Теория организации

- получать в случае ликвидации некоммерческого партнерства часть его имущества, оставшегося после расчетов с кредиторами, либо стоимость этого имущества в пределах стоимости имущества, переданного членами некоммерческого партнерства в его собственность.

Ярким примером некоммерческого партнерства является фондовая биржа, которая создается только в форме некоммерческого партнерства. Суть некоммерческого партнерства «Фондовая биржа» заключается в следующем: фондовая биржа, являясь организатором торговли на рынке ценных бумаг, содействует своим членам в осуществлении каждым из них деятельности, связанной с торговлей ценными бумагами.

3. Автономные некоммерческие организации. Автономной некоммерческой организацией признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная гражданами и (или) юридическими лицами на основе добровольных имущественных взносов в целях предоставления услуг в области образования, здравоохранения, культуры, науки, права, физической культуры и спорта и иных услуг.

Автономная некоммерческая организация относится к юридическим лицам, в отношении которых их учредители (участники) не имеют имущественных прав.

Автономная некоммерческая организация вправе осуществлять предпринимательскую деятельность, соответствующую целям, для достижения которых создана указанная организация.

Учредители автономной некоммерческой организации могут пользоваться ее услугами только на равных условиях с другими лицами. Эта норма способна ограничить «эгоизм» учредителей организации, пусть и ценой снижения привлекательности этой организационно-правовой формы.

Учредительным документом такой организации является ее устав, хотя Закон не запрещает участникам заключить еще и учредительный договор. Надзор за деятельностью автономной некоммерческой организации осуществляют ее учредители в порядке, предусмотренном ее учредительными документами.

4. Объединения юридических лиц (ассоциации и союзы). Объединение юридических лиц (ассоциация и союз) -- это членская организация, объединяющая любые как коммерческие, некоммерческие, так и государственные организации в целях координации их предпринимательской деятельности, а также представления и защиты общих имущественных интересов.

Различают следующие формы объединений юридических лиц:

- объединения коммерческих организаций;

- объединения некоммерческих организаций;

- объединения коммерческих и некоммерческих организаций.

Члены ассоциации (союза) сохраняют свою самостоятельность и права юридического лица. Ассоциация (союз) не отвечает по обязательствам своих членов. Члены ассоциации (союза) несут субсидиарную ответственность по ее обязательствам в размере и в порядке, предусмотренных учредительными документами ассоциации.

Ассоциация (союз) коммерческих организаций имеет своей целью координацию осуществляемой ими предпринимательской деятельности, представление и защиту общих имущественных интересов. Возможность непосредственного осуществления объединением деятельности в иных направлениях, в том числе предпринимательской, исключается. Правоспособность объединения коммерческих организаций ограничена по сравнению с другими некоммерческими организациями, которые самостоятельно определяют направления своей деятельности и обладают правом осуществлять отдельные виды предпринимательской деятельности.

Ассоциация (союз) не несет ответственность по обязательствам своих членов. Напротив, члены ассоциации (союза) отвечают по ее обязательствам -- несут субсидиарную ответственность всем своим имуществом. Основания и пределы ответственности членов определяются в учредительных документах объединения.

5. Государственные корпорации. Некоммерческая организация, учрежденная Российской Федерацией путем издания специального закона для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций, называется государственной корпорацией.

Правовой режим такой корпорации должен в каждом конкретном случае определяться специальным законом, которым и будет создаваться корпорация. Нормативное регулирование будет вынужденно подменяться индивидуально-правовым. Более того, для создания и деятельности государственных корпораций даже не потребуется никаких учредительных документов -- все вопросы должен разрешить специальный закон. В законе, предусматривающем создание государственной корпорации, должны определяться: наименование государственной корпорации, цели ее деятельности, место ее нахождения, порядок управления ее деятельностью (в том числе органы управления государственной корпорации и порядок их формирования, порядок назначения должностных лиц государственной корпорации и их освобождения), порядок реорганизации и ликвидации государственной корпорации и порядок использования имущества государственной корпорации в случае ее ликвидации.

Имущество, переданное государственной корпорации Российской Федерацией, является собственностью государственной корпорации. Государственная корпорация использует имущество для целей, определенных законом, предусматривающим создание государственной корпорации.

Государственная корпорация обязана ежегодно публиковать отчеты об использовании своего имущества в соответствии с законом, предусматривающим создание государственной корпорации.

12. Разновидности и особенности функционирования коммерческих организаций и предприятий. Специфика и условия функционирования некоммерческих организаций

Коммерческие организации создаются для осуществления предпринимательской деятельности и подразделяются: по виду и характеру хозяйственной деятельности; по принадлежности капитала и контролю; характеру собственности; правовому положению; масштабам и сфере деятельности (рис. 3.3)



