Современная государственная кадровая политика

Размещено на http://www. allbest. ru/

Министерство образования и науки Российской Федерации

ДАЛЬНЕВОСТОЧНЫЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ТЕХНИЧЕСКИЙ

УНИВЕРСИТЕТ

Тихоокеанский институт политики и права

КУРСОВАЯ РАБОТА

По дисциплине: «Система государственного и муниципального управления»

Современная государственная кадровая политика

Студентка V курса

Группы ЗП-6601

Заочного отделения

Тимонова Юлиана

Владивосток 2011 г.



Содержание

государственный кадровый труд управленческий

1. Современная государственная кадровая политика

1.1 Понятие, структура и функции государственной кадровой политики

1.2 Цели, методы и источники изучения государственной кадровой политики

1.3 Субъекты и объекты ГКП

1.4 Принципы современной государственной кадровой политики

2. Механизм реализации, основные направления ГКП

2.1 Механизм реализации ГКП

2.2 Административно-политическая элита в системе государственной власти

2.3 Кадровый резерв государственной службы

2.4 Профессионализация труда в государственной службе

2.5 Нравственная основа кадровой политик



1. Современная государственная кадровая политика

1.1 Понятие, структура и функции государственной кадровой политики

Среди множества задач российского государства первостепенное значение имеет разработка эффективной системы кадровой работы. Ее актуальность и сложность определяют следующие обстоятельства:

· кадры, персонал являются творцами и производителями материальных и духовных ценностей, субъектами управления общественными процессами;

· многоаспектность кадровой проблемы, необходимость учета и использования для ее решения организационно-управленческих, социально-экономических, правовых, нравственных и психологических знаний и умений;

· необходимость применения новых подходов в соответствии с обновлением всей политики Российской Федерации, учета отечественного и зарубежного опыта.

Государственная кадровая политика (ГКП) заключается в определении стратегии работы с кадрами на общегосударственном уровне, целью которой является формирование, развитие и рациональное использование трудовых ресурсов страны. Российская государственная кадровая политика находится в стадии разработки, формирования ее концепции, т. е. системы взглядов на цели и принципы работы с кадрами. Понятием "кадры" принято обозначать основной (штатный) и квалифицированный состав работников. В последние годы в научной литературе и практике часто используется более емкое понятие "персонал", которое включает весь личный состав работающих. Наряду с кадровыми работниками к персоналу относятся временные, совместители, стажеры, проходящие испытательный срок и другие категории. На основе кадровой политики строится кадровая работа, теория и практика управления персоналом. Кадровая политика разрабатывается и реализуется на разных уровнях управления. На федеральном (общегосударственном) и региональном (субъектов Федерации) уровне осуществляется государственная кадровая политика. Через законодательство, систему подготовки кадров, государственный контроль она оказывает воздействие также на кадровую политику муниципалитетов и трудовых организаций. Таким образом, государственной кадровой политике отводится ведущая роль в системе управления трудовыми ресурсами России. В структуре ГКП выделяются следующие основные компоненты:

· официально признанные цели, задачи и принципы деятельности государства по регулированию кадровых процессов и отношений;

· главные критерии оценки кадров;

· направления и формы совершенствования подготовки, переподготовки и повышения квалификации персонала;

· формы и способы рационального использования кадрового потенциала страны.

К числу важнейших социальных функций ГКП относятся следующие:

· повышение эффективности государственного управления и общественного производства;

· укрепление государственной целостности и социально-политической стабильности общества;

· вовлечение трудовых ресурсов в государственное управление и местное самоуправление в интересах государства, общества и человека.

1.2 Цели, методы и источники изучения государственной кадровой политики

Государственная кадровая политика является частью, определенной сферой социальной политики, через которую она включается в общий комплекс внутренней и внешней политики Российской Федерации. Приоритеты и цели ГКП определяются в зависимости от государственного устройства, уровня развития и состояния общества. Поскольку и государственное устройство, и организация российского общества находятся в стадии реформирования, постольку приоритеты и цели ГКП не приобрели пока достаточной определенности и конкретности, высказываются, в частности, различные взгляды на объем и пределы государственного регулирования кадровых процессов, на уровень централизации государственной службы, на соотношение платного и бесплатного обучения в системе подготовки и переподготовки кадров. Вместе с тем в процессе теоретической и практической деятельности все более отчетливо вырисовываются основные черты ГКП, ее главные цели и приоритетные направления.

В концепции ГКП предусматриваются следующие главные цели:

· обеспечение высокого профессионального уровня управленческого и исполнительного труда;

· эффективное использование интеллектуального потенциала трудовых ресурсов страны;

· создание благоприятных условий для развития и проявления способностей работников, системы стимулирования профессионального роста и служебного продвижения.

· Приоритетными стратегическими направлениями достижения указанных целей следует считать:

· обеспечение высококвалифицированными, компетентными кадрами государственной службы Российской Федерации;

· формирование системы обеспечения рыночной экономики соответствующими кадрами специалистов массовых профессий, предпринимателей, менеджеров, фермеров и др. ;

· реформу средней и высшей школы, специального профессионального образования, в том числе послевузовского, с учетом социальных и экономических преобразований, требований современного этапа научно-технического прогресса и организации труда;

· обеспечение рациональной трудовой занятости населения, предотвращение массовой безработицы, особенно среди молодежи, уволенных в запас военнослужащих и специалистов ВПК;

· создание новой нормативно-правовой и информационной базы кадровой работы в целях научного обеспечения государственного регулирования кадровых процессов.

