Территориальное общественное самоуправление "Тамир"

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

Актуальность выпускной квалификационной работы по изучению проблем развития поселковых территориальных общественных самоуправлений (ТОС) вызвана рядом следующих причин.

Во-первых, ТОС является такой формой демократии, которая непосредственно взаимосвязана с населением, позволяет оказать конкретное влияние на улучшение уровня жизни и социальное развитие местного бюджета. территориальный общественный самоуправление правовой

Во-вторых, эти организации выполняют такие услуги населению, которые не выполняют ни бизнес, ни власть - благотворительные, образовательные, социальные услуги ветеранам, инвалидам, творческим людям, детям, а также выполняет огромный объем общественных работ.

В-третьих, при финансовой поддержке (власти, бизнеса) эти организации, развиваясь, начинают оказывать услуги как государственному, так и бизнес-сектору. И уже совместными усилиями на основе социального партнерства решают проблемы развития конкретных местных территорий, в том числе поселков.

В послании к Федеральному собранию Президент Российской Федерации В. Путин отметил: «Необходимо преодолевать широкое очень распространенное представление о том, что все наши проблемы должно решать государство, но только не мы на своем месте». Без развития институтов демократии, умения решать проблемы «на местах» поднять Россию на новую, более высокую ступень развития невозможно. Поэтому сегодня актуальны вопросы развития всех форм участия населения в местном самоуправлении, в том числе и поселковых территориальных общественных самоуправлений.

Целью данной выпускной квалификационной работы является исследование основ территориального общественного самоуправления и разработка рекомендаций по развитию поселковых ТОС.

Для достижения этой цели были решены следующие задачи:

1. Определить сущность и особенности поселковых территориальных общественных самоуправлений;

2. Выявить проблемы развития территориальных общественных самоуправлений;

3. Сделать анализ современного состояния ТОС «Тамир»;

4. Раскрыть проблемы развития ТОС и дать рекомендации по их развитию.

Объектом исследования является ТОС «Тамир» Могойтуйского района пгт. Могойтуй.

Предметом исследования дипломной работы являлись организационно-экономические отношения по созданию и развитию поселковых территориальных общественных самоуправлений.

Выпускная квалификационная работа состоит из введения, двух глав основной части, заключения, списка использованных источников и приложений.

В первой главе приводятся различные определения территориального общественного самоуправления; раскрываются основные принципы осуществления ТОС, изучены экономические особенности поселковых территориальных общественных самоуправлений; изучен передовой опыт деятельности поселковых территориальных общественных самоуправлений.

Во второй главе дается общая характеристика поселка Могойтуй, изучен опыт сложившейся деятельности ТОС «Тамир» и сделан анализ его развития выявлены проблемы поселковых территориальных общественных самоуправлений и даны рекомендации для их решения.

Источниками для исследования являлось законодательство Российской Федерации, законодательство субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, научная литература, статьи.

Глава 1. Теоретические аспекты исследования развития поселковых территориальных общественных самоуправлений

1.1 Сущность и особенности поселковых территориальных общественных самоуправлений

В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131 - ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее ФЗ-131) к формам участия населения в осуществлении местного самоуправления, общие принципы которых устанавливаются в статьях 26 - 32 Федерального закона № 131, относятся: собрания и конференции граждан, территориальное общественное самоуправление, правотворческая инициатива граждан, публичные слушания, опрос граждан, обращения граждан в органы местного самоуправления. [2]

Среди этих форм территориальное общественное самоуправление или ТОС представляет наибольший интерес в силу возможного вовлечения в их деятельность значительного числа людей и непосредственного решения ими социально значимых вопросов конкретной локальной территории. [11]

В соответствии с п. 1 ст. 27 ФЗ-131 под территориальным общественным самоуправлением понимается самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения.

ТОС является формой осуществления местного самоуправления и призвано содействовать реализации прав и свобод граждан, их самостоятельности в решении вопросов развития территории. ТОС - это деятельность, точнее, самодеятельность граждан; это состояние самоорганизации, готовности к самоуправлению, умение жителей; это институт, то есть наличие дееспособной системы органов самоуправления и средств управления: органы плюс жители, способные к самоуправлению. [33]

Территориальное общественное самоуправление является элементом системы местного самоуправления и формой непосредственной демократии рекомендательного характера.

Основными принципами осуществления территориального общественного самоуправления являются принципы самостоятельности и ответственности жителей и органов ТОС.

Принцип самостоятельности предполагает, во-первых, самостоятельное определение жителями системы и структуры органов ТОС, во-вторых, свободу действий при осуществлении собственных инициатив по любому вопросу местного значения (который не исключен из компетенции органов ТОС и не отнесен к компетенции других органов), в-третьих, финансово-экономическую самостоятельность органов ТОС, которые вправе формировать и исполнять собственный бюджет.

Принцип ответственности означает возможность наступления неблагоприятных последствий в случаях принятия органами ТОС противоправных решений, неосуществление или ненадлежащего осуществления органами ТОС своих полномочий и т. п. Ответственность органов ТОС может наступить как перед жителями (в случае утрате доверия), так и перед органами местного самоуправления и органами государственной власти (в случае нарушения законодательства). [13]

В Уставах ТОС могут также устанавливаться следующие принципы осуществления территориального общественного самоуправления.