Рис. 3.3. Классификация коммерческих организаций по разным критериям

Коммерческие организации определяются ГК РФ как организации, преследующие извлечение прибыли в качестве основной цели деятельности. Предмет и цели деятельности не должны (но могут) быть указаны в учредительных документах. По виду и характеру хозяйственной деятельности коммерческие организации разделяются на промышленные, сельскохозяйственные, финансово-кредитные, торговые, строительные, транспортные, транспортно-экспедиторские, инжиниринговые, научно-исследовательские, туристские и др. Промышленные фирмы осуществляют производство товаров (обычно к промышленным фирмам относятся те, более 50% оборота которых приходится на производство промышленной продукции). Кредитно-финансовые учреждения (организации) - это банки, осуществляющие все банковские операции в соответствии с законом, и небанковские кредитные организации, имеющие право осуществлять отдельные банковские операции. Ни одно юридическое лицо в РФ, за исключением получившего от Банка России лицензию на осуществление банковских операций, не может использовать в своем наименовании слово «банк». Торговые фирмы осуществляют в основном операции по купле-продаже товаров. Они могут либо входить в систему сбыта крупных промышленных компаний, либо существовать независимо в юридическом и хозяйственном отношении и осуществлять торгово-посреднические операции. Транспортные фирмы занимаются перевозкой грузов и пассажиров и подразделяются на судоходные, автомобильные, авиационные, железнодорожные. Транспортно-экспедиторские фирмы специализируются на доставке товаров покупателю, выполняя поручения промышленных, торговых и иных фирм. Страховые фирмы, осуществляющие страхование грузов при морских, авиационных, автомобильных, железнодорожных перевозках и перегрузках, играют существенную роль на национальных и мировом рынках. Подавляющую часть страховых операций выполняют страховые компании-гиганты, господствующее положение среди которых занимают компании США. Пo принадлежности кaпитaлa и контролю коммерческие организации разделяются на предприятия (организации), являющиеся собственностью одного лица, как юридического, так и физического, и предприятия (организации), являющиеся собственностью семейства, которое несет ответственность по обязательствам этого лица. По характеру собственности различают частные, государственные, кооперативные, частно-государственные организации (фирмы). Частные фирмы могут существовать в виде самостоятельных независимых компаний либо в виде объединений, созданных на основе как системы участия, так и договоренностей между участниками объединения. Государственные предприятия являются наряду с частными фирмами контрагентами на рынке. Их наиболее распространенная форма, так же, как и частных фирм, - объединения предпринимателей - акционерные общества или общества с ограниченной ответственностью. Под государственными понимаются как чисто государственные, так и смешанные или полугосударственные предприятия. В чисто государственных предприятиях государству принадлежит, как правило, весь акционерный капитал. В смешанных государственно-частных компаниях государство (в лице какого-либо министерства) может владеть пакетом акций (более 50%) - в этом случае оно осуществляет контроль за их деятельностью. По правовому положению коммерческие организации разделяются на хозяйственные товарищества и общества, кооперативы, государственные и муниципальные унитарные предприятия. Формы хозяйственных товариществ и обществ: полное товарищество - объединение двух лиц и более, которые на основании заключенного между ними договора занимаются предпринимательской деятельностью от имени товарищества и несут ответственность по его обязательствам всем принадлежащим им (а не только товариществу) имуществом. Форма полного товарищества чаще всего применяется для мелких и средних предприятий (фирм);

товарищество на вере (коммандитное товарищество) - объединение двух лиц и более для осуществления предпринимательской деятельности, в котором одни участники (полные товарищи) несут ответственность по делам товарищества как своим вкладом, так и всем своим имуществом, а другие (коммандитисты, или вкладчики) - только своим вкладом. Представлять товарищество и заключать сделки от его имени могут только полные товарищи, но не вкладчики; общество с ограниченной ответственностью - форма объединения капиталов. Участники общества несут ответственность по обязательствам общества только своим вкладом и не несут ответственности своим имуществом. Общество с ограниченной ответственностью не обязано предоставлять публичный отчет, а также публиковать свой устав, данные о балансе, изменениях размера капитала; общество с дополнительной ответственностью - учреждается одним лицом или более. Его участники несут солидарную ответственность за убытки, связанные с деятельностью общества. Общество с дополнительной ответственностью создается и действует на основании учредительного договора и устава; если оно создано одним лицом - то только на основании устава; дочерние и зависимые общества. Хозяйственное общество считается дочерним, если другое (основное) хозяйственное общество или товарищество имеет возможность определять его решения. На основное хозяйственное общество или товарищество возлагается полная или субсидиарная ответственность за результаты деятельности дочернего хозяйственного общества. Хозяйственное общество считается (признается) зависимым, если другое (участвующее в его делах) общество имеет более 20% голосующих акций или 20% уставного капитала общества с ограниченной ответственностью. Участвующее общество должно в обязательном порядке опубликовать сведения о зависимых хозяйственных обществах; акционерное общество представляет собой объединение капиталов, образуемое путем выпуска акций, которые являются документом на предъявителя, котируются на фондовой бирже и могут свободно переходить от одного лица к другому. Ответственность вкладчиков-акционеров по обязательствам общества ограничивается только суммой, уплаченной за акции. По обязательствам акционерного общества своим имуществом отвечает только само общество. Руководство деятельностью общества и выступление от его имени при заключении сделок поручается, как правило, одному из управляющих или правлению общества. Акционерное общество обязано публиковать годовые отчеты о своей деятельности по истечении каждого финансового года. унитарное предприятие - одна из форм коммерческих организаций, не наделенная правом собственности на закрепленное за ней собственником имущество. Имущество унитарного предприятия является неделимым, оно может принадлежать предприятию либо на праве хозяйственного ведения, либо на праве оперативного управления (казенные предприятия). По сфере и масштабам деятельности различают национальные, иностранные, смешанные и международные коммерческие организации. Национальными называют фирмы, капитал которых принадлежит предпринимателям своей страны. Национальная принадлежность определяется также местоположением и регистрацией центрального офиса фирмы. Например, крупнейшая в мире компания по производству вычислительных машин и оргтехники «ИБМ» при международном характере деятельности является национальной фирмой США, так как зарегистрирована в США; лишь 4% ее акций находятся у иностранных держателей, остальными владеют американские предприниматели. Иностранными называют фирмы, капитал которых принадлежит иностранным предпринимателям полностью или в определенной доле, обеспечивающей им контроль. Смешанными по капиталу называют фирмы, капитал которых принадлежит предпринимателям двух стран или более. Смешанные по капиталу компании называют совместными предприятиями, если целью их создания является совместная предпринимательская деятельность. Фирмы, капитал которых принадлежит предпринимателям нескольких стран, называют многонациональными (примеры многонациональных фирм - англо-голландские концерны: нефтяной «Ройял-датч-Шелл» и пищевой «Юнилевер»). К международным относятся фирмы, сфера производственно-коммерческой деятельности которых распространяется на зарубежные страны. По принадлежности капитала большинство из них - национальные. Отличительные особенности международной фирмы: - наличие сети подконтрольных производственных филиалов и дочерних компаний в других странах; - использование технологического кооперирования и специализации подконтрольных предприятий; - контроль и координация деятельности филиалов и дочерних компаний из одного центра. К категории международных фирм, именуемых транснациональными корпорациями, относят любую компанию, имеющую производственные мощности за границей.

