Опыт зарубежного управления

Немного позже на Японские острова через Корейский полуостров устремился поток протояпонских племен, знакомых уже с бронзовыми орудиями, которые и поглотили впоследствии все прочие народности, став единственными хозяевами архипелага. Именно протояпонцы принесли на острова бронзовый век (период Яёй, IV-III вв. до н.э. -- III в. н.э.).

С III в. н.э. на территории Японии формируется несколько протогосударств. Началось переселение с материка китайцев и корейцев. Первое государство -- Ямато -- возникло в V-VI вв. В религиозных верованиях главным стал культ богини Солнца -- Аматэрасу. К этому моменту японцы уже сложились как этнос. В V в. на архипелаг из Китая была принесена иероглифическая письменность, а в VI в. -- буддизм. Соперничество родов вызвало неизбежную централизацию власти, и в VII в. после реформ принца Сётоку и переворота Тайка, привело к падению могущественного рода Сога и созданию централизованного государства во главе с императорским родом.

В 710 году была построена столица -- Нара, а в 794 -- Киото.

Помимо государственной (императорской) собственности стали возникать и частные земельные владения (сёэн), обладатели которых, имели право на получение части или всего дохода. Начался процесс формирования служилого военного дворянства, которое со временем станет серьезной угрозой для аристократии и императорского дома. В конце XII в. после победы дома Минамото над домом Тайра был создан первый сёгунат с резиденцией в Камакуре. В это же время формируется сословие самураев.

Попытки монголов в 1274 и 1281 гг. захватить Японию не принесли им успеха. В 1333 году правительство сегунов пало, и власть полностью перешла в руки императорского дома. Однако уже в 1338 г. в стране вновь была установлена власть сегунов из дома Асикага. К XV в. происходит переход от землевладения (сёэн) к крупному -- княжествам, во главе с влиятельными князьями -- даймё. Ведется торговля с Китаем и Кореей.

В 1542 г. в Японии появляются первые европейцы -- португальцы, в 1584 -- испанцы. В результате деятельности миссионеров стало распространяться христианство.

В конце XVI в. полководцы Ода Нобунага, Тоё-томи Хидэёси, Токугава Иэясу начали движение за объединение страны. Кроме того, Тоетоми предпринял попытку захвата Кореи (1590-1598 гг.), которая закончилась неудачей.

В 1600 году после двухлетнего плавания на голландском корабле в Японию прибыл англичанин Уильям Адаме, где и остался до конца своих дней. Войдя в доверие к могущественному правителю Японии Токугава Иэясу и будучи в течение многих лет его ближайшим советником, он не только оказывал существенное влияние на японское правительство, но, по существу, стал источником, откуда японцы черпали сведения по географии, математике, кораблестроению, навигации. Именно Адаме -- прототип главного героя известного романа американского писателя Джеймса Клейвела "Сегун" и поставленного по его мотивам многосерийного одноименного кинофильма.

К началу XVII в. в Японии ликвидируется свобода вольных городов, устанавливается система сословий -- самураев, крестьян, ремесленников и торговцев. Тем не менее, объединение было относительным, продолжали существовать еще ряд независимых княжеств. В это же время издаются указы, ограничивавшие общение с внешним миром, что в некоторой степени было вызвано народными восстаниями и миссионерской деятельностью христиан. Подобное "закрытие" страны привело к значительному отставанию в развитии науки и техники, но и предотвратило колонизацию страны и обеспечило почти 250 лет мирной жизни.

В XVIII в. крупные княжества разрушаются, происходит обнищание основной массы самурайского сословия. Политический и экономический кризис позволили американцам насильственно "открыть" Японию в 1854 году. Неравноправные договоры с США и европейскими странами привели к ограничению суверенитета страны, но, вместе с тем, дали толчок капиталистическому развитию страны после революции Мэйдзи (1867-1868 гг.). Конституция 1889 года отменила феодальные сословия и укрепила императорскую власть, впервые создав унитарное государство.

Новая Япония начинает активное развитие. В 1895 г. после победы над Китаем к ней отходят остров Тайвань и острова Пэнхуледао вместе со значительной денежной контрибуцией. Обеспечив себе поддержку со стороны Великобритании, Япония наносит поражение России в 1904-1905 гг. и получает южную часть Сахалина, а в 1910 г. аннексирует Корею. Во время Первой мировой войны Япония захватывает германские концессии в Китае и принадлежащие Германии острова в Тихом океане. За время войны промышленное производство Японии увеличилось более чем в два раза. В 1931 г. Япония оккупировала Маньчжурию, создав "дочернее" государство Маньчжоуго.

Стремительное развитие государства было прервано во время Второй мировой войны, когда Япония выступила на стороне Германии и Италии. В 1945 г. Квантунская армия потерпела поражение, Маньчжурия была освобождена, города Хиросима и Нагасаки подверглись ядерной бомбардировке.

После прекращения "холодной войны" Япония совершает настоящую научно-техническую революцию и становится одной из ведущих стран мира, какой остается и в настоящее время.

2. Особенности государственного строя Японии, его становление и развитие.

Япония - конституционная монархия. Император осуществляет определенные церемониальные функции (присутствует на официальных торжествах, национальных праздниках). На основании решения кабинета министров он подписывает официальные документы, подготовленные правительством, законы, международные договоры, созывает парламент на сессии и распускает нижнюю палату, назначает дату выборов в парламент, заверяет назначения и отставки министров и других высших должностных лиц, подтверждает полномочия своих послов и принимает иностранных послов, подтверждает объявление амнистии, жалует награды и почетные звания. По решению парламента император назначает премьер-министра, а по представлению последнего - членов кабинета министров и главного судью Верховного суда. Юридически император безвластен и лишен права голоса в вопросах государственного управления. Однако его особа остается важной фигурой, поскольку служит, как сказано в конституции, «символом государства и единства нации».

