Освіта як сфера адміністрування владних суб’єктів

Voron D.L. Edication as a Sphere of Administration of Governmental Entities

The article deals with the concepts of «education», «education system», «educational activities» in the aspect of the management activities of government entities objects definition. It is concluded that in the scientific circulation, in educational aterials, as well as in the practice of lawmaking, it is expedient to use the term «administration», which would cover the entire spectrum of executive and regulatory powers of the authorities. The article also substantiates the use of the «administration in the field of education» legal structure.

Якісна система надання освітніх послуг у державі є однією з передумов її сталого розвитку. Освіта, як справедливо визначено в проектних законодавчих документах, це не тільки основа розвитку особистості, її успішної соціалізації, економічного добробуту, але й запорука розвитку суспільства, об'єднаного спільними цінностями та культурою [1]. Тому координування та стимулювання розвитку всіх видів та рівнів освіти є пріоритетним напря ко діяльності сучасних дер ав та відповідно і їх органів.

Науково-теоретичним підґрунтям дослідження вищої освіти як с ери адміністрування стали праці вчених, які досліджували проблеми удосконалення адміністративно-правового регулювання та дер авного управління у різних сферах, зокрема, В. Авер'янова, Ю. Битяка, Р. Калюжного, А. Комзюка, Р. Мельника, В. Олефіра та ін их. Питаннями правового регулювання організації освітньої діяльності займаються такі вчені, як М. Ануфрієв, Т. Боголіб, . уравський, В. Конопльов, В. Кремень, М. Курко, В. Луговий, Т. Оболенська,О. Падалка, . Пєтков, . Сірополко, . Сидоренко, В. Тюріна, О. Федоренко, Р.Шаповал та ін. Та, незважа чи на широке висвітлення означеної проблеми науковцями та практиками, вона постає з новою актуальніст при обговоренні та прийнятті проекту нового Закону України «Про освіту».

Часто в наукових дослідженнях юридичного спря ування та дер авного управління освіта загалом та вища освіта зокрема розгляда ться як об'єкт дер авного чи публічного управління [1-3]. Зокрема, відмічається, що державне управління освітою особливий вид професійної діяльності, спрямований на систе у освіти з ето забезпечення її иттєдіяльності, динамічного розвитку у зв'язку із з іно обставин. утт управління освіто є цілеспрямована діяльність щодо створення соціально-прогностичних, організаційних, правових, кадрових, педагогічних, матеріальнофінансових та інших умов, необхідних для оптимального функціонування і розвитку галузі, реалізації її мети, переходу в якісно новий стан [4, с.55].

У нормативних актах так само законодавець використовує терміни «управління освітою», «органи управління освітою». Так, ст.11 чинного Закону «Про освіту» визначає, що в Україні для управління освітою створюються система державних органів управління і органи громадського самоврядування. До органів управління освітою в Україні належать: центральний орган виконавчої влади, що забезпечує ормування державної політики у сфері освіти; центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері освіти; центральні органи виконавчої влади, яким підпорядковані навчальні заклади; орган виконавчої влади Автономної Республіки ри у с ері освіти; ісцеві дер авні ад іністрації і органи ісцевого са оврядування, а також утворені місцевими державними адміністраціями та органами місцевого са оврядування структурні підрозділи з питань освіти (місцеві органи управління освітою) [5].

Для визначення термінологічних понять варто спочатку дослідити, що розуміється під поняття «освіта», «систе а освіти», «освітня діяльність». ут тако варто від ітити, о зміст поняття освіти далеко не обмежується нормативним її трактуванням. У спеціальній літературі дослід ення здійсн валися з подібних питань, автори яких доходили до різних висновків. ак, узагальн чи підходи, о на зробити висновок, що освіта розуміється в таких основних значеннях: процес засвоєння (оволодіння) знаннями, уміннями та навичкаи; процес виховання як освоєння л дино культурного досвіду суспільства; сукупність знань, умінь та навичок як результат процесу навчання; система навчальних закладів [3].

