Профессиональная подготовка государственных и муниципальных служащих

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

В настоящее время в российском обществе происходят кардинальные изменения в экономической, политической, социальной и духовной сфере. Под их воздействием изменятся система образования государственных и муниципальных служащих. В свою очередь, изменения в этой системе обучения приводят к изменениям их знаний, умений и навыков государственных и муниципальных служащих.

Для того чтобы эффективно управлять изменениями в различных областях общественной жизни, служащие должны иметь специальный уровень профессиональной подготовки т. к. профессиональная подготовка один из самых эффективных методов решения данной проблемы. Профессиональная подготовка позволяет освоить новые знаний, умения, навыки и проблемы обеспечения высокого качества обучения.

В связи с требованием профессиональной подготовки государственных и муниципальных служащих, нацеленных на постоянное повышение профессиональных знаний и должностной рост, происходит ориентация образования на данные потребности, интересы и конечные результаты, поиск и внедрение новых методов обучения и технологий, прежде всего дистанционного обучения и Интернет-образования. К числу наиболее актуальных относится проблема финансирования дополнительного профессионального образования государственных служащих. Источниками финансирования их обучения являются бюджетные и внебюджетные средства. Актуальной является проблема подготовки государственных и муниципальных служащих, впервые принятых на государственную службу. Ее актуальность определяется частой сменяемостью государственных служащих из-за постоянной перестройки федеральных органов исполнительной власти, увеличением численности государственных и муниципальных служащих, многие из которых не имеют необходимых знаний и опыта работы в государственной и муниципальной службе. Для решения вышеуказанных проблем необходимо, на мой взгляд, изучить профессиональную подготовку государственных и муниципальных служащих в России и за рубежом.

В соответствии с поставленной целью необходимо решить ряд следующих задач: изучить особенности профессиональной подготовки государственных и муниципальных служащих в России, рассмотреть зарубежный опыт профессиональной подготовки государственных и муниципальных служащих, изучить правовые основы профессиональной подготовки государственных и муниципальных служащих в Российской Федерации, рассмотреть систему профессиональной подготовки государственных и муниципальных служащих за рубежом, изучить анализ возможностей адаптации зарубежного опыта профессиональной подготовки государственных и муниципальных служащих к российским условиям.

Для изучения и решение поставленной цели необходимо провести исследование литературы по данной тематике, а также проанализировать мнение ученых и специалистов, по вопросам профессиональной подготовки государственных и муниципальных служащих в России и за рубежом. Я считаю, что профессиональная подготовка в органах государственной власти и муниципального управления является важным условием в профессиональной деятельности государственных и муниципальных служащих т.к. от профессионализма государственных и муниципальных служащих зависит профессиональная построение эффективной системы государственного управления и как следствие, дальнейшее позитивное развитие и процветание страны.

1. Особенности профессиональной подготовки осударственных и муниципальных служащих в России

Рассмотрим особенности профессиональной подготовки государственных служащих. Все имеющиеся формы обучения, можно разделить на две основных группы: на рабочем месте и вне рабочего места. Если используется какая-либо форма «вне рабочего места», то должны быть обязательно выполнены два условия [12,213 - 214]:

- планомерность «отрыва» и заблаговременность подготовки замены служащего;

- компенсационная основа замены, например, последовательное отвлечение служащего с взаимозаменяемостью или материальная компенсация повышенной нагрузки.

Известно несколько форм образования «на рабочем месте». Причем все эти формы должны рассматриваться в единстве и образовывать непрерывный цикл. К этим формам относятся:

- введение дополнительных, планомерных заданий и указаний, направленных на овладение новыми приемами работы под руководством и контролем наставника или куратора;

- смена рабочих мест (ротация) -- планомерное изменение на определенное время профессионального и социального окружения;

- передача ограниченной ответственности за выполнение определенных задач более высокого уровня иерархии: особенно подходит данная форма при предлагаемом служебном продвижении работника;

- выдача особых заданий, участие в работе проектных целевых групп;

- участие в работе совещаний, комиссий более высокого иерархического уровня;

- подготовка аналитических обзоров информационных источников по определенной проблеме.

Формы образования «вне рабочего места» также должны носить планомерный и непрерывный характер при обязательном выполнении условий, указанных ранее

Все мероприятия по повышению квалификации кадров вне рабочего места подразделяются на [13,132]:

- повышение квалификации работников, работающих в государственном аппарате управления первые два года. Это обучение включает семинары, где слушатели знакомятся с основами теории и практики управления, приобретают юридические или экономические знания, а также изучают основы информационной техники;

- повышение квалификации по отраслям функциям деятельности специалистов и руководящих работников государственного аппарата, т.е. их готовят к выполнению более сложных задач и функций более ответственных постов.

Здесь преобладающее значение получают семинары по следующим темам: управление профессиональный муниципальный служащий

- управление персоналом, отношения руководства и сотрудничества

- методы планирования и принятия решений, оценка проектов программ;

- информационная техника, делопроизводство, этика служебной переписки, техника личной работы;

- макроэкономика, основные экономические теории и закономерности их воплощения;

- отраслевые особенности микроэкономики;

- законодательство, его особые случаи применительно к отраслям;

- риторика, техника ведения переговоров;

- связи с общественностью;

- этика служебных отношений;

- иностранный язык с отраслевой специализацией.