Конституция была принята парламентом страны и вступила в силу 3 мая 1947.

По закону поправки к конституции должны быть инициированы парламентом и приняты 2/3 общего числа каждой из двух палат парламента, после чего проводится всенародный референдум, который должен засвидетельствовать их поддержку большинством населения. Вместо референдума возможно вторичное рассмотрение поправок новым составом парламента, для чего могут быть проведены специальные выборы. До настоящего времени поправки не вносились, хотя и выражалось недовольство в отношении ряда положений конституции, в частности - девятой статьи, констатирующей отказ от ведения войны и содержания армии.

3. Исполнительная власть.

Исполнительная власть. За формирование и осуществление национальной политики, проведение в жизнь конституции и законов, внешнюю политику отвечают премьер-министр и кабинет министров, состоящий из министров и государственных министров. Члены кабинета, которыми практически всегда являются политики, избранные в парламент, возглавляют министерства и специализированные управления (например, управление национальной обороны). В состав кабинета министров входят также министр кабинета (управляющий делами правительства) и глава законодательного бюро (органа, через который проходят все законопроекты). В министерствах и управлениях работают чиновники, назначаемые по результатам специальных конкурсных экзаменов.

4. Судебная система Японии.

Судебная система. Конституцией предусмотрена независимая судебная власть. Верховный суд страны состоит из главного судьи, назначаемого императором по представлению кабинета министров, и 14 судей, назначаемых самим кабинетом. Конституция устанавливает референдарную ответственность членов Верховного суда: каждые 10 лет одновременно с выборами в парламент избиратели голосуют «за» или «против» конкретных судей. Имеются восемь региональных высших судов, 50 окружных (четыре на Хоккайдо и по одному в остальных префектурах) и сеть низовых судов. Верховный суд обладает прерогативой определять конституционность административных действий и вводимых в силу законодательных актов.

5. Местное управление.

В административно-территориальном отношении Япония разделена на 47 префектур. В качестве отдельных префектур выделяются о.Хоккайдо, а на Хонсю - мегаполис Токио и две городские агломерации, Осака и Киото.

В Японии существует развитая система органов местного самоуправления и управления на уровне префектур, городов, поселков и деревень. Во всех этих административно-территориальных единицах раз в четыре года проводятся выборы депутатов в органы самоуправления - собрания соответствующего уровня. На такой же срок избирают префектов, мэров городов и деревенских старост. В компетенцию этих должностных лиц входит созыв собраний на очередные и внеочередные сессии. Кроме того, они имеют право вето по отношению к решениям собраний, досрочного роспуска собраний. Префекты могут быть досрочно смещены премьер-министром, а мэр города и староста деревни - префектом. Высшие должностные лица общей компетенции имеют право приостанавливать исполнение актов центральных органов управления на своей территории. Исполнительные полномочия на местах принадлежат специальным постоянным комиссиям местных собраний. Члены этих комиссий избираются собраниями или назначаются главой администрации с согласия собрания. За деятельностью органов местного самоуправления и управления осуществляется жесткий прямой контроль центральных ведомств. Деятельность полиции, школ, больниц контролируют соответствующие министерства. Финансовая система страны также способствует усилению централизации, поскольку 70% всех налогов поступает в государственный бюджет и лишь 30% остается на местах.

Государственная служба в Японии

Статус государственной службы в Японии определяется Законом о государственных служащих, принятым 21 октября 1947 г., в который в дальнейшем вносились неоднократные поправки и изменения. Контроль за соблюдением данного закона возложен на Совет по делам персонала при кабинете министров.

В категорию государственных служащих в Японии включают не только работников административного аппарата, чиновников в собственном смысле слова, но и тех, кто работает на предприятиях, принадлежащих государству, служащих государственных железных дорог, работников телевидения, государственных и общественных (муниципальных) школ, военнослужащих «сил самообороны», сотрудников полиции и пожарной службы. По численности государственных служащих Япония значительно уступает странам Западной Европы и США, что связано с относительно небольшими размерами государственного сектора в стране.

Конституция Японии закрепила положение государственных служащих как «слуг всего общества, а не какой-либо одной его части». В развитие этого определения Закон о государственных служащих предписывает, что чиновник должен работать только ради общественного интереса и посвящать ему все силы и помыслы.

Находящиеся на государственной службе лица в зависимости от характера выполняемой работы подразделяются на две основные группы:

а) работники «обычной службы» и

б) работники «особой службы».

Работники «обычной службы» - это основная масса чиновников, которых в стране насчитывается около трех миллионов. Они направляются на работу после сдачи экзаменов на должность, и их жалованье определяется соответствующей стандартной шкалой. Все, входящие в эту группу, делятся Законом на 7 категорий, причем к чиновникам как таковым можно отнести только лиц первой категории, занимающихся канцелярской работой и трудом, требующим специальных профессиональных знаний и получающих жалованье за административную работу. Именно эта категория государственных служащих является самой многочисленной среди других государственных лиц. К другим категориям относятся работники полиции и налоговой службы, просвещения, здравоохранения, занимающиеся научно-исследовательской работой и т.д.

