Шляхи розвитку місцевого самоврядування України в контексті досвіду держав Європейського Союзу

Размещено на http://www.allbest.ru/

ДНІПРОПЕТРОВСЬКИЙ РЕГІОНАЛЬНИЙ ІНСТИТУТ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ НАЦІОНАЛЬНОЇ АКАДЕМІЇ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ ПРИ ПРЕЗИДЕНТОВІ УКРАЇНИ

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата наук з державного управління

25.00.04 - місцеве самоврядування

ШЛЯХИ РОЗВИТКУ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ УКРАЇНИ В КОНТЕКСТІ ДОСВІДУ ДЕРЖАВ ЄВРОПЕЙСЬКОГО СОЮЗУ

Виконала Чумакова Ольга Володимирівна

ДНІПРОПЕТРОВСЬК - 2008

АНОТАЦІЯ

самоврядування державний децентралізація

Чумакова О. В. Шляхи розвитку місцевого самоврядування України в контексті досвіду держав Європейського Союзу. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата наук з державного управління за спеціальністю 25.00.04 - місцеве самоврядування. - Дніпропетровський регіональний інститут державного управління Національної академії державного управління при Президентові України. - Дніпропетровськ, 2008.

У дисертації наведено комплексний науковий аналіз шляхів розвитку місцевого самоврядування в державах Європейського Союзу та визначено напрями розвитку системи місцевого самоврядування в Україні в рамках європейської інтеграції. Особлива увага приділяється концептуальним засадам місцевого самоврядування в Європейському Союзі та Україні, правовим засадам становлення нормотворчої діяльності на рівні місцевого самоврядування, напрямам розвитку конституційно-правових засад, виявлено прогалини в законодавстві та запропоновано шляхи їх усунення. Розкрито поняття “тенденції розвитку місцевого самоврядування”, якими є закономірні етапи та форми процесу становлення та розвитку місцевого самоврядування. Запропоновано класифікацію загальноєвропейських тенденцій розвитку місцевого самоврядування. Обґрунтовано особливості становлення систем місцевого самоврядування в державах Європейського Союзу. Визначено проблеми розбудови сучасної системи місцевого самоврядування в Україні. Розглянуто шляхи та напрями вдосконалення нормативно-правової, організаційно-правової, матеріально-фінансової основ місцевого самоврядування України з урахуванням провідного європейського досвіду.

Ключові слова: місцеве самоврядування, європейські стандарти, муніципальний дуалізм, територіальна громада, регіон, децентралізація комунальної власності.



1. ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Розбудова української держави за демократичними принципами об'єктивно викликала необхідність переосмислення ролі місцевого самоврядування та пошуку найбільш прийнятної моделі організації влади на рівні територіальних громад. Така модель повинна цілком відповідати сучасним світовим і європейським стандартам, забезпечувати права, свободи та інтереси людини, що й визначає актуальність теми.

На сучасному етапі в Україні триває реформування місцевого самоврядування, головним завданням якого є усунення недоліків, що стоять на заваді здійснення ефективної управлінської діяльності, а саме: відсутність належної правової бази щодо розподілу повноважень між державними органами й органами місцевого самоврядування; неузгоджена система адміністративно-територіальних одиниць; несформована фінансово-економічна база органів місцевого самоврядування, яка б дала їм змогу надавати повноцінні публічні послуги.

Актуальність даного дослідження полягає також у тому, що за останні роки в Україні напрацьовано багато наукового матеріалу, присвяченого різним аспектам теорії і практики місцевого самоврядування в європейських країнах, але комплексного порівняльного дослідження, спрямованого на аналіз можливостей використання європейського досвіду в умовах українських реалій, зроблено не було.

Отже, джерельну базу дисертації становлять, передусім, Конституція України і найважливіші законодавчі акти про місцеве самоврядування в Україні: закони України “Про місцеве самоврядування в Україні”, “Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів”, “Про всеукраїнський та місцевий референдуми”, “Про статус депутатів місцевих рад”, “Про столицю України - місто-герой Київ” та ін. Під час дослідження також було вивчено ряд підзаконних нормативно-правових актів, проекти нового законодавства України, конституції та законодавство країн Західної Європи, нормативно-правові акти Європейського Союзу та Ради Європи.

Відзначено, що нормативна база місцевого самоврядування країн Європейського співтовариства є досить своєрідною, оскільки до нашого часу не визначено, які саме акти є пріоритетними: чи то нормативні акти Європейського Союзу, чи то конституція та інші правові документи кожної окремої держави Європи. Автор відзначає, що найбільш доцільно зосередити увагу на аналізові конституційної бази держав Європи, в яких правовими засобами регулюються відносини між центральними органами державної влади і територіальними громадами. Тому для реалізації мети та вирішення завдань даного дослідження розглянуто правові акти Великобританії, ФРН, Франції, Італії, Іспанії, Скандинавських країн та Польщі, оскільки в цих державах уже сформувалися системи місцевого самоврядування в процесі децентралізації державної влади та деконцентрації владних повноважень.

Концепція місцевого самоврядування, розроблена розвинутими державами світу, передусім, європейськими, ґрунтується на тому, що територіальні громади являють собою один з основних елементів будь-якого демократичного режиму, а право громадян на участь в управлінні місцевими справами є складовою частиною побудови більшості сучасних демократичних держав світу. У зв'язку з цим виділено основні напрями наукової розробки проблем, що розглядаються в дисертації українськими, російськими, французькими, англійськими, німецькими фахівцями.