Тобто, значення поняття «освіта» може мати декілька рівнів та вимірів, оскільки є водночас і сукупніст знань, і ункціє дер ави, й інститутом соціального життя, і зв'язком науково-освітніх установ та шкіл. Однак, для ридичного дослід ення, в яко у освіта є об'єктом правового регулювання, важливим є не культурологічний, педагогічний чи еконо ічний з іст, а са е ридичний. о у сутність, зміст та складові освіти будуть в даноу дослід енні визначатися через приз у тлу ачення законодавства.

Так, Закон України «Про освіту» не містить тлумачення поняття «освіта», однак, визначає, о систе а освіти складається із навчальних закладів, наукових, науковоетодичних і етодичних установ, науково-виробничих підприє ств, дер авних і ісцевих органів управління освіто та са оврядування в галузі освіти [5]. У проекті нової редакції закону, який знаходиться на обговоренні, так само визначено, що система освіти це сукупність суб'єктів освітньої діяльності (закладів освіти, підприємств, установ, організацій, фізичних осіб підприємців, основним завданням яких є забезпечення реалізації права людини на освіту в процесі здійснення освітньої діяльності) та органів управління освітою [6].

Оскільки система це сукупність взаємопов'язаних елементів, то її складові повинні характеризуватися взаємозалежністю та утворювати єдине ціле, у даному випадку освіту.

Звичайно, наведене розуміння системи освіти може мати місце, однак, в такому разі, як видається, виникатимуть труднощі в узгодженні поняття систе и освіти і права на освіту як юридично забезпечену мо ливість кожного здобувати знання, формувати вміння, навички, особистісні властивості, інші ко петентності з ето власного гар онійного розвитку та суспільства у ціло у. к о систе а освіти це сукупність суб'єктів освітньої діяльності та органів управління освіто , тоді о е постати логічне запитання, яки чино забезпечується право на освіту та здобуття освіти?

Подібна дискусія в е ала ісце на сторінках наукових видань при прийнятті нового Закону України «Про вищу освіту» [7, с.80].

Тоді поло ення проектів закону вказували, що систему вищої освіти становлять: вищі навчальні заклади всіх форм власності; рівні та ступені (кваліфікації) вищої освіти; галузі знань і спеціальності; освітні (освітньо-професійні і освітньо-наукові) та наукові програми; стандарти освітньої діяльності та стандарти вищої освіти; органи, які здійснюють управління у сфері вищої освіти; учасники навчально-виховного процесу [8]. Тим не менше, в тому ж проекті пропонувалося розуміння терміну «вища освіта» як сукупність систематизованих знань, умінь і практичних навичок, способів мислення, професійних, світоглядних і громадянських якостей, морально-етичних цінностей, інших компетентностей, здобутих у ви ому навчальному закладі у відповідній галузі знань та за певною кваліфікацією, на освітніх рівнях, що за складністю є наступними за рівнем повної загальної середньої освіти. освіта адміністрування управлінський

Відповідні поло ення стали частино новоприйнятого Закону України «Про вищу освіту», який у ст.11 врегульовує, що систему ви ої освіти становлять: 1) ви і навчальні заклади всіх форм власності; 2) рівні та ступені (кваліфікації) вищої освіти; 3) галузі знань і спеціальності; 4) освітні та наукові програми; 5) стандарти освітньої діяльності та стандарти ви ої освіти; 6) органи, о здійсн ть управління у с ері ви ої освіти; 7) учасники освітнього процесу [8]. Тобто, систе у сукупності знань, у інь, цінностей та якостей становлять ви і навчальні заклади, рівні ви ої освіти, галузі знань, спеціальності, освітні та наукові програми, стандарти освітньої діяльності, органи, які здійсн ть управління у с ері ви ої освіти то о.

Вважаємо слушною думку, що елементи, визначені в законі, є не еле ента и ви ої освіти в наведено у розу інні, а еле ента и ін ого цілого, наприклад, освітньої діяльності, що полягає згідно з нормами чинного Закону України «Про вищу освіту» у здійсненні діяльності вищих навчальних закладів, що провадиться з метою забезпечення здобуття вищої, післядипломної освіти і задоволення інших освітніх потреб здобувачів вищої освіти та інших осіб [8].