В мероприятиях по повышению квалификации определенное внимание должно уделяться подготовке государственных служащих к аппаратной работе.

Этому посвящены семинары по ознакомлению с основными чертами регламента работы Федерального собрания РФ и парламентов других государств.

На таких семинарах слушатели получают представление о:

- формулировании и обсуждении повестки дня;

- регламенте докладов;

- распределении должностных функций между различными федеральными органами;

- представлении проектов законов, резолюций и различных информационных материалов.

Необходимо отдельно выделить семинары по таким проблемам, как:

- развитие парламентаризма в странах развитой демократии;

- экономические и правовые вопросы деятельности международных организаций (например, Европейского сообщества, Банка реконструкции и развития (Международного валютного фонда и т.п.);

- международное право.

В качестве специализированных тем могут быть предложены такие как:

- конституция;

- правительственная и административная система;

- экономика: (Германии, Франции, стран Восточной Европы и т.д.).

Служащие ответственных должностей (ведущей, главной и высшей групп), претендующие на занятие более высоких должностей, проходят обучение по углубленной программе. Часть тем представлена в общих чертах, по темам первостепенной важности даются более глубокие знания.

«Принимая во внимание тот факт, что подготовка это не просто получение новых знаний, знакомство с новыми возможностями, результатом обучения должна быть способность руководителей находить более эффективные решения в каждодневной практике». Специфика подготовки руководителей определяется структурой и содержанием их профессиональной деятельности.

Среди важнейших целей, профессиональной подготовки государственных и муниципальных служащих можно выделить следующие [6,32]:

- дать знания, необходимые для успешного решения стоящих перед руководителем задач;

- обучить навыкам и умениям, необходимым для эффективного руководства;

- дать возможность творчески переосмыслить свою повседневную работу и стимулировать потребность в совершенствовании собственной работы;

- способствовать успешному достижению целей акционерного общества.

Результатом обучения высшего звена управления должен стать более высокий уровень понимания руководителями стоящих перед ними управленческих задач и резервов более эффективного управления персоналом в процессе реализации организационных целей. Чтобы реформа государственной службы принесла практическую пользу, необходимо подготовить новые кадры, обеспечить условия для их профессионального отбора и роста, усвоения ими тех знаний и навыков, которые требуются для должного выполнения профессиональных обязанностей.

Подготовка и продвижение новых кадров являются критическим условием, без которого успех реформы невозможен. Любые правовые акты, регулирующие госслужбы, эфемерны, если аппарат не будет стремиться ими руководствоваться (более того, должным образом подготовленные кадры во многом могут исправить или хотя бы смягчить недостатки "плохих" правовых актов, поскольку аппарат устанавливает практику нормоприменения). Однако подготовка новых кадров - это самая трудоемкая и длительная часть реформы: новый стиль профессиональной деятельности, этические нормы, новые взгляды на содержание профессии и способы выполнения обязанностей не проявляются сразу. Только войдя в практику право применения, преодолев давление со стороны прежних традиций и выстояв в борьбе с ними, эти нормы станут основой эффективной работы государственной службы в гражданском обществе и смогут привести к изменению ситуации в целом.

Подготовка, переподготовка и повышение квалификации работников государственной и муниципальной службы должны опираться на определенные принципы и реализовываться с помощью системы организационных мер, регулирующих учебный процесс. Характер и тип подготовки и переподготовки государственных служащих определяются тем, для какой системы государственного управления они предназначены. В частности, государственная служба гражданского общества требует от служащих ряда качеств, выступающих одновременно образовательными принципами подготовки, переподготовки и повышения квалификации госслужащих. Эти качества должны быть осознаны, развиты и систематизированы, хотя их исходное присутствие обусловлено в большей или меньшей мере самой включенностью претендентов на должности в систему государственной службы и госслужащих в общество. Естественно, что в гражданском обществе требуемые качества изначально присутствуют в большей степени. Принципы профессиональной подготовки государственных и муниципальных служащих могут быть разделены на профессиональные и общегражданские (т.е. требуется формирование гражданских качеств, выраженных у государственных служащих в более концентрированном виде, нежели у других граждан), на внутрикорпоративные и задающие отношения корпорации бюрократии с гражданами и другими общественными институтами; кроме того, выделяется группа принципов объединения профессиональных приоритетов и волевых качеств.

Общегражданские принципы предполагают:

- развитие повышенного чувства ответственности и гражданского сознания, в том числе ряда специфических этических качеств, таких, как гражданский долг;

- внедрение в поведение навыков мотивирующего и мотивированного воздействия на окружающих;

- честность и неподверженность коррупционным воздействиям.

Профессиональные принципы включают:

- наличие специальных знаний из областей политологии, экономики, социальной психологии, истории и теории мирового и отечественного государственного управления, социологии, права и др.;

- умение использовать эти знания;

- стремление постоянно повышать свой профессиональный уровень.

- внутрикорпоративные принципы предполагают укоренение навыков руководящей работы, в том числе лидерских качеств, а также умение соразмерять цели и способы их достижения.

Принципы обращенности корпорации бюрократии к гражданам и другим общественным институтам сводятся к принятию модели открытого и предсказуемого поведения, учету разнообразных позиций и умению найти их оптимальную и принимаемую обществом результирующую, ведущую в то же время к достижению поставленных и принятых обществом политических целей, к максимально возможному удовлетворению общественных потребностей и ожиданий.

