Управление портфелем проектов государственно-частного партнерства с позиции стейкхолдерского подхода

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Уральский государственный экономический университет

Кафедра управления бизнесом

Управление портфелем проектов государственно-частного партнерства с позиции стейкхолдерского подхода

И.Н. Ткаченко, доктор экон. наук, профессор, зав. кафедрой,

Л.А. Раменская, канд. экон. наук, доцент,

М.В. Евсеева, магистр экономики, ассистент

Аннотация

В статье дается актуализация проблематики управления проектами государственно-частного партнерства (ГЧП) через призму разнонаправленности интересов его участников с позиции стейкхолдерского подхода. Приводятся результаты эмпирического исследования по выявлению интересов бизнеса в системе отношений ГЧП; уделяется внимание практическим аспектам реализации проектов государственно-частного партнерства, и дается алгоритм управления портфелем проектов ГЧП на основе разработанного методического инструментария.

Ключевые слова: стейкхолдерская теория, государство и бизнес, государственно-частное партнерство (ГЧП), управление проектами, портфель проектов, эффективность проектов ГЧП, методики управления проектами ГЧП.

Обеспечение высоких и устойчивых темпов развития экономики России невозможно без взаимовыгодного партнерства государственных органов власти и бизнеса. И для реализации взаимовыгодного сотрудничества интересы государства и бизнеса по формированию благоприятного инвестиционного климата и здоровой предпринимательской среды должны совпадать.

Проблема взаимодействия государства и бизнеса активно разрабатывается в последние годы. Однако в практической плоскости, из-за неразвитости теории формирования механизмов эффективного взаимодействия государства и бизнеса, особенно на региональном уровне, возникает целый комплекс теоретических, методологических и методических проблем. Отсутствуют рекомендации по созданию институтов взаимодействия, использованию тех или иных моделей с учетом региональных особенностей. Явно не хватает научных рекомендаций по активному применению современных управленческих методов и подходов в различных формах взаимодействия органов государственной власти и бизнес-структур. Требуется определенный «трансфер» управленческих технологий из более «продвинутого» в этом смысле бизнеса в систему органов государственной власти, чтобы партнерство выстраивалось на взаимовыгодных позициях, чтобы власть и бизнес «говорили на одном языке», были действительно равноправными партнерами. Нам представляется актуальным применить при исследовании проблем взаимодействия государства и бизнеса те управленческие и исследовательские технологии, которые помогут выявить новые точки роста, новые критерии эффективного развития этих взаимоотношений. Речь идет о разработке и апробировании методологического подхода к управлению стратегической эффективностью через обоснование применения технологий проектного и процессного управления, стоимостного управления, управления рисками на основе моделирования интересов участников государственно-частного партнерства в рамках стейкхолдерской модели корпоративного управления.

В контексте целей исследовательского проекта «Исследование институциональных особенностей формирования и развития механизмов эффективного партнерства государства и бизнеса в стейкхолдерской модели корпоративного управления: микроэкономический и региональный аспект», которое было проведено авторами, считаем возможным рассматривать государственно-частное партнерство (далее - ГЧП) через призму понятия «корпоративное управление», обратив внимание в первую очередь на подход, рассматривающий суть данного определения как системы представления интересов широкого круга участников (концепция «соучастников», так называемых стейк-холдеров). Во-вторых, обратим внимание на представление корпоративного управления как на комплекс отношений, возникающих при взаимодействии всех заинтересованных сторон, в нашем случае участников ГЧП. Действительно, в рамках ГЧП мы будем рассматривать систему представления интересов широкого круга участников партнерства, связанных комплексом различного рода отношений (производственных, управленческих, социальных, финансовых, отношений собственности и других), возникающих при их взаимодействии.

Отношения, возникающие между всеми заинтересованными сторонами, участвующими в реализации модели государственно-частного партнерства, можно рассматривать как разноуровневые, охватывающие отношения как внутри партнерства, так и взаимодействия участников партнерства с внешней средой. Соответственно гармонизация отношений ГЧП зависит от тех условий, которые задаются как внешней средой партнерства, так и внутренней средой. Отношения партнерства включают отношения непосредственных участников партнерства, отношения делового сотрудничества с контрагентами участников партнерства (поставщиками, потребителями, кредиторами, клиентами, заказчиками) и с институтами внешней среды (государством, региональными и муниципальными органами власти, обществом в целом и его представителями). Успех партнерства базируется на доверии и интересе со стороны всех его участников.