13. Принципы выбора и требования обоснования организационно-правовой формы организации

Определив вид деятельности для создаваемого предприятия, необходимо выбрать организационно-правовую форму наиболее приемлемую для создаваемого предприятия, раскрыть ее особенности и отличия от других организационно-правовых форм предприятий и обосновать свой выбор.

В зависимости, например, от количества учредителей, то есть основателей предприятия, или от размера и принципов формирования уставного фонда для предприятия выбирается та или иная организационно-правовая форма предприятия. В случае, когда основатель бизнеса один человек, то он выберет такую форму хозяйствования, как частное унитарное предприятие (ЧУП). Если учредителей два и более и все они готовы внести свою долю в уставной фонд, то предпочтение может быть отдано обществу с ограниченной или с дополнительной ответственностью (ООО, ОДО). Существуют также и другие аргументы в пользу выбора той или иной организационно-правовой формы предприятия, поэтому каждый выбирает для себя сам.

На данном этапе также необходимо определить размер уставного фонда предприятия, который должен быть не ниже размера, установленного в законодательном порядке.

2 Бизнес-план предприятия и порядок его разработки.

- Определение цели составления бизнес-плана.

- Выбор структуры бизнес-плана в зависимости от цели, специфики деятельности и этапа жизненного цикла предприятия.

- Составление бизнес-плана.

Методические рекомендации:

Определение цели составления бизнес-плана.

Бизнес-план - это проект будущего дела, обоснование деятельности предприятия в рыночных условиях и рабочий инструмент, который при умеренном использовании поможет управлять предприятием.

Здесь необходимо сформулировать цель составления бизнес-плана, то есть определить для кого и для чего Вы его составляете, какими мотивами руководствуетесь.

Нельзя построить хорошее здание без проекта. То же можно сказать и о бизнесе. Его разработка позволяет оценить возможные перспективы нового бизнеса, заранее предвидеть проблемы, найти способы их решения, выявить достоинства и недостатки различных стратегий развития предприятия, определить, какие нужны производственные ресурсы, обеспечить нужной информацией кредитора, рассчитать объем инвестиций и срок их окупаемости.

Бизнес-план отражает курс развития предприятия на определенный период и служит основой для решения вопроса о выделении бюджетных инвестиций, предоставлении банковских кредитов.

Бизнес-план может использоваться для проведения реструктуризации, приватизации предприятия, получения внешних инвестиций, способствует привлечь к реализации планов предприятия потенциальных партнеров, которые смогут вложить собственный капитал или имеющиеся у них новейшие технологии. Бизнес-план должен убедить потенциального инвестора в возможности получить прибыль, вступив в коммерческие отношения с данным предприятием.

Составление бизнес-плана дает возможность его использования для разработки концепции, стратегии бизнеса. Эта функция жизненно необходима как в период создания предприятия, так и при выработке новых направлений деятельности.

Бизнес-план позволяет оценить возможности развития нового направления деятельности, контролировать процессы развития предприятия, выполнение бизнес-плана.

14. Государственная администрация как субъект государственного управления. Организационная среда государственной администрации

Государственная администрация на федеральном уровне представлена системой федеральных органов исполнительной власти. Эта система включает совокупность государственных институтов различных организационно-правовых форм, виды которых определены Указом Президента РФ "О системе федеральных органов исполнительной власти" от 14 августа 1996 г. № 1176. Содержание этой системы раскрывается через конкретную структуру ее организационных элементов, т.е. через конкретный перечень органов исполнительной власти различных организационно-правовых форм, действующих в определенный период времени. Эта структура может меняться в зависимости от изменения целей и приоритетов социально-экономического развития, государственной политики в отношении отдельных отраслей управления. Она определяется указами Президента РФ о структуре федеральных органов исполнительной власти. Такие указы издавались в 1996, 1997, 1998 и 2000 гг. и касались упразднения и реорганизации отдельных министерств и ведомств и образования новой структуры федеральных органов исполнительной власти ⁵.