Названные принципы, будучи структурированными, предполагают существование государственного управления как комплексной учебной дисциплины, включающей в себя (интегрирующей) элементы различных знаний. Эти знания для госслужащего должны быть усвоены не просто в качестве свода абстрактных сведений, а в виде установок на деятельность что может быть обеспечено только особым построением курсов воспитания. В курсы для госслужащих непременно следует включать компоненты реальной управленческой деятельности и ее имитации. Повышенная роль тренингов, практик, имитационных методов и приемов и т.п. по сравнению с традиционными лекциями и семинарами может способствовать достижению указанной цели воспитания госслужащих, устанавливая родство подготовки госслужащих и врачей-практиков.

Организация подготовки, переподготовки и повышения квалификации, государственных и муниципальных служащих подчинена оптимальной реализации указанных выше принципов и включает в себя систему мер по созданию новых, перепрофилированию и улучшению существующих специальных учебных заведений и их подразделений, а также по оптимизации механизмов конкурсного отбора и селекции как обучаемых, так и обучающих. Однако реальность весьма далека от этого идеала.

1.1 Правовые основы профессиональной подготовки государственных и муниципальных служащих в России

На управление происходящими изменениями в системе образования государственных и муниципальных служащих следует влиять путем создания и изменения ее нормативной правовой базы Основными федеральными законами, которые определяют функционирование и развитие этой системы, являются законы "Об основах государственной службы", "Об образовании", "О высшем и послевузовском профессиональном образовании". Вместе с тем необходим федеральный закон "О дополнительном образовании", который бы регулировал сферу дополнительного профессионального образования. Статья 26 "Дополнительное образование" Федерального закона "Об образовании" явно недостаточна для этих целей.

Нормативно-правовую базу дополнительного профессионального образования государственных служащих составляют также Указы Президента РФ, постановления Правительства Российской Федерации, нормативные документы Министерства образования Российской Федерации. Происходящие изменения в российском обществе, системе образования должны находить свое отражение в нормативных документах. Приняты взамен старых новые постановления Правительства Российской Федерации об утверждении положений о государственном заказе и Межведомственной комиссии по профессиональной переподготовке и повышению квалификации государственных служащих федеральных органов исполнительной власти. Утвержден, а затем отменен новый государственный образовательный стандарт дополнительного профессионального образования (повышения квалификации и профессиональной переподготовки) федеральных государственных служащих. Указ Президента Российской Федерации от 7 февраля 1995 года № 103 «О государственном заказе на переподготовку и повышение квалификации государственных служащих» устанавливает что, переподготовку и повышение квалификации государственных служащих занимающих должности, определенные соответствующими перечнями государственных должностей федеральной государственной службы, осуществляется на основе государственного заказа за счет средств федерального бюджета. Постановление Правительства Российской Федерации от 13 сентября 1994 года №1047 (в ред. Постановление Правительства Российской Федерации от 19.09.1997). «Об организации переподготовки и повышении квалификации государственных служащих федеральных органов исполнительной власти». Это постановление устанавливает, что переподготовки и повышение квалификации государственных служащих федеральных органов исполнительной власти осуществляется на основе государственного заказа. Указ Президента Российской Федерации от 3 сентября 1997 года №983 «О дополнительных мерах по подготовке государственных и муниципальных служащих» Устанавливает, что Администрация Президента Российской Федерации совместно с Аппаратом Правительства Российской Федерации утверждает ежегодно план подготовки государственных и муниципальных служащих. В дальнейшем для эффективного влияния на управление изменениями в дополнительном профессиональном образовании следует принимать новые и вносить необходимые изменения в существующие законы, постановления, распоряжения, государственные образовательные стандарты и программы, положения [3,39].

С целью совершенствования учебно-методического обеспечения повышения квалификации и профессиональной переподготовки, государственных и муниципальных служащим целесообразно создать на базе Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации постоянно действующее Учебно-методическое объединение по дополнительному профессиональному образованию государственных и муниципальных служащих. В его состав могли бы войти представители других высших учебных заведений, осуществляющих профессиональную переподготовку и повышение квалификации государственных и муниципальных служащих.

1.2 Теоретические основы подготовки государственных и муниципальных служащих в Российской Федерации

Подготовка управленческих кадров осуществляется в системе образования. Как и любая система, образование состоит из взаимосвязанных элементов. Основными элементами данной системы являются государственные образовательные стандарты и программы, учреждения образования, органы управления образованием, подведомственные им организации, общественные объединения. Подготовка кадров для управления включает относительно самостоятельные уровни, являющимися подсистемами образования - среднее, высшее, послевузовское, дополнительное профессиональное образование.

Среднее профессиональное образование призвано готовить специалистов среднего звена. Оно может быть получено, в средних специальных учебных заведениях или на первой ступени образовательных учреждений высшего профессионального образования.

В среднем специальном учебном заведении могут реализовываться основные профессиональные образовательные программы начального профессионального образования и дополнительные профессиональные образовательные программы среднего профессионального и начального профессионального образования. Существуют следующие виды средних специальных учебных заведений [5,219]:

- техникум (училище) - среднее специальное учебное заведение, реализующее основные профессиональные образовательные программы среднего профессионального образования базового уровня;

- колледж - среднее специальное учебное заведение, реализующее основные профессиональные образовательные программы среднего профессионального образования базового и повышенного уровня. Колледж осуществляет уровневую подготовку специалистов со средним профессиональным образованием, является многофункциональным многопрофильным образовательным учреждением.