Повертаючись до питання про об'єкт управлінської діяльності, вва ає о, о ні систе а освіти, ні освіта як така не о е бути об'єктом управління. Відповідно, не можна вважати вірною думку, що «як об'єкт державного управління освіта відповідно вітчизняно у законодавству представлена систе о , яку складають: навчальні заклади, наукові, науковоетодичні і етодичні установи, науково-виробничі підприємства, державні і місцеві органи управління освітою та самоврядування» [3]. Адже в такому разі об'єктом дер авного управління виступа ть і дер авні органи управління освіто . вони, очевидно є суб'єкта и управлінської діяльності і не о уть бути одночасно й використовуватися і її об'єктом.

Стосовно освіти як сукупності знань, умінь, способів мислення, професійних, світоглядних якостей, морально-етичних цінностей, то вона так само в повній мірі не мо е бути об'єктом державного управління. Оскільки державне управління полягає в здійсненні цілевстановлюючого, організуючого і регулюючого впливу державних органів (переважно органів виконавчої влади) на діяльність [9, с.56], то його об'єктом швидше за все є діяльність а не власне знання, вміння та цінності.

У зв'язку з цим можна дійти висновку, що вказівка на освіту чи систему освіти як об'єкт державного управління в юридичній літературі є не до кінця виваженою. Відповідно, видається більш правильним використання терміну «управління у сфері освіти», який є загальноприйняти і використовується не тільки в науковій, але і навчальній літературі. ого не слід за іняти ні при здійсненні наукових досліджень, ні в законотворчій діяльності.

Наступни є питання використання категорії «управління» для аналізу всієї сукупності виконавчо-розпорядчої діяльності дер авних органів та органів ісцевого са оврядування у сфері освіти. Тут слід зазначити, що останнє десятиліття у вітчизняній адміністративно-правовій доктрині взамін (а деколи і поряд) понять «дер авне управління», «органи дер авного управління» в ивається поняття «публічна адміністрація», «публічне ад іністрування». днак між ними не завжди виділяється відмінність.

Так, державне управління передбачає прямий вплив, а у сфері освіти розглядається як певний вид діяльності органів держави, що має виконавчий та розпорядчий характер і полягає в організуючому впливові на суспільні відносини у сфері освіти шляхом застосування державно-владних повноважень, включає в себе цілеспрямоване вироблення, прийняття та реалізацію організу чих, регулюючих впливів на освітню сферу [9, 10].

На противагу управлінню, що передбачає спосіб регуляції людських дій і взаємодій, утримуючи їх у межах керованості [11, с. 181], адміністрування передбачає наявність дій владних суб'єктів, які характеризуються зв'язкАми координації і реординації та приводять адіністративно-правову доктрину та практику нор отворення до «європейських стандартів».

Відповідно ад іністрування вкл чає в себе і управління (в його науковому змісті) і публічносервісну діяльність владних суб'єктів [12, с.229].

Дослідники справедливо відмічають, що у цьому випадку йдеться не про просту заміну одного терміна іншим, а про суттєву зміну сутності ад іністративно-правових відносин, які позбува ться своєї обов'язкової ознаки «владного характеру», о ає, зокре а, свої наслідком розширення кількості адміністративно-правових спорів, підвідомчих адміністративним судам [13, с.119; 14, с.56]. Крім того, абсол тно правильно є ду ка, о теорія публічної адміністрації повинна стати методологічно осново ад іністративного права, а дане поняття у ор уванні ад іністративноправових відносин як базове [15, с.212].

А у сфері освіти, безумовно, значна частина повнова ень як дер авних органів, так і органів місцевого самоврядування належать до так званої публічно-сервісної діяльності, що стосуються надання адміністративних послуг, захисту прав громадян у відповідній сфері тощо.

І це стосується не тільки сфери освіти та вітчизняного адміністративного простору. Зарубіжні дослідники також відмічають, що огляд референтних сфер демонструє дуже різноманітні та незвичні для традиційного арсеналу форм явища [16, с.279]. Плюралізація, спря ована всередину та назовні, охопила організацію публічної адміністрації, тому відмежування державної організації від приватних організацій приватних типів, особливо від економіки, стає дуже відносним. Тим не ен е, доводиться, о приватизація та дерегуляція не скасовують дій держави, а змінють їхні ор и. днак відповідальність за виконання перетвор ється на відповідальність за нагляд.