В целом новая концепция государственной кадровой политики направлена на укрепление демократического правового государства и социально ориентированной рыночной экономики, на обеспечение конституционного права граждан на свободу выбора места, рода и времени своей трудовой деятельности. Успешное изучение указанного предмета как объекта научного исследования и как учебной дисциплины предполагает использование определенных методов, наиболее важными из которых являются:

· признание диалектики общего, особенного и единичного, в соответствии с которой необходимо прежде всего уяснить суть кадровой политики, ее социальную обусловленность, а затем раскрыть механизмы ее реализации в конкретных условиях;

· применение принципов объективности, системности, историзма в описании и объяснении кадровых процессов и отношений;

· творческий подход, предполагающий критическое отношение к стереотипам прошлого, усвоение ценного опыта в работе с кадрами, накопленного в нашей стране и за рубежом, выявление новых тенденций, изучение современных технологий управления персоналом;

· активное использование методологии структурно-функционального и статистического анализа кадровых процессов, эмпирических данных и теоретических выводов социологических исследований.

· Среди источников изучения данной дисциплины наибольшую ценность имеют:

· законы и нормативные документы Российского государства, прежде всего Конституция Российской Федерации, федеральные законы, указы Президента, постановления Правительства, регламентирующие кадровую политику и управление персоналом государственной службы;

· нормативные акты субъектов Федерации, относящиеся к кадровой работе;

· документы и материалы политических партий и движений, выступления партийных и политических лидеров.

1.3 Субъекты и объекты ГКП

В советский период кадровая политика оставалась монополией КПСС. Возможности других субъектов были сведены к минимуму. В современных условиях происходит расширение круга реальных участников разработки и реализации ГКП, и она приобретает новое качество - многосубъектность. Субъектом ГКП принято называть активного участника кадровых процессов, наделенного правами и ответственностью, т. е. компетенцией вырабатывать и осуществлять государственную кадровую политику. Согласно Конституции РФ первосубъектом ГКП является многонациональный народ России, выступающий первоисточником государственной власти. Свою роль он выполняет как непосредственно, так и опосредованно.

Непосредственное участие выражается через референдумы, выборы высших, региональных и муниципальных должностных лиц (Президента, губернаторов, глав администраций муниципалитетов, депутатов разных уровней). Опосредованное участие реализуется через представительные органы, конференции, учет общественного мнения и другие демократические процедуры. Важно отметить, что в последнем варианте народ делегирует полномочия субъекта кадровой политики своим представителям - депутатам и делегатам. Государство выступает главным субъектом кадровой политики, формирующим ее стратегию, основные принципы и цели. При этом должны учитываться интересы народа, социальных групп и слоев, права отдельного человека. Эта сложная задача решается путем распределения кадровых функций среди ветвей государственной власти. Так, Федеральное Собрание не только выражает волю избирателей, но и придает кадровой политике легитимный характер, закрепляя законодательно ее основы и принципы, контролируя в определенной мере ее осуществление. Органы исполнительной власти участвуют в выработке и реализации ГКП в целом и в частности в многочисленных подчиненных организациях и учреждениях, где трудятся около 900 тысяч человек, что составляет 89% всего государственного аппарата. Следует отметить, что в законодательных органах Российской Федерации доля госслужащих составляет лишь 1%. Судебная власть и прокуратура призваны контролировать соблюдение законности в работе с кадрами, осуществлять правовую и социальную защиту государственных и муниципальных служащих, всех работников. Таким образом, каждая ветвь власти выступает в роли субъекта ГКП, наделенного определенными функциями и полномочиями. Президент России как всенародно избранный глава государства призван:

· интегрировать волю народа и координировать действия всех ветвей власти в сфере кадровой политики;

· определять приоритеты, главные цели и задачи ГКП, издавая соответствующие указы, положения и другие документы;

· обеспечивать согласованное взаимодействие и функционирование федеральных органов власти;

· назначать работников на весьма широкий круг должностей, в том числе министров обороны, внутренних дел, иностранных дел, руководителей Федеральной Службы Безопасности.

В целях обеспечения вышеуказанных полномочий Президента в его Администрации создано Управление кадровой политики. Органом, предназначенным для координации действий всех ветвей государственной власти, является Совет по кадровой политике при Президенте РФ, в состав которого на паритетных началах входят представители Президента, палат Федерального Собрания, Правительства РФ, высших органов судебной власти. Статус субъектов ГКП имеют также органы власти республик, краев и областей, на которые возложены полномочия по реализации целей и принципов федеральной кадровой политики в регионе в процессе выработки и реализации региональной кадровой политики, отражающей специфические условия субъекта Федерации. Более или менее активное влияние оказывают на ГКП политические партии, муниципальные органы власти и их объединения (Союз российских городов, Российский Союз местных властей и др. ), профессиональные союзы работников различных отраслей, предпринимателей и товаропроизводителей, финансовые группы и банки. Завершая краткий обзор субъектов ГКП, следует обратить внимание на негативную роль криминальных структур, которые проявляют большую заинтересованность в проникновении во власть. Используя значительные финансовые ресурсы, богатый арсенал незаконных средств и методов, они нередко устраняют неугодных и неподкупных должностных лиц и стремятся обеспечить продвижение своих ставленников на ответственные должности в органах государственной и муниципальной власти и управления. Многосубъектность ГКП, как, впрочем, любое демократическое достижение, усложняет процесс ее разработки и реализации, но вместе с тем при надлежащей организации обеспечивает более высокий уровень профессиональной подготовки, отбора и продвижения кадров.