Среднее специальное учебное заведение, имеющее дарственную аккредитацию, выдает выпускникам, освоившим соответствующую образовательную программу в полном объеме и прошедшим итоговую государственную аттестаций диплом государственного образца о среднем профессиональном образовании.

Высшее профессиональное образование имеет три ступени, на каждой из которых присваивается квалификация - бакалавр, дипломированный специалист, магистр. Для получения квалификации (степени) "бакалавр" срок освоения основных образовательных программ составляет не менее четырех, "дипломированный специалист" - пяти, "магистр" - шести лет. Высшее профессиональное образование осуществляют высшие учебные заведения, основными видами которых являются университет, академия, институт. Различия между ними состоят в основном в масштабах деятельности. Университет в отличие от академии и института реализует образовательные программы высшего и послевузовского профессионального образования, выполняет фундаментальные и прикладные научные исследования по широкому спектру направлений подготовки и наук. Университет и академия отличаются от института тем, что они являются ведущими научными и методическими центрами в области своей деятельности. Если университет осуществляет подготовку, переподготовку, повышение квалификации работников высшей квалификации, научных и научно-педагогических работников, то академия это делает применительно к определенной области научной и научно-педагогической деятельности. Институт осуществляет подготовку, переподготовку, повышение квалификации работников для определенной области профессиональной деятельности.

Послевузовское профессиональное образование дает возможность защищать в диссертационных советах диссертации на соискание ученой степени кандидата и доктора наук. Подготовка диссертации может осуществляться через докторантуру, аспирантуру и соискательство, т. е. прикрепление к организации или учреждению, имеющим аспирантуру или докторантуру.

Система дополнительного профессионального образования также включает образовательные программы, государственные образовательные стандарты, образовательные учреждения, органы управления дополнительным профессиональным образованием и подведомственные им учреждения и организации. В настоящее время в этой системе отсутствует один элемент - государственные образовательные стандарты. С 1995 по 2002 год существовал государственный стандарт дополнительного профессионального образования (повышения квалификации и профессиональной переподготовки) федеральных государственных служащих, который затем был отменен. Представляется целесообразным подготовить и принять государственные образовательные стандарты для различных категорий обучающихся в системе дополнительного профессионального образования. В этой связи следует возобновить на новой основе государственный образовательный стандарт для федеральных государственных служащих, распространить его или создать самостоятельные государственные образовательные стандарты для подготовки государственных служащих, работающих в органах государственной власти субъектов Российской Федерации, муниципальных служащих, занятых в органах местного самоуправления. Необходимы государственные образовательные стандарты для подготовки управленческих кадров и специалистов для организаций народного хозяйства, военнослужащих, уволенных с военной службы, незанятого населения и безработных работников, высвобожденных из организаций и предприятий. Образовательные программы формируются в соответствии с видами дополнительного профессионального образования, Основными его видами являются: повышение квалификации, профессиональная переподготовка, стажировка. Повышение квалификации предназначено для обновления знаний в связи с повышением требований к уровню квалификации и необходимостью освоения современных методов решения управленческих задач. Существуют такие основные виды повышения квалификации, как краткосрочное тематическое обучение в объеме до 72 учебных часов, краткосрочное повышение квалификации - от 72 до 100 и среднесрочное - от 100 до 500 часов.

В процессе профессиональной переподготовки происходит получение дополнительных знаний, умений, навыков по программам, которые предусматривают изучение учебных дисциплин, разделов науки, техники, технологии, необходимых для выполнения нового вида профессиональной деятельности. Она осуществляется для расширения квалификации в целях адаптации к новым экономическим и социальным условиям. Существуют программы профессиональной переподготовки двух типов. Программа профессиональной переподготовки объемом свыше пятисот часов учебной нагрузки обеспечивает получение знаний для выполнения нового вида профессиональной деятельности. Профессиональная переподготовка осуществляется также для получения дополнительной квалификации при нормативном сроке обучения не менее тысячи часов трудоемкости.

Сроки непрерывного обучения при повышении квалификации составляют от двух до шести недель с полным или частичным отрывом от государственной службы и от шести недель до шести месяцев без отрыва от государственной службы. При профессиональной переподготовке объемом свыше 500 часов, учебной нагрузке установлены следующие сроки обучения - от трёх до шести месяцев с отрывом от государственной службы и от шести месяцев до одного года без отрыва от государственной службы.

Стажировка проводится для формирования и закрепления на практике профессиональных знаний, умений и навыков, полученных при теоретической подготовке. Она осуществляется для изучения передового опыта, приобретения профессиональных и организационных навыков при выполнении новых профессиональных обязанностей, по занимаемой или предлагаемой более высокой должности. Стажировка может быть не только самостоятельным видом дополнительного профессионального образования, но и разделом учебного плана при повышении квалификации и профессиональной переподготовке.

Образовательные программы определяют содержание дополнительного профессионального образования. Они включают учебный и учебно-методический планы, программы учебных дисциплин. В программах учебных дисциплин раскрывается основное содержание изучаемых тем, формулируются контрольные задания, указываются методические рекомендации и пособия по изучению дисциплин, основная и дополнительная литература. Программы профессиональной переподготовки и повышения квалификации включают аудиторные учебные занятия, самостоятельную работу, контроль и итоговую аттестацию. В образовательных программах предусмотрено входное профессиональное ориентационное тестирование, которое проводится для определения исходного уровня подготовки слушателей по выбранной программе обучения, а также их личных особенностей и склонностей.