1. законности;

2. добровольности;

3. гарантии и защиты прав и законных интересов населения;

4. широкого участия граждан в выдвижении инициатив, выработке, принятии и реализации решений по вопросам местного значения, затрагивающим интересы населения;

5. свободного волеизъявления граждан через собрания, конференции и избираемые коллегиальные и (или) единоначальные органы территориального общественного самоуправления;

6. выборности, подотчетности и подконтрольности органов и выборных лиц ТОС;

7. взаимодействия органов ТОС с органами местного самоуправления в решении общих задач с сочетанием интересов населения соответствующей территории и интересов населения поселения;

8. партнерства с общественными объединениями, партиями, коммерческими и некоммерческими организациями и другими юридическими и физическими лицами независимо от политических взглядов, национальности, социального положения при решении вопросов местного значения, отнесенных к компетенции ТОС;

9. гласности, выявление и учета общественного мнения. [6]

ТОС осуществляется на части территории муниципального образования. Границы территории ТОС устанавливаются представительным органом поселения по предложению населения. Мнение населения, проживающего на данной территории, может быть выявлено с помощью собраний, конференций жителей, опросов общественного мнения и т. п.

Кроме учета мнения населения, могут учитываться дополнительно следующие условия:

1. согласование границ с главами администраций муниципальных образований (с главами территориальных структурных подразделений администраций МО);

2. учет исторических, культурных и иных местных традиций, а также социально-экономических условий и деления территорий на архитектурно-планировочные зоны.

Существует две основные формы осуществления территориального общественного самоуправления жителями: во-первых, непосредственно (через все формы прямого волеизъявления), во-вторых, опосредованно - через формируемые органы ТОС.

Система ТОС как совокупность организационных форм осуществления ТОС обычно включает в себя следующие элементы:

1. формы прямого волеизъявления (общие собрания, конференции жителей, опросы населения т. п.);

2. органы ТОС (собрание, советы, комитеты, правления и т. п.);

3. добровольные союзы органов ТОС. [25]

Общее руководство органами ТОС осуществляет председатель ТОС. Органы ТОС вправе объединяться на добровольной основе в различные союзы (например, Ассоциация самоуправляемых территорий). При осуществлении территориального общественного самоуправления доминируют формы прямого волеизъявления.

Закон впервые закрепляет многоуровневую модель территориального общественного самоуправления, определяя следующие территории осуществления ТОС: подъезд многоквартирного жилого дома; многоквартирный жилой дом; группа жилых домов; жилой микрорайон; сельский населенный пункт, не являющийся поселением, иные территории проживания граждан.

Следует отметить, что на одной территориальной единице может быть создан только один орган ТОС. Образование нового субъекта ТОС на территории, на которой уже действует ТОС, может быть осуществлено по истечении срока полномочий действующих органов ТОС.

Многоуровневая модель предполагает подчинение нижестоящих уровней вышестоящим, например, старший по подъезду будет подчиняться старшему по дому, а тот, в свою очередь, председателю ТОС микрорайона. Таким образом, будет создана разветвленная система по обслуживанию жилищного комплекса и благоустройству его территории.

Органы ТОС избираются жителями, проживающими на соответствующей территории. Выборы органов ТОС могут проводиться как на учредительных общих собраниях или конференциях жителей по месту их жительства, так на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Подготовка и проведение учредительного собрания или конференции граждан для осуществления территориального общественного самоуправления проводится инициативной группой граждан по согласованию с администрацией поселения, а в остальных случаях - исполнительным органом территориального общественного самоуправления, открыто и гласно.

Органы ТОС подлежат обязательной регистрации в органах местного самоуправления или органах юстиции. Избранный исполнительный орган ТОС решает с главой местной администрации вопросы своего размещения и юридического адреса субъекта ТОС.

В том случае, если субъект ТОС считает необходимым получение статуса юридического лица, он регистрируется в органах юстиции в порядке, установленном соответствующим законом.

Высшим руководящим органом ТОС является общее собрание (конференция) жителей соответствующей территории. Общее собрание, конференция жителей может созываться инициативной группой, органами местного самоуправления или органами ТОС по мере необходимости.

Конференция жителей проводится в случаях, когда невозможно провести общее собрание жителей. Делегаты конференции жителей избираются по норме, установленной главой местной администрации по предложению инициативной группы. Конференция граждан по вопросам организации и осуществления территориального общественного самоуправления правомочна, если в ней принимают участие не менее двух третей избранных делегатов, представляющих не менее половины жителей соответствующей территории, достигших шестнадцатилетнего возраста.

Закон закрепляет исключительные полномочия собраний, конференций ТОС, относя к ним следующие вопросы:

1. установление структуры органов ТОС (на общем собрании жителей определяются виды избираемых органов ТОС, как правило, это председатель, осуществляющий общее руководство, исполнительно-распорядительный и контрольно-ревизионный органы ТОС, на собрании также определяется количество работников органов ТОС);

2. принятие устава ТОС, внесение в него изменений и дополнений (устав, как нормативно-учредительный акт ТОС, может быть принят только на общем собрании, конференции жителей);

3. избрание органов ТОС (именно на общих собраниях, конференциях жителями избираются председатель ТОС и органы ТОС);

4. определение основных направлений деятельности ТОС (на собраниях, конференциях жители определяют основные приоритетные направления развития своей территории, как правило, это вопросы, благоустройства территории ТОС, ремонта жилого комплекса, удовлетворения иных социально-бытовых потребностей граждан);

5. утверждение сметы доходов и расходов ТОС и отчета о ее исполнении (в данном случае под сметой следует понимать финансово-плановый акт субъекта ТОС, определяющий целевое назначение выделенных ресурсов и объем доходов и расходов за определенный период времени с разбивкой по кварталам);

6. рассмотрение и утверждение отчетов о деятельности органов ТОС (председатель и органы ТОС отчитываются об итогах деятельности перед жителями своей территории, таким образом, осуществляется общественный контроль за деятельностью субъекта ТОС).