Назначение на государственную службу производится на основе конкурсных экзаменов, которые проводятся по принципу «открытых дверей» с сообщением о времени и месте их проведения в средствах массовой информации. Подобная система была введена в Японии еще в конце XIX века и действует до настоящего времени практически без изменений. Организацией конкурсных экзаменов ведает Совет по делам персонала, в составе которого находится специальный экзаменационный отдел и 4 главных экзаменатора. К экзаменам допускаются только японские подданные. Экзамены для впервые поступающих на государственную службу проводятся по трем отдельным группам: 1) для лиц, окончивших высшие учебные заведения; 2) для лиц, имеющих неполное высшее образование; 3) для лиц, окончивших средние учебные заведения. Лиц, сдающих экзамены по первой группе, в случае успеха зачисляют в категорию «квалифицированных служащих», к которой принадлежат, в частности, высшие слои чиновничества. Кроме того, желающие стать административными работниками на экзаменах составляют отдельную подгруппу. Характерно, что обычно число претендентов в несколько (иногда и в десятки) раз превосходит количество вакантных мест.

Через конкурсные экзамены происходит и повышение в должности. Японские законы формально дают каждому лицу, поступившему на административную службу, равное право на повышение в должности. Совет по делам персонала ежегодно летом проводит конкурсные экзамены на повышение в должности работников «обычной службы», в которых могут участвовать любые лица, находящиеся на нижестоящих постах. Однако существует ряд оговорок и ограничительных условий, предъявляемых к претендентам на руководящие посты. Одно из важнейших условий - образовательный ценз. Существующая практика исключает возможность назначения на посты начальников секций, отделов и департаментов лиц, не имеющих высшего образования. Кроме того, успешная сдача экзаменов не означает автоматического назначения на должность. Это сопряжено, как правило, с испытательным сроком (не менее полугода), по истечении которого при положительных результатах и происходит официальное назначение на искомую должность.

Служебное положение чиновников определяется должностями, которые они занимают в соответствии со своими рангами, стажем работы и другими обстоятельствами. От должности, определяющей объем полномочий, зависят размеры жалованья, которое жестко регламентировано специальной шкалой. В соответствии с этой шкалой, все чиновники (т.е. государственные служащие, входящие в первую категорию лиц, занятых на «обычной службе») подразделяются на восемь рангов. Каждый ранг, в свою очередь, делится на 15 разрядов. Ранг каждого чиновника зависит от должности, занимаемой им в государственном аппарате, а его разряд - от стажа работы, образования, служебных характеристик и т.п. Высшим рангом в чиновничьей иерархии является первый, что же касается разрядов, то первый в каждой ранговой категории - самый низкооплачиваемый. Кроме должностного оклада, государственный служащий получает различные надбавки: премии, доплату на содержание домашнего хозяйства, за сверхурочные, за работу в выходные дни, «отраслевые» надбавки и др.

На государственной службе Японии, равно как и в подавляющем большинстве учреждений и предприятий страны, действует специфическая система «пожизненного найма». Эта система предполагает длительную (вплоть до ухода на пенсию) службу работающего по найму в одной организации. Его должность и размер жалованья ставятся в прямую зависимость от продолжительности непрерывного стажа. Например, при прочих равных условиях чиновнику необходимо проработать в одном государственном ведомстве 15-20 лет, чтобы достичь поста начальника секции, и около 30 лет, чтобы получить должность начальника департамента. Данная система предопределяет практическое отсутствие межведомственной мобильности чиновников, что стало одной из наиболее характерных черт государственной службы в Японии. В то же время особенностью являются частые, каждые два-три года, перемещения чиновников внутри их ведомства.

Еще одна отличительная черта бюрократического мира Японии - межведомственные трения и раздоры. Они обусловлены как наличием у чиновников каждого из звеньев государственно-административного аппарата собственных узковедомственных интересов, так и дублированием и перекрещиванием функций различных подразделений этого аппарата.

Специфической особенностью является и «культ» образованности, характерный для всего японского общества. В частности, высшее образование дает чиновникам на всех этапах служебной карьеры целый ряд преимуществ, помимо уже ранее упомянутых. Так, если лица со средним и специальным техническим образованием зачисляются при поступлении на службу во 2-й разряд 8-го ранга, то выпускники университетов получают сразу 1-й разряд 7-го ранга. При дальнейшем служебном повышении в разрядах и рангах выпускники университетов также получают ряд привилегий и льгот. Однако далеко не все чиновники, обладающие университетскими дипломами, имеют равные шансы на успех при продвижении по служебной лестнице. Весьма важным фактором служит «ранг» университета. Бесспорный приоритет здесь принадлежит Токийскому университету, который известен как «питомник бюрократии». Его выпускники гораздо быстрее, чем остальные их коллеги, проходят нижние ступени административной лестницы и через 10 лет достигают высоких рангов и руководящих постов, тогда как выпускники других вузов всячески оттираются.

Японское законодательство допускает существенное ограничение трудовых прав государственных служащих. В частности, на ряд категорий не распространяются правила об условиях труда, урезаны права на ведение коллективных переговоров. Полностью запрещены забастовки государственных служащих. Чиновники также значительно ограничены в политической деятельности: вступление в политические партии не запрещено, но они не могут баллотироваться на выборные публичные должности и выступать в качестве политических консультантов.

Законодательство предусматривает дисциплинарную ответственность государственных служащих, причем взыскания на них могут налагать как их начальники по службе, так и Совет по делам персонала. Основаниями для привлечения к дисциплинарной ответственности могут служить: нарушение Закона о государственных служащих и правил, издаваемых Советом по делам персонала; невыполнение должностных обязанностей; совершение поступков, порочащих государственного служащего в качестве «слуги всего народа».