Образовательные программы содержат блоки учебных дисциплин: общие профессиональные, специальные и вспомогательные дисциплины по выбору. Общие профессиональные дисциплины позволяют получить необходимые теоретические знания по выбранному направлению, которые соответствуют цели обучения. Специальные дисциплины дают возможность получить знания и умения в постановке и решении профессиональных задач, которые соответствуют квалификационным требованиям должности и цели обучения. Вспомогательные дисциплины по выбору предназначены для их выбора в соответствии с интересами слушателей. Практика способствует получению навыков использования полученных знаний.

В учебном процессе используются такие виды обучения, как лекции, семинарские и практические занятия, выездные занятия, стажировки, консультации, аттестационные, дипломные и итоговые работы. Формами текущего контроля являются зачеты и экзамены.

Освоение слушателями образовательных программ подтверждается итоговой аттестацией, которая проводится государственной аттестационной или квалификационной комиссией. Слушатели программ профессиональной переподготовки защищают в государственной аттестационной комиссии аттестационные или дипломные работы, слушатели среднесрочных программ повышения квалификации защищают в государственной квалификационной комиссии итоговые работы. Тематика аттестационных, дипломных и итоговых работ слушателей, как правило, связана с их практической деятельностью, проведением ими научных исследований в связи с подготовкой магистерских, кандидатских и докторских диссертаций. Итоговая аттестация слушателей краткосрочных программ повышения квалификации проводится без защиты работы в форме круглого стола, дискуссии, разбора ситуации и др.

Выпускникам выдаются документы государственного образца. После освоения программы профессиональной переподготовки свыше 500 учебных часов выдается диплом о профессиональной переподготовке, который удостоверяет право на ведение профессиональной деятельности в определенной сфере. Слушатели, обучающиеся по программам для получения дополнительной квалификации, получают дипломы о дополнительном к высшему профессиональном образовании. Диплом удостоверяет присвоение дополнительной квалификации. После окончания среднесрочной программы повышения квалификации выдается свидетельство, краткосрочной программы - удостоверение о повышении квалификации. Если стажировка проводится не менее 72 часов, то тогда стажеры получают документ государственного образца - удостоверение или свидетельство.

Дополнительное профессиональное образование осуществляется в высших учебных заведениях - университетах, академиях, институтах и образовательных учреждениях дополнительного профессионального образования. К ним относятся академии за исключением академий высшего профессионального образования, отраслевые и межотраслевые, региональные институты повышения квалификации, курсы, школы, центры повышения квалификации, учебные центры службы занятости. Академия является ведущим научным и учебно-методическим центром дополнительного профессионального образования преимущественно в одной области знаний. Она осуществляет обучение кадров высшей квалификации, проводит фундаментальные и прикладные научные исследования. Академия оказывает консультационную, научно - методическую и информационно - аналитическую помощь другим образовательным учреждениям повышения квалификации. Специфика института состоит в том, что он удовлетворяет потребности отраслей, регионов, организаций, учреждений в повышении квалификации и профессиональной переподготовке специалистов. Он также проводит научные исследования, оказывает консультационную и методическую помощь. Курсы, школы, центры повышения квалификации, учебные центры службы занятости проводят обучение специалистов, безработных, незанятого населения, высвобождаемых работников из организаций с целью получения новых знаний и практических навыков, необходимых для профессиональной деятельности.

«Дополнительное профессиональное образование осуществляют образовательные учреждения высшего и дополнительного профессионального образования. Функционирует 1119 учреждений повышения квалификации и переподготовки кадров, в том числе 978 государственных. По программам дополнительного профессионального образования проводят обучение созданные при вузах 37 региональных межотраслевых центров и институтов повышения квалификации, 176 институтов и факультетов повышения квалификации, переподготовки руководителей и специалистов, 56 центров новых информационных технологий. Существует 10 академий повышения квалификации, переподготовки руководителей и специалистов, 85 курсов, школ, центров повышения квалификации, переподготовки руководителей и специалистов».[1])

Органы управления учебными заведениями разнообразны. Руководство негосударственными образовательными учреждениями осуществляет учредитель или сформированный учредителем попечительский совет. Государственными органами управления образованием на федеральном уровне являются центральные и ведомственные органы управления. Министерство образования РФ осуществляет руководство средними и высшими учебными заведениями. Федеральные органы исполнительной власти, имеющие подведомственные учебные, руководят деятельностью этих заведений. Государственные и муниципальные органы управления образованием в субъектах Российской Федерации осуществляют управление учебными заведениями, находящимися в их подчинении.

1.3 Система управления профессиональной переподготовки государственных и муниципальных служащих в Российской Федерации

Для того чтобы эффективно управлять изменениями в различных областях общественной жизни, необходимо иметь профессионально подготовленные для этих целей кадры, современном мире и российском обществе происходят быстрые кардинальные экономические, политические, социальные и духовные изменения. Под их воздействием изменятся система обучения работников государственной и муниципальной службы. В свою очередь, изменения в этой системе приводят к изменениям их знаний, умений и навыков.