Органы ТОС вправе участвовать с правом совещательного голоса в работе заседаний представительных органов местного самоуправления при рассмотрении вопросов, затрагивающих интересы жителей территории ТОС. Органы и должностные лица местного самоуправления, а также депутаты законодательных органов государственной власти и представительных органов местного самоуправления на территории своих избирательных округов оказывают содействие органам ТОС в осуществлении полномочий.

Полномочия органов ТОС:

1. представляют интересы населения, проживающего на соответствующей территории (основной функцией субъекта ТОС является представление и защита интересов жителей своей территории в органах местного самоуправления и в органах государственной власти);

2. обеспечение исполнения решений, принятых на собраниях и конференциях граждан (решения, принятые высшим руководящим органом ТОС, исполняются иными органами ТОС, общее руководство при этом осуществляет председатель ТОС);

3. могут осуществлять хозяйственную деятельность по содержанию жилищного фонда, благоустройству территории, иную хозяйственную деятельность, направленную на удовлетворение социально-бытовых потребностей граждан, проживающих на соответствующей территории, как за счет средств указанных граждан, так и на основании договора между органами ТОС и органами местного самоуправления с использованием средств местного бюджета;

4. вправе вносить в органы местного самоуправления проекты муниципальных правовых актов, подлежащих обязательному рассмотрению этими органами и должностными лицами местного самоуправления, к компетенции которых отнесено принятие указанных актов (таким образом, особенностью статуса органов ТОС является право участвовать в местном нормотворчестве).

Для осуществления контроля и проверки финансовой деятельности исполнительного органа общее собрание или конференция жителей субъекта ТОС избирает контрольно-ревизионный орган (комиссию, контролера и т. п.).

Для проверки финансово-хозяйственной деятельности органов ТОС контрольно-ревизионная комиссия вправе привлекать аудиторские организации.

На контрольно-ревизионную комиссию могут быть также возложены функции по контролю за выполнением Устава ТОС.

Органы ТОС обязаны иметь устав ТОС. В Уставе ТОС устанавливаются:

1. территория осуществления ТОС (уставы ТОС содержат подробное описание границ своей территории с указанием улиц, номеров дворов, описанием природно-географического ландшафта и т. п.);

2. цели, задачи, формы и основные направления деятельности ТОС;

3. порядок формирования, прекращения полномочий, права и обязанности, срок полномочий органов ТОС;

4. порядок принятия решений (решения, затрагивающие интересы жителей, принимаются на собраниях, конференциях ТОС);

5. порядок приобретения имущества, а также порядок пользования и распоряжения указанным имуществом и финансовыми средствами;

6. порядок прекращения осуществления ТОС.[6]

ТОС является важнейшей формой участия населения в осуществлении местного самоуправления, основанной на организации граждан по месту их жительства.

Основанное на соседских связях, оно возникает там, где население непосредственно или через создаваемые им комитеты самостоятельно и под свою ответственность осуществляет собственные инициативы в решении проблем своей территории (небольшого поселения, микрорайона, квартала, улицы, двора). [28]

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» дал четкое определение понятию «территориальное общественное самоуправление» и определил порядок правового регулирования создания и деятельности ТОС. Принятие закона стимулировало их образование. Они растут количественно и качественно. Появляются ассоциации, союзы и институты поддержки со стороны муниципальной власти. Идет сложный процесс поисков взаимодействия между новыми организациями жителей и муниципалитетами. [35]

Экономическая основа ТОС - право органов на материальные ресурсы, достаточные для самостоятельного осуществления возложенных на них функций и полномочий. Это - одна из важнейших основ ТОС, которая обеспечивает материальную основу жизнедеятельности ТОС. Без экономических рычагов общественные формирования имели бы нулевое значение.

ТОС может пользоваться имуществом, передаваемым им органами местного самоуправления, иными субъектами, а также имуществом, создаваемым или приобретаемым за счет собственных средств.

Источниками формирования имущества ТОС также могут являться добровольные взносы и пожертвования, другие, не запрещенные законом поступления. Вопросы пользования имуществом ТОС решают собрания или конференции жителей, а в период между их созывами в отношении имущества ТОС правомочия осуществляет его Совет. Распоряжение собственностью ТОС производится в порядке, установленном действующим законодательством.

Собственные финансовые ресурсы состоят из собственных, заемных, бюджетных средств, выделяемых органами государственной власти и местного самоуправления, добровольных взносов и пожертвований организаций, предприятий, учреждений, граждан, а также иных поступлений, не запрещенных действующим законодательством поступлений. Многим органам ТОС даже незначительные финансовые ресурсы могут помочь встать на ноги. Так что вполне разумно было бы в дальнейшем сделать так, что бы каждый орган ТОС имел право на какую-то долю тех налогов, которые собираются на территории этого органа.

Совет самостоятельно использует имеющиеся в распоряжении ТОС финансовые средства в соответствии с уставными целями и программами социально-экономического развития соответствующих территорий.

Контроль за поступлением и расходованием финансовых средств осуществляется контрольно-ревизионным органом, а также органами муниципального и государственного финансового контроля.

Собственность - коллективная неделимая собственность населения самоуправляющейся территории, используемая для реализации задач и достижения целей.

Конечно, не каждый орган территориального самоуправления будет иметь такое имущество, все зависит от уровня этого органа.