Вагомий внесок у вивчення проблем розвитку місцевого самоврядування зробили німецькі конституціоналісти: Б. Майгер, Л. Зумвальд, Т. Вюртенбергер, Р. Граверт, Ж. Зіллер і Д. Хашке. Здобутки англійських учених у вивченні місцевого самоврядування переважно доповнюють ідеї, запропоновані фахівцями з державотворення: В. Беджготом, С. Гарденером, А. Дайсі. Їх розробки використовував Т. Бірн задля створення своєї праці “Місцеве управління в Британії”. Внесок до аналізу цієї проблеми зробили також А. Ант, Д. Бейкер, С. Копус, А. Тат-Кей Хо, П. Ватт.

Сучасні дослідження державного управління і місцевого самоврядування в Російській Федерації дістала поштовх у зв'язку з прийняттям чинної Конституції, яка визначила основні підходи до розбудови держави. На цьому засновані численні підручники, монографії та статті таких фахівців, як Н. Антонова, І. Бусигіна, В. Бутов, Т. Бялкіна, І. Василенко, І. Гаврилова, О. Денисов, Д. Єжевський, В. Ігнатов, С. Коданєва, О. Курочкін, О. Курочкіна, С. Лопатін, О. Незнакова, І. Овчинников, М. Пешин, Є. Уткін та В. Чиркін.

В Україні наука державного управління, яка вивчає питання розвитку місцевого самоврядування, досліджує проблеми розподілу повноважень між інституціями державного, регіонального, місцевого рівнів у процесі децентралізації в різних аспектах: у методолого-управлінському (праці І. Грицяка, В. Куйбіди, В. Мамонової, Н. Нижник, С. Серьогіна, Ю. Шарова та ін.); в адміністративно-правовому (праці О. Батанова, І. Бутка, Ю. Делії, В. Журавського, В. Калашникова, І Ковтун, В. Кравченка, М. Корнієнка, В. Олуйка, М. Орзіха, В. Погорілка, Ю. Фрицького, В. Шаповала та ін); організаційно-економічному та бюджетно-фінансовому (роботи О. Сунцової, І. Дробуш, Н. Ісаєвої, В. Федотова та ін.).

Отже, актуальність дослідження обумовлена існуванням проблеми, яка полягає в тому, що в Україні на сьогодні відсутній механізм адаптації та використання досвіду Європейського Союзу щодо реформування та побудови системи місцевого самоврядування.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження виконувалося на кафедрі права та європейської інтеграції Дніпропетровського регіонального інституту державного управління НАДУ при Президентові України відповідно до плану науково-дослідної роботи в рамках наукової теми “Розвиток регіонального співробітництва України та ЄС в контексті курсу на європейську інтеграцію” (державний обліковий номер 0106U00653); а також теми “Адаптація досвіду європейського врядування в Україні у контексті реформування системи публічного управління” (державний реєстраційний номер 0108U003400).

Мета і завдання дослідження. Метою дисертаційного дослідження є визначення шляхів розвитку місцевого самоврядування в Україні і державах Європейського Союзу та можливостей застосування провідного європейського досвіду у формуванні сучасної української системи місцевого самоврядування.

Визначена мета дослідження зумовила постановку та розв'язання таких завдань:

дослідити теоретико-методологічні засади місцевого самоврядування в Україні та державах Європейського Союзу;

виявити правові засади становлення нормотворчості на рівні місцевого самоврядування в Україні та Європейському співтоваристві;

класифікувати тенденції розвитку місцевого самоврядування в державах Європейського Союзу;

з'ясувати проблеми розбудови місцевого самоврядування в Україні в контексті інтеграції в Європейський Союз;

визначити напрями вдосконалення нормативно-правової основи місцевого самоврядування в Україні у контексті досвіду держав Європейського Союзу;

запропонувати шляхи становлення організаційно-правової основи місцевого самоврядування в Україні з урахуванням провідного європейського досвіду;

конкретизувати напрями формування матеріально-фінансової основи місцевого самоврядування в Україні.

Об'єкт дослідження - процеси розвитку місцевого самоврядування, що відображають формування різних систем в Україні та державах Європейського Союзу.

Предмет дослідження - шляхи розвитку місцевого самоврядування України в контексті досвіду держав Європейського Союзу.

Гіпотеза дослідження базується на припущенні, що імплементація європейського досвіду функціонування самоврядних структур приведе до вдосконалення сучасної системи місцевого самоврядування в Україні.

Методи дослідження. Для досягнення поставленої мети в процесі дослідження використовувалися як загальнонаукові, так і спеціальні наукові методи: діалектичний, формально-логічний, історико-правовий, компаративний, формально-юридичний та інші, які дали можливість отримати найповнішу інформацію про досліджуване явище для обґрунтування нових теоретичних положень і висновків, рекомендацій у сфері вдосконалення практики місцевого самоврядування. Так, використання діалектичного методу пізнання дозволяє розглянути теоретичні підходи щодо процесу реалізації задекларованих основ місцевого самоврядування. Завдяки формально-логічному методу здійснено обробку одержаного емпіричного матеріалу. За допомогою історичного методу розглянуто інститут місцевого самоврядування в його історичному розвитку й надано наукову оцінку сучасного стану деяких правових актів. На всіх етапах виконання роботи використовувалися компаративний і формально-юридичний методи та метод аналогії, що дозволяють дослідити зміст правових норм, проаналізувати джерела права, визначити компетенцію інститутів місцевого самоврядування в Європі, порівняти з інститутом місцевого самоврядування в Україні та надати пропозиції щодо його вдосконалення. Зокрема, компаративний метод обумовив вибір країн Європейського Союзу (Великобританія, ФРН, Італія, Іспанія, Польща та Скандинавські країни), досвід яких пропонується адаптувати до умов України. Крім того, для характеристики компетенції органів місцевого самоврядування та фінансових основ місцевого самоврядування в країнах Західної Європи використовувався переважно метод функціонального аналізу та метод абстрагування; організація місцевого самоврядування досліджувалася переважно за допомогою методів аналізу та синтезу. У сучасних умовах також особливого значення набуває конкретно-соціологічний метод дослідження державно-правових проблем. За його допомогою з'ясовано ступінь ефективності функціонування інститутів місцевого самоврядування, правового регулювання, стан законності та правопорядку.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що в дисертаційній роботі:

уперше:

- розроблено класифікацію тенденцій розвитку місцевого самоврядування держав Європейського Союзу;

- визначено шляхи удосконалення нормативно-правової, організаційно-правової та матеріально-фінансової основ місцевого самоврядування України з урахуванням провідного європейського досвіду;

- запропоновано ввести адміністративний договір до системи локальних актів місцевого самоврядування як основної юридичної форми, що визначає права та обов'язки суб'єктів і закріплює можливість взаємного делегування на договірній основі повноважень місцевого самоврядування та органів державної влади;

удосконалено:

- наукове тлумачення поняття “тенденції розвитку місцевого самоврядування”, якими є закономірні етапи і форми процесу становлення та розвитку місцевого самоврядування;

- підходи щодо аналізу системи місцевого самоврядування на предмет її раціональності та здатності подолати наявні проблеми функціонального, правового й матеріально-фінансового характеру за умов застосування європейського досвіду самоврядної діяльності;

дістали подальшого розвитку:

- шляхи розвитку конституційно-правового забезпечення місцевого самоврядування в Україні, заснованого на принципах цілеспрямованості, комплексності та поетапності;

- пропозиції щодо реалізації принципу субсидіарності, який необхідно закріпити в Конституції України, що стане підґрунтям для прийняття ряду законів, які чітко визначатимуть завдання і компетенцію органів місцевого самоврядування, починаючи з рівня територіальної громади, та розподіл фінансових потоків між державою і самоврядуванням, яке ґрунтується на розподілі повноважень, функцій і відповідальності;

- напрями адміністративно-правового забезпечення матеріально-фінансової основи місцевого самоврядування в Україні в контексті інтеграції до Європейського Союзу;

- пропозиції про введення власності області та району через перетворення комунальної власності на колективну та корпоративну власність жителів області та району, а також надання територіальній громаді статусу юридичної особи.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що сформульовані положення, висновки й рекомендації можуть бути використані: під час вдосконалення норм чинного законодавства; для навчально-методичних цілей у процесі викладання дисциплін “Конституційне право України”, “Конституційне право зарубіжних країн”, “Державне будівництво та місцеве самоврядування в Україні”, “Муніципальне право”, “Територіальна організація влади в Україні”, “Порівняльний аналіз державного управління та місцевого самоврядування в державах-членах ЄС і НАТО та України”, “Регіональне управління та місцеве самоврядування”, під час підготовки курсів лекцій, методичних вказівок і підручників для студентів; підвищення кваліфікації державних службовців і посадових осіб місцевого самоврядування.

Основні пропозиції та висновки щодо удосконалення системи місцевого самоврядування в Україні шляхом застосування досвіду Європейського співтовариства прийняті до впровадження Амур-Нижньодніпровською та Індустріальною районними в місті Дніпропетровську радами та Дніпропетровською обласною радою. Пропозиції про створення власності області та району, про створення міжмуніципальної господарської кооперації та інші питання матеріально-фінансового забезпечення місцевого самоврядування обговорювались та прийняті до впровадження у Дніпропетровській обласній раді (довідка про впровадження від 06.11.2008 № ВИХ-1735/0/2-08); пропозиції щодо обов'язкового введення до системи підзаконних нормативно-правових актів адміністративного договору та інші питання щодо нормативно-правового забезпечення місцевого самоврядування в Україні обговорювались та прийняті до впровадження виконавчим комітетом Індустріальної районної в місті Дніпропетровську ради (довідка про впровадження від 04.11.2008 №18/4-622). Пропозиції щодо удосконалення організаційно-правової основи місцевого самоврядування України використані та прийняті до впровадження у процесі роботи виконавчого комітету Амур-Нижньодніпровської районної в місті Дніпропетровську ради (довідка про впровадження від 04.10.2008 №4/909).

Особистий внесок здобувача. Дисертація є самостійним дослідженням. Основні положення та результати одержані автором особисто.

Апробація результатів дослідження. Результати дисертаційного дослідження обговорювалися на засіданнях кафедри права та європейської інтеграції та між кафедральних семінарах Дніпропетровського регіонального інституту державного управління НАДУ при Президентові України. Основні положення та висновки дисертації викладені в тезах повідомлень на міжнародних та всеукраїнських науково-практичних конференціях: “Теория и практика построения правовой системы Республики Беларусь” (м. Гродно, 2005 р.); “Другі юридичні читання” (м. Київ, 2005 р.); “Актуальні проблеми європейської та євроатлантичної інтеграції” (м. Дніпропетровськ, 2006 р.); “Державне управління та місцеве самоврядування” (м. Харків, 2007 р.); “Теория и практика правотворчества и правоприменения: Республика Беларусь в условиях интеграционных процессов” (м. Гродно, 2007 р.); “Вітчизняна юридична наукова спадщина і сучасність” (м. Дніпропетровськ, 2007 р.); “Актуальні проблеми європейської та євроатлантичної інтеграції” (м. Дніпропетровськ, 2007 р.); “Реформування системи місцевого самоврядування у процесі вступу України до ЄС: досвід Польщі” (м. Дніпропетровськ, 2007 р.); “Державне управління та місцеве самоврядування” (м. Харків, 2008 р.), “Актуальні проблеми європейської та євроатлантичної інтеграції” (м. Дніпропетровськ, 2008 р.).