Государственные и муниципальные служащие, работающие в органах государственной власти и местного самоуправления, имеют разный образовательный уровень. Так, в 2001 году 26,7 тыс. (4,6%) работников, замещавших государственные должности в органах государственной власти Российской Федерации, не имели профессионального образования. 128,9 тыс. (22,4%) и 420,3 тыс. (73%) имели соответственно среднее и высшее профессиональное образование. 5,1% муниципальных служащих не имели профессионального образования, 59,8% имели высшее и 35,1% - среднее профессиональное образование.

Подготовка государственных и муниципальных служащих включает среднее, высшее, послевузовское и дополнительное профессиональное образование. Средние специальные учебные заведения осуществляют профессиональное образование, подготовку специалистов среднего звена, которые после завершения учебы в них могут быть приняты на дарственную и муниципальную службу. Специалисты среднего звена имеют право претендовать на замещение младших государственных должностей, если они имеют среднее специальное образование по специализации государственных должностей государственной службы или равноценное ему образование.

Для замещения старших, ведущих, главных и высших государственных должностей государственной службы требуется высшее профессиональное образование. Причем для старших и ведущих должностей необходимо высшее профессиональное образование по специальности "Государственное и муниципальное управление" либо по специализации государственных должностей государственной службы или равноценное образование. Для главных и высших должностей требуется высшее профессиональное образование по специализации государственных должностей государственной службы или образование, считающееся равноценным с дополнительным высшим профессиональным образованием по специализации государственных должностей государственной службы.

В 2001 году 68,5% работников, замещавших государственные должности в органах государственной власти Российской Федерации, имели высшее образование по гуманитарным и социально-экономическим наукам, медицинским специальностям. По техническим наукам имели высшее образование 18,2% работников, педагогическим - 5,8%, сельскохозяйственным - 3,9%, естественным и математическим наукам - 3,6%. Специальность "Экономика и управление" относится к гуманитарным и социально-экономическим наукам.

По данной специальности имели высшее профессиональное образование 33,9% работников, в том числе 1,7% (7 тыс. человек) - по специальности «Государственное и муниципальное управление». В федеральных органах государственной власти работало 3,5 тыс. (1,2% от численности имеющих высшее образование). 3,5 тыс. (3%) работало в органах государственной власти субъектов Российской Федерации. 38,2% муниципальных служащих имели высшее образование по направлению гуманитарных и социально-экономических наук, медицинским специальностям, из них по юриспруденции - 6,6%, экономике и управлению - 21,2%, государственному и муниципальному управлению - 3%. По техническим наукам 23,8% муниципальных служащих имели высшее образование, педагогическим - 20,4%, сельскохозяйственным - 13,2%, естественным и математическим - 4,4%.

В 2002 году 3,3 тыс. федеральных государственных служащих получили высшее профессиональное образование, из них 740 человек - второе высшее образование, что составляет соответственно 0,7 и 0,2% к общей численности государственных служащих. Свыше тысячи государственных служащих субъектов Российской Федерации (0,7%) в 2001 году получили высшее образование, в том числе 486 - второе (0,3%). Среди муниципальных служащих 909 человек (0,3%) получили высшее образование, из них 359 (0,1%) - второе высшее образование3. 7,4 тыс. (1,8%) работников с высшим образованием, замещавших государственные должности в органах государственной власти Российской Федерации, имеют ученую степень. На муниципальных должностях работали 1,1 тыс. кандидатов и докторов наук. 0,4% муниципальных служащих с высшим образованием имеют ученую степень[9,346].

На базе высшего или среднего профессионального образования государственные и муниципальные служащие могут получить дополнительное профессиональное образование. В 2002 году 46,4 тыс. федеральных государственных служащих обучались в системе дополнительного профессионального образования. Это составило 10% от численности государственных служащих в федеральных органах государственной власти. 2,9 тыс. (6,4% от численности обученных) прошли профессиональную переподготовку, 43 тыс. (92,6%) - повысили квалификацию, 442 (1%) - стажировались за границей. На федеральном уровне получили дополнительное профессиональное образование 5,8 тыс. (16,3% от численности государственных служащих). 591 человек обучался по программам профессиональной переподготовки (1,6%), свыше 5 тыс. (14%) - по программам повышения квалификации. 255 (0,7%) - прошли зарубежную стажировку. От численности обученных федеральных государственных служащих это составило соответственно 10; 85,6 и 4,3%. На региональном уровне дополнительное профессиональное образование получили 40,5 тыс. федеральных государственных служащих (9,5% от численности государственных служащих): 2,3 тыс. (0,6%) прошли профессиональную переподготовку, 37,9 тыс. (8,9%) повысили квалификацию, 187 человек стажировались за границей. Это составило соответственно от численности обученных государственных служащих 5,9; 93.7 и 0,5%. В федеральных органах законодательной власти 338 человек (9,3% от численности государственных служащих) обучались в системе дополнительного профессионального образования, исполнительной власти - 41,5 тыс. (9,3%), судебной власти и прокуратуры - 4,3 тыс. (4,7%), других государственных органах - 189 (14%). К другим государственным органам относятся Счетная палата РФ, Центральная избирательная комиссия РФ и Уполномоченный по правам человека.