Основными видами дисциплинарных взысканий являются:

- увольнение от должности;

- временное отстранение от занимаемой должности сроком от одного дня до одного года (за это время государственный служащий, как правило, не получает заработную плату);

- удержание из должностного оклада (может быть удержано до трети жалованья за период от одного дня до одного года);

- письменный выговор (замечание).

Как правило, дисциплинарные взыскания влияют на решения о продвижении по службе, прибавке к жалованью, установлении надбавки за усердие. Запись о дисциплинарных санкциях никогда не изымается из личных дел.

Однако государственный служащий может обратиться за восстановлением в правах к вышестоящим административным руководителям, а также в Совет по делам персонала, направив туда заявление о «неподчинении» в отношении принятых к нему дисциплинарных мер. Если Совет принимает решение в пользу обратившегося, то в соответствии с Законом о государственных служащих дисциплинарное взыскание аннулируется, а также принимаются меры по исправлению допущенной несправедливости.

Японское законодательство провозглашает принципы «деполитизации» и «деидеологизации» административного аппарата и декларирует его подчиненность кабинету министров. Тем не менее, политическая реальность Японии показывает, что эти юридические предписания нередко носят формальный характер, и японская бюрократическая элита самым непосредственным образом участвует в политической деятельности. В соответствии с существующими законами, министрами не могут быть назначены официальные должностные лица, то есть штатные чиновники. Практически все министры назначаются из числа депутатов парламента и, следовательно, министр в Японии - это не чиновник, а политический деятель, который призван контролировать и направлять работу штатных служащих государственного аппарата - чиновников, долг которых - действовать в соответствии с указаниями министра. Такая система как будто закрепляет главенство политиков над бюрократией. Но на деле все происходит иначе, и подобное положение связано с несколькими обстоятельствами.

Во-первых, частая сменяемость политиков на министерских постах приводит к частым перемещениям в правительстве. Реальная деятельность министра, профессионального политика, зачастую сводится к назначению на высшие административные посты своих сторонников и представлению интересов своего ведомства в парламенте. Практическая же работа соответствующего министерства направляется аппаратом, его высшими звеньями во многом независимо от того, какое лицо в данный момент занимает пост министра. Во-вторых, высшие органы бюрократии Японии обладают значительно большей, по сравнению с правительством, стабильностью, так как частые перемещения в кабинете министров не отражаются на персонале правительственных учреждений.

Большие преимущества дают чиновничеству также специальные знания и юридическое образование. Последним обладает подавляющее большинство (около 70%) высокопоставленных чиновников, что облегчает им ориентирование в огромной массе юридических норм и предписаний.

Для послевоенной Японии характерно еще одно явление, связанное с усилением роли бюрократии в политической жизни страны. Это массовый переход высокопоставленных правительственных чиновников к политической деятельности путем выдвижения своих кандидатур на парламентских выборах после ухода с государственной службы. За годы работы в центральном административном аппарате они завязывают тесные контакты с партиями, получают богатый опыт участия в деятельности парламентских комиссий, составления законопроектов и т.д. В результате многим бывшим правительственным чиновникам удается получить назначение на министерский пост.

Сфера влияния бюрократии распространяется не только на исполнительные, но и на законодательные органы государственной власти. Ведь чиновникам в действительности принадлежит важнейшая роль в законодательном процессе, ибо большинство выносимых на утверждение парламента законопроектов - это законопроекты правительства, то есть подготовленные правительственными учреждениями. Их составление является от начала и до конца делом рук бюрократии.

Из числа проектов, подготовленных парламентом, лишь небольшая часть получает силу закона, а правительственные законопроекты становятся законами в своем подавляющем большинстве. Поэтому и в стенах парламента чиновники являются влиятельными лицами.

8. Азиатские «тигры»: Китай и система управления.

Государственная служба в Китае

Разработка регулярной системы государственной службы, порученная Министерству кадров Госсовета КНР, началась в 1980-е годы Сегодня происходит дальнейшее реформирование государственной службы Китая, связанное с изменением политической элиты страны.. Первый вариант Временного положения о государственных служащих был выработан в 1987 г. и разослан для обсуждения в ряд центральных учреждений, в провинциальные органы административных единиц центрального подчинения и крупных городов.

На основе результатов обсуждения был подготовлен обобщающий документ, который после ряда новых обсуждений и доработок был одобрен Государственным советом и Постоянным комитетом Политбюро ЦК КПК осенью 1993 г. После этого началось внедрение системы государственной службы, рассчитанное на 3 года или несколько больший срок. Вместе с тем еще на этапе обсуждения Временного положения проводилось его выборочное применение в ряде подразделений Госсовета и городов. Таким образом, Временное положение было введено в действие после 8 лет разработки и обсуждения, включая 4 года экспериментального применения. Его внедрение идет по частям, сверху вниз, и охватывает все правительственные органы от Государственного совета до волостных (поселковых) администраций, постепенно расширяя сферу охвата.

Государственные служащие теперь выделены из общей категории «кадры», и к ним отнесены только работники, занимающие штатные должности в административном аппарате.

Временное положение предъявляет довольно жесткие требования к государственным служащим, но вместе с тем устанавливает и систему защиты их прав в административном порядке. В соответствии с Положением, государственные служащие исполняют служебные обязанности и находятся под охраной закона. Среди их важнейших обязанностей можно отметить следующие: соблюдать Конституцию, законы и законодательные акты; исполнять службу в соответствии с законами и подзаконными актами, а также политикой государства; прислушиваться к мнению масс, всемерно служить интересам народа; защищать безопасность, честь и интересы государства; хранить государственную и служебную тайну.