Бюджет органа территориального общественного самоуправления формируется из следующих источников:

* бюджетные средства;

* субвенции (строительство, дороги);

* проценты по вкладам и акциям органа ТОС;

* доля прибыли от собственных предприятий. Создание собственных предприятий для населения территории очень выгодно. Во-первых, это решает хотя бы частично проблемы занятости. Во-вторых, средства как бы прокручиваются несколько раз на данной территории, принося двойную, тройную пользу;

* плата за землю, находящуюся в ведении органа территориального общественного самоуправления (в ведении, а не в собственности, т.к. земля должна находиться все-таки в собственности города). Видно, что это имеет смысл. Уже просматривается заинтересованность данной территории в том, где и какой киоск поставить, и какую выгоду ей это сулит;

* поступления от сдачи в аренду собственности органа ТОС. Нежилые помещения лучше всего передавать в ведение органа ТОС, т.к. они лучше знают, как максимально их использовать (имеется ввиду, подвалы, чердаки, даже крыши).

* квартплата и доля жилищно-коммунального налога, доля других местных налогов;

* кредиты и ссуды, т.к. орган ТОС не всегда сможет обходиться средствами из бюджета;

* добровольные отчисления предприятий и граждан;

* доходы от местных займов и других мероприятий, проводимых органом ТОС.

Расходы на содержание Совета осуществляются за счет собственных средств ТОС либо за счет средств местного бюджета на основании решения представительного органа муниципального образования.

Совет ТОС по решению собрания или конференции жителей ТОС вправе осуществлять предпринимательскую деятельность по обслуживанию населения, прибыль от которой должна использоваться исключительно на уставные цели ТОС.

Закон «О местном самоуправлении в Российской Федерации» предусматривает направления экономической деятельности органов территориального общественного самоуправления. Причины этого вполне определены: нацелить общественные формирования на решение социальных задач населения с помощью экономических средств и обеспечить им материальную основу жизнедеятельности. Без экономических рычагов общественные формирования в существующих рыночных отношениях имели бы нулевое значение.

Ст.84 Закона РФ "О местном самоуправлении в РФ" наделила органы общественного самоуправления правами создания в установленном порядке предприятий и организаций, удовлетворяющих потребности населения в товарах и услугах. А необходимость в таких правах очевидна. Однако, и здесь уместны замечания. Известно, что перечень товаров и услуг может быть безграничным. Не выставляя заранее барьеров на пути создания органами территориального общественного самоуправления разного рода предприятий, рациональнее на этапе становления системы местного самоуправления "замкнуть" данное полномочие, прежде всего, на создание предприятий, характер которых связан с обслуживанием населения по месту жительства, а именно: эксплуатация жилых домов, др. социально значимых объектов. Приватизация жилого фонда, высокие ставки за воду, газ, тепло, электроэнергию, за услуги по поддержанию жилищных комплексов в нормальном состоянии будут совершенно очевидными стимулами для создания в первую очередь предприятий именно такого вида. К тому же, если у граждан есть желание создать какое-либо предприятие, они могут это сделать в порядке, предусмотренном Законом РФ «О предприятиях и предпринимательской деятельности». Специфика органов территориального общественного самоуправления должна отразиться на характере создаваемых ими предприятий.

Говоря о праве органов территориального общественного самоуправления на создание предприятий, возможна ситуация, при которой именно созданное предприятие может оказаться центром инициативного участия населения с широким и массовым движением в последующем. Особая чистота в вопросе о том, что должно быть образовано первым: орган территориального общественного самоуправления или предприятие - не нужна. Появится предприятие, объединившее интересы населения, на его инициативной базе возможно формирование органа территориального самоуправления. Будет создан орган самоуправления, при нем возможно создание предприятия.

Главное - обеспечить свободу осуществления инициативы населения по месту жительства, поддержать ее и защитить.

Ст. 84 Закона РФ "О местном самоуправлении в РФ" содержит и другие правовые возможности реализации инициативы органов территориального самоуправления в экономической деятельности. Здесь и их право выступать заказчиком на выполнение работ по благоустройству территории и коммунальному обслуживанию населения, строительству и ремонту жилищного фонда, объектов социальной инфраструктуры с использованием предусмотренных на их выполнение средств местного бюджета и собственных финансовых ресурсов; и право кооперировать на добровольной основе средства населения, предприятий, учреждений и организаций для финансирования целевых социальных программ; и возможность участвовать собственными ресурсами в создании и деятельности финансово-кредитных учреждений на акционерной или паевой основе организовывать иную экономическую деятельность, не запрещенную законодательством, с целью удовлетворения социально-экономических потребностей населения.

Таким образом, Закон открыл возможность активного вхождения органов территориального общественного самоуправления в экономическую деятельность. Однако при рыночных отношениях эти возможности могут остаться возможностями, или не будут решены, по крайней мере, два вопроса:

* наделение органов территориального общественного самоуправления правами субъекта финансовых отношений;

* реальное образование у данных органов финансовых ресурсов.

Вновь обратимся к Закону РФ "О местном самоуправлении в РФ". В ст. 85 закреплены полномочия по самостоятельному использованию имеющихся в их распоряжении финансовых ресурсов в соответствии с уставными целями и программами социально-экономического развития соответствующих территорий. Эта же статья говорит о составе финансовых ресурсов, включая в них собственные, заемные средства, а также средства, передаваемые органам ТОС местной администрацией. Образование заемных средств вполне понятно. По истечении определенного времени их придется возвращать. Образование собственных средств законодатель связал с экономической деятельностью органов территориального самоуправления, добровольными взносами и пожертвованиями предприятий, учреждений, организаций, а также с др. поступлениями.