Для лучшего понимания механизма реализации различных интересов внутри выстраиваемых отношений партнерства считаем необходимым обратить внимание на так называемые группы интересов, представляющие собой активные единицы, действующие ради достижения собственной выгоды. В категорию групп интересов относят отдельных лиц или их объединения, которые могут предъявлять материальные или нематериальные претензии. Это широкий круг заинтересованных лиц. Модель экономического поведения таких лиц базируется на том, что стейкхолдеры, взаимодействуя с другими участниками группы, все же действуют во имя достижения собственной выгоды. Группы интересов конкурируют между собой в борьбе за перераспределение стоимости, созданной в рамках ГЧП. При этом, по мнению авторов, можно избежать оппортунизма в поведении членов партнерства, если они будут иметь явно выраженные однородные устремления и выгода будет ощутима для каждого. Типичные интересы государства как представителя группы влияния (стейкхолдера) в системе государственно-частного партнерства сводятся к следующим позициям: развитие стратегически важных и социально значимых для государства сфер и отраслей (субъектов экономики), обеспечение занятости, контроль за выплатами налогов, отслеживание соответствия деятельности требованиям закона, ориентация на приращение вклада в экономический рост регионов и в местные бюджеты. Как показали результаты проведенного нашей исследовательской группой эмпирического исследования, осуществленного в августе-сентябре 2013 года среди 39 респондентов Свердловской области (представителей бизнеса и экспертного сообщества), типичные интересы бизнеса в системе государственно-частного партнерства сводятся к следующим установкам. От ГЧП бизнес ожидает дополнительных преференций и считает, что партнерство ведет к достижению более устойчивого положения на рынке для компании-участника такого партнерства и снижению политических рисков для бизнеса. На втором месте по значимости респонденты выделили положительные имиджевые эффекты. Кроме того, среди других вариантов бизнес ожидает:

* возможности получения государственного заказа на выпуск продукции,

* получения новых заказов на выполнение крупных проектов, связанных с развитием инфраструктуры, реализацией социальных программ, развитием государственного управления и т.д.,

* желания договариваться и следовать достигнутым соглашениям для формирования эффективной инвестиционной и фискальной политики со стороны государственных органов власти,

* получения доступа к важной информации и возможности информирования ОГВ и ОМС о своих товарах, услугах и технологиях,

* ускорения принятия необходимых решений и оформление документов в рамках ГЧП.

Бизнес ждет от участия в ГЧП, в первую очередь, финансовых результатов: максимизации прибыли за счет извлечения гарантированного дохода.

Если посмотреть на отношения государства и бизнеса в системе отношений ГЧП через призму агентской теории, согласно которой в отношениях «принципал-агент» изначально присутствует неустранимый конфликт интересов, то мы тоже отметим невозможность полноценных равноправных отношений бизнеса и государства. Ведь под агентскими отношениями понимаются отношения двух участников, один из которых (заказчик, принципал) передает другому (агенту) свои функции в обмен на вознаграждение. Принципал (principal) - хозяин, глава, от лица которого действует агент (agent). При этом, «принципал»-государство в отношениях с «агентом»-частным бизнесом несет дополнительные «агентские» издержки на контроль, мотивацию, заключение контрактов, что исключает равноправие в отношениях. На наш взгляд, отождествление взаимодействия государства и бизнеса в ГЧП-проектах с отношениями «принципал-агент» в достаточной степени отражает цели и функции ключевых участников партнерства. Необходимо отметить, что и бизнес-сообщество не рассматривает государство как равноправного партнера, а предполагает контрактную основу взаимоотношений на основе разделения рисков и софинансирования.¹

В системе государственно-частного партнерства государство часто берет на себя функции «всеобъемлющего» контролера, подменяя роль общества. Однако, как считают авторы, участвуя в партнерских отношениях с частным сектором, государство в системе ГЧП должно преследовать не свои специфические цели, а представлять интересы общества в целом.