Публікації. Результати дисертаційного дослідження висвітлено автором у 12 публікаціях, серед яких 4 - у наукових фахових виданнях, 2 - в інших наукових виданнях, 6 - у матеріалах науково-практичних конференцій.

Структура роботи. Дисертація складається зі вступу, трьох розділів, семи підрозділів, висновків, додатків, списку використаних джерел.

Повний обсяг дисертації становить 200 сторінок, з них 165 сторінок основного тексту. Робота містить 2 таблиці в основному тексті, 6 малюнків, 3 додатки на 8 сторінках і список використаних джерел із 260 найменувань, в тому числі 23 іноземних на 24 сторінках.

2. ОСНОВНИЙ ЗМІСТ ДИСЕРТАЦІЇ

У вступі обґрунтовано актуальність теми, сформульовано мету й завдання дослідження, описано методи, наукову новизну і практичне значення одержаних результатів, наведено дані про апробацію результатів дослідження та публікації автора за темою дисертації.

У першому розділі - “Концептуальні та правові питання розвитку місцевого самоврядування в Україні та Європейському Союзі ” - розглянуто концептуальні засади місцевого самоврядування в Україні та Європейському Союзі та правові засади становлення нормотворчості на місцевому рівні, як провідної форми прояву місцевого самоврядування.

Оскільки Україна йде шляхом європейської інтеграції, дуже важливо врахувати ту обставину, що на розвиток місцевого самоврядування в державах Європи впливали різні правові системи - англосаксонська та романо-германська. Для цих систем притаманні різні підходи щодо визначення змісту та особливостей правового регулювання на рівні вирішення проблем територіальних громад. У зв'язку з цим свого часу в Німеччині виникла “теорія вільної громади”. Другою теорією є “господарська теорія”. На початку минулого століття в Росії виникла “політична теорія місцевого самоврядування”, що наголошувала на антагонізмі народу і уряду. Наступною є “державницька теорія” Л. Штейна та Р. Гнейста, згідно з якою місцеве самоврядування - це частина держави. Після виникнення радянської держави П. Стучка запропонував нову, “органічну теорію”. Але всі ці теорії виявилися недосконалими та нежиттєздатними, тому в дослідженні доводиться, що сучасна модель місцевого самоврядування в Україні має стати втіленням концепції муніципального дуалізму, яка реалізує практику партнерства між державою та місцевим самоврядуванням, тому має стати проявом реальної децентралізації влади в нашій державі. Відповідно до цієї концепції, місцеве самоврядування - це форма народовладдя, що забезпечує гарантовану державою реалізацію права населення, об'єднаного в територіальну громаду, задля самостійного і власного управління певною частиною місцевих справ у межах чинного законодавства. В основі побудови нової моделі організації влади й управління мають лежати засади гармонізації інтересів держави, регіону, територіальної громади та особи.

Аналізуючи літературу за темою дослідження, автор констатує, що існуючі підходи до сутності місцевого самоврядування свідчать про концептуальну нечіткість теоретичної та понятійної бази, це гальмує формування самоузгодженої правової основи місцевого самоврядування, висуває багато зайвих проблем щодо його становлення та практичного функціонування.

Особливу увагу приділено нормотворчості на місцевому рівні, оскільки досі бракує розгорнутих досліджень цього питання. Саме система локальних нормативно-правових актів дозволяє суб'єкту місцевого самоврядування створювати умови для якісного життєзабезпечення громадян і реалізації природних прав і свобод людини в галузі суспільного управління.

Зазначено, що головною метою актів місцевого самоврядування є регулювання відносин між жителями, територіальними громадами, органами та посадовими особами, підприємствами, установами, організаціями. Юридична сила цих правових актів залежить від ролі, яку відіграє місцеве самоврядування в єдиному механізмі народовладдя, тому пріоритет надається тим правовим актам місцевого самоврядування, які приймаються безпосередньо населенням на місцевих референдумах.

Наголошено, що поряд із нормативними рішеннями до системи актів місцевого самоврядування входять і ненормативні (індивідуальні) акти посадових осіб, що виконують функцію регулювання конкретних суспільних відносин, які регламентовані правом, але вимагають конкретизації, персоніфікації суб'єкта або об'єкта відносин.

Важливу роль у житті територіальної громади відіграє регламент ради, що є правовим актом, приписи якого охоплюють всі питання, що стосуються структури і порядку діяльності місцевої ради, її органів і посадових осіб, депутатів та їх об'єднань.

Особливості здійснення місцевого самоврядування також мають бути регламентовані безпосередньо місцевим населенням, тому окремий пласт норм локального характеру повинен зосередитись у статутах громад, які сприятимуть розвитку самоврядних засад. Автор констатує, що більшість статутних документів значною мірою являють собою систему адаптованих до місцевих умов норм чинного законодавства про місцеве самоврядування. По суті вони лише відтворюють положення Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні”, не надаючи додаткові права та свободи жителям відповідних територіальних громад, тому за таких умов ефективність локальної нормотворчості в умовах становлення дієздатного місцевого самоврядування є низькою, оскільки сьогодні відсутній правовий статус цього документа.

Також підкреслено, що для забезпечення найбільш повного та ефективного розвитку підзаконних нормативно-правових актів у системі місцевого самоврядування в Україні необхідно на найвищому законодавчому рівні чітко визначити правовий статус кожного з таких актів і його позицію серед інших локальних актів.