Приходится констатировать: экономическая деятельность и при образовании финансовых ресурсов признается одним из главных аргументов нормальной работы органов территориального общественного самоуправления. Поскольку получение доходов чаще всего возможно по истечении какого-то времени, обращает на себя внимание формула закона о средствах, передаваемых органам территориального общественного самоуправления местными администрациями. В чем ее содержание? Органы местного самоуправления в настоящее время отягощены множеством нерешенных социальных проблем. Их финансовые ресурсы скудны. О простой передаче даже некоторой части этих ресурсов органам территориального общественного самоуправления не может быть и речи. Следует отметить возможность передачи части финансовых ресурсов при следующих условиях: орган территориального общественного самоуправления берет на себя решение тех или иных социальных проблем населения, проживающего на его территории, а местная администрация передает ему финансовые ресурсы, расходуемые на решение данных проблем. [14]

Орган территориального общественного самоуправления заинтересован в таком обмене: создаются условия для участия его членов в решении вопросов ежедневного быта. Имеются ввиду текущие крыши жилых домов, постоянно требующие ремонта водопровод и канализация, как правило, неудовлетворительное содержание социально значимых строений, дворов, площадок и т.д. Между тем, финансовые ресурсы, несмотря на их недостаточность, выделяются для решения именно указанных проблем.

Вывод очевиден: органу территориального общественного самоуправления в случае претензий на средства местного бюджета придется продумывать пути рационализации социального обслуживания населения на своей территории, способы устранения лишних управленческих звеньев, формы привлечения средств населения в виде взносов или пожертвований.

Экономическую основу ТОС составляют:

Во-первых, право территориальных полномочий.

Во-вторых, население, осуществляющее местное самоуправление, необходимо признать субъектом, осуществляющим владение, пользование и распоряжение собственностью территории. Без этого никак нельзя, какая-то собственность обязательно должна быть. [1]

В-третьих, совет, как представительный орган территориального общественного самоуправления, самостоятельно формирует предполагаемую смету доходов и расходов. [29]

Здесь возникает вопрос, что представляет собой совет как орган, и почему ему, вместо представительных функций, присваиваются исполнительные. Исполнительными органами, уже имеющимися на территории и как то более или менее поддерживающими ее жизнь, являются жилищно-эксплуатационные службы.

Из вышесказанного напрашивается вывод о том, что экономическая деятельность органов ТОС не ограничивается созданием предприятий, но сегодня это наиболее приемлемый путь получения средств, необходимых для решения многочисленных проблем, связанных с функционированием территориальных образований. Действующее законодательство открывает широкие возможности для укрепления финансовой самостоятельности органов самоуправления, защиты их экономических интересов.

Поскольку ТОС является одним из важнейших направлений развития местного самоуправления, законодательством предусмотрена возможность использования территориальным общественным самоуправлением средств местного бюджета. В соответствии с частью 8 статьи 27 указанного Федерального закона органы ТОС могут использовать средства местного бюджета при осуществлении хозяйственной деятельности, направленной на удовлетворение социально_бытовых потребностей граждан, проживающих на соответствующей территории, на основании договора с органами местного самоуправления.

При этом для осуществления органами ТОС хозяйственной деятельности необходимо, чтобы ТОС имело статус юридического лица, поскольку это дает право органам ТОС участвовать в гражданских правоотношениях.

Территориальное общественное самоуправление является важной формой участия граждан в осуществлении местного самоуправления. От всех других форм она отличается относительным постоянством организационных структур и возможностью масштабного привлечения населения, проживающего в городских и сельских поселениях, к местным делам.

1.2 Нормативно-правовая основа территориального общественного самоуправления

Правовую основу территориального общественного самоуправления составляют следующие нормативно-правовые акты:

1. Конституция Российской Федерации;

2. Федеральный Закон от 6 октября 2003 года № 131 - ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст.27);

3. Конституции, уставы субъектов Российской Федерации;

4. Законы субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении;

5. Местные нормативные акты, уставы муниципальных образований, постановления глав муниципальных образований и решения представительных органов местного самоуправления;

6. Положение «О территориальном общественном самоуправлении».

С учетом особенностей формы участия граждан в осуществлении местного самоуправления ФЗ-131 предусматривает два вида регистрации ТОС - «муниципальный» и «государственный».

Чтобы осуществлять хозяйственную деятельность по договорам за счет средств иных субъектов, в том числе средств местного бюджета, органы ТОС должны работать в рамках договора, получив предварительно статус юридического лица. Деятельность собственными силами и за счет собственных средств может осуществляться без приобретения статуса юридического лица.

Например, деятельность органов ТОС по содержанию жилищного фонда может начаться только после того, как они выиграют конкурс при отборе управляющей организации, объявленный органом местного самоуправления, и заключили договор на управление с собственниками. При этом такой договор может быть заключен только при наличии государственной регистрации органов ТОС как юридических лиц. Напротив, посадка деревьев или оборудование детских площадок гражданами, участвующими в ТОС, может проводиться без каких-либо договоров и государственной регистрации органов ТОС.

Муниципальная регистрация состоит в регистрации устава ТОС уполномоченным органом местного самоуправления соответствующего поселения. Причем ТОС будет считаться учрежденным с момента регистрации устава. Следовательно, этот вид регистрации по ФЗ-131 считается обязательным, но статус юридического лица субъекты ТОС не приобретают. Порядок регистрации устава ТОС определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

ТОС в соответствии с его уставом может являться юридическим лицом и подлежит государственной регистрации в организационно-правовой форме некоммерческой организации. Государственная регистрация по закону не является обязательной, и её прохождение, а значит, приобретение права юридического лица - некоммерческой организации, должно быть предусмотрено в уставе ТОС.