Говоря о партнерстве государства и бизнеса с позиции предмета нашего исследования, мы понимаем систему их взаимодействия в широком смысле с учетом активного включения в партнерство интересов общества. Мы намерены рассматривать и в дальнейшем оценивать критерии эффективности партнерства бизнеса и власти с позиции удовлетворения широкого круга социально-экономических запросов общества. Встраивание общества в систему двусторонних партнерских отношений представляется нам важной стратегической задачей эффективного развития такого взаимодействия. Дело в том, что в нынешней системе координат государство активно удаляет общество из сферы контроля. Об этой тенденции говорят многие исследователи. Так, авторы книги «Власть, бизнес, общество в регионах: неправильный треугольник» утверждают, что «взаимоотношений в тройственном формате “власть - бизнес - общество” практически нет, есть попарные отношения между сторонами -- властью и бизнесом, властью и обществом, обществом и бизнесом. Во всех этих взаимоотношениях власть играет наиболее активную и инициативную роль». Авторы данной работы утверждают, что «власть не контролируется на деле никем, кроме самой себя, и уменьшение степени контроля за властью со стороны общества способствует снижению эффективности самой власти».²Динамику процесса взаимоотношений государства и бизнеса «должно определять общество, которое требует, чтобы бизнес изменился и перестал быть частью государственных проблем, а превратился в неотъемлемый элемент их решения»³.

В последнее время значительное внимание уделяется практическим аспектам реализации проектов государственно-частного партнерства. Это связано с актуализацией вопросов модернизации и инфраструктурного обновления экономики страны. Реализация крупных инфраструктурных проектов, по оценкам многих экспертов, может стать драйвером ускорения темпов экономического роста в нашей стране. Согласно рекомендациям целевой группы «Инвестиции и инфраструктура», разработанным в рамках Саммита В20 (Петербургский международный экономический форум, июнь 2013 г.), объем необходимых инфраструктурных инвестиций в РФ до 2030 г. составляет порядка 2,4 трлн.долл.⁴ Очевидно, что для выхода на запланированный уровень инфраструктурного развития государству необходимо принимать решения о реализации проектов совместно с частными партнерами. Остро встает проблема отбора приоритетных инфраструктурных проектов и формирования механизмов для их реализации. На современном этапе развития государственно-частного партнерства практическая реализация проектов ГЧП состоит в использовании набора инструментов, предлагаемых российским законодательством, - концессии, особые экономические зоны, государственные закупки, взаимодействие с Инвестиционным фондом РФ, Российской венчурной компанией и проч., и закрепленных в соответствующих нормативно-правовых актах. По оценкам экспертов, доля проектов ГЧП на основе концессионных соглашений не превышает 5 %. При этом значительная часть проектов реализуется при участии Инвестиционного фонда РФ. Отбор проектов осуществляется на основе Методики расчета показателей и применения критериев эффективности региональных инвестиционных проектов, претендующих на получение государственной поддержки за счет бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда Российской Федерации, утвержденной Приказом № 493 Министерства регионального развития Российской Федерации 30.10.2009 г. Отбор производится по показателям экономической, бюджетной и финансовой эффективности и социального эффекта (повышение уровня занятости, повышение доступности и качества услуг населению), Кроме того, проект должен соответствовать стратегии социально-экономического развития субъекта Российской Федерации. Следует отметить, что процедура участия государства в инвестиционных проектах, инициируемых бизнесом, достаточно хорошо отработана, и на сегодняшний день на уровне регионов реализуется порядка 50 проектов при участии Инвестиционного фонда РФ.

Но, как уже было показано, инициатором инфраструктурных проектов должно быть государство, представляющее интересы общества, поскольку именно в его задачи входит определение приоритетов в инфраструктурном обновлении экономики и установление целевых ориентиров для частного сектора. Традиционно привлечение частного сектора к участию в проектах осуществляется на основе конкурсных процедур, где главным инструментом отбора проекта является указанная выше методика. В дальнейшем с организацией, выигравшей конкурс, заключается контракт на гонорарной основе, т.е. в данном случае организация выступает в качестве подрядчика, наемного работника. Но поскольку вопрос об инфраструктурном обновлении стоит очень остро, и количество проектов, как и их стоимость, неуклонно растет, появляется потребность в уточнении методик отбора исполнителей проектов с учетом их участия в проекте на основе софинансирования.