Государственные служащие наделяются полномочиями, возложенными на них для исполнения своих служебных обязанностей. Они не могут быть смещены либо понижены в должности, отправлены в отставку или подвергнуты административному взысканию при отсутствии на то законных оснований и без прохождения установленной законом процедуры.

Предусматривается ряд ограничений, связанных с государственной службой. Так, государственным служащим запрещено распространять высказывания, порочащие авторитет правительства, организовывать или участвовать в митингах, демонстрациях, манифестациях и других действиях, направленных против правительства; организовывать забастовки или участвовать в них; противодействовать решениям и приказам вышестоящих инстанций, зажимать критику, прибегать к мести. Государственным служащим запрещено также заниматься торговлей, предпринимательством и участвовать в другой хозяйственной деятельности, приносящей прибыль. Ряд статей Временного положения направлен на устранение влияния в государственной службе родственных отношений и коррупции. Помимо этого, к государственным служащим предъявляются требования морального порядка.

Поощрения государственных служащих за хорошую работу подразделяются на объявление благодарности, присуждение наград третьей, второй и первой степеней, присвоение почетных званий. Государственные административные органы предоставляют государственным служащим, получившим указанные поощрения, и обязательное материальное вознаграждение.

К административным взысканиям относятся:

- предупреждение,

- выговор,

- строгий выговор,

- понижение в ранге,

- отстранение от должности,

- увольнение.

Отстранение от должности сопровождается одновременным понижением ранга и уменьшением должностного оклада.

В КНР установлена ранжированная иерархия сотрудников государственных административных органов, причем ранги увязываются с определенными должностями, степенью ответственности на исполняемой работе, сложностью работы, а также исходя из проявляемых государственными служащими моральных качеств и деловых способностей, практических успехов в работе и приобретенного опыта. Рангов всего 15, и к первому рангу отнесен только премьер Госсовета. Его заместители и члены Госсовета относятся ко 2-3 рангам, министры и главные должностные лица провинциальной ступени - к 3-4 рангам и т.д. На нижней ступени этой иерархии - делопроизводители (10-15 ранги). Система рангов не распространяется на рабочих и технический персонал административного аппарата, которые не относятся к государственным служащим.

Должности государственных служащих делятся на руководящие и неруководящие. Неруководящие должности: делопроизводители, сотрудники секторов, секретари заместителей заведующих и заведующих отделами, помощники референтов, референты, помощники инспекторов и инспектора. На замещение этих должностей распространяется экзаменационная (конкурсная) система. Экзамены проводятся открыто, с обязательным опубликованием в средствах массовой информации сообщения о предстоящем наборе на штатные должности в административном аппарате. В экзаменах может принять участие любой гражданин КНР, отвечающий условиям, предъявляемым к претендентам. При этом учитываются только личные качества и исключаются как привилегии, так и дискриминация по любым признакам. Вместе с тем установлено, что местные народные правительства районов национальной автономии и ведомства по делам национальностей народных правительств всех ступеней при зачислении государственных служащих должны предоставлять приоритет претендентам из национальных меньшинств. Вместе с экзаменами предусмотрен годичный испытательный срок, в течение которого осуществляется обучение новых служащих. По истечении испытательного срока либо происходит официальное назначение на должность, либо испытуемый лишается статуса зачисленного на службу. Зачисленные на службу, но не имеющие опыта низовой работы, т.е. работы уездного и более низкого уровня, должны быть устроены на нее сроком от года до двух лет.

Проведению самого конкурса предшествует этап согласования и утверждения необходимого числа дополнительных служащих. Это момент принципиальный, являющийся основанием для всей дальнейшей работы, ибо красной нитью через все обоснование соответствующих механизмов управления государственными служащими проходит условие наличия вакантных должностей в рамках утвержденного штатного расписания определенного административного органа.

Административные органы подают заявления о наборе персонала в кадровые службы соответствующего уровня, где указывают название должности, причину появления вакансии, предоставляемые условия при замещении должности, то есть заработную плату, льготы, социальные гарантии и т.д., а также интеллектуальные, профессиональные и другие необходимые требования, предъявляемые к служащему, исполняющему обязанности по данной должности.

Если речь идет о центральных органах, то вся работа замыкается на Министерство кадров Госсовета, которое рассматривает подаваемые заявления и утверждает план по приему новых служащих. Соответственно план по приему служащих в местные административные органы утверждается в таком же порядке, но уже Управлениями по кадрам народных правительств провинций, автономных районов и городов центрального подчинения.

Утвержденный план со всей сопровождающей его документацией и соответствующим постановлением кадрового ведомства передается в структуры непосредственно занимающиеся организацией и проведением всех связанных с конкурсом мероприятий. На уровне центральных административных органов такой структурой является созданный в мае 1994 г. Экзаменационный центр государственных служащих при Министерстве кадров. Он возник на основе слияния Центра по конкурсному набору служащих и Всекитайского центра по руководству проведением экзаменов на присвоение служебных званий - структур, занимавшихся конкурсным набором персонала и его аттестацией еще до официального введения системы государственных служащих, в период ее экспериментального применения. На уровне народных правительств провинций, автономных районов и городов центрального подчинения существуют аналогичные ведомства с той же функциональной нагрузкой.

На основании утвержденного плана, указанные структуры формируют экзаменационную комиссию, рабочие группы, проводят для их членов соответствующую подготовку, готовят необходимые печатные материалы (бланки, анкеты, справочную литературу), должным образом оборудуют экзаменационные классы и т п. В состав экзаменационной комиссии и ее рабочих групп как правило входят работники кадровых служб соответствующего уровня, специалисты экзаменационных центров и представители административных органов, нуждающихся в сотрудниках.