К объектам ГКП относятся трудовые ресурсы страны, отдельные группы и категории населения, кадровые процессы и отношения, на которые направлена деятельность субъектов кадровой политики. Многообразие объектов ГКП побуждает вводить определенное "разделение труда" среди субъектов, включая в их компетенцию соответствующие категории кадров, процессы и отношения. Лишь государство как главный субъект кадровой политики в качестве объекта своего воздействия имеет все кадры общества, все трудовые ресурсы, многие кадровые процессы.

Были созданы три общенациональные программы:

1. Развитие персонала.

2. Профессиональная ориентация и психологическая поддержка населения.

3. Реформирование профессиональной школы и разработка сети региональных программ управления человеческими ресурсами.

В центре внимания и непосредственного воздействия со стороны государства находятся персонал государственной службы, кадры аппарата органов власти, процессы и отношения, складывающиеся в органах власти и управления. Такое положение объясняется не только сложностью и ответственностью государственной службы вообще, но и особой ролью этого института в разработке и реализации курса реформ в нашем обществе, в интеграции общества и его устойчивом развитии. Следует также обратить внимание на расширяющуюся практику привлечения в Россию трудовых ресурсов из стран СНГ. Государственная кадровая политика должна, учитывая это обстоятельство, регламентировать их статус и условия труда, а субъекты ГКП осуществлять контроль за использованием иностранной рабочей силы. В современной России взаимодействие субъектов и объектов кадровой политики нельзя признать отработанным и удовлетворительным. В социально-трудовой сфере возникают острые конфликты, вызванные спадом производства, ростом безработицы, задержками выплаты заработной платы, отсутствием достаточно четких критериев оценки труда и произволом администрации. Одним из важнейших показателей эффективности ГКП является утверждение отношений социального партнерства субъектов и объектов кадровой политики на всех уровнях ее реализации.



1.4 Принципы современной государственной кадровой политики

Кадровая политика, регулирование взаимодействия ее субъектов и объектов должны строиться на научной базе в соответствии с определенными принципами, т. е. основными положениями и правилами, регламентирующими работу с персоналом. В отечественной и зарубежной литературе излагаются различные классификации принципов кадровой работы, что объясняется как разнообразием условий содержания трудовой деятельности разных категорий работников, так и недостаточной определенностью, разработанностью теории кадровой политики в обновляющейся России.

Вместе с тем накопленный опыт изучения принципиальных основ кадровой политики позволяет вычленить:

· общие принципы, регулирующие кадровые процессы в целом;

· специфические принципы, относящиеся к отдельным сферам и отраслям профессиональной деятельности;

· частные принципы, регулирующие функционирование отдельных элементов кадрового процесса, которые применяются в теории и практике управления персоналом.

К общим принципам ГКП относятся: научность, конкретно-исторический подход к изучению кадровых процессов и принятию кадровых решений, законность, демократизм, нравственность, преемственность и сменяемость кадров. Конкретизацию общих принципов кадровой политики представляют собой специфические принципы, которые целесообразно рассмотреть в сфере государственной службы. К ним прежде всего относится принцип подбора кадров по профессиональным, деловым и моральным качествам. Он предполагает оценку и учет уровня общеобразовательной подготовки, специальных знаний и практических навыков в избранной сфере деятельности, а также умение ставить конкретные цели, находить оптимальные средства их достижения. Не меньшую значимость имеют способности организовать и участвовать в совместной деятельности, вносить свой вклад в создание благоприятного морально-психологического климата в коллективе, в формирование организационной культуры, соответствующей целям государственной службы. Принцип гласности придает кадровой работе открытость, прозрачность, а принимаемым решениям - обоснованность и ясность. Полнее всего он реализуется в процедурах выборности, конкурсного отбора, аттестации персонала и других коллегиальных решениях. К сожалению, действие данного принципа в настоящее время ограничивается отстранением советов трудовых коллективов, профсоюзных и других общественных организаций от кадровой работы в государственных, муниципальных и частных фирмах. Принцип законности в кадровой работе предусматривает строгое соблюдение Конституции РФ, четкое исполнение законов и других правовых актов. Он также предполагает добротную правовую подготовку государственных служащих и управленческих кадров в отраслях государственного, административного, гражданского, трудового, хозяйственного, уголовного права. К принципам ГКП относится также равный доступ граждан к государственной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой. Он означает недопустимость дискриминации кандидатов на должности государственной службы по полу, социальному положению, вероисповеданию, а также по партийной принадлежности. При этом, однако, должен выполняться принцип внепартийности государственной службы, отделения религиозных объединений от государства, который предполагает запрет на создание и деятельность в системе госслужбы политических организаций и религиозных объединений. Вне службы государственный чиновник вправе участвовать в такого рода организациях и объединениях, однако его активность в них не должна быть высокой. Функционирование и развитие государственной службы невозможно без систематического обновления кадров и преемственности руководства. Однако этот принцип кадровой политики способствует прогрессу при том условии, что новые кадры превосходят своих предшественников по уровню образования, профессиональным качествам и творческим способностям. К сожалению, это требование выполняется далеко не всегда, свидетельством чего является быстрый рост аппарата государственной службы за счет значительного числа неподготовленных и инертных людей. В этих условиях должны активнее использоваться такие методы управления персоналом, как ротация кадров, кооптация, регулярная аттестация, профессиональная переподготовка, отставка, принудительная отставка, введение контрактной системы найма, а также строгое соблюдение ст. 25 Федерального Закона "Об основах государственной службы РФ", регламентирующей выход на пенсию государственных служащих. Принцип контроля и подотчетности кадров в настоящее время реализуется крайне редко, хотя потребность в нем резко возросла в условиях экономического и политического кризиса, роста коррумпированности и снижения ответственности среди должностных лиц. Злоупотребления в сфере владения госимуществом, землей, природными ресурсами, приватизации и регулирования арендных отношений, а также во внешнеэкономической деятельности приобрели угрожающие размеры. Отсутствие эффективного контроля и обязательной отчетности как в государственной сфере, так и в сфере частного предпринимательства привело страну на грань анархии и хаоса. Вышеизложенные принципы кадровой политики не исчерпывают основных правил и положений, регулирующих работу с кадрами государственной службы. Выработка новых положений должна сочетаться с последовательной и повсеместной реализацией указанных принципов, что требует создания эффективного механизма кадровой политики.