Получили дополнительное профессиональное образование в 2001 году 13,9 тыс. государственных служащих органов государственной власти субъектов Российской Федерации, 9,5% от численности государственных служащих. Прошли профессиональную переподготовку 2,1 тыс. (15,6%), повысили квалификацию - 11,6 тыс. (83%), стажировались за границей - 196 (1,4%). 15,76 тыс. муниципальных служащих (5,8%) обучались в системе дополнительного профессионального образования, в том числе 2,2 тыс. (14,3%) учились по программам профессиональной переподготовки, 13,4 тыс. (85%) - повышения квалификации. 110 человек (0,7%) прошли стажировку за границей.

Федеральными государственными служащими предпочтение в 2002 году было отдано правовому (28,1%) и организационно - экономическому (18,7%) направлениям дополнительного профессионального образования. Однако приоритеты на федеральном и региональном уровнях не совпадают. Если на региональном уровне 30,4% человек обучались по правовому направлению, то на федеральном уровне - 12,5%. На федеральном уровне приоритет был отдан управленческому направлению - 21,4%. В федеральных органах законодательной власти превалирует управленческое направление (33,5%), исполнительной власти - правовое (23,3%), органах судебной власти и прокуратуры - правовое (76,5%). В других государственных органах федеральные государственные служащие отдали предпочтение планово - финансовому, направлению (32,3%). Среди государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих предпочтение в 2001 году было отдано управленческому направлению, соответственно 40,5 и 47% [26,452].

Государственные и муниципальные служащие получают дополнительное профессиональное образование в государственных и негосударственных учебных заведениях. В 2002 году 44,6 тыс. федеральных государственных служащих (96,5%) проходили обучение в государственных и 1,6 тыс. (3,5%) в негосударственных учебных заведениях. В государственных заведениях обучалось соответственно 5,4 тыс. (95,7%) и 39,1 тыс. (96,6%) государственных служащих федерального и регионального уровня. В негосударственных учебных заведениях прошли обучение 256 (4,3%) и 1,3 тыс. (3,4%) человек. В 2001 году 13,4 тыс. (96,3%) государственных служащих субъектов Российской Федерации прошли обучение в государственных и 524 (3,7%) -- в негосударственных учебных заведениях, муниципальных служащих соответственно свыше 15 тыс. (95,2%) и 750 (4,8%).

Среди государственных высших учебных заведений следует особо выделить три ведущие академии, осуществляющие дополнительное профессиональное образование государственных служащих.

В 2002 году 7,8 тыс. (17%) федеральных государственных служащих обучалось в этих высших учебных заведениях, в том числе 2,3 тыс. представляли федеральный и 5,5 тыс. региональный уровни. Это составило соответственно 39,6% и 13,7% от численности обученных государственных служащих. Больше всего обучалось федеральных государственных служащих из органов исполнительной власти на региональном уровне - 5,3 тыс. В 2001 году 4,2 тыс. (30,1%) государственных служащих органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в основном из органов исполнительной власти, и 4,2 тыс. (27%) муниципальных служащих прошли обучение в этих трех учебных заведениях.

Обучение государственных служащих осуществляют отраслевые и ведомственные государственные учебные заведения. В них обучались 36,7 тыс. федеральных государственных служащих (79,1% от количества обученных). Федеральной и региональный уровень представляли соответственно 5,1 тыс. (52,9%) и 33,6 тыс. (82,9%) человек. Предпочтение отраслевым и ведомственным учебным заведениям отдали органы исполнительной власти (78,3%), в том числе на региональном уровне (81,6%), судебной власти и прокуратуры (92,7%), преимущественно на региональном уровне (93,5 %). В этих учебных заведениях обучалось 9,2 тыс. государственных служащих субъектов Российской Федерации (66% и 10,7 тыс. 68,2%) муниципальных служащих. Предпочтение отдают органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Управлять системой дополнительного профессионального образования государственных и муниципальных служащих, а тем более изменениями, происходящими в ней, весьма сложно. Существуют два основных организационных механизма в управлении. Одним из них является государственный заказ на переподготовку и повышение квалификации федеральных государственных служащих за счет средств федерального бюджета. Данный механизм определен Указом Президента Российской Федерации "О государственном заказе на переподготовку и повышение квалификации федеральных государственных служащих".

Правительство РФ определило порядок формирования, размещения, исполнения государственного заказа на профессиональную переподготовку и повышение квалификации государственных служащих федеральных органов исполнительной власти. Государственный заказ представляет задание российского правительства на календарный год на профессиональную переподготовку и повышение квалификации государственных служащих федеральным органам исполнительной власти, являющимся государственным заказчиком в пределах предусмотренных в федеральном бюджете средств на эти цели. Он рассчитывается на основе прогнозируемой численности государственных служащих, которых предстоит обучить, и экономических нормативов. Численность государственных служащих указывается с распределением по должностным категориям, направлениям, видам, формам и срокам обучения. Экономические нормативы для определения стоимости обучения даны по группам должностей и видам обучения государственных служащих. В государственном заказе содержатся сведения о численности обучаемых государственных служащих, объеме средств, необходимых для оплаты обучения, финансирования научно-методического, учебно-методического, информационно-аналитического сопровождения государственного заказа.