Как установлено Гражданским Кодексом Российской Федерации, правоспособность юридического лица возникает в момент его создания. Юридическое лицо считается созданным с момента его государственной регистрации. Юридическое лицо подлежит государственной регистрации в органах юстиции в порядке, определяемом законом о регистрации юридических лиц.

ТОС является некоммерческой организацией. В настоящее время для некоммерческих организаций отсутствует единый порядок регистрации, и действуют разные законы о порядке регистрации в зависимости от формы, в которой эти организации созданы. Пунктом 3 статьи 50 Гражданского Кодекса Российской Федерации предусмотрено, что юридические лица, являющиеся некоммерческими организациями, могут создаваться в форме потребительских кооперативов, общественных или религиозных организаций (объединений), финансируемых собственником учреждений, благотворительных и иных фондов, а также в других формах, предусмотренных законом. ТОС - особая форма некоммерческих организаций, предусмотренная Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Порядок регистрации ТОС как юридических лиц должен быть установлен законом. Анализ норм Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" позволяет сделать однозначный вывод о том, что нормы о порядке регистрации ТОС как юридического лица должны содержаться в законах субъектов Российской Федерации. Важно обратить внимание законодателей субъектов Российской Федерации на то, что органы ТОС могут быть зарегистрированы как юридические лица лишь в том случае, если уставом муниципального образования, в котором созданы данные органы, предусмотрена возможность приобретения органами ТОС прав юридического лица. Для признания органов ТОС юридическими лицами кроме прочих условий они должны иметь, в отличие от органов государственной власти и органов местного самоуправления, для которых это условие не является обязательным, в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество, самостоятельный баланс или смету. [15]

Одной из главных и трудных проблем является создание ТОС как юридического лица. Этот процесс должен быть тщательно спланирован и организован. Самым трудным моментом в начале создания ТОС является его организация. То есть, кто конкретно в него входит и какие функции выполняет. Любая организация для ее эффективной и плодотворной работы требует финансового и материального обеспечения. Даже если собрать заинтересованных граждан и провести с ними необходимую идеологическую, патриотическую работу их запал в скором времени иссякнет и организация перейдет из разряда действующей в разряд формальной. При существующем скромном бюджете муниципальных образований, говорить о финансировании и материальном обеспечении ТОС не приходится.

ТОС как юридическое лицо приобретает массу преимуществ. Оно может осуществлять хозяйственную деятельность, то есть иметь право на:

1) формирование доходов за счет различных источников:

- финансовых средств, переданных ТОС из местного бюджета на основании договора между органами ТОС и органами местного самоуправления (строго целевые средства);

- доходов от собственной хозяйственной деятельности;

- добровольных взносов и пожертвований юридических и физических лиц;

- заемных средств;

- грантов;

- иных источников, не запрещенных законодательством;

2) осуществление расходов на:

- организацию экономической деятельности, направленной на достижение уставных целей и удовлетворение потребностей членов ТОС;

- создание объектов коммунально_бытового и социально_культурного назначения на территории ТОС (например, создание детских и оздоровительных площадок, разбивка скверов, открытие стоянок автомобилей и площадок для выгула собак, а также для других общественно полезных целей), обеспечение их содержания и эксплуатации;

- осуществление функций заказчика на выполнение работ по благоустройству территории ТОС;

- оказание финансовой поддержки при проведении культурных, спортивных и лечебно_оздоровительных мероприятий на территории ТОС;

- определение в соответствии со своим уставом штата и порядка оплаты труда работников органов ТОС;

- приобретение движимого и недвижимого имущества (помещений, транспорта, оборудования, инвентаря и другого имущества);

- осуществление платежей при использовании арендованного или переданного ТОС в безвозмездное пользование имущества;

- осуществление иных расходов при реализации полномочий, предусмотренных уставом муниципального образования, уставом ТОС.

У ТОС юридического лица в результате работы образуются дополнительные средства, которые составляют собственность жителей, организовавших ТОС и проживающих на территории его осуществления. Для владения, пользования и распоряжения этим имуществом жители территории, на которой осуществляется ТОС, выбирают определенный субъект (орган ТОС), подотчетный участникам ТОС.

ТОС как юридические лица приобретают самостоятельность, прочную финансово_экономическую основу и возможность объединяться в союзы (ассоциации) ТОС. Взаимодействие органов местного самоуправления и субъектов ТОС способствует более эффективному использованию средств местного бюджета. Органы ТОС знают проблемы развития своей территории и могут вносить в органы местного самоуправления предложения о том, на решение каких первостепенных проблем следует направить муниципальные средства.

Возможны следующие варианты взаимодействия органов местного самоуправления и ТОС по данному направлению:

* орган ТОС информирует органы местного самоуправления о приоритетной по его мнению области финансирования, а органы местного самоуправления, используя муниципальные средства, решают обозначенную проблему. Из средств местного бюджета могут выплачиваться руководителям органов ТОС компенсационные выплаты на частичное возмещение затрат по содержанию помещений, оплате коммунальных услуг, приобретению топлива; [4]

* орган ТОС информирует органы местного самоуправления о проблеме, и органы местного самоуправления передают органу ТОС финансовые средства для ее решения. В этом случае средства местного бюджета могут выделяться территориальному общественному самоуправлению только через процедуру размещения муниципального заказа.