2. Механизм реализации, основные направления ГКП

2.1 Механизм реализации ГКП

Научная концепция ГКП, включающая цели, принципы и приоритетные направления кадровой работы, является необходимой теоретической предпосылкой, для успешной реализации которой требуется создание эффективного механизма, способного привести в действие кадровый потенциал общества. Механизм реализации ГКП - это система кадровой деятельности, опирающаяся на концепцию ГКП, которая включает законодательные нормы, методические средства, организационные и информационные ресурсы, необходимые для осуществления кадровой политики. В данном механизме целесообразно выделить и рассмотреть несколько блоков обеспечения кадровой работы:

· нормативно-правовой;

· организационный;

· научно-информационный;

· учебно-методический.

Разработка законодательной и нормативной базы входит в компетенцию высших законодательных и исполнительных органов. К этой работе привлекаются научные учреждения - Российская академия государственной службы, Академия народного хозяйства и др. Принят Федеральный Закон "Об основах государственной службы Российской Федерации", утвержден Реестр государственных должностей федеральных государственных служащих. В субъектах Федерации разработаны и приняты соответствующие региональные законы и реестры. Указами Президента РФ утверждено Положение о федеральной государственной службе, созданы Совет по кадровой политике при Президенте РФ, Совет по вопросам государственной службы при Президенте РФ. Ряд нормативных актов по вопросам подготовки, переподготовки и повышения квалификации госслужащих, проведения их аттестации и конкурсного отбора приняло Правительство РФ. Однако правовое обеспечение кадровой политики страдает определенными недостатками:

· одновременно действуют законы бывшего СССР и нормативно-правовые акты Российской Федерации;

· существуют противоречивые, а порой и взаимоисключающие нормативные документы;

· наблюдается несоответствие законодательной базы субъектов РФ федеральному законодательству.

Для устранения недостатков необходимо провести ревизию массива нормативных актов, отменить излишние и противоречащие федеральным законам, указам Президента и постановлениям Правительства. Помимо этого, требуется корректировка типовых и отраслевых норм численности персонала, норм труда, обслуживания управления, классификации должностей, должностных инструкций и других документов в соответствии с изменениями кадрового потенциала и в связи с переходом на рыночные отношения. Предполагается создание в структуре органов власти и управления иерархии субъектов, формирующих, координирующих и контролирующих кадровую деятельность на федеральном, региональном и местном уровнях. На федеральном уровне эти функции правомерно возложить на Совет по кадровой политике при Президенте РФ, Главное управление по вопросам госслужбы и кадров Президента РФ, а также на специальные комиссии (комитеты) по обеспечению реализации ГКП на федеральном и региональном уровнях. На муниципальном уровне целесообразно создание служб управления персоналом, кадровых управлений и служб, определение их статуса, задач и функций. Организационное обеспечение реализации ГКП включает также использование современных отечественных и зарубежных технологий работы с персоналом, усиление контроля за деятельностью чиновников со стороны конституционных органов власти всех уровней и органов прямого народовластия. Разработка научной основы и категориального аппарата ГКП должна опираться на систему индикаторов (показателей) кадрового потенциала страны, регионов, федеральных и региональных структур, технологий прогнозирования кадровых изменений. При этом необходимо учитывать негативные демографические тенденции сокращения численности населения, средней продолжительности жизни, а также социокультурный процесс снижения уровня образованности населения с тем, чтобы своевременно вырабатывать меры по их корректировке. Научно-информационное обеспечение ГКП невозможно без улучшения статистического учета и отчетности по составу кадров, трудовых ресурсов, персоналу госслужбы. Назрела необходимость создания единой системы статистических показателей на базе общепризнанных классификаторов и стандартов, включающей формирование систематической информации о кадровом состоянии государственной службы РФ; представление ежегодных, полугодовых и ежеквартальных отчетов о кадровом движении в государственной службе; создание банков кадровой информации и ведение реестра государственных служащих. Механизм учебно-методического обеспечения ГКП должен включать все звенья подготовки и переподготовки кадров, повышения их квалификации. Роль основного учебно-методического центра возложена Указом Президента РФ на Российскую академию государственной службы. Среди прочих перед ней поставлена задача разработки образовательно-профессиональных программ и технологий, подготовки учебников и пособий. Для решения этих задач необходима издательская база для обеспечения потребности в основной литературе учебных заведений, связанных с подготовкой госслужащих, их дистанционным обучением и самообразованием. Повышение квалификации государственных служащих целесообразно проводить не только в РАГС и региональных академиях госслужбы, но и за рубежом, в учебных заведениях, где накоплен ценный опыт по дифференцированному, упреждающему обучению кадров. Целесообразно значительно улучшить подготовку специалистов для кадровых служб, разработать специальные планы, программы и методические средства, ввести в практику стажировку работников кадровых служб в высших органах государственной власти и управления.