После завершения, так называемого подготовительного этапа, следует официальное опубликование с средствах массовой информации сведений о предстоящем наборе служащих. Содержание сообщения зачастую носит лишь общий характер. В частности указываются органы, нуждающиеся в сотрудниках, общее количество вакантных должностей, место и сроки проведения регистрации желающих принять участие в конкурсе. Конкретная информация о требованиях, условиях и т.д. содержится в выпускаемых по случаю бюллетенях, а необходимые консультации предоставляются по месту регистрации конкурсантов.

Следует отметить, что в целях экономии финансов и иных ресурсов, конкурсные экзамены не всегда проводятся исключительно для административных органов. Практика свидетельствует, что на конкурсное замещение выставляются должности как в партийных, так и в других государственных органах. Это отнюдь не путает ситуацию, так как сам экзамен (тест) носит общий универсальный характер, разница в требованиях проявляется на следующем этапе отбора, то есть при устном экзамене, который проводится уже при непосредственном участии представителей выбранного конкурсантом органа и в соответствии с требованиями по должности на которую он претендует. С другой стороны, участникам одновременно предоставляется больший выбор возможных направлений построения своей карьеры.

Регистрация участников конкурса по сути является первым этапом отбора. После ознакомления с необходимой информацией по имеющимся вакансиям, претендент подает заявление по установленному образцу на участие в конкурсе по замещению определенной должности в определенном административном органе. Вместе с этим он должен представить документы, подтверждающие его соответствие всем общим и конкретным требованиям, предъявляемым к участникам конкурса вообще и к претендентам на определенную должность в частности. В случае соответствия выдается удостоверение на право участия в конкурсном экзамене и получение необходимой методической литературы.

Требования общего характера прописаны во «Временном положении о зачислении на службу государственных служащих». Претендент должен быть гражданином КНР, обладать политическими правами, поддерживать руководство КПК, горячо любить социализм, уважать законы и соблюдать дисциплину, иметь определенный уровень образования, опыт работы, крепкое здоровье и быть не старше 35 лет. Зато конкретные требования каждый раз при проведении конкурса определяются отдельно. Например, в 1995 г. Орготдел ЦК КПК и Министерство кадров объявили о конкурсном наборе служащих на 467 вакантных должностей начиная от сотрудника-секретаря заведующего сектором и ниже в 48 центральных партийных и государственных органах. При этом указанные общие требования были конкретизированы в опубликованном бюллетене следующим образом:

1) претендент должен иметь пекинскую прописку или прописку в его городах-спутниках, либо иметь разрешение этого года на устройство в столице, которое может выдаваться кадровым служащим при смене места работы и демобилизованным военнослужащим;

2) иметь как минимум признаваемое в стране высшее профессиональное образование;

3) опыт работы в низовых структурах не менее двух лет.

Статья 4 «Временного положения о зачислении на службу государственных служащих» устанавливает, что при отборе кандидатов на вакантные должности в местные народные правительства районов национальной автономии и ведомства по делам национальностей правительств всех ступеней, претенденты из национальных меньшинств должны пользоваться определенным преимуществом. Поэтому при наличии вакансий в указанных структурах это также оговаривается в виде особых требований. Кроме этого статьей предписывается при отборе служащих на должности в административных органах предоставлять преимущество демобилизованным военнослужащим. При этом необходимо отметить, что если предпочтение представителям нацменьшинств отдается даже в случае, когда набранный ими в сумме балл уступает баллу других кандидатов на эту должность, то военнослужащим предпочтение предоставляется лишь при условии равного балла с другими претендентами.

В дополнение к сказанному, необходимо пояснить каким образом документально подтверждается соответствие претендента идеологическим требованиям. В данном случае сохраняется практика представления характеристик-рекомендаций соответствующего партийного комитета. Например, для участия в конкурсе 1998 г., помимо других необходимых документов нужно было представить рекомендацию с места учебы. Она представляет из себя бланк установленного образца, в котором особое место, даже большее по объему, чем для автобиографии, отведено для мнений парткомов факультета и ВУЗа.

Прошедшие процедуру регистрации допускаются ко второму этапу конкурсного отбора - письменному экзамену. Это не экзамен по определенной специальности, его содержание главным образом направленно на определение уровня общих знаний конкурсантов, уровня их образованности, способности к умозаключениям, ясности ума и т.д. Так как некоторые механизмы управления государственными служащими предполагают, что он должен быть способен занимать различные должности на протяжении всей свой карьеры, и зачастую, даже в других государственных органах, то основной задачей на данном этапе является выявление той группы конкурсантов, которая по своим знаниям и способностям в принципе готова для работы в органах государственной администрации. По своей процедуре и структуре экзамен является калькой западных аналогов, таких как GATB (General Attitude Test Battery), GMAT (General Management Attitude Test) и т.д.

Отличительная особенность подобных тестов заключается в том, что в нем субъективный фактор сведен до минимума. Для этого максимально создаются все условия, исключающие возможное влияние какого-либо характера. Например, даже при проверке результатов, экзаменатор не знает, чью конкретно работу он проверяет, так как в ней указан лишь присвоенный ей шифр. По своей структуре тест характерен тем, что тестируемому вместе с вопросом предоставляется несколько вариантов ответа, из которых он должен выбрать один правильный. При этом ответы внешне или по смыслу построены с умыслом максимально кажущегося сходства, что позволяет выявить не только общий результат, но и определить ход мысли тестируемого.