Органы федеральной государственной администрации, образующие ее конкретную структуру, создаются только с таким наименованием и статусом, которые предусмотрены Указом Президента РФ от 14 августа 1996 г. № 1176. В соответствии с этим Указом на федеральном уровне действуют органы исполнительной власти таких организационно-правовых форм, как министерства РФ, государственные комитеты, федеральные комиссии, федеральные службы, российские агентства, федеральные надзоры.

· Министерство РФ - это федеральный орган исполнительной власти, проводящий государственную политику и осуществляющий управление в установленной сфере деятельности, а также координирующий в случаях, установленных законодательством, деятельность иных федеральных органов исполнительной власти в этой сфере. Министерство возглавляет входящий в состав Правительства РФ министр (федеральный министр).

· Государственный комитет РФ, федеральная комиссия РФ - федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие на коллегиальной основе межотраслевую координацию по вопросам, отнесенным к их ведению, а также функциональное регулирование в определенной сфере деятельности. Возглавляют госкомитеты и федеральные комиссии РФ председатели, назначаемые и освобождаемые от должности Правительством РФ.

· Федеральная служба России, российское агентство, федеральный надзор России - федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие специальные (исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и другие) функции в установленных сферах ведения. Федеральную службу России возглавляет руководитель (директор), российское агентство - генеральный директор, федеральный надзор - начальник. Руководителей всех этих органов назначает и освобождает от должности Правительство РФ, за исключением руководителей органов, подведомственных Президенту РФ.

· Территориальные органы министерств и ведомств РФ. Исполнительная власть РФ реализуется не только через центральные органы государственной администрации, но и через их территориальные структуры в тех случаях, когда эти органы образуют такие структуры. Территориальные органы созданы госкомитетом, Минобороны, Минюстом, Министерством иностранных дел, Госатомнадзором и многими другими федеральными органами. Территориальные структурные подразделения федеральных органов исполнительной власти образуют территориальный уровень системы исполнительной власти РФ. Эти территориальные органы именуются, как правило, главными управлениями или управлениями. Они возглавляются начальником, который назначается и освобождается от должности, руководителем соответствующего федерального органа исполнительной власти по согласованию с главой исполнительной власти соответствующего субъекта РФ. В своей деятельности они руководствуются Конституцией РФ, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента РФ, постановлениями и распоряжениями Правительства РФ и правовыми актами управления соответствующего федерального органа исполнительной власти. Порядок создания и деятельности территориальных органов, размер ассигнований на их содержание устанавливает Правительство РФ. Главы исполнительной власти субъектов РФ вправе вносить предложения по вопросам деятельности этих органов на рассмотрение Президента РФ и Правительства РФ.

Территориальные органы создаются в сфере исключительного ведения Федерации и подчиняются только по вертикали своим ведомственным центральным органам.

Любая система управления действует не в вакууме, а в конкретных условиях, в организационной среде. Организационная среда оказывает воздействие на процесс управления на всех стадиях.

Организационная среда системы государственного управления представляет собой совокупность внутренних и внешних переменных факторов воздействия на цели государственного управления.

Внешние факторы - факторы, воздействующие на систему государственного управления извне. Внешние факторы не могут быть изменены самим государственным аппаратом, к ним можно только приспособиться, минимизировать их негативное воздействие или воспользоваться представляемыми ими возможностями.

Внутренние факторы - факторы, определяющие функционирование системы государственного управления, исходя из ее структуры, принципов и методов. Эти факторы могут быть изменены самой государственной администрацией, ими она может управлять, если их влияние на процесс управления ее не устраивает.

Рассмотрим внешние факторы государственной администрации.

Главной, конечной целью управляющей системы является не ее собственное существование «управление ради управления», а обеспечение надлежащего состояния и развития общества, удовлетворение его потребностей и интересов. Внешняя среда системы госуправления -- это те силы, факторы экономической, политической, правовой, культурной, духовной сфер жизнедеятельности общества, которые оказывают непосредственное влияние на процесс управляющего воздействия, питают его ресурсами или блокируют управленческие решения (действия) в случае неготовности к ним общества. В данной связи можно сказать: каково общество, такова (производная от него) система управления им. Развивается общество - реформируется управление.

Внешние факторы:

1. Система экономических отношений (экономический базис общества). Соединяет производственную базу с человеческим потенциалом и обеспечивает воспроизводство материальных продуктов, а также социальных и иных услуг, необходимых для поддержания жизнедеятельности общества и каждого отдельного человека. Создавая и поддерживая упорядоченность экономических процессов, государство всегда связано с закономерностями экономической деятельности, и свои правила (нормы) может формулировать только таким образом, чтобы они соответствовали познанным закономерностям. Иначе неизбежно противоречие между государственным управлением и интересами участников экономических процессов, ведущее к снижению динамики и эффективности последних.

2. Социальная сфера общества, состоящая из специфических социальных интересов, социальных отношений, социальной инфраструктуры.