Суммируя вышеизложенное, следует заключить, что механизм реализации ГКП сможет успешно действовать при наличии:

1. научно-обоснованной концепции современной государственной кадровой политики;

2. законодательной, нормативной, организационной, научно-информационной и учебно-методической базы кадровой политики;

3. органов и организаций, занимающихся кадровой работой на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, и специалистов по управлению персоналом, способных реализовать государственную кадровую политику

2.2 Административно-политическая элита в системе государственной власти

Она представляет собой привилегированный социальный слой высших руководителей государственного управления, обладающий выдающимися профессиональными, социальными и личностными качествами, непосредственно участвующих в принятии и осуществлении политических и государственно-управленческих решений. При социализме отрицалось существование элиты и пропагандировалась идеология эгалитаризма, т. е. социального равенства и ведущей роли народных масс в управлении обществом. Вместе с тем всячески скрывались властные преимущества и привилегии реально существовавших элитных слоев. Идеология эгалитаризма стала теоретической основой закрытой номенклатурно-бюрократической системы кадровой работы. Следует отметить негативные последствия такой кадровой политики:

· преобладающее значение клиентарных отношений, личной преданности и покровительства, протекционизма и умения пользоваться законами внутриаппаратных отношений;

· снижение значимости профессионализма и принципиальности, самостоятельности, умения и инициативы в принятии управленческих решений;

· усиление формально-анкетных и авторитарных методов регулирования кадровых процессов;

· отчуждение общества от партии и органов власти.

Отечественный опыт убедительно продемонстрировал, что отрицание элиты в конечном счете приводит к господству неэффективной, постепенно деградирующей элиты. Государственная кадровая политика современной России строится с учетом элитарного подхода, на признании неравенства способностей людей к управленческой и другим видам деятельности и необходимости формирования элиты цивилизованного демократического общества. Ее характерными чертами должны стать:

· открытость механизма формирования;

· компетентность;

· авторитет;

· нравственность

Исходя из указанных требований - ожиданий, есть основания утверждать, что в современном российском обществе административно-политическая элита находится в стадии зарождения, формирования. Процесс формирования зрелой политической элиты займет немало времени. Нынешняя административно-управленческая элита по своему составу и происхождению является, с одной стороны, социальным продолжением предшествующей элиты социалистической формации. С другой стороны, под влиянием новых социальных условий она меняется и пополняется представителями слоев, возникших в ходе экономических реформ и политических преобразований.

Структура административно-политической элиты России включает несколько слоев:

· правящую элиту федерального уровня (элиту в узком смысле слова);

· региональную правящую элиту;

· контрэлиту;

· околоэлитное окружение.

Правящая элита федерального уровня насчитывает около 2 тысяч человек и включает Президента РФ, членов Президентского Совета, лидеров и членов палат Федерального Собрания, премьер-министра, его заместителей, министров и руководителей других федеральных органов государственной власти и управления, влиятельных лидеров, руководителей финансового, промышленного и военного комплексов. Региональная административно-политическая элита насчитывает в среднем 150 - 200 человек в каждом субъекте Федерации. Контрэлита включает оппозиционеров правящей элиты: лидеров оппозиционных партий и движений. Околоэлитное окружение составляют в основном лица, занимающие государственные должностные категории Б, а также видные функционеры и советники лидеров оппозиции. Социальная значимость административно-политической элиты определяется ее функциями, главными из которых являются следующие:

· анализ интересов различных социальных групп и слоев общества и отражение их в политико-управленческих решениях;

· выработка внутренней и внешней политики государства, соответствующих программ, идеологических концепций и законов;

· организация и совершенствование политических и управленческих институтов, создание механизма реализации выработанного политического курса;

· объединение усилий различных политических сил и других элит (научной, промышленной, аграрной, деятелей искусства и т. д. ) для достижения социального мира и процветания общества.