В настоящее время в Китае по указанной модели разработано несколько тестов для определения уровня подготовки в различных областях. Например, для определения уровня знаний по китайскому языку используется тест HSK (ханьюй шуйпин коаши), а годность к государственной службе выявляется по средством теста «Синчжэн чжие ненли цэши» (Тест способности к административной работе). Тест состоит из 5 частей, задания каждой из которых заключают собой особый метод определения соответствующих способностей. Время выполнения заданий теста строго ограничено. На первую часть отводится 10 минут, а на следующие 4 части в сумме 80 минут. При этом по истечении установленного времени, независимо от степени выполнения работы, необходимо перейти к заданиям следующей части. Конверт с заданиями вскрывается непосредственно в экзаменационном классе перед аудиторией экзаменуемых. В процессе работы запрещается пользоваться какой-либо справочной литературой и т.п., при себе необходимо иметь только лишь соответствующие документы, простой карандаш и стирательную резинку.

Часть первая - скорость восприятия.

Часть вторая - математические исчисления.

Часть третья - анализ материалов.

Часть четвертая - знание государственного языка (путунхуа).

Оценивается способность человека мыслить логически. Каждое задание являет собой отличный метод выявления указанного качества. Например, в первом задании нужно из предложенных фраз составить логически правильное предложение. Во втором дается утверждение и ряд объяснений, из которых нужно выбрать верное с точки зрения логики. В третьем задании используются различные фигуры, формы которых находятся в определенной логической последовательности, которую требуется установить. В четвертом задании дается отрывок текста, который нужно логически завершить предложением из ряда представленных вариантов.

На основании всех ответов экзаменуемого, по определенной математической формуле вычисляется балл, который и является результатом теста. В зависимости от общего конкурса и исходя из конкретной ситуации при проведении конкурсного отбора служащих, минимальный проходной балл каждый раз устанавливается отдельно. Вместе с тем структура теста каждый раз сохраняется в изложенном порядке и в том же объеме заданий и вопросов, обновляется только его содержание.

Набравшие по результатам теста нужное количество баллов допускаются к следующему этапу отбора - устному экзамену. В контексте всесторонней объективной проверки претендентов, актуальность чего постоянно подчеркивается в теоретической литературе по системе государственных служащих, это необходимое дополнение, так как позволяет составить более целостное представление о самом претенденте и о его качествах. Основная нагрузка на данном этапе ложиться на представителей соответствующего административного органа. Форма и содержание экзамена определяются в зависимости от должности на которую претендует конкурсант. Это может быть и собеседование, и выступление по заданной теме и т.д. Что же касается содержания, то оно так или иначе, направлено на выявление конкретных способностей, которые необходимы для исполнения обязанностей по конкретной должности. Другими словами помимо личностного знакомства с возможно будущим сотрудником, в данном случае речь идет о выявлении не общих, а специальных его знаний и способностей. На основе мнений членов экзаменационной группы по каждой кандидатуре принимается соответствующее решение, которое в свою очередь служит основанием для дальнейшего участия или исключения ее из конкурса.

На этом работа экзаменационного центра заканчивается. Все документы участников, прошедших перечисленные этапы конкурсного отбора, должным образом оформляются и передаются в кадровую службу соответствующего административного органа для их аттестации. Содержание аттестации определено во «Временном положении о зачислении на службу государственных служащих». В частности, в первую очередь идет перепроверка на предмет подлинности всех документов, представленных конкретным лицом при регистрации его как участника конкурса. Вместе с этим рассматривается отвечает ли их содержание условиям отвода при назначении на должность. А именно, необходимо проследить имеются ли у кандидата на должность в этом административном органе отношения мужа и жены, отношения кровного родства по прямой линии, отношения кровного родства по боковой линии в пределах трех поколений и отношения близкого родства по линии родственников мужа и жены со служащими, замещающими должности, находящиеся в прямом подчинении друг другу или тому же административному руководству, а так же должности, связанные отношениями прямого руководства высшей инстанции нижестоящей. При одном из перечисленных обстоятельств кандидат исключается из списка претендентов на данную должность в этом административном органе. В лучшем случае, в зависимости от конкретной ситуации, ему может быть предложена другая вакансия, иначе он вообще выбывает из конкурса.

Особым значением наполнен следующий предмет аттестации, а именно политические, идеологические и моральные качества кандидата. В данном случае изучаются представленные на него характеристики, рекомендации и другие документы, свидетельствующие о тех или иных его проявлениях. При необходимости, связанная с этим работа проводится при содействии партийных комитетов и других компетентных органов последнего места работы или учебы кандидата. Кроме этого не исключено, что для должного определения соответствующих его позиций он может быть приглашен на дополнительное собеседование.

Завершает этап аттестации, равно как и весь процесс конкурсного отбора, проверка состояния здоровья кандидатов. Интересно отметить, что при этом, впервые за весь процесс конкурса допускается, что кандидат может и не согласиться с результатами анализов, и пройти повторное исследование, но уже за свой счет.

Таким образом, на основе анализа и обобщения всех результатов, полученных в ходе каждого этапа конкурсного отбора, кадровая служба соответствующего административного органа представляет список лучших кандидатов на замещение вакантных должностей. Данный список направляется для рассмотрения и утверждения в вышестоящие компетентные органы, которым на центральном уровне является Министерство кадров, а на региональном уровне соответствующие кадровые службы народных правительств начиная от городов с районным делением и выше.