Крім освіти і науки, такі тенденції з'являються при організації регулятивних завдань, наприклад, у законодавстві про засоби масової інформації, залізницю, пошту та телекомунікації. Різноманітні взаємодії державного апарату і суспільства утворюють такі проміжні форми, в яких приватним виконавцям доруча ться публічні завдання. У таких рамках утворюються ежові чи перехідні зони між публічно-адміністративною організацією та суспільною самоорганізацією, що призводить до виникнення нових структур відповідальності. Тут виникають труднощі із тим, кого за певних умов вважати адміністративною організацією: того, хто отримав доручення, уповноважену особу, співробітника органу публічної адміністрації, посередницьку установу. Те саме стосується питань адекватного представлення інтересів [16, с.280].

Таким чином, підводячи підсумок, слід відмітити, що у науковому, обігу, у навчальних матеріалах, а також практиці законотворення доцільно використовувати термін «адміністрування», яке б охоплювало весь спектр виконавчо-розпорядчих повнова ень владних суб'єктів. Також освіту не слід визначати ні об'єктом управління, ні адміністрування, а натомість варто використовувати юридичну конструкці «ад іністрування у с ері освіти».

Література

1. Про освіту : роект Закону. : http ://w 1.c1. rada.gov.ua/ pl s/zweb2/webproc4_ 1 ? pf3511=58639.

2. Тамм А., Поступна . Ви а освіта як об'єкт державного управління // Публічне управління: теорія та практика. 2011. № 3 (7). С. 183-187.

3. Глоба Г. О., Приживара С. . світа як об'єкт державного управління // Теорія та практика державного управління. 2010. Вип. 3 (30). С. 1-6.

4. Крисюк С. В. Державне управління освітою : навч. посіб. для слухачів, асп., докторантів спец. «Державне управління освітою». К. : НАДУ, 2009. 220 с.

5. Про освіту : Закон України від 23.05.1991 № 1060-XII. URL: http://zakon2. rada.gov.ua/laws/show/1060-12.

6. Про освіту : Проект Закону. URL: http ://w1.c1. rada.gov.ua/ pl s/zweb2/webproc4_ 1 ? pf3511=58639.

7. Черленяк І. І., Карабін Т. О. Стратегічні пробле и систе и ви ої освіти країни та гармонізація засобів їх законопроектного та нор опроектного розв'язання // аукові записки Інституту законодавства ерховної ади України. 2013. № 3. С. 72-81.

8. ро ви у освіту : роект закону країни від 11.01.2013 № 1187-1. URL: http://w1.c1.rada. gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=45439.

9. Адміністративне право України. Академічний курс : підруч.: у двох томах: / голова ред. кол. В. Б. Авер'янов. К. : Юридична думка, 2004. Том 1. Загальна частина. 584с.

10. е ор ування освіти в країні: державно-управлінський аспект : навч.-наук. вид. / Н. Г. Протасова, В. І. Луговий, Ю. О. Молчанова та ін. ; за заг. ред. Н. Г. Протасовой К.; Львів : НАДУ, 2012. 456 с.

11. Тихонов А. В. Социология управления / 2-е изд., доп. и перераб. М. : Канон РООИ «Реабилитация», 2007. С. 181.

12. Фундаментальні категорії навчальної дисципліни «Адміністративне право» // Питання адміністративного права. Кн. 1 / відп. за випуск Н. Б. Писаренко. Харків : Право, 2017. 282 с.

13. Мельник Р. Система вітчизняного адміністративного права та євроінтеграція України: до питання пошуку взаємозв'язку // Право України. 2010. № 8. С. 116-121.

14. Мельник Р. С. Ще раз про сутність та ознаки публічно-правових відносин // Вісник Вищого адміністративного суду України. 2008. № 4. С. 55-64.

15. Колпаков В. К. Адміністративно-правові відносини: альтернативний погляд // Стратегія розвитку України. Економіка, соціологія, право. 2011. Т. 1. № 4. С. 210-213.

16. Шмідт-Ассманн Е. Загальне адміністративне право як ідея врегулювання: основні засади та завдання систематики адміністративного права / 2-е вид., перероблене та доповнене. К. : К.І.С., 2009. 522 с.

Размещено на Allbest.ru