Исполнение своих главных функций российской административно-политической элитой нельзя признать удовлетворительным. Ее формирование и функционирование затрудняют раскол и конфронтация группировок, противоборство федеральной и региональной элит, недостаток политической культуры. Процесс формирования российской административно-политической элиты протекает в осложненных политических условиях, вызванных неудачным ходом экономической реформы, резким снижением жизненного уровня большей части населения, падением общественного доверия к органам и должностным лицам государственной власти и управления, допустившим рост преступности, коррупцию в государственном аппарате и обострение межнациональных конфликтов. Следствием этого стало сокращение социальной базы и источников формирования кадров демократической формации. Об этом свидетельствует нынешний состав высшего руководства РФ. Однако в целом наблюдается тенденция омоложения: средний возраст нынешней политической элиты составляет более чем на 5 лет меньше элиты брежневского периода. Другой тенденцией является рост образованности и переориентации кадров высшего звена с производственно-технологической на гуманитарную сферу. Нынешняя правящая элита страны включает более 24% специалистов с юридическим и экономическим образованием. В региональных элитах они составляют почти 12%. В то же время заметно сократился технократический сектор в составе правящей элиты. Заслуживает быть отмеченным такой показатель роста образованности высшего управленческого слоя, как доля представителей, имеющих ученые степени доктора или кандидата наук. В высшем федеральном руководстве они составляют более 70%. Вместе с тем значительная часть руководителей министерств и ведомств игнорирует предлагаемые формы повышения квалификации и переподготовки, что во многом объясняется нестабильностью кадровой ситуации в управленческом эшелоне. Высокая кадровая мобильность высших эшелонов власти имеет своими источниками трудности овладения оптимальным стилем работы в новых условиях, а также разного рода злоупотребления, компрометирующие государственную власть и самих чиновников. Формирование достойной, т. е. авторитетной, образованной, высоконравственной и ответственной административно-политической элиты является одной из главных задач ГКП. Для ее решения необходимо включение всех компонентов механизма реализации кадровой политики, сознательные усилия высших должностных государственных служащих приобретать новейшие знания и навыки административной и политической деятельности не только в учебных заведениях, но и путем самообразования и самовоспитания. Демократическая система выборов, являясь регулярным механизмом обновления административно-политической элиты, представляет народу как первосубъекту кадровой политики реальную возможность участия в формировании достойной управленческой элиты.

2.3 Кадровый резерв государственной службы

Анализ кадрового состава государственной службы и административно-управленческой элиты приводит к выводу о необходимости более активного использования института резерва кадров для повышения квалификации руководителей и специалистов государственного управления. Под кадровым резервом понимается сформированная на основе индивидуального отбора и комплексной оценки группа работников, прошедшая специальную подготовку и обладающая профессиональными знаниями, деловыми качествами и личностными свойствами, необходимыми для выдвижения на более высокие государственные должности.

В настоящее время существует необходимость создания новой системы работы с кадровыми резервами, соответствующей условиям очередного этапа развития нашего общества и государства, требованиям новой модели государственного управления в условиях перехода к рыночной экономике, становления демократического социального государства. В этих условиях стала неприемлемой прежняя номенклатурно-партийная система работы с резервом кадров, основанная:

· на монополии КПСС в разработке кадровой политики, формировании и использовании резерва кадров,

· на абсолютизации классового подхода, социального положения и партийности кандидатур на выдвижение,

· на неукоснительном исполнении заданных сверху показателей по национальному, половому и возрастному составу.

В результате в кадровой работе политический подход возобладал над профессиональным. Новая концепция работы с кадровым резервом основана на Конституции РФ и включает ряд принципиально иных положений, наиболее важными из которых являются:

· равное право доступа граждан на государственную службу;

· недопустимость какой-либо дискриминации по социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности, имущественному и должностному положению, месту жительства, убеждениям, принадлежности к общественным объединениям.

Хотя практическая реализация указанных положений наталкивается на определенные препятствия объективного и субъективного характера, есть основания констатировать расширение социальной базы формирования кадрового резерва, реальной возможности включения в резерв на выдвижение на государственные должности кандидатов из разных социальных слоев, из государственных и негосударственных организаций, в том числе из коммерческих структур. Основные критерии включения в кадровый резерв:

· российское гражданство;

· соответствующее должностное положение;

· профессиональная подготовка;

· практический опыт;

· личностные качества.

Начало становления новой системы работы с резервом кадров положил Указ Президента Российской Федерации "О первоочередных мерах по организации системы государственной службы в Российской Федерации" от 3 июня 1993 года, где руководителям администрации Президента Российской Федерации, аппарата Правительства Российской Федерации, федеральных и региональных органов исполнительной власти поручалось утвердить перспективные планы работы по подготовке кадрового резерва. В дальнейшем использование института резерва кадров при выдвижении на вышестоящие государственные должности государственной службы было утверждено федеральным Законом "Об основах государственной службы Российской Федерации" от 31 июля 1995 года. Для реализации этих и других нормативных актов были созданы соответствующие органы - Управление федеральной государственной службы при Президенте РФ, Совет по вопросам государственной службы, кадровые подразделения регионального и отраслевого уровней. В то же время началось создание сети учебных заведений по подготовке кадрового резерва государственной службы. Роль ведущего отведена Российской академии государственной службы при Президенте РФ, одной из основных задач которой является подготовка резерва для замещения высших, главных и ведущих государственных должностей. Подготовка резервов кадров для органов государственной власти и управления возложена также на региональные академии государственной службы, Академию народного хозяйства при Правительстве РФ, Государственную академию управления и некоторые другие учебные заведения. Важным участком деятельности ведущих учебных заведений является учебно-методическое и информационное обеспечение подготовки кадрового резерва, разработка и применение технологий обучения, в том числе дистанционного. Организация работы с резервом кадров для государственной службы должна производиться на уровне социальной технологии, т. е. комплекса целесообразных и последовательных действий, операций, основанных на соответствующих научных знаниях и концепции государственной кадровой политики. Современные технологии отбора, оценки и обучения кадрового резерва включают следующие операции, процедуры:

· определение структуры кадрового резерва, его численности и должностного состава в конкретном государственном органе с учетом потребностей структурных подразделений на ближайшую и отдаленную перспективу;

· определение критериев и методов отбора кандидатур в резерв на выдвижение;

· отбор и утверждение резерва кандидатов;

· определение форм и методов подготовки кадрового резерва, его использования и обновления;

· распределение и определение обязанностей должностных лиц, ответственных за работу с резервом кадров;

· составление и выполнение индивидуальных планов подготовки работника.

· формирование резерва кадров предполагает использование разнообразных методов изучения кандидатов. К числу основных относятся:

· оценка квалификации и опыта кандидата на основе анализа кадровых документов работника;

· изучение личности кандидата в процессе собеседования и систематического наблюдения за ним в ходе трудовой деятельности, выполнения поручений;

· оценка работника по результатам его практической деятельности, выполнения индивидуального плана работы, должностных обязанностей и распоряжений;

· учет отзывов о работнике непосредственного руководителя, коллег и подчиненных, руководителей смежных подразделений;

· анализ результатов квалификационных экзаменов и выводов служебной аттестации.

В целях более точной и объективной характеристики применяются такие методы, как анкетирование, тестирование, экспертная оценка, метод групповой дискуссии, деловые игры, методика "центров оценки" и др. Эффективными формами теоретической и практической подготовки резервистов являются:

· обучение в специальных учебных заведениях;

· стажировка в органах государственной власти;

· временное исполнение обязанностей штатного руководителя (на период отпуска, командировки, болезни);

· участие в работе семинаров, проблемных групп, научно-практических конференциях.

Следует, однако, отметить, что как институт резерва кадров, так и технологии его формирования и подготовки используются в органах государственной власти и управления пока недостаточно. Основные причины такого положения кроются в незаинтересованности многих руководителей в повышении профессионализма, незавершенности механизма формирования и использования кадрового резерва и остром дефиците специалистов по работе с персоналом и кадровых служб.

2.4 Профессионализация труда в государственной службе

Развитие отечественной государственной службы сопряжено с ее усложнением и появлением новых профессий, специальностей, что позволяет говорить о процессе профессионализации данной сферы трудовой деятельности. Профессионализация труда в системе государственной службы означает, что трудовые функции достигли такого уровня сложности, для успешного выполнения которых требуется профессионализм, т. е. способность человека соответствовать требованиям профессии или превосходить их. Профессия - это комплекс присущих человеку специальных знаний, умений и навыков, приобретаемых в результате специальной подготовки или длительной практической деятельности и позволяющих ему выполнять установленные трудовые функции. Помимо профессии существуют и другие, более узкие формы участия человека в служебной деятельности - специальности и специализации. Под специальностью понимается такой объем специальных знаний, умений и навыков, который по своему содержанию и уровню развития достаточен для выполнения части трудовых функций в рамках профессии. Еще более узкой, чем специальность, формой участия человека в профессиональном разделении труда является специализация. Профессиональное разделение труда в сфере государственного управления предусматривает не только возможность реализации человеком своих профессиональных способностей, но и выполнение трудовых функций, заданных конкретной должностью. Под должностью понимается установленная в организации социальная роль, выполняемая работником. Таким образом, в учреждениях государственной службы складываются две формализованные структуры: профессионально-квалификационная (совокупность профессий, специальностей и квалификаций персонала) и должностная (совокупность должностей, существующих в организации).

Для становления российской государственной службы весьма актуальной является проблема определения перечня профессий и специальностей, необходимых для государственного управления. Решение этой проблемы связано с разработкой оптимальной структуры и состава государственных органов. Здесь особую важность приобретает разработка под создаваемые структуры должностей проектов профессионально-квалифицированных структур и профессиограмм государственных служащих.

Решение указанных проблем позволяет более точно ответить на вопросы:

· Кто нужен государственной службе?

· Кого должны готовить вузы и прежде всего региональные академии государственной службы?

· В каком направлении должна развиваться система повышения квалификации и переподготовки?