Социальные интересы - это интересы сохранения, самообеспечения и воспроизводства человеческой жизни, более всего они выражаются в общении, быту, потреблении социальных услуг. Социальные отношения - отношения по обеспечению жизненными средствами, по воспроизводству социальных и природных данных человека, по приобщению совокупного человека к производству, к существующей или изменяющейся системе общественных отношений. Под социальной инфраструктурой понимается совокупность материально-вещественных элементов, создающих условия удовлетворения социальных интересов людей, т.е. набор структур по оказанию социальных услуг.

Современное государство несет ответственность перед обществом за состояние и темпы развития его социальной сферы. Тем самым оно призвано постоянно ориентироваться на происходящее в социальной жизни, вырабатывать и реализовывать свои управляющие воздействия на основе социальных потребностей и интересов людей и в целях их удовлетворения.

15. Структура аппарата государственного управления. Организация структурных подразделений аппарата исполнительной власти в Российской Федерации

Под структурой понимается строение и внутренняя форма организации системы, выступающая как единство устойчивых взаимосвязей между ее элементами. В ней выделяются два компонента: строение, совокупность элементов и система отношений между ними. Сложные образования характеризуются полиструктурностью. Исполнительная власть одновременно имеет несколько структур: кадровую, территориальную, функциональную, организационную и др.

Организационная структура -- это деление целого на организационно обособленные единицы и сеть управленческих связей в нем. Организационная структура -- форма разделения и кооперации административной деятельности, форма закрепления разделения труда по управлению, устойчивая схема распределения его задач, функций. Поэтому ее можно рассматривать и как структуру целей, функций администрации, выражающуюся в дифференциации ее на части и в системе организационных связей в ней.

На структуру аппарата влияют многие объективные и субъективные факторы. Важнейшим среди них является содержание деятельности, т. е. комплекс функций административной деятельности.

Административные структуры обладают множеством признаков, которые могут быть использованы в качестве критериев их группировки. Различают структуры простые и сложные, жесткие и гибкие, линейные и функциональные, постоянные и переменные, типовые и индивидуальные, формальные и неформальные, сложившиеся и экспериментальные, централизованные и децентрализованные и др. Можно различать структуры устойчивые и неустойчивые, надежные и ненадежные, бюрократические и демократические, дорогие и дешевые и т. д. Структуры исполнительной власти должны быть прежде всего эффективными (надежными, стабильными и способными к необходимым перестройкам), демократичными и по возможности дешевыми.

Государственная администрация представляет собой целостное образование, состоящее из большого количества разнообразных частей. В ней можно различать несколько основных типов структурных единиц:

а) аппарат ведомства;

б) аппарат ведомственного подразделения;

в) региональный аппарат;

г) орган государственной исполнительной власти;

д) администрация организации;

е) структурное подразделение органа, администрации;

ж) должность.

Каждая структурная единица аппарата государственной администрации -- это его самоуправляемая, автономная, имеющая свою компетенцию, организационно оформленная часть, существование которой предопределено правовым актом.

Тип организационной структуры системы определяется типом власти (подчинения). Если система основана на линейной власти, значит, у нее линейная структура. Использование функциональной власти приводит к образованию функциональных структур. Таковыми являются, например, службы уголовного розыска и другие милицейские службы в системе МВД. Их областные, городские, районные подразделения (управления, отделы, отделения) линейно подчиняются соответствующему органу внутренних дел и функционально -- вышестоящему звену ведомственной службы.

На федеральном уровне субъекты исполнительной власти образуют:

1) Президент Российской Федерации (совместно с его аппаратом - Администрацией Президента РФ);

2) Правительство Российской Федерации;

3) федеральные органы исполнительной власти (федеральные министерства, федеральные службы, федеральные агентства) совместно со своими территориальными органами.

На уровне федеральных округов:

полномочные представители Президента РФ в федеральных округах.

На уровне субъекта Российской Федерации:

1) глава исполнительной власти субъектов Российской Федерации (президенты, главы администраций);

2) правительство субъектов Российской Федерации;

3) иные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

На уровне муниципального образования: главы муниципальных образований и органы местного самоуправления (в части полномочий, наделенных государственными органами исполнительной власти).

16. Принципы функционирования органов государственного управления

Основным организационным принципом построения органов государственного управления (исполнительной власти) является сочетание централизации и децентрализации.

Принцип централизации вытекает из единства системы органов государственного управления (исполнительной власти). Он обусловлен наличием предметов ведения, полномочий, функций. В централизованном порядке определяются звенья этой системы, взаимоотношение между звеньями в системе.

Децентрализация означает закрепление законодательством предметов ведения и полномочий за тем или иным органом, которые он должен осуществлять самостоятельно без вмешательства со стороны вышестоящих органов. Так, например, характер полномочий, задачи, функции министерства закрепляются в Положении о нем, которое утверждается Советом Министров Республики Беларусь, и в рамках этих полномочий министерство самостоятельно. Но в то же время, исходя из принципа централизации, акты министерства должны соответствовать Конституции Республики Беларусь, декретам и указам Президента Республики Беларусь, постановлениям Совета Министров Республики Беларусь.

Полномочия исполкомов определяются в зависимости от их места в системе местных органов управления. В пределах соответствующей административно-территориальной единицы (области, районе) они действуют самостоятельно.