У другому розділі - “Досвід реформування та перспективи створення сучасних систем місцевого самоврядування в Європейському Союзі та Україні” - розглянуто тенденції розвитку місцевого самоврядування в Європейському Союзі та проблеми розбудови сучасної системи місцевого самоврядування в Україні.

Зазначено, що тенденціями розвитку місцевого самоврядування є закономірні етапи та форми процесу становлення і розвитку місцевого самоврядування. У зв'язку з цим автор розробив таку класифікацію тенденцій розвитку місцевого самоврядування в державах Європейського Союзу:

І. Соціально-правові тенденції: посилення ролі участі громадян у місцевому самоврядуванні (Австрія, Італія, ФРН); надання права на участь у місцевому самоврядуванні іноземцям (Іспанія, Нідерланди); поступовий перехід до “споживацької моделі” місцевого самоврядування , яка базується на пріоритеті соціальних послуг, що надаються органами місцевого самоврядування, над рештою видів діяльності, розглядаючи громадян перш за все в ролі споживачів послуг (Великобританія).

ІІ. Організаційно-правові тенденції: укрупнення адміністративно-територіальних одиниць і скорочення місцевих органів (Швеція, ФРН, Польща, Франція та ін.); субсидіарність та зміна функцій органів місцевого самоврядування (Франція, Польща, Великобританія та ін.); підвищення ролі виконавчих органів за умови збереження провідної ролі представницьких органів місцевого самоврядування (Польща); надання територіальним громадам нових суверенних прав: кадровий, організаційний, правотворчий, фінансовий, податковий суверенітет; суверенітет у плануванні; територіальне верховенство громад щодо населення і території (ФРН); становлення самоврядування на регіональному рівні (Польща, Франція, Італія, Іспанія, Швеція та ін.).

ІІІ. Матеріально-фінансові тенденції: надання територіальним громадам податкової самостійності (ФРН, Польща); розвиток співробітництва (партнерства) різних рівнів влади (ФРН, Франція); становлення та розвиток муніципальних підприємств (Швеція, Франція); розвиток муніципального господарства шляхом застосування методів прямого управління, муніципально-підрядної системи, муніципально-орендної системи та муніципальної концесії (Франція, Бельгія, Португалія, Нідерланди, Данія); становлення договірної форми ведення муніципального господарства на основі адміністративного договору (ФРН); надання територіальній громаді статусу юридичної особи (Португалія, Швеція).

Усі ці тенденції розвитку місцевого самоврядування в державах Європейського Союзу сприяють удосконаленню нормативно-правової регламентації правового статусу органів місцевого самоврядування та удосконаленню організаційної основи реалізації повноважень.

У зв'язку з цим загальною тенденцією розвитку місцевого самоврядування в Україні є органічне поєднання організаційно-правових форм місцевого самоврядування, що склалися історично, із західноєвропейським досвідом розвитку місцевого самоврядування. Тому в автор окремо виділяє проблеми становлення нормативно-правової, організаційно-правової, територіальної та матеріально-фінансової основ місцевого самоврядування в Україні.

До проблем становлення зазначених основ належать:

- недосконалість адміністративно-територіального устрою України; декларативність місцевого самоврядування на регіональному рівні; конкуренція компетенції місцевих органів державної виконавчої влади та органів місцевого самоврядування; забезпечення матеріально-фінансової основи місцевого самоврядування;

- невизначеність територіальної основи місцевого самоврядування та статусу населеного пункту, який є частиною комплексно заселеної території, що склалася внаслідок господарської та іншої соціальної діяльності, має сталий склад населення і власну назву, зареєстровану в передбаченому законом порядку;

- Закон України “Про місцеве самоврядування в Україні” не передбачив рівного доступу до органів місцевого самоврядування для жителів територіальних громад у зв'язку з чим право на участь у здійсненні місцевого самоврядування надано виключно громадянам України, але цього позбавлені іноземці та особи без громадянства, які на законних підставах протягом певного періоду проживають на території відповідного населеного пункту;

- нечіткість визначення статусу сільського, селищного, міського голови, через що можуть виникати проблеми у взаємодії голови та відповідної ради;

- наявність великої кількості делегованих повноважень і повне дублювання деяких повноважень місцевим самоврядуванням і органами виконавчої влади на місцях.

Шляхи вирішення зазначених проблем автор визначає у третьому розділі.

У третьому розділі - “Шляхи вдосконалення правової та матеріально-фінансової бази місцевого самоврядування в Україні” - розглянуто напрямки вдосконалення нормативно-правової, організаційно-правової та матеріально-фінансової основ місцевого самоврядування України з урахуванням провідного європейського досвіду.

У розділі обґрунтовано комплексний підхід до законодавчого забезпечення місцевого самоврядування. Визначено поняття “правова основа організації та діяльності місцевих рад” - сукупність норм права, які закріплюють достатні для існування і нормального функціонування місцевих рад умови та можливості, що мають організаційний характер, встановлюються відповідно до цілей і завдань діяльності цих органів, реалізуються у відповідних правовідносинах з іншими органами публічної влади.

У розділі зауважено, що запровадження реальних механізмів реформування слід розпочати зі створення та підтримки правової бази. Актуальними для збереження відповідного рівня системності законодавства залишаються пропозиції щодо прийняття Муніципального кодексу України, однак його прийняття сьогодні є передчасним, оскільки досі не прийнято ряд першочергових законів, зокрема Закону України “Про територіальну громаду”. Подальший розвиток самоврядування зумовлює необхідність прийняття низки принципово нових законодавчих актів, спрямованих на створення сприятливих для цього економічних, фінансових та інших засад місцевого самоврядування.

