Аналіз світових моделей управління вищою освітою в контексті забезпечення автономії ВНЗ

Размещено на http://www.allbest.ru/

Аналіз світових моделей управління вищою освітою в контексті забезпечення автономії ВНЗ

І.М. Чмутова, Ж.О. Андрійченко

У статті систематизовано міжнародний досвід використання моделей зовнішнього управління у вищій освіті, узагальнено їх переваги та обмеження, а також розроблено рекомендації щодо української моделі управління. Охарактеризовано державну, самоврядну та ринкову моделі управління вищою освітою на основі трьох основних рис: взаємодії ринкових сил, держави та академічної олігархії. Відстежено зв 'язок між моделями зовнішнього управління вищою освітою та рівнями організаційної автономії ВНЗ у країнах Європи. З огляду на необхідність посилення автономії ВНЗ України та забезпечення балансу між інституційними свободами та наглядом у сфері вищої освіти, запропоновано доповнити існуючу державну модель параметрами моделі самоврядування, яка передбачає наявність окремого органу з питань фінансування вищої освіти, та створити незалежний орган для здійснення планування і бюджетування.

Ключові слова: вища освіта, зовнішнє управління, внутрішнє управління, вищий навчальний заклад (ВНЗ), автономія.

Ключевые слова: высшее образование, внешнее управление, внутреннее управление, высшее учебное заведение (ВУЗ), автономия.

Keywords: higher education, external governance, internal governance, higher education institution (university), autonomy.

Постановка проблеми та її зв'язок з важливими науковими та практичними завданнями. Найважливішими питаннями у сфері управління вищою освітою як у теоретичному, так і в практичному плані є досягнення балансу між державним регулюванням і автономією вищих навчальних закладів, їх управління та фінансування.

Проблема університетської автономії й академічних свобод виникла зі створенням перших університетів. Це одна з найбільш складних проблем, з якою стикалися університети, учені, органи управління освітою протягом усієї історії їх розвитку. Останні два століття вона перебуває в центрі дискусій про напрями розвитку ВНЗ, його зв'язки з навколишнім світом, державою й суспільством у цілому.

Найбільш значущою тенденцією в управлінні вищою освітою країн Європи є розширення автономії ВНЗ. Автономія університетів розглядається як ключова передумова та основа врядування у вищій освіті [1, с. 73].

Зміна відносин між державою та ВНЗ у країнах Європи, у т.ч. забезпечення інституційної автономії університетів, були досягнуті за рахунок значних законодавчих реформ. У багатьох європейських країнах були прийняті нові національні закони про вищу освіту.

В Україні також відбулися зміни у напрямі автономізації ВНЗ з прийняттям нового Закону «Про вищу освіту» [2], який визначає автономію ВНЗ як самостійність, незалежність і відповідальність ВНЗ у прийнятті рішень стосовно розвитку академічних свобод, організації освітнього процесу, наукових досліджень, внутрішнього управління, економічної та іншої діяльності, самостійного добору і розстановки кадрів у межах, встановлених цим Законом.

Разом із цим, існують проблеми управління вищою освітою, що потребують розв'язання в Україні, а саме: невідповідність задекларованої у законодавстві автономії її реальному стану; надмірний контроль процесів внутрішнього управління ВНЗ з боку держави; обмежена можливість ВНЗ стосовно управління фінансовими ресурсами. З огляду на це актуальності набувають питання створення реальних механізмів автономізації українських ВНЗ з урахуванням міжнародного досвіду управління вищою освітою.

Аналіз останніх публікацій із означеної проблеми. Питання управління вищою освітою висвітлено у працях таких учених, як С.А. Калашнікова [1], А.Й. Кезар, П.Д. Еккел [3], О.М. Коваленко, В.І. Луговий, Ж.В. Таланова [4], Л. Пеннок, Г.А. Джоунс, Дж.М. Леклерк, С.Х. Лі [5], Дж. Роландс [6] та ін. Проте вони обговорювалися у науковій літературі переважно з точки зору внутрішніх управлінських аспектів з метою оцінки найкращих практик внутрішнього управління академічних установ, відстеження тенденцій становлення та розвитку врядування у вищій освіті, формування внутрішнього документального супроводу управління.

Невирішені частини дослідження. Проте внутрішнє управління нерозривно пов'язане з характером та структурою зовнішнього управління, що визначає зміст взаємозв'язку між державою, ринковими механізмами та академічними інститутами [7], і таким чином фактично визначає ступінь автономії для структури внутрішнього управління. Отже, з позиції адаптації зарубіжного досвіду в Україні доцільним є узагальнення положень та практик зовнішнього управління вищою освітою, особливо зважаючи на незначну кількість досліджень у цьому напрямку [8, 9].