Сочетание централизации и децентрализации в осуществлении исполнительной власти позволяет реализовать ее единство в многообразии.

Принцип законности проявляется, прежде всего, в том, что все органы государственной власти, должностные лица обязаны соблюдать Конституцию Республики Беларусь, законы, подзаконные нормативные акты.

Правовые акты или их отдельные положения, признанные в установленном законом порядке противоречащими положениям Конституции Республики Беларусь, не имеют юридической силы.

Акты нижестоящих органов исполнительной власти не должны противоречить актам вышестоящих органов.

Правовой основой построения системы органов государственного управления (исполнительной власти) являются: Конституция Республики Беларусь, Закон Республики Беларусь «О Совете Министров Республики Беларусь»; Закон Республики Беларусь «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь».

Исходя из этих нормативных установлений следует выделить следующие звенья в системе органов государственного управления (исполнительной власти):

1. Совет Министров Республики Беларусь.

2. Центральные органы исполнительной власти отраслевой и специальной компетенции:

· министерства;

· государственные комитеты;

· комитеты при Совете Министров;

3. Местные органы государственного управления;

4. Местные органы внутреннего управления - администрация предприятий, учреждений.

17. Общее распределение функций между государственными и муниципальными организациями

Процесс государственного и муниципального управления деятельностью находит свое выражение в реализации государственными муниципальными органами (организациями) определенных функций управления -- направлений управленческой деятельности, позволяющих в совокупности осуществлять управляющее воздействие и создавать необходимые условия для решения поставленных задач. Выполняемые в определенной последовательности они образуют управленческий цикл, состоящий из нескольких этапов.

Выделяют следующие основные функции управления и, соответственно, основные этапы управленческого цикла: анализ и оценка обстановки; выработка и принятие управленческих решений; планирование; организация исполнения планов и принятых решений; контроль; оценка деятельности. Выделение этих этапов и указанная их последовательность в значительной мере условны, однако исходным пунктом, начальным этапом управленческого цикла в управлении деятельностью социальной организации является оценка обстановки. Деловая обстановка (политическая, экономическая или иная) рассматривается как совокупность условий, складывающихся на конкретном участке или направлении деятельности государственного (муниципального) органа (учреждения) и факторов, оказывающих существенное влияние на выработку и исполнение управленческих решений.

Оценка обстановки как функция управления представляет собой процесс познания по избранным критериям состояния и динамики развития обстановки в целом (в масштабах страны, региона, муниципального образования), или ее отдельных элементов. Вместе с тем, это и результат указанного процесса, отражающий отношение субъекта управления к складывающейся обстановке и ее элементам, к их значению для решения задач государственного и муниципального управления. Оценка обстановки позволяет решать следующие основные задачи:

- выявление и осознание характера возникающих в ходе развития обстановки проблем и определение возможностей их разрешения;

- определение степени реальной и потенциальной опасности источников внешних и внутренних угроз;

- выявление возможностей, путей и средств устранения или локализации возникшей опасности;

- выявление факторов внешней и внутренней среды, оказывающих существенное влияние на организацию деятельности и требующих принятия адекватных управленческих решений;

- постановка значимых целей и определение вытекающих из них конкретных задач и направлений деятельности, требующих концентрации имеющихся сил и средств;

- определение готовности сил и средств к действиям в условиях изменения обстановки;

- создание информационных баз данных для выработки и принятия решений, планирования деятельности организации и реализации других управленческих функций. Центральное место в деятельности субъекта управления занимают выработка и принятие управленческих решений. От их качества зависит эффективность государственного и муниципального управления. В теории и практике управления термин «решение» употребляется в двух значениях. Во-первых, как действие, практическое разрешение какого-либо вопроса, той или иной проблемы (решить, т.е. сделать). Во-вторых, как результат, продукт сложного многоаспектного мыслительного процесса, который заканчивается определенным выводом (суждением). Решение содержит не всякий вывод, а только вывод о будущих действиях. Этот вывод выступает идеальной моделью предстоящих практических действий и отвечает на вопрос «что делать?». Он содержит в себе цель и предмет предстоящей работы. При этом действие может осуществляться не только в активной форме (действия), но и в пассивной (бездействия).

Управленческое решение -- это зафиксированный устно, письменно или каким-либо иным способом волевой акт, вывод субъекта управления о необходимости или желательности конкретного действия или бездействия объекта управления, предусматривающий программу действий для достижения поставленной цели. Основное содержание принятия решения -- целеполагание, то есть формирование и выдвижение цели предстоящей деятельности, а также определение возможных и выбор оптимальных способов ее достижения.

Выработка и принятие управленческих решений имеет наиболее ярко выраженный творческий характер, а потому и реализация этой функции управления в отличие от других функций мало поддается структурированию и регламентированию. В сфере государственного и муниципального управления решения принимаются индивидуально уполномоченным на то должностным лицом или путем голосования соответствующим коллективным органом (Государственная Дума, Совет Федерации, городская дума и т.д.).