Становлення громадянського суспільства зумовлює появу якісно нових джерел права, до яких, передусім, належить адміністративний договір, як головна юридична форма, що визначає права та обов'язки суб'єктів. Відповідно до європейського досвіду, його значення обумовлено можливістю взаємного делегування на договірній основі повноважень місцевого самоврядування та органів державної влади; утворення асоціацій, муніципальних союзів та інших об'єднань органів місцевого самоврядування з передачею їм певних повноважень.

Враховуючи досвід ряду розвинених європейських країн (Франція, Данія), представницькі органи місцевого самоврядування, на нашу думку, повинні мати авторитетного виборного керівника, який забезпечуватиме стратегічну і поточну організацію діяльності ради. Цей керівник має обиратися не територіальною громадою, а самою радою та очолювати її виконавчий орган, завдяки чому в Україні буде побудовано модель “сильна рада - слабкий мер”.

Сучасна регіональна політика України має узгоджуватися з політикою Ради Європи, яка розкрила нове бачення регіону як транснаціональної території, що виходить за межі однієї держави, оскільки йдеться вже не про союз держав, а про союз регіонів.

На сьогодні необхідно чітко визначити територіальну основу місцевого самоврядування шляхом прийняття законопроекту “Про адміністративно-територіальний устрій України”.

У дослідженні підкреслено, що кожна територіальна громада повинна мати власні фінансові джерела, достатні для управління економікою і соціальною сферою на власній території, та відносну податкову самостійність. Ключовими напрямами реформування фінансової системи самоврядування є уточнення умов субнаціональних видатків; знаходження потужних джерел місцевих доходів; створення усталеної та прозорої системи трансферів.

У результаті аналізу європейського досвіду автор констатує, що важливими засобами створення міцної фінансової бази є комунальні платежі, доходи від комунального майна та землі, доходи від діяльності комунальних підприємств, залучення кредитних ресурсів і мобілізація коштів за рахунок комунальних позик, дотації та інші трансферти (ФРН, Франція, Великобританія, Бельгія, Скандинавські країни). Тому вагомого значення набуває процес удосконалення бюджетної діяльності органів місцевого самоврядування. Але реальне поліпшення їх фінансового стану можливе за умови зміни чинного законодавства і віднесення до місцевих податків і зборів податку на землю, на нерухомість, прибутковий податок з громадян та ін.

Крім того, необхідно створити систему фінансового вирівнювання в Україні шляхом внесення змін до чинного законодавства про місцеве самоврядування та прийняття відповідних правових норм “Про фінанси місцевого самоврядування”, “Про місцеві податки і збори”, “Про фінансове вирівнювання”, “Про комунальний кредит та комунальні цінні папери” та ін. Запровадження такої системи фінансового вирівнювання сприятиме наближенню української системи місцевого самоврядування до загальноєвропейських стандартів.

У дослідженні також наголошено, що невід'ємним атрибутом місцевого самоврядування є самостійна форма власності, суб'єктом права якої є територіальна громада. Комунальна власність повинна формуватися для задоволення інтересів територіальних громад шляхом реального перетворення її на колективну і корпоративну власність співтовариства громадян самоврядного утворення. Для цього необхідно створити достатні матеріальні ресурси, за допомогою кооперативного управління господарством. Окрім того, необхідно запровадити таку форму власності, як власність області та району, що є різновидом колективної власності.

У дисертації підкреслено, що, враховуючи досвід Франції, Бельгії, Португалії, Нідерландів, в Україні необхідно розвивати застосування основних чотирьох методів ведення ефективного муніципального господарства - пряме управління, муніципально-підрядна система, муніципально-орендна система та муніципальна концесія.

За прикладом європейських держав пропонується формувати належну матеріальну основу місцевого самоврядування шляхом налагодження співробітництва між окремими громадами (кооперативний підхід), укладання контрактних угод щодо надання послуг та спільної діяльності в певних галузях між різними органами і рівнями влади (наприклад, синдикати або дистрикти у Франції).



ВИСНОВКИ

У дисертації наведено вирішення актуального наукового завдання -визначення шляхів розвитку місцевого самоврядування в Україні та можливостей застосування провідного європейського досвіду у формуванні сучасної української системи місцевого самоврядування. Одержані під час дослідження результати підтверджують покладену в його основу гіпотезу, а реалізовані мета й завдання дозволяють зробити такі основні висновки.

1. Дослідження теоретико-методологічних засад місцевого самоврядування в Україні та державах Європейського Союзу доводить, що на розвиток місцевого самоврядування в різних країнах Європи впливали англосаксонська та романо-германська правові системи, яким притаманний різний підхід щодо визначення змісту поняття “місцеве самоврядування”. У зв'язку з цим концепція місцевого самоврядування, яку було розроблено державами Європейського Союзу, ґрунтується на тому, що територіальні громади являють собою один з основних елементів будь-якого демократичного режиму, а право громадян на участь в управлінні місцевими справами є складовою частиною демократичних принципів побудови більшості сучасних держав світу.

Враховуючи досвід держав Європейського Союзу, доцільно розробити сучасну модель місцевого самоврядування в Україні, яка має бути втіленням концепції муніципального дуалізму, відповідно до якої місцеве самоврядування - це форма народовладдя, що забезпечує гарантовану державою реалізацію права населення, об'єднаного в територіальну громаду, задля самостійного і власного управління визначеною законом частиною місцевих справ у межах чинного законодавства.