Достаточно обширно проблематика оценки эффективности инвестиционных проектов в целом освещена в рекомендациях Института системного анализа РАН и Центрального экономико-математического института РАН. Специфика проектов государственно-частного партнерства учтена в методиках Э.И. Габдуллиной, О.В. Лактюшиной, М.М. Соловьева, К.Г. Жалкубаевой, М.М. Македонской, Н.В. Чухломина, Ю.А. Комарова, Н.А. Бердниковой, С.Ю. Прокоповича, Е.В. Мехрякова, О.А. Рябущенко, М.В. Щегорцова, С.С. Трачук и др. Также методики оценки эффективности механизма ГЧП, аспекты качества и управления рисками проектов ГЧП активно разрабатываются консалтинговыми и аудиторскими компаниями, такими как «PricewaterhouseCoopers», «KPMG», «BCG», «Deloitte», «Ernst&Young». Следует отметить, что в перечисленных выше методиках речь идет не об оценке эффективности проекта ГЧП с точки зрения критериев успешности проекта, а об эффективности применения механизма ГЧП для реализации инфраструктурных проектов.

Ключевым моментом в оценке эффективности механизма ГЧП является разграничение направлений оценки - целесообразность осуществления проекта с применением механизма ГЧП для общества в лице публичного партнера и целесообразность участия в проекте, инициируемом государством, для частного партнера, принимающего решение на основе инвестиционного анализа альтернативных вариантов. При этом, именно государством определяется целесообразность реализации проекта в аспектах ценности для общества, финансовой осуществимости и ценности привлечения частного партнера, т.е. использование для реализации проекта не традиционной формы, а механизма ГЧП. Концептуальную схему оценки целесообразности осуществления ГЧП-проекта предложила Лактюшина О.В. (рисунок 1). Отметим, что данная схема в качестве базиса используется в целом ряде методик, предложенных позднее для оценки эффективности механизма ГЧП в проекте. Мы также считаем, что представленная концептуальная схема достаточно точно отражает процесс принятия решения о привлечении частного партнера (бизнеса).

Оценку целесообразности применения механизма ГЧП для проекта Лактюшина О.В. предлагает проводить в два этапа - на первом этапе оценивается эффективность проекта в целом (общественная значимость, масштабность, влияние на экономику региона и т.д.). На втором этапе, после разработки инвестиционной схемы проекта и оценки значимости проекта для каждого участника, определяется ценность привлечения частного партнера (оценка предпринимательской эффективности) и оценивается эффективность использования механизма ГЧП для реализации данного конкретного проекта в целом.

Рис. 1 Концептуальная схема оценки организационно-экономического механизма ГЧП⁵

Более детализированной является методика оценки эффективности реализации проекта с применением механизма ГЧП, разработанная Габдуллиной Э. И. В методиках Лактюшиной О.В. и Габдуллиной Э.И. основным инструментом выбора между традиционной формой реализации проектов и ГЧП является сравнение рентабельности реализации проекта с участием частного партнера и без него⁶.

Разработан ряд методик по оценке эффективности механизма ГЧП для отдельных инструментов государственно-частного партнерства. Так, методика оценки эффективности механизма ГЧП при создании особых экономических зон, разработанная и апробированная Н. В. Чухломиным, предполагает использование элементов проектного анализа в условиях, когда частный партнер представлен будущими резидентами ОЭЗ.⁷Ю. А. Комаров обосновывает методику оценки эффективности механизма ГЧП при создании промышленно-логистических парков через сравнение эффективности финансово-экономической модели при реализации проекта при участии только государства, при участии только бизнеса и через механизм государственно-частного партнерства⁸.

Анализ существующих методик оценки эффективности показал, что подавляющее большинство из них нацелены на оценку эффективности механизма ГЧП, при этом недостаточное внимание уделяется вопросам эффективности самих проектов ГЧП. Следовательно, представляется целесообразным привнесение в данную область лучшей практики в области управления проектами, с учетом особенностей проектов государственно-частного партнерства.