Только после утверждения вопроса в вышестоящих инстанциях, кадровая служба в праве уведомить кандидата о том, что он прошел по конкурсу и должен прибыть на службу для оформления не позднее месяца со дня получения уведомления. При этом на основании соответствующих положений указанных выше нормативных актов, лица впервые зачисленные в административные органы оформляются на службу с годичным испытательным сроком, в течение которого они проходят должное обучение, предусмотренное системой обучения и подготовки государственных служащих. По истечении испытательного срока и на основании результатов аттестации по его окончанию, происходит официальное назначение испытуемого на должность с присвоением статуса государственного служащего и соответствующего разряда или же его исключение из списочного состава административного органа. Кроме этого предусматривается, что лица, впервые или вновь зачисленные на службу, при этом не имеющие опыта низовой работы должны быть определенны на такую работу сроком от года до двух лет.

Важно отметить, что в случае выявления нескольких подходящих кандидатур, прошедших все этапы конкурсного отбора на замещение определенной должности, кадровые службы, помимо указанного списка, составляют так называемый резервный список кандидатов. В отличие от первого, второй список со всей сопутствующей документацией направляется в экзаменационные центры соответствующего уровня для создания базы данных по кадровым ресурсам, что преследует две цели. С одной стороны, если изначально утвержденный кандидат вовремя не явился для оформления на службу, не прошел испытательный срок, сам отказался от должности или по другим причинам вновь появилась вакансия по данной должности, то она замещается уже не посредством проведения открытого конкурса, а за счет имеющегося резерва кандидатов на эту должность. С другой стороны, исходя из сложившейся ситуации по итогам конкурса, резервным кандидатам может быть предложена другая вакансия, которая не была заполнена или же появилась позже в процессе работы, в другом административном или государственном органе. Резервный список кандидатов, как правило, действителен в течение года, то есть до объявления следующего открытого конкурса на замещение вакантных должностей.

К вышесказанному необходимо добавить, что новый порядок зачисления на службу государственных служащих не является принципиальным. Как у любого правила есть свои исключения, так и в данном случае предусмотрена возможность упрощенного порядка приема на службу или применения других методов оценок претендентов. Например, если речь идет об особых должностях по которым не предусмотрено проведение именно открытого конкурса или о должностях на замещение которых при стандартных условиях трудно сформировать конкуренцию и т.д. Список и порядок замещения этих должностей каждый раз утверждается отдельно соответствующим компетентным органом в зависимости от уровня проводимого конкурса, то есть либо Министерством кадров, либо Управлениями кадров народных правительств провинций, автономных районов, городов центрального подчинения.

По сравнению с существовавшим ранее порядком, когда процедура приема на службу ограничивалась ознакомлением с личным делом, наведением справок о том, как человек себя зарекомендовал, после чего с ним проводилась краткая беседа и окончательное решение принимали соответствующие руководители и отделы кадров на основании «внутриведомственного обсуждения», новая схема, предложенная системой государственных служащих, по сути, является качественным шагом вперед. Нормой становится применение открытого конкурсного подхода в решении проблемы, что с одной стороны свидетельствует о действительном стремлении руководства страны в новых как внутри, так и внешнеполитических условиях сформировать хорошо подготовленный и профессионально, и идеологически корпус административных работников, а с другой стороны свидетельствует о возможной адаптации некоторых механизмов западных систем административного управления к китайской действительности.

Конечно, некоторые скептики могут утверждать, что конкурсный метод по китайскому варианту не позволяет полностью избежать произвола чиновников, но если учесть, что одним из этапов конкурсного отбора является тест, в котором субъективный фактор сведен до минимума, а его необходимый результат есть допуск к следующему этапу отбора, то, вероятно, это наиболее справедливый и эффективный подход решения проблемы в данных условиях. Другими словами, представляется, что изложенное содержание механизма формирования корпуса государственных служащих есть тот оптимальный максиму, который может позволить себе государство с однопартийным режимом, тем более, если речь идет об органах его администрации.

Если же говорить о том, почему система конкурсного отбора не распространяется на руководящие должности и не руководящие должности начиная от помощника референта и выше, то есть на должности государственных служащих высших и средних рангов, то ответ не связан с политическим устройством государства. Подобная практика существует во многих странах западной Европы где государственная служба организованна по карьерному принципу. Например, во Франции, Германии, Великобритании. В такой системе помимо всего прочего основным критерием профессиональной пригодности является трудовой стаж, то есть именно практический опыт административной работы. Поэтому схематично перемещение государственных служащих при назначении на должность выглядит как от низших должностей к средним, от средних к высшим. При этом только низшие должности замещаются в указанном порядке посредством проведения открытого конкурса.

Интересным в этой связи представляется другое объяснение от обратного. Государственные служащие низового звена представляют собой основу административных органов. Именно они осуществляют непосредственное обслуживание граждан в самых разнообразных формах, и именно в этом проявляется их неформальная власть. Источником этой власти является определенная свобода при выполнении своих обязанностей, которая необходима, поскольку служащие низового звена работают непосредственно с людьми, сталкиваются со сложными и порой непредсказуемыми ситуациями. Это значит, что их работа не может быть легко сведена к четко определенным, универсальным стандартам, возможны лишь некие общие нормы и правила ориентирующего характера. Отсюда и возникает необходимость провести именно эту категорию служащих через все этапы конкурсного отбора, тем самым проверить их по всем статьям, что в контексте китайской действительности, на фоне политических и экономических преобразований, выглядит как необходимость осознанная. Руководство страны напрямую связывает решение проблемы привлечения достойных по идеологическим и профессиональным качествам лиц к административной работе с развитием страны в следующем веке. Об этом в частности заявил член Госсовета Ли Гуйсянь во вступительном докладе на проходившем в Пекине, в декабре 1997 г., Всекитайском совещании руководителей Управлений по кадрам.