодексах могут быть отражены цели государства в компании, ее установки социальной ответственности, а также изложены принципы и правила взаимодействия акционеров, учет позиции мелких частных акционеров.

· Повышение прозрачности бизнеса, в том числе, таких важных и чувствительных аспектов работы компании, как раскрытие структуры владения, организация процессов формирования стратегии фирмы/корпоративного плана, описание схем и практики вознаграждения исполнительных и неисполнительных директоров. Следует установить повышенные требования к прозрачности по сравнению с частным бизнесом.

· Усиление роли собрания акционеров, его информационного обеспечения, установления и реализации разумных правил взаимодействия государства и частных акционеров. В данном случае площадка собрания дает широкие более возможности для сотрудничества и поиска коалиции акционеров, нежели совет директоров.

· Не отказываясь от внимания к организации работы совета директоров и расширения практики привлечения независимых директоров, признание и поддержка участия частных миноритарных акционеров в совете, обеспечение учета их позиции при назначении исполнительного руководства компании (например, введение в состав конкурсных комиссий). Обеспечение размежевания совета и исполнительного менеджмента.

· Отказаться от возможности наделения исполнительного менеджмента акциями, препятствовать их приобретению менеджерами (за исключением случаев полной приватизации компании).

· Отказаться от использования специальных инструментов. Заменить право «золотой акции» блокирующими пакетами или специальными, законодательно принятыми ограничениями по крайне узкому кругу решений. Постепенно отказаться от выставления директив, заменив их стратегическими планами компаний.

Литература

1. Авдашева С.Б., Долгопятова Т.Г. Эволюция российской фирмы и корпоративного управления: в поисках эффективного собственника // Экономические субъекты постсоветской России (институциональный анализ): десять лет спустя. Часть II. Российские фирмы // Серия «Научные доклады: независимый экономический анализ», № 212 / Под ред. Р.М. Нуреева. М.: Московский общественный научный фонд, 2010. - С. 10-43.

2. Авдашева С.Б., Долгопятова Т.Г., Пляйнес Х. Корпоративное управление в АО с государственным участием: российские проблемы в контексте мирового опыта. Препринт WP1/2007/01. М.: Издательский дом ГУ ВШЭ, 2007.

3. Дементьев В.Е. Государственные корпорации: особенности зарубежного опыта и рекомендации для России // Менеджмент и бизнес-администрирование. 2011. № 3. - С. 8-19.

4. Дерябина М.А. Экспансия крупного капитала в реальный сектор российской экономики и на глобальные рынки. Научный доклад. М.: Институт экономики РАН, 2009.

5. Долгопятова Т.Г. Становление корпоративного сектора и эволюция акционерной собственности. Препринт WP1/2003/03. М.: ГУ-ВШЭ, 2003.

6. Конуэй П., Лысенко Т., Барнард Дж. Регулирование рынков товаров и услуг в России // Журнал Новой экономической ассоциации. 2011. № 10. С. 95-124.

7. Мальгинов Г.Н., Радыгин А.Д. Смешанная собственность в корпоративном секторе: эволюция, управление, регулирование. М.: ИЭПП, 2007.

8. Национальный доклад по корпоративному управлению. Вып. 1 / Под ред. А.Е. Шаститко. М.: Национальный совет по корпоративному управлению, 2008.

9. Р.Национальный доклад по корпоративному управлению. Вып. 2 / Под ред. А.Е. Шаститко. М.: Национальный совет по корпоративному управлению, 2009.

10. Национальный доклад по корпоративному управлению. Выпуск 3 / Под ред. А.Е. Шаститко. М.: Национальный совет по корпоративному управлению, 2010.

11. ОЭСР. Экономический обзор ОЭСР. Российская Федерация 2006. Париж: ОЭСР, 2006.

12. Панов А., Борисов Н. Самый главный инвестор // Ведомости, 13.02.2006. С. 1.

13. Портрет Совета Директоров российской компании как отражение концентрированной структуры собственности компаний и препятствий на пути развития корпоративного управления. М.: Стандард энд Пурз, 2007. - Режим доступа: http://www.standardandpoors.ru/

14. Предприятия и рынки в 2005-2009 годах: итоги двух раундов обследования российской обрабатывающей промышленности: доклад к ХI Международной научной конференции ГУ ВШЭ / Под ред. Б.В. Кузнецова. М.: Изд. дом ГУ-ВШЭ, 2010.

15. Российская промышленность на перепутье. Что мешает нашим фирмам стать конкурентоспособными // В.Голикова, К. Гончар, Б.Кузнецов, А.Яковлев. М.: Изд. Дом ГУ ВШЭ, 2007.

16. Российская экономика в 2010 году. Тенденции и перспективы. Выпуск 32. М.: изд. Института Гайдара, 2011 (раздел 6.1).

17. Ружанская Л.С. Государство и изменение стратегических аспектов корпоративного управления в российских компаниях // Вестник Новосибирского государственного университета. Сер. Социально-экономические науки. 2010. Том 10. № 1.

18. Российская корпорация: внутренняя организация, внешние взаимодействия, перспективы развития / Под ред. Т.Г. Долгопятовой, И. Ивасаки, А.А. Яковлева. М., 2007.

19. Предприятия с государственным участием. Институционально-правовые аспекты и экономическая эффективность // Серия «Научные доклады: независимый экономический анализ», № 155. М.: Ассоциация исследователей экономики общественного сектора, Московский общественный научный фонд, 2004.

20. Шпренгер К. Государственная собственность в российской экономике // Журнал Новой экономической ассоциации. 2010. №№ 6-7.

21. Aukutsionek S., Dyomina N. and Kapelyushnikov R. Ownership Structure of Russian Industrial Enterprises in 2009 // Russian Economic Barometer. 2009. Vol. XVIII. No. 3. C. 3-13.

22. OECD. OECD Guidelines on Corporate Governance of State-Owned Enterprises. Paris: OECD, 2005а.

23. OECD. Corporate Governance of State-Owned Enterprises. A Survey of OECD Countries. Paris: OECD, 2005б.

24. OECD. Privatization in the 21st century: Summary of Recent Experiences. Paris: OECD, 2010.

25. Troika Dialog. Who Owns Russia? Corporate Governance Profiles. Annual 2008. М: Troika Dialog, 2008.

Аннотация

Цель доклада - обсуждение вариантов развития корпоративного управления в государственных и смешанных компаниях. Рассмотрены масштабы государственной собственности в корпоративном секторе, особенности поведения компаний с государственным участием, а также концептуальные направления совершенствования корпоративного управления в этих компаниях, учитывающие его специфику в России и в компаниях с государственным участием. Сделан выбор в пользу формирования подхода и механизмов корпоративного управления во взаимосвязи с общими задачами улучшения защиты прав собственности и применения общих внутрикорпоративных инструментов. Для информационного обеспечения привлечены сводные данные Росстата и Росимущества, материалы ОЭСР, данные обследований промышленных предприятий, проведенных НИУ ВШЭ во второй половине 2000х годов.

Ключевые слова: государственная собственность; корпоративное управление; предприятия с государственным участием; Россия.

Размещено на Allbest.ru