Особенности проектов государственно-частного партнёрства обусловлены сущностной природой взаимодействия и заключаются в следующем:

1. Разнонаправленность интересов основных заинтересованных сторон (стейк-холдеров) проекта: так, для государства приоритетным является общественная направленность проектов, для бизнеса - получение денежных (например, рост прибыли, капитализации) и не денежных выгод (долгосрочные клиентские отношения, доступ к закрытым отраслям и пр.), что приводит, во-первых, к длительным и многочисленным согласованиям содержания проекта, во-вторых, к формированию различных представлений об успехе/неудаче проекта.

2. Социальная значимость проекта, которая должна оцениваться и учитываться при отборе проектов.

3. Оценка эффективности проекта базируется на нефинансовых показателях, что существенно усложняет оценку результатов, поскольку показатели социальной (инновационной, инфраструктурной) значимости проекта являются «отложенными». Иными словами, возможность измерить реальный эффект от проекта зачастую появляется спустя весьма значительное время после того, как понесены затраты. Приоритет нефинансовых показателей не означает что финансовые, такие как NPV, IRR, DPP, ROI и др., не имеют значения, но их одних недостаточно для принятия решения о реализации проекта.

Учитывая особенности проектов государственно-частного партнерства, становится очевидным, что кроме прямых результатов проекта, его инициаторов должны заботить эффекты, связанные с достижением стратегических целей развития отдельных регионов и страны в целом. На сегодняшний день выбор проектов зачастую базируется на краткосрочных политических и частных интересах участников партнерства и не обеспечивает стратегической эффективности.

Возможность контроля соответствия проектов стратегии является особенно значимой для государства. В докладе на Международном симпозиуме по управлению проектами в Санкт-Петербурге Дж. Скотт отметил, что для стран с развитой демократией это связано, главным образом, с тем, что налогоплательщики хотят знать, на что идут их деньги, выступают за обеспечение прозрачности использования государственных ресурсов.⁹

Ситуация осложняется тем, что механизмы организационного планирования, традиционно применяемые в государственных структурах, порождают разрыв между стратегическим уровнем планирования и уровнем конкретных мероприятий, не обеспечивают адекватной трактовки целей на уровне исполнителей¹⁰.

Отсутствие методических инструментов управления отбором проектов для реализации приводит к тому, что фактический процесс принятия решений интуитивен, а не рационален.

В связи с вышесказанным представляется целесообразной разработка методического инструментария поддержки лиц, принимающих решения в области управления проектами государственно-частного партнерства, базирующегося на портфельной теории управления проектами (Portfolio Management) и теории управления мультипроектом (Multiple Project Management).

Под портфелем проектов и программ принято понимать «совокупность проектов и/или программ, которые группируются с целью повышения эффективности управления и достижения стратегических целей организации».¹¹

Учитывая особенности механизма, управление портфелем проектов ГЧП имеет ряд существенных отличий от традиционного управления портфелем:

- управление портфелем проектов должно осуществляться одним участником партнерства - государством, однако бизнес и прочие стейкхолдеры должны иметь возможность инициировать проекты, воздействовать на критерии оценки проектов, что отличается от стандартной ситуации, когда руководство организации является единственным лицом, принимающим решения по портфелю проектов;

- гетерогенность проектов, входящих в портфель - проекты могут осуществляться в разных сферах деятельности, иметь различную продолжительность (от нескольких месяцев до нескольких десятков лет), различный объем и схемы финансирования;

- сложность пересмотра состава портфеля проектов в случае изменения стратегических приоритетов, поскольку договоренности с партнерами уже сформированы и отказ от них приведет к увеличению репутационных рисков.

Данные особенности должны учитываться при формировании методического инструментария. Поскольку управление портфелем проектов ГЧП призвано решать ряд взаимосвязанных задач, концептуальная схема управления выглядит следующим образом (рисунок 2).