В зависимости от содержания и назначения различают структурные и функциональные управленческие решения. Структурные решения указывают на необходимое или желательное состояние организационной структуры данной системы управления (например, распределение функциональных обязанностей, расстановка имеющихся сил и средств и т.п.). Функциональные решения указывают на необходимые действия по реализации тех или иных функций управления (по оценке и прогнозированию деловой обстановки, осуществлению контроля и т.д.). На среднем и низовом уровнях основную массу составляют функциональные управленческие решения, с повышением уровня государственного и муниципального управления все в большей степени преобладают структурные решения.

Решения могут быть стандартными, типовыми или творческими. Стандартные решения, соответствуют устойчивому, оправдавшему себя на практике стереотипу (клише) действий субъекта управления в той или иной привычной (штатной) ситуации. Такого рода решения принимаются нередко автоматически во исполнение разного рода инструкций, указаний, предписаний, которые обязательны для исполнения. Иногда такого рода решения принимаются в ситуациях, которые вынуждают менеджера-чиновника действовать строго определенным образом и никак иначе.

Типовые решения соответствуют повторяющимся, относительно несложным ситуациям. Способы их разрешения, как правило, хорошо известны и апробированы на практике. Подобные решения принимаются по аналогии на основе опыта прошлого или существующей практики принятия решения в подобных случаях с учетом особенностей данной конкретной ситуации. Такой способ выработки решений широко используется, но требует предварительного глубокого критического анализа, сопоставления причин и условий возникновения аналогичных ситуаций в прошлом, а также возможностей применения полученного опыта их разрешения в настоящем.

Для выработки, нахождения творческих (неординарных, нестандартных) решений необходимы генерация новых идей, использование методов индукции, дедукции, сравнения, моделирования и других. Такие решения наиболее характерны для проблемных ситуаций, для которых отсутствует практический опыт разрешения, недостаточно разработаны соответствующие теоретические подходы. На практике бывает, что имеющийся опыт и теоретические подходы неизвестны субъекту управления, принимающего решение, или их использование для него по тем или иным причинам затруднено либо недоступно.

Планирование -- это процесс подготовки и принятия взаимосвязанных управленческих решений по достижению цели (целей) предстоящей деятельности. Результаты этого процесса оформляются в виде плана. Важно, чтобы в результате планирования было обеспечено соответствие планируемых мероприятий текущей и прогнозируемой обстановке, приоритетным целям и задачам, которые предстоит решать на протяжении определенного периода.

Только тогда с помощью планирования достигается объединение в единый комплекс целей, задач и мероприятий предстоящей деятельности различных министерств и ведомств, разных государственных учреждений и их подразделений, отдельных работников.

Содержащиеся в плане цели, задачи и мероприятия должны быть взаимообусловленны и взаимосвязанный Конкретные цели деятельности государственного и муниципального управления в планируемый период базируются на выводах, сделанных субъектом управления по результатам оценки обстановки. Движение к достижению каждой цели осуществляется посредством решения обусловленных ею соответствующих задач. Каждой включенной в план задаче предстоящей деятельности должны соответствовать конкретные мероприятия. Их выполнение предполагает необходимость определения требуемых сил и средств, тактики и порядка их использования, исполнителей, сроков исполнения и ответственных за исполнение. Следует иметь в виду, что мероприятия плана, если они не увязаны с текущей и прогнозируемой обстановкой, с целями и задачами предстоящей деятельности, а также не обеспечены реальными возможностями, превращаются в набор разрозненных и бессмысленных действий.

Перспективные планы представляют собой комплексные программные решения по достижению целей преимущественно долгосрочного характера, вытекающих из прогнозов или желательных сценариев развития страны, региона, муниципального образования, из требований законодательных и подзаконных актов или предстоящих кардинальных изменений политической и социально-экономической обстановки. В зависимости от продолжительности сроков действия такие планы подразделяются на долгосрочные (5 и более лет), среднесрочные (3-4 года) и краткосрочные (1,5-2 года). Перспективные планы разрабатываются в основном на высших уровнях государственного и муниципального управления. Процесс подготовки перспективных планов требует специального информационного и аналитического обеспечения и базируется на долгосрочном прогнозе развития страны, региона, муниципального образования, а также политической и социально-экономической обстановки.

Наиболее распространены текущие планы, которые играют роль связующего звена между перспективными, а также с ситуационными и некоторыми другими планами, позиции которых при необходимости уточняются и реализуются в текущих планах посредством включения в них соответствующих мероприятий. Текущие планы разрабатываются на всех уровнях управления и охватывают основные стороны деятельности государственного (муниципального) органа, его структурных подразделений и отдельных работников.

Планирование строится на основе определенных принципов, подлежащих неукоснительному соблюдению субъектами управления этой деятельностью всех уровней. К ним относятся принципы законности (соответствия содержания планов, их целей, задач и мероприятий требованиям законодательных и подзаконных нормативных правовых актов), правомочности (соответствие содержания плана компетенции субъекта управления), системности (каждый план взаимоувязан с другими планами), преемственности (учет оценок, выводов и результатов выполнения предшествующих планов), конкретности (однозначное формулирование содержания мероприятий, указание сроков их реализации, исполнителей и ответственности), реальности (соответствие возможностям исполнителей), гибкости (наличие ресурсов, обеспечивающих возможность своевременного реагирования на существенно меняющиеся условия).