Кроме того, если ТОС, являющееся юридическим лицом, осуществляет в соответствии с учредительными документами деятельность, позволяющую включить его в реестр социально-ориентированных некоммерческих организаций, то в соответствии со статьей 31 (в редакции от 5 апреля 2010 года) Федерального закона от 12 января 1996 года № 7_ФЗ "О некоммерческих организациях" и статьей 78 (в редакции от 8 мая 2010 года) Бюджетного кодекса Российской Федерации органы местного самоуправления могут оказывать данному органу ТОС финансовую поддержку путем предоставления субсидий из средств местного бюджета.

Условия выделения средств ТОС из местного бюджета:

- ТОС должно являться юридическим лицом;

- необходимые средства должны быть предусмотрены в бюджете муниципального образования на соответствующий финансовый год в рамках реализации мероприятий соответствующих муниципальных целевых программ;

- бюджетные средства выделяются на основании договора между ТОС и органами местного самоуправления. В договоре указываются объемы и сроки выполнения работ и услуг, их стоимость, обязательства и ответственность сторон;

- территориальное общественное самоуправление представляет отчеты об использовании бюджетных средств в порядке и сроки, установленные договором, исполнительному органу муниципального образования и контрольно-счетному органу муниципального образования (если такой создан);

* орган ТОС в случаях, установленных законодательством и уставом муниципального образования, осуществляет контроль за эффективностью использования муниципальных средств и имущества, за использованием средств по целевому назначению после их передачи исполнителю, подрядчику, пользователю.

Порядок формирования и использования собственных средств ТОС определяется уставом ТОС. Утверждение сметы доходов и расходов ТОС и отчета об исполнении указанной сметы относится к исключительным полномочиям собраний, конференций ТОС. Под сметой следует понимать финансово_плановый акт субъекта ТОС, определяющий целевое назначение выделенных ресурсов и объем доходов и расходов за определенный период времени (как правило, один год) с разбивкой по кварталам (см. приложение 1).

Для осуществления контроля и проверки финансовой деятельности исполнительного органа ТОС юридического лица общее собрание или конференция жителей субъекта ТОС избирает контрольно-ревизионный орган (комиссию, контролера и т.п.).В уставе муниципального образования необходимо предусмотреть осуществление контроля органов местного самоуправления за расходованием органами ТОС средств, предоставленных им из местного бюджета.

Статус юридического лица для ТОС сегодня очень актуален, т.к. ТОС - это самостоятельная организация и для ведения хозяйственной деятельности регистрация просто необходима. ТОС как юридические лица имеет значительные преимущества:

1. значительная самостоятельность, в том числе и финансовая;

2. нет необходимости объявлять тендер для осуществления каких либо проектов, что значительно сокращает время исполнения этих проектов;

3. в случае получения грандов, средства переводятся непосредственно на счет ТОС, что также облегчает работу;

4. повышение ответственности актива ТОС по расходованию средств. Каждый проект, требующий финансовых вложений, всесторонне рассматривается и очень тщательно взвешиваются все "За" и "Против";

5. появилось больше возможностей по осуществлению проектов по благоустройству территории и улучшения качества жизни жителей ТОС.

В отличие от общественных объединений органы ТОС действуют исключительно в пределах в части территории муниципального образования, населенного пункта. Они объединяют население не на основе членства, связанными с какими либо условиями, а на основе совместной работы по выполнению определенных задач в области обслуживания общественных потребностей граждан, удовлетворение их культурно бытовых и иных запросов, охраны их прав и интересов. [12]

1.3 Передовой опыт развития территориальных общественных самоуправлений на примере Новосибирской области

Территориальное общественное самоуправление является наиболее действенной в силу возможного вовлечения в деятельность ТОС значительного числа людей и непосредственного решения ими социально значимых вопросов конкретной локальной территории.

Развитие ТОС в регионах крайне неравномерно и зависит от целого комплекса факторов, причем какой-либо стержневой фактор, влияющий на развитие ТОС, выделить не удается. В ряде регионов, где система ТОС является уже укоренившейся и доказавшей свою жизнестойкость, они действуют при поддержке местной администрации.

В Новосибирской области еще 10 лет назад предложили системное решение этой проблемы. В его рамках активно развиваются и ТСЖ, и хуторские, и станичные казачьи общества, и кооперативы по комплексному обслуживанию личных подсобных хозяйств, и кредитные кооперативы, и бизнес - сообществ. Но в первую очередь развиваются интегральные институты самоуправления самого низового уровня, наиболее универсальные объединения граждан -- ТОС. На пути их развития, включения их в систему гражданской инициативы и управления Новосибирская область продвинулась гораздо дальше других регионов России. [18]

Сегодня это один из единственных регионов в России, где создана не двухуровневая, а полноценная трехуровневая система самоуправления: муниципальный район (или городской округ) -- поселение -- ТОС. Именно ТОС стал фундаментом системы самоуправления, развития гражданского общества в Новосибирской области. Новосибирский опыт, безусловно, нуждается в распространении по всей России.

В регионе зарегистрированы и действуют около 2500 ТОС. В границах ТОС проживает более миллиона жителей (около 43% населения области). Эти границы постоянно расширяются: не осталось муниципалитетов, на территории которых не было бы ТОС. Они располагаются на территориях всех 453 городских и сельских поселений в составе муниципальных районов и всех шести городских округов Новосибирской области. 302 ТОС (то есть каждый седьмой) имеют статус юридического лица, что облегчает им решение хозяйственных задач.