2. Встановлено, що нормотворчість на місцевому рівні виявляється у специфічних правових актах управління, за допомогою яких опосередковується діяльність органів місцевого самоврядування щодо здійснення на місцевому рівні більшості функцій держави.

Статут територіальної громади, розроблений з урахуванням історичних, національно-культурних, соціально-економічних та інших особливостей, є основоположним нормативно-правовим актом місцевого самоврядування установчого характеру, що має вищу юридичну силу стосовно усіх інших правових актів суб'єктів місцевого самоврядування.

Для забезпечення найбільш повного та ефективного впливу підзаконних нормативно-правових актів у системі місцевого самоврядування в Україні необхідно на законодавчому рівні чітко визначити правовий статус кожного з таких актів та його ієрархічне співвідношення з іншими локальними актами.

3. Тенденціями розвитку місцевого самоврядування є закономірні етапи і форми процесу становлення та розвитку місцевого самоврядування. У зв'язку з цим, визначено, що загальноєвропейські тенденції розвитку місцевого самоврядування класифікуються за такими критеріями:

- соціально-правові тенденції: посилення ролі участі громадян у місцевому самоврядуванні (Австрія, Італія, ФРН); надання права на участь у місцевому самоврядуванні іноземцям (Іспанія, Нідерланди); поступовий перехід до “споживацької моделі” місцевого самоврядування (Великобританія).

- організаційно-правові тенденції: укрупнення адміністративно-територіальних одиниць та скорочення місцевих органів (Швеція, ФРН, Польща, Франція та ін.); субсидіарність та зміна функцій органів місцевого самоврядування (Франція, Польща, Великобританія та ін.); підвищення ролі виконавчих органів за умови збереження провідної ролі представницьких органів місцевого самоврядування (Польща); надання територіальним громадам нових суверенних прав: кадровий, організаційний, правотворчий, фінансовий, податковий суверенітет; суверенітет у плануванні; територіальне верховенство громад щодо населення і території (ФРН); становлення самоврядування на регіональному рівні (Польща, Франція, Італія, Іспанія, Швеція та ін.).

- матеріально-фінансові тенденції: надання територіальним громадам податкової самостійності (ФРН, Польща); розвиток співробітництва (партнерства) різних рівнів влади (ФРН, Франція); становлення та розвиток муніципальних підприємств (Швеція, Франція); розвиток муніципального господарства шляхом застосування методів прямого управління, муніципально-підрядної системи, муніципально-орендної системи та муніципальної концесії (Франція, Бельгія, Португалія, Нідерланди, Данія); становлення договірної форми ведення муніципального господарства на основі адміністративного договору (ФРН); надання територіальній громаді статусу юридичної особи (Португалія, Швеція).

4. Проведене дослідження дозволяє визначити такі проблеми розвитку місцевого самоврядування України в контексті інтеграції до Європейського Союзу: недосконалість адміністративно-територіального устрою України; невизначеність територіальної основи місцевого самоврядування та невизначеність статусу населеного пункту; декларативність місцевого самоврядування на регіональному рівні; недосконала матеріально-фінансова основа місцевого самоврядування; відсутність рівного доступу до органів місцевого самоврядування, у зв'язку з чим права на участь у ньому позбавлені іноземці та особи без громадянства, що на законних підставах проживають на території відповідного населеного пункту; невизначеність статусу сільського, селищного, міського голови; наявність великої кількості делегованих повноважень та повне дублювання деяких повноважень місцевим самоврядуванням та органами виконавчої влади на місцях.

5. Комплексний аналіз напрямів удосконалення нормативно-правової основи місцевого самоврядування в Україні в контексті досвіду держав Європейського Союзу дозволяє запропонувати такі заходи:

- законодавчо визначити статус територіальної громади, її внутрішню організацію, принципи розподілу повноважень, порядок формування представницьких органів та прийняття ряду нормативно-правових документів, що визначатимуть становлення місцевого самоврядування в Україні;

- у Законі “Про місцеве самоврядування в Україні” чітко визначити поняття “компетенція місцевого самоврядування” та “повноваження місцевого самоврядування”;

- у базовому законі щодо регіонального самоврядування нормативно зафіксувати поняття “регіон” та “регіональний розвиток”, визначити місце державного регулювання розвитку регіонів як важливого напряму діяльності держави;

- законодавчо надати районним та обласним радам можливість створювати власні виконавчі органи.

6. Як шляхи становлення організаційно-правової основи місцевого самоврядування в Україні з урахуванням провідного європейського досвіду пропонуються:

- враховуючи досвід ряду розвинених європейських країн (Франція, Данія), надати можливість представницьким органам місцевого самоврядування самостійно обирати свого керівника, який забезпечуватиме стратегічну і поточну організацію діяльності ради та очолюватиме її виконавчий орган, завдяки чому в Україні буде побудовано модель “сильна рада - слабкий мер”;

- сучасна регіональна політика України має узгоджуватися з політикою Ради Європи, у зв'язку з чим необхідно чітко визначити статус регіону в Україні (враховуючи досвід Італії, Іспанії, Великобританії);

- необхідно чітко визначити територіальну основу місцевого самоврядування шляхом прийняття законопроекту “Про адміністративно-територіальний устрій України”;

- впровадження адміністративного договору до системи підзаконних нормативно-правових актів, що дозволить заповнити прогалини у праві, доповнити і конкретизувати чинне законодавство.

7. Адміністративно-правове забезпечення матеріально-фінансової основи місцевого самоврядування в Україні у порівнянні з організаційно-правовими засадами фінансового забезпечення місцевого самоврядування країн-членів Європейського Союзу дозволяє зробити висновок, що бюджетна політика держави вимагає суттєвих корективів.