Организация исполнения планов и принятых решений -- функция управления, суть которой составляет формирование взаимных отношений между государственными и муниципальными органами и организациями, их подразделениями, отдельными работниками, а также обеспечение иных условий, необходимых для успешной реализации принятого решения (плана). Организация процесса реализации принятого решения включает в себя: уяснение (уточнение) цели решения, декомпозицию цели, оценку условий реализации решения, а также доведение до сведения исполнителей принятого решения и условий его реализации; создание организационных предпосылок для реализации принятого решения; расстановку имеющихся сил и средств, необходимых для решения задачи; координацию и взаимодействие в процессе реализации решения; обеспечение исполнения принятого решения.

Менеджером-чиновником определяется: состав факторов, способствующих или препятствующих достижению поставленной цели; примерный объем работ по каждой задаче (подцели); время, необходимое для выполнения этого объема работ с учетом обстановки; способы действий и их последовательность применительно к каждой задаче; состав исполнителей для реализации принятого решения; рациональное распределение исполнителей по задачам; распределение между исполнителями обязанностей, прав и ответственности, а также материальных, финансовых и иных ресурсов; порядок обмена информацией. Необходимо также определить свое место в организации и осуществлении исполнения принятого решения.

Формирование организационных предпосылок для реализации плана, принятого решения может предполагать:

- создание новых государственных (муниципальных) организаций и/или упразднение существующих, ставших излишними в новых условиях;

- организационное оформление новых самостоятельных функциональных участков (подразделений учреждения), которые специализируются на выполнении функций, предусмотренных принятым решением, и/или упразднение существующих;

- укрепление в качественном и количественном отношении подразделений, в функции которых в силу существующего их распределения входит реализация принятого решения. Укрепление подразделения в качественном отношении предполагает сосредоточение в нем опытных и наиболее квалифицированных работников (возможно специализирующихся на решении соответствующих задач). Усиление подразделения в количественном отношении означает введение в него дополнительно новых, в частности, молодых работников;

- изменение существующего распределения функций между подразделениями учреждения и отдельными работниками либо порядка их взаимодействия;

- создание временной рабочей (функциональной) группы из наиболее квалифицированных представителей различных подразделений учреждения, предназначенной для реализации принятого решения;

- изменение уровня подчиненности отдельных подразделений и работников, осуществляемое в следующих основных формах: выведение их из-под подчинения непосредственного руководителя, переподчинение другому руководителю, введение двойной -- административной и функциональной -- подчиненности, подчинение непосредственно первому руководителю учреждения и др.;

- организацию контроля процесса исполнения решения (введение особого порядка контроля, доклада об изменении деловой обстановки, о ходе работ и результатах проводимых мероприятий -- ежедневно, по каждому вновь возникающему обстоятельству, непосредственно первому руководителю и т.д.);

- временное изменение состава и направленности информационных потоков в учреждении в интересах повышения эффективности информационно-аналитического обеспечения исполнения решения;

- приоритетное материально-техническое обеспечение отдельных линий и направлений работы; специальный отбор работников, отвечающих повышенным требованиям, вытекающим из характера работы и результатов, предусмотренных принятым решением и т.д.

Следующая функция управления -- контроль -- представляет собой систему управленческих мер по наблюдению за ходом и проверке результатов деятельности, осуществляемую уполномоченными на то субъектами управления с целью выявления и устранения отклонений в этой деятельности от установленных требований или заданных параметров, контроль которой позволяет решать следующие основные задачи:

- определение фактического состояния и соответствия государственного и муниципального управления (деятельности учреждения, предприятия, организации, подразделения, работника) требованиям соответствующих законов, подзаконных актов РФ, ведомственных нормативно-правовых актов, основополагающим принципам государственного и муниципального управления;

- предупреждение, своевременное выявление и исправление ошибок, устранение недостатков в работе по реализации действующих программ, планов работы, принятых решений;

- оказание объектам контроля помощи в решении стоящих перед ними задач и совершенствовании управления их деятельностью;

- повышение в контролируемых объектах исполнительской дисциплины и ответственности, изучение и оценка деятельности конкретных должностных лиц для улучшения расстановки и более эффективного использования кадров;

- выявление, обобщение, распространение и внедрение положительного опыта в целях совершенствования государственного и муниципального управления.

В зависимости от того, входят ли субъекты контроля в состав контролируемой системы или нет, различают, соответственно, внутренний (внутриведомственный) контроль и внешний (вневедомственный) контроль.

Оценка деятельности учреждения (организации) и работников -- это процесс познания свойств их деятельности и его результат, выражающий отношение субъекта управления к полезности деятельности учреждения (организации), подразделения, работника с позиций достижения поставленных целей и выполнения целей государственного и муниципального управления. Эффективность работы государственного (муниципального) учреждения (организации) зависит, главным образом, от следующих факторов:

1. качества целеполагания (степени соответствия целей учреждения потребностям населения, состоянию внешней среды, собственным возможностям и интересам работников);

2. масштабов и уровня стратегического планирования и управления;

3. уровня мотивации, побуждающей участников учреждения к деятельности во имя достижения поставленных целей;

4. объема и качества используемых учреждением ресурсов;

5. качества тактического управления.

Существуют различные аспекты эффективности государственного и муниципального управления, в их числе:

1. внешняя, оценивается с позиций степени использования внешних возможностей учреждения (организации);