Мета дослідження - систематизація використовуваних у світі моделей зовнішнього управління у вищій освіті, узагальнення їхніх переваг та обмежень та розроблення рекомендацій щодо української моделі управління.

Виклад основних результатів та їх обґрунтування. Управління у сфері вищої освіти відноситься до правового розподілу повноважень щодо прийняття рішень у межах університетів між різними структурами управління (факультетами, академічними комітетами, сенатами та радами) та адміністративними структурами (департаментами, програмами, президентами та віце-президентами). Крім того, управління стосується розподілу відповідальності та підзвітності щодо повноважень для прийняття рішень [10].

Зовнішнє управління відноситься до системного управління та передбачає формування інституційних механізмів на макрорівні (правила та положення, джерела фінансування, оцінка якості). Внутрішнє управління відноситься до управління на мікрорівні (внутрішньофірмовий менеджмент) і передбачає визначення процедур самими вищими навчальними закладами (процес прийняття рішень, фінансування, заповнення посад, межі повноважень). Ці два аспекти у їх поєднанні та узгодженні формують структуру управління вищою освітою [11]. Складовими цієї структури є правила, положення та політики, які визначають права та обов'язки різних суб'єктів та характер їх взаємовідносин.

У загальному вигляді моделі управління вищою освітою можна охарактеризувати на основі трьох основних рис відповідно до трикутника Б. Кларка [12], який описує політику у вищій освіті як взаємодію ринкових сил, держави та академічної олігархії. Місце, яке належить кожному з цих елементів, диктує модель управління у певній країні. Моделі, що використовуються в різних країнах, є не лише проявом сучасних концепцій та популярних практик, також вони пов'язані з історичним походженням університетів. М. Доббінс та ін. [8] запропонували такі види управління: державна модель, модель самоврядування та модель, орієнтована на ринок.

Державна модель є найбільш консервативною у своєму регулюючому підході, при цьому вищі навчальні заклади сприймаються як державні установи, якими керує держава, з метою досягнення державних цілей. Дослідження та навчання виступають у цій моделі як продукти ВНЗ, які здійснюють внесок у промисловість, торгівлю, технологічний потенціал держави, а отже, і розвиток суспільства в цілому. У цій моделі держава безпосередньо координує всі аспекти вищої освіти, включаючи умови прийому, визначення кандидатів, іспити, навчальні плани тощо. Університети підлягають суворому нагляду, їх адміністрування контролюється державою, їм надано дуже мало автономії. Держава безпосередньо впливає на внутрішні справи університету, зокрема на забезпечення якості, ефективності та взаємини з бізнес-середовищем [8]. Держава має значний вплив на зміст досліджень та розподіл ресурсів. Ця модель характеризується високим ступенем ієрархії, з академічним керівництвом, яке зазвичай призначається, а не обирається. Поєднання єдиного законодавства та загальнодержавних стандартів, які застосовуються до вищих навчальних закладів, створюють міцні зв'язки між університетами та урядом. З точки зору [9], в даний час різні країни схиляються до такого державного підходу до управління, наприклад: Франція, Швеція, Туреччина, Росія. Це впливає на рівень їхньої організаційної автономії

Згідно з [13], Франція отримала оцінку організаційної автономії 59%, що відповідає «середньо-низькому» рівню, Швеція - 61% (відповідає «середньо-високому» рівню).

У європейських країнах відбувається реформування вищої освіти у напрямку посилення організаційної автономії. Так, у Франції Закон, прийнятий у 2013 році, змінив розподіл повноважень між керівними органами університетів. Відповідно до регуляторної бази 2007 року, керівництво об'єднувало стратегічні, управлінські та кадрові повноваження. Керівні органи доповнювалися двома органами більш консультативного характеру - «науковою радою» та «радою з академічних та студентських питань». Закон 2013 року впровадив зміну у повноваженнях, зосередивши діяльність керівництва на стратегічних питаннях та перетворивши два інші органи на два комітети (один для дослідження та один для навчання), які разом утворюють «академічну раду». Цей орган «сенатського» типу набув низку компетенцій, включаючи сферу кадрових питань. Він приймає рішення стосовно найму, призначень, кар'єри академічного персоналу [13].

У 2011 році Швеція ухвалила урядову реформу з метою посилення конкурентної переваги своїх академічних інститутів на світовому ринку вищої освіти. Реформа наділила установи більшою автономією у щоденних рішеннях, таких як зміст навчальних дисциплін, умови прийому та навчальні ступені [9].