Для реалізації основної функції місцевого самоврядування - надання відповідних послуг населенню, органам центральної влади необхідно:

- запровадити такі форми власності, як власність області та району, що передбачено проектами Законів України “Про місцеве самоврядування області” та “Про місцеве самоврядування району”;

- налагодити співробітництво між окремими громадами (кооперативний підхід) шляхом укладання контрактних угод і договорів планування послуг і спільної діяльності в певних галузях між різними органами і рівнями влади (наприклад, синдикати або дистрикти у Франції);

- сприяти створенню міжмуніципальних господарських кооперацій, що дозволить знизити вартість продукції для муніципальних потреб за рахунок спорудження та експлуатації великих спільних об'єктів, отримання одними муніципальними утвореннями продукції та послуг з підприємств та закладів, що розташовані на території сусідніх муніципальних утворень, збільшення масштабів виробництва товарів і послуг;

- розвивати застосування основних чотирьох методів ведення ефективного муніципального господарства - пряме управління, муніципально-підрядна система, муніципально-орендна система та муніципальна концесія.

У результаті запровадження запропонованих напрямів розвитку місцевого самоврядування в Україні буде побудована нова модель організації місцевої влади і управління на засадах гармонізації інтересів держави, регіону, територіальної громади та особи.



СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ АВТОРОМ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

1. Чумакова, О. Інституціональні реформи місцевого самоврядування базового рівня в країнах Західної Європи: уроки для України / Ольга Чумакова // Актуал. питання держ. упр.: зб. наук. пр. - Д.: ДРІДУ НАДУ, 2007. - Вип. 1 - С. 267 - 275.

2. Чумакова, О. Європейський досвід самоврядування регіонального рівня / Ольга Чумакова // Актуал. питання держ. упр.: зб. наук. пр. - Д.: ДРІДУ НАДУ, 2007. - Вип. 2 - С. 263 - 271.

3. Чумакова, О. Правові проблеми зміцнення економічної основи місцевого самоврядування в Україні / Ольга Чумакова // Теорія та практика держ. упр.: зб. наук. пр. - Х.: Магістр, 2007. - Вип. 1(16) - С. 317 - 324.

4. Чумакова, О. Напрямки розвитку конституційно-правової основи місцевого самоврядування в Україні / Ольга Чумакова // Державне будівництво. Електронне видання - Х.: Магістр, 2008. - №.1 - Режим доступу: http://www.kbuapa.kharkov.ua - Назва з екрану.

5. Чумакова, О. Правові засади фінансового забезпечення діяльності органів місцевого самоврядування в Україні / Ольга Чумакова // Держава і право : зб. наук. пр. Юридичні і політичні науки. Спецвипуск. - К.: Ін-т держави і права ім. В. М. Корецького НАН України, 2005. - С. 286 - 291.

6. Чумакова, О. Сучасна концепція місцевого самоврядування в Україні / Ольга Чумакова // Держава і право : зб. наук. пр. Юридичні і політичні науки. Спецвипуск. - К.: Ін-т держави і права ім. В. М. Корецького НАН України, 2007. - С. 199 - 204.

7. Чумакова, О. Проблемы правового регулирования функционирования системы местного самоуправления в Украине на современном этапе / Ольга Чумакова // Теория и практика построения правовой системы Республики Беларусь : материалы междунар. «круглого стола», 15-16 апр. 2005 г., Гродно / отв. ред. О. Н. Толочко. - Гродно : ГрГУ, 2005. - С. 180 - 188.

8. Чумакова, О. Європейська хартія місцевого самоврядування та її вплив на національне законодавство України про місцеве самоврядування / Ольга Чумакова // Актуал. проблеми європ. та євро атлант. інтеграції: матеріали ІІІ регіон. наук.-практ. конф., 18 трав. 2006р. / за заг. ред. Л.Л. Прокопенко. - Д.: ДРІДУ НАДУ, 2006. - С. 242 - 244.

9. Чумакова, О. Гармонизация законодательства Украины о местном самоуправлении на пути интеграции в Европейский Союз / Ольга Чумакова // Теория и практика правотворчества и правоприменения: Республика Беларусь в условиях интеграционных процессов: материалы междунар. науч.-практ. конф. 13-14 апреля 2007 г. - Гродно : ГрГУ, 2007. - С. 398 - 400.

10. Чумакова, О. В. Імплементація європейських стандартів місцевого самоврядування в національне законодавство України / Ольга Чумакова // Актуал. проблеми європ. та євро атлант. інтеграції: матеріали ІV регіон. наук.-практ. конф., 17 трав. 2007р. / за заг. ред. Л. Л. Прокопенко. - Д.: ДРІДУ НАДУ, 2007. - С. 247 - 249.

11. Чумакова, О. Застосування досвіду європейської регіональної політики в Україні (деякі аспекти) / Ольга Чумакова // Актуал. проблеми європ. та євро атлант. інтеграції: матеріали V регіон. наук.-практ. конф., 15 трав. 2008р. / за заг. ред. Л. Л. Прокопенко. - Д.: ДРІДУ НАДУ, 2008. - С. 265 - 267.

12. Чумакова, О. Розвиток регіонального самоврядування у Польщі: досвід для України / Ольга Чумакова // Реформування місцевого самоврядування в процесі підготовки Польщі до членства в Європейському Союзі: матеріали міжнар. наук.-практ. конф., 8-9 листопада 2007 р. / за заг. ред. Сергія Серьогіна, Юрія Рейта. - Д.: ДРІДУ НАДУ, 2008. - С.60 - 61.

Размещено на Allbest.ru