В Новосибирской области территориальное общественное самоуправление появилось задолго до того, как появился первый нормативный правовой акт о территориальном общественном самоуправлении. Его органы впервые возникли в Центральном административном округе в 1992 г. В Новосибирске основной организационной формой структур самоуправления стали комитеты территориального общественного самоуправления (КТОС). Они сформированы с учетом особенностей соответствующих микрорайонов, количественного состава населения, социально-экономической и производственной инфраструктуры, географического положения. Органы ТОС создаются по инициативе жителей и избираются на собраниях или конференциях граждан. Они представляют интересы населения соответствующей территории во взаимоотношениях с другими субъектами. Органы территориального общественного самоуправления в соответствии с уставами и сложившейся практикой не реже одного раза в год отчитываются о своей деятельности на собрании граждан или конференции жителей. По инициативе жителей отчеты могут проводиться и во внеочередном порядке, а также заслушиваться отчеты отдельных членов территориального общественного самоуправления, его комиссий. Принятые решения в пределах их полномочий для предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц, граждан на данной территории носят рекомендательный характер.

С января 2006 года Новосибирская область в числе первых приступила к реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в полном объеме. За годы работы в новых условиях всеми муниципальными образованиями области был накоплен богатый опыт в реализации своих полномочий.

Принятие названного закона, определившего организационную основу территориального общественного самоуправления статьей 27, дало законодательную основу для самоорганизации граждан. Основной целью деятельности территориального общественного самоуправления является повышение качества жизни граждан, построение развитого гражданского общества, а не просто инициативное решение насущных проблем и отдельных вопросов местного значения. Организации ТОС одновременно выступают и в качестве структур публичной власти, и в качестве некоммерческих хозяйствующих субъектов, им принадлежит главная роль в решении задач привлечения граждан к участию в местном самоуправлении.

Так, ТОС «Радуга» Кировского района г. Новосибирск был создан одним из первых в городе и известна в качестве одной из наиболее эффективно действующих самоорганизаций граждан на сегодняшний день. ТОС является юридическим лицом. В настоящее время ТОС приобрел широкие возможности, ему были предоставлены некоторые права и исполнительно-распорядительные функции от администраций, что позволило почувствовать себя хозяином на своей территории, способствовало формированию полнокровного бюджета, необходимого для развития микрорайона. В результате принятия этих правовых актов ТОС в настоящее время имеет возможность формировать бюджет из трех основных источников доходов. Прежде всего, это доход от имеющейся собственности (рынок, автостоянка, торговые киоски и павильон), затем, это поступления на основании полномочий, делегированных администрацией Кировского района (сборы с уличной торговли, территориальный сбор за право торговли с коммерческих киосков и пр.) и благотворительные поступления. Смета, ее доходная и расходная части, утверждается в начале каждого нового календарного года районной администрацией. Не имея подобных полномочий, вряд ли было бы возможным решать насущные проблемы микрорайона. Фактически, сегодня ТОС выполняет те же ролевые функции, что и районная администрация, но более адаптировано к нуждам именно данной территории. Сейчас можно сказать, что бюджет позволяет решать многие хозяйственные проблемы собственными силами. В 2012 году были проведены полная реконструкция действующего мини-рынка по улице Ломоносова, проектирование и строительство новой детской игровой площадки. За счет своего бюджета, провели работы по благоустройству в микрорайоне, оказали материальной помощь бюджетным учреждениям, расположенным на территории микрорайона (школа № 3, поликлиника, детский клуб, полиция и детский сад), а так же посильная материальная помощь малообеспеченным слоям населения (ветеранам войны и труда, инвалидам труда и детства, больным, лицам, пострадавшим от каких-либо несчастных случаев или попавшим в экстремальные ситуации, одиноким престарелым гражданам и другим малообеспеченным гражданам). ТОС активно участвует в развитии спорта в микрорайоне, выделяя средства на поддержку подростковой хоккейной команды и теннисной школы.

Структура органов ТОС «Радуга» состоит из исполнительного органа - Совета ТОС «Радуга» и из контрольно - ревизионной комиссии. Конференцию ТОС возглавляет председатель. Высшим органом ТОС является конференция граждан. Контрольно - ревизионная комиссия проверяет финансово - хозяйственную деятельность ТОС, может привлекать аудиторские организации, контролирует использование имущества ТОС и его состояние, составляет отчеты и представляет из конференции.

Для успешной работы ТОС создаются необходимые условия: создан Совет по ТОС при Мэре города Новосибирск, рабочая группа по решению вопросов организации и совершенствования деятельности органов ТОС города Новосибирск. Осуществляется правовое, экономическое, информационное и методическое сопровождение ТОС органами местного самоуправления города Новосибирск.

В Новосибирской области имеется следующая экономическая основа ТОС. Финансово-материальная основа деятельности ТОС - это средства регионального и местных бюджетов, собственные и заемные средства, добровольные взносы и пожертвования юридических и физических лиц. Бюджетное финансирование осуществляется по принципу финансирования текущих расходов на решение социальных проблем территории. Для формирования собственной экономической самостоятельности территориальных общественных образований в Новосибирске в 2005 г. были созданы Фонды объединения и развития территориального общественного самоуправления для создания экономической базы для полноценного функционирования данного звена местного самоуправления. Следующим источником являются средства, полученные от участия органов ТОС в конкурсах на предоставление муниципальных грантов. Именно на этот источник финансирования на сегодняшний день возлагаются большие надежды. Пополнить свои финансовые основы органы ТОС могут с помощью привлечения средств предприятий, учреждений, находящихся на самоуправляемой территории.