Модель самоврядування виходить із свободи навчання та проведення досліджень. У такому підході, на відміну від державного, університет є засобом досягнення не зовнішніх, а скоріше власних цілей. Дослідження та навчання мають власну внутрішню цінність, яка не обов'язково сумісна з національними, громадськими або соціальними інтересами. У чистому вигляді цієї моделі академічна установа отримує фінансування від держави, не підкоряючись регуляторним заходам. Тим не менш, сьогодні навіть країни, які підтримують цю модель, не застосовують її у своїй «утопічній» формі, а обмежують навчальні заклади через законодавств- во та розподіл ресурсів. Університети мають високий ступінь автономії, і головною рисою цього стилю управління є відсутність інституційної координації між стратегіями університетів та політичними або промисловими цілями. Ця модель має значний вплив на методи управління вищою освітою в Німеччині, Австрії та деяких країнах Центральної Європи [8]. З точки зору Н. Давидович, Й. Ірам [9], така модель притаманна і Великій Британії.

За оцінками, проведеними у [13], Австрія має «середньо-високий» рівень організаційної автономії (78%), Німеччина - від «середньо-низького» (58%) до «середньо-високого» (77%) рівня, Велика Британія отримала найвищу оцінку - 100% та має «високий» рівень.

Основне положення управління у ринковій моделі полягає в тому, що університети функціонують ефективніше, коли вони працюють як фінансові корпорації на локальних та глобальних ринках. Ринково-орієнтована модель спирається на підхід, який передбачає, що організації досягають максимальної ефективності в умовах конкуренції та вільного ринку. У цій моделі ВНЗ конкурують між собою за студентів та фінансові ресурси. Керівники університетів вважають себе підприємцями або виробниками, які очолюють корпорацію, націлену на те, щоб запропонувати студентам академічні послуги. Ринково-орієнтована модель, яка інколи називається також моделлю «підприємницького університету», використовує принципи управління приватними підприємствами, зокрема фінансування, орієнтоване на результати. Університет не є самоціллю і також не є об'єктом суспільних благ. Навпаки, університет сприймається як продукт, інвестиція та стратегічний ресурс. Уряд не вживає заходів щодо розробки та планування системи вищої освіти; скоріше, він сприяє конкуренції та підвищує якість та прозорість академічних установ. Одне з положень моделі полягає в тому, що конкуренція між ВНЗ («продавцями» або «постачальниками») за студентів («покупців» або «споживачів») може вплинути на процес прийняття рішень університетами стосовно витрат, навчального продукту, інституційної інноваційності та адаптації. Проте уряд також може бути залучений і впливати на вищу освіту опосередковано шляхом заохочення конкуренції та інтеграції заходів із забезпечення її якості. Уряд може

приймати рішення щодо запровадження політики, яка стимулює конкуренцію, наприклад, шляхом регулювання фінансової підтримки та інтеграції інструментів, що впливають на структуру ціноутворення та зарахування до вищих навчальних закладів. Таким чином, у цій моделі державне управління проявляється непрямим чином. На відміну від державної моделі, яка прагне до маневрування системою вищої освіти шляхом планування людських ресурсів в економіці та прийняття правил та законів, у ринковій моделі втручання держави виявляється головним чином у наданні стимулів для заохочення конкуренції та високих стандартів. Прикладами такої моделі є системи вищої освіти США та Австралії.

Разом із високим рівнем автономії вищої освіти у країнах, які підтримують ринкову модель управління, держава все ж має певні регуляторні повноваження. Так, у Австралії у 2011 році було створено два нових національних регулятора: Австралійський орган якості навичок (ASQA) для професійно-технічної освіти та Агенція якості та стандартів вищої освіти (TEQSA) для вищої освіти. ASQA прагне більшої послідовності та підвищеної регламентації при реєстрації провайдерів навчальних програм, акредитації курсів та контролю за якістю системи. Метою TEQSA є забезпечення того, щоб студенти отримували якісну освіту в будь-якому вищому навчальному закладі [14].

У роботі [15] виділено дещо інші види моделей управління вищою освітою. Так, модель державного контролю передбачає, що державний ВНЗ може бути агентом міністерства освіти або корпорацією з державною формою власності (прикладом є Малайзія). Напів-автономна модель доповнює попередню визначенням державного ВНЗ як статутного органу (прикладами є Франція та Нова Зеландія). Напів-незалежна модель визначає державний ВНЗ як статутний орган, благодійну або неприбуткову корпорацію, підконтрольну міністерству освіти (прикладом є Сінгапур). Згідно з незалежною моделлю, державний ВНЗ є статутним органом, благодійною або неприбутковою корпорацією, державний контроль за яким пов'язаний лише з державним фінансуванням (прикладами є Велика Британія та Австралія). У цій класифікації моделей управління наголос зроблено скоріше на визначенні статусу державного ВНЗ, ніж на структурі зовнішнього управління.

Узагальнення існуючих структур зовнішнього управління відповідно до моделей управління вищою освітою подано у табл. 1.

управління освіта україна європа

Відповідність структур зовнішнього управління моделям управління вищою освітою