Верные ответы на эти вопросы позволят провести корректировку образовательных программ, спланировать подготовку персонала госслужбы, организовать эффективный отбор наиболее квалифицированных специалистов, провести другие мероприятия, повышающие результативность кадровой политики и обеспечивающие повышение качества административно-политической элиты. Необходимо, однако, отметить, что нынешняя кадровая политика пока далека от научных рекомендаций. Непродуманность, частая реорганизация структур государственных органов, причем нередко под "нужных", "своих" людей, отсутствие научно обоснованных описаний должностей замедляют и затрудняют работу по созданию профессиограмм государственных служащих - документов, содержащих основные требования, на которые должно быть ориентировано развитие профессиональных качеств человека в ходе овладения им профессией или замещения должности. Негативное воздействие указанных явлений на реализацию ГКП очевидно. Успешное решение проблемы профессионализации государственной службы нереально без привлечения кадровых служб. Как организованные институты рационального использования профессионального опыта, способностей персонала, они существуют не так давно. Развитие кадровых служб шло не такими быстрыми темпами, как, например, системы профессионального образования. В нашей стране, как в прошлом, так и в настоящем, кадровым службам отводилась и отводится незначительная роль. Так, в советский период нашей истории отсутствовала система подготовки специалистов по работе с персоналом, в то время как кадровые органы, службы функционировали в различных отраслях народного хозяйства, в государственных и партийных органах. В результате самым ценным достоянием общества - человеческими ресурсами, профессиональным опытом людей - распоряжались работники, не имеющие профессионального образования в данном виде деятельности. Такое положение в значительной мере объясняется чрезмерной политизацией государственной службы, предпочтением профессионализму идеологических, партийных критериев. Следует, отметить, что в постсоветской России пока не произошло существенных изменений в статусе кадровых служб, их роли и ответственности за рациональное использование государственных служащих. Необходима законодательная база, регламентирующая полномочия и ответственность кадровых служб за подбор государственных служащих, позволяющая им не обслуживать кадровые интересы высших чиновников, а обеспечивать профессиональный рост и должностное продвижение персонала, его рациональное использование. В этих целях необходимо повышение статуса кадровых служб, развитие их структуры и привлечение специалистов по работе с персоналом.

Решение проблемы собственного кадрового обеспечения служб персонала предполагает создание системы профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации специалистов по управлению персоналом. Суммируя вышепредложенное, следует сказать, что профессионализация труда во всей системе государственной службы может послужить надежной защитой общества от непрофессионализма и бездарности, что является необходимым условием повышения эффективности и авторитета государственной службы.



2.5 Нравственная основа кадровой политики

Реальностью кризисного общества является ослабление правовых и политических регуляторов поведения людей и возрастание значимости моральной направленности личности. Это обстоятельство необходимо учитывать в разработке основных принципов ГКП и в конкретной кадровой работе. Служение общественному долгу, честность, принципиальность, ответственность за свои действия и слова - эти и другие нравственные качества необходимы государственным служащим и должны рассматриваться как ведущие критерии в оценке профессиональной пригодности к государственной службе. Имидж государственной службы, авторитет государственных служащих в обществе связывается сегодня прежде всего с порядочностью, справедливостью и добросовестным отношением к делу. Однако ожидания населения не оправдываются, и, как показывают социологические исследования, в нашем обществе преобладают резко отрицательные оценки морального облика государственных служащих. Подчеркивая возрастание роли морального регулирования, следует иметь в виду его неоднозначность. Моральное регулирование означает только, что поведение человека в обществе определяется его пониманием добра и зла, которое у других людей может быть иным. Для одних добро - помочь ближнему, способствовать общественному развитию, быть честным и справедливым, а для других - жить только для себя, своей семьи, заботиться о своей выгоде, ущемляя интересы других. Вследствие этого моральное регулирование сегодня не имеет определенной направленности на нравственное совершенствование людей. Положение усугубляется отсутствием в современном российском обществе господствующей морали. В состоянии зарождения, формирования находится корпоративная мораль врачей, банкиров, предпринимателей, государственных служащих, учителей и др. Можно утверждать, что сегодня в России господствует нравственный плюрализм. Этот тревожный, негативный для общественного развития фактор имеет особое значение для государственной службы, поскольку поведение чиновников в такой ситуации во многом определяется их субъективными представлениями о должном, справедливом и вследствие этого становится непредсказуемым. Для проведения ГКП необходимо возможно более точное знание факторов, обуславливающих низкий уровень нравственной оценки населением государственных служащих. Специальные исследования позволили выявить эти факторы и определить степень их значимости для населения.

1. "Оторванность чиновников от народа". . . Это мнение подавляющего большинства опрошенных складывается из следующих утверждений:

· не знают подлинных нужд населения, его трудностей, так как сами живут хорошо;

· пользуются льготами, привилегиями, хотя сами выступали против них;

· заняты только борьбой за сохранение своего места, своей "кормушки";

· не советуются с народом.

2. "Закрытость в своей работе". . . Эта причина нравственного осуждения общественным мнением руководства государственной службы раскрывается в таких высказываниях: "все решается за закрытыми дверями", "начальники назначаются не по своей способности работать, а в результате закулисных интриг", "нет должной информации о том, чем занимается тот или иной государственный орган".

3. "Расхождение между словом и делом. В обоснование данной оценки приводятся следующие суждения:

· придя к власти, многие поступают противоположно тому, о чем говорили раньше;

· руководители часто скрывают правду или просто лгут;

· власти не выполняют тех обещаний, которые дают народу.

4. "Руководители идут на поводу у нечестных предпринимателей". . . Здесь негативное отношение значительной части населения к отечественным предпринимателям, подозрение в том, что они склонны к махинациям и жульничеству, распространяется на государственных служащих и обуславливает отрицательную нравственную оценку политики поощрения предпринимателей.

5. "Власти не патриоты своей Родины". . . Чаще всего такая оценка аргументируется следующими утверждениями:

· руководство России плохо защищает русскоязычное население в республиках бывшего Союза;