Рис. 2. Концептуальная схема управления портфелем проектов ГЧП

партнерство бизнес стейкхолдерский управление

Интересы основных стейкхолддеров, условия их заинтересованности в проектах должны учитываться при формировании критериев оценки для составления портфеля заказов. В результате работы данного этапа будет сформирована модель ранжирования проектов, на основе которой будет рассчитываться индекс предпочтительности проектов.

Оптимизацию проектов, по мнению авторов, необходимо производить на основе двух параметров: индекса предпочтительности и риска проектов. Под риском понимается ущерб от недостижения основных параметров проектов (сроки, бюджет, качество). Ограничением оптимизационной модели выступает совокупность ресурсов. Целевая функция максимизирует суммарный индекс предпочтительности.

Нам представляется, что управление портфелями проектов ГЧП на постоянной основе позволит достичь следующих преимуществ:

1. Соответствие проектов и программ долгосрочным стратегическим целям развития.

2. Повышение квалификации менеджеров со стороны государства. Реализуемые проекты и программы в рамках портфеля существуют ограниченное время, тогда как сам портфель постоянен, соответственно и функциональные обязанности руководителя портфеля являются неизменными, что позволяет сформировать опытную и профессиональную команду менеджеров.

3. Документирование извлеченных уроков в единую базу данных позволит сформировать единый реестр рисков проектов государственно-частного партнерства, более точно оценивать продолжительность и стоимость отдельных работ и пакетов работ, транслировать опыт успешных проектов.

4. Создание единых «правил игры»: централизация системы управления, стандартизация правил и приоритетов отбора проектов и программ и, следовательно, повышение уровня транспарентности.

Таким образом, управление проектами ГЧП представляется целесообразным осуществлять на основе формирования и оптимизации единого портфеля проектов с активным участием основных стейкхолдеров. Перспективными направлениями работы являются наполнение концептуальной схемы конкретными инструментами, разработка рекомендаций по организации управления портфелем проектов на региональном и федеральном уровне.

* Публикация подготовлена при финансовой поддержке гранта РФФИ-Урал № 13-06-96038р_урал_а по исследовательскому проекту «Исследование институциональных особенностей формирования и развития механизмов эффективного партнерства государства и бизнеса в стейкхолдерской модели корпоративного управления: макроэкономический и региональный аспект» (2013).

Литература

1. Барьеры развития механизма ГЧП в России. - М.; НПФ «Экспертный институт», 2010 - 32 с.

2. Власть, бизнес, общество в регионах: неправильный треугольник / под ред. Н. Петрова и А. Титкова; Моск. Центр Карнеги. - М.: Российская политическая энциклопедия (РОССПЭН), 2010. - 439 с.

3. Биджиев А.С., Шамарова Г.М. Взаимодействие социально-экономическим развитием региона // Журнал «Вопросы управления»

4. Рекомендации целевой группы по инвестициям и инфраструктуре «Деловой двадцатки»

5. Лактюшина О.В. Формирование организационно-экономического механизма государственно-частного партнерства (на примере Брянской области): автореферат канд. дисс. - Санкт-Петербург: Балтийская академия туризма и предпринимательства, 2011.

6. Габдуллина Э.И. Оценка эффективности ГЧП как механизма взаимодействия власти и бизнеса // Современные проблемы науки и образования. - 2012. - №2.

7. Чухломин Н.В. Оценка эффективности государственно-частного партнерства при создании особых экономических зон // Вестник НГУ. Серия: Социально-экономические науки. 2010. Том 10. Выпуск 4. С. 180-192

8. Комаров Ю.А. Оценка эффективности государственно-частного партнерства при создании промышленно-логистических парков. Автореф. дисс. ... канд. экон. наук: 08.00.05. -- Новосибирск, 2012. -- 21 c.

9. Scott G. Result-based management and public/private partnership //Международный Симпозиум «Управление проектами: Бизнес. Идеи. Практика», С.-Петербург, 17-18 мая 2005 г. С.123.

10. Ципес Г.Л., Товб А.С. Менеджмент проектов в практике современной компании. - М.: ЗАО «Олимп-Бизнес», 2006. С.202.

11. Основы профессиональных знаний и Национальные требования к компетентности (НТК) специалистов по управлению проектами. - М.: ЗАО «Проектная ПРАКТИКА». С. 34

Размещено на Allbest.ru