Механизм взаимодействия федеральных органов исполнительной власти по государственному заказу следующий. Они представляют заявки на финансирование за счет средств федерального бюджета профессиональной переподготовки и повышения квалификации. Заявки должны быть сформированы в соответствии с расчетом потребности в обучении кадров на календарный год. Федеральные органы исполнительной власти размещают государственный заказ в образовательных учреждениях, которые имеют лицензию на осуществление дополнительного профессионального образования. Заявки представляются в Министерство труда и социального развития Российской Федерации, которое готовит проект государственного заказа. Затем оно вносит проект на рассмотрение Межведомственной комиссии по профессиональной переподготовке и повышению квалификации государственных служащих федеральных органов исполнительной власти. После рекомендации комиссии Минтруд России представляет проект государственного заказа и предложения по объемам его финансирования в Правительство Российской Федерации. Государственный заказ утверждается Правительством Российской Федерации. Средства на исполнение государственного заказа выделяет Министерство финансов Российской Федерации. После выделения средств Минтруд России возмещает федеральным органам исполнительной власти затраты на обучение государственных служащих в соответствии с договорами, которые они заключили с образовательными учреждениями. Минтруд России является также государственным заказчиком работ и услуг по научно-методическому, учебно-методическому, информационно-аналитическому сопровождению государственного заказа. Минтруд России совместно с Министерством образования Российской Федерации по согласованию с Минфином России разрабатывает и утверждает экономические нормативы для определения стоимости обучения государственных и муниципальных служащих, Значительное место в этой работе принадлежит Межведомственной комиссии по профессиональной переподготовке и повышению квалификации государственных и муниципальных служащих федеральных органов исполнительной власти. Она координирует деятельность федеральных органов исполнительной власти по подготовке и реализации государственного заказа на профессиональную переподготовку и повышение квалификации государственных и муниципальных служащих.

Органам государственной власти субъектов Российской Федерации рекомендуется ежегодно формировать на основе выявляемой потребности заказ на профессиональную переподготовку и повышение квалификации региональных государственных и муниципальных служащих. Предполагается его размещение на договорной основе в учебных учреждениях, подведомственных Российской академии государственной службы, а также в других учебных заведениях, которые реализуют программы обучения государственных и муниципальных служащих.

2. Зарубежный опыт профессиональной подготовки государственых и муниципальных служащих

В проводимой за рубежом кадровой политике большое внимание уделяется методам отбора кадров как при приеме на государственную службу, так и при выдвижении на государственные должности. В период феодализма в странах Европы существовала практика патронажа при назначении на государственные должности. Должности покупались, продавались, передавались по наследству и т.п. В настоящий период существует система профессионального отбора на государственную службу и конкретные должности. В этих целях используются основные и смешанные методы отбора. К основным относятся: конкурсный отбор, отбор «по выбору» и на основе экзамена на профессиональную пригодность.

Конкурсный отбор широко используется в работе с кадрами, особенно при подборе кандидатов на начальные должности. Конкурсы подразделяются на конкурсы документов и конкурсы на основе результатов испытаний. Конкурсы проводят независимые жюри, в этом проявляется их демократический характер. Жюри проводит письменные и устные экзамены по утвержденной программе, ставит оценки и закрывает список на поступление. Таким образом, составляется список кандидатов на должности, назначение на которые осуществляется в порядке очередности. Отбор «по выбору» представляет собой процедуру выбора из числа кандидатов на определенные категории должностей. При выборе могут учитываться образование, специальность, стаж работы, служебные характеристики, демографические данные, итоги собеседования с кандидатом и др. Отбор на основе экзамена на профессиональную пригодность осуществляется руководством государственных учреждений на основе результатов экзамена по параметрам выполняемых должностных функций. Применяется только к штатным работникам, прослужившим определенный минимум лет (2-3 года).

Сущность смешанных методов отбора на государственные должности заключается в оценке кадров на основе сочетания политических, профессиональных и интеллектуальных качеств.

Вся система кадровой работы за рубежом направлена на повышение качества подготовки государственных служащих. Во многих странах создана стройная система подготовки кадров для государственной службы. Примером в этом отношении может служить Франция. Здесь система подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров включает в себя ряд звеньев[22,449 - 450]:

- университетская подготовка. В университетах, юридических и политических институтах готовятся потенциальные служащие категории «А». Они получают фундаментальную теоретическую подготовку и затем используются на руководящей работе в органах государственного управления, пройдя предварительно ряд ступенек служебной лестницы.

- подготовка и переподготовка кадров специализированными институтами. К специализированным институтам относятся: Институт государственного управления, более известный как Национальная школа администраторов, или Национальная школа управления; Политехническая школа (институт) и инженерно-технические институты, находящиеся в ведении этой школы; региональные институты государственного управления (их пять); ведомственные административные институты. Вся эта система обеспечивает подготовку и повышение квалификации государственных служащих применительно к потребностям высших органов управления и конкретных ведомств, что делает ее исключительно важной и авторитетной не только у служащих, но и среди населения. Как отмечал профессор Сорбонского университета Жан Клод Тренинг, «каждый француз мечтает о том, чтобы его ребенок учился в Национальной школе управления или в Политехнической школе».

- подготовка без отрыва от производства представляет собой традиционный вид ученичества, который каждый служащий не только за рубежом, но и у нас проходит в контакте с руководством и товарищами по работе. Формами такой подготовки выступают обмен опытом, изучение передовых приемов труда, совершенствование познаний и приобретение навыков непосредственно в ходе исполнения служебных обязанностей. Во Франции говорят: мэры учатся своему делу, занимаясь им. То же самое можно сказать о любом другом специалисте.