Разработка и формирование административной школы менеджмента и её развития (на примере администрации МО ГО г. Южно-Сахалинска)

Размещено на http://www.allbest.ru/

КУРСОВОЙ ПРОЕКТ

На тему: РАЗРАБОТКА И ФОРМИРОВАНИЕ АДМИНИСТРАТИВНОЙ (КЛАССИЧЕСКОЙ) ШКОЛЫ МЕНЕДЖМЕНТА И ЕЕ РАЗВИТИЯ (А. ФАЙОЛЬ, Л.УРВИК, Д. МУНИ) (НА ПРИМЕРЕ АДМИНИСТРАЦИИ МО ГО «ГОРОДА ЮЖНО-САХАЛИНСКА»)

Южно-Сахалинск 2007



СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

1. ФОРМИРОВАНИЕ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ШКОЛЫ МЕНЕДЖМЕНТА

1.1 Школы менеджмента

1.2 Классическая школа и ее вклад А. Файоля, Л. Урвика, Д. Муни в ее развитие

1.3 Развитие идей школы классического менеджмента в современное время

2. АДМИНИСТРАТИВНАЯ ШКОЛА МЕНЕДЖМЕНТА НА ПРИМЕРЕ АДМИНИСТРАЦИИ «ГОРОДА ЮЖНО-САХАЛИНСКА

2.1 Общая характеристика МО ГО Администрации «города Южно-Сахалинска

2.2 Анализ признаков классической школы в управлении

2.3 Проблемы формирования кадров в муниципальных органах управления

3. РЕКОМЕНДАЦИИ ПО СОВЕРШЕНСТВОВАНИЮ УПРАВЛЕНИЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

3.1 Общие направления совершенствования муниципального управления

3.2 Проект создания профессионального Кодекса государственного и муниципального служащего

3.3 Рекомендации по улучшению качества управления в администрации города Южно-Сахалинска

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ



ВВЕДЕНИЕ

Для того чтобы успешно справляться с задачами управления, организатору производства нужны обширные знания и умение мыслить. Чтобы научиться управлять, нужно решить две задачи: овладеть научными основами, т.е. теорией управления, и уметь творчески ее применять, т.е. искусством управления [7. С. 4].

Руководители управляют, используя свои знания и опыт. Знания помогают определить нужную стратегию и принять компетентное решение, а интуиция подсказывает, как именно управлять и контролировать. Поэтому управление является не только наукой, т.е. системой знаний, но и искусством.

Классическая теория научного менеджмента зародилась в начале XX в. и являлась попыткой решить острые проблемы современного общественного производства. Большой вклад в «классическую теорию» управления внес Г.Файоль, французский инженер, ученый, исследователь. Он одним из первых сформулировал ряд общих принципов административной теории. Им введены пять элементов, определяющих функции администрации: предвидение, планирование, организация, координирование, контроль.

Г. Файоль первым перестал рассматривать управление как «исключительную привилегию» высшего руководства. Он доказывал, что административные функции существуют на любом уровне организации и их выполняют даже сами рабочие, но чем выше уровень управления, тем выше административная ответственность. «Классическая теория научного менеджмента» способствовала целенаправленному прогрессу в искусстве интенсифицировать труд рабочего, значительно снижать издержки капиталистов, увеличивать прибыли. Однако эта «теория» недооценивала человеческий фактор и вскоре стала предметом острой критики [7. С. 6-7].

Актуальность темы заключается в том, что от управления зависит будущее предприятия, учреждения, фирмы. И как руководитель разработает свой принцип управления, так и будет работать. Начиная с прошлого, теория управления помогала менеджерам справиться с проблемами управления.

Основная цель исследования разработать принципы управления по теории административной (классической) школы на примере Администрации МО ГО «город Южно-Сахалинск». Поставленная цель достигается решением следующих конкретных задач:

- рассмотреть все школы менеджмента;

- раскрыть, какой же сделали вклад в развитие школы А. Файоль, Л. Урвик, Д. Муни;

- понять, какое же развитие идей школы классического менеджмента существует в современное время;

- рассмотреть организационную структуру и полномочия Администрации г. Южно-Сахалинска;

- проанализировать признаки классической школы в управлении;

- выявить проблемы, связанные с управлением в муниципальном образовании;

- рассмотреть общие направления муниципального управления;

- предложить проект создания профессионального кодекса государственного и муниципального служащего.

Структура курсового проекта обусловлена целью исследования. Работа состоит из введения, трех глав, заключения и списка использованных источников.

Объектом исследования выступает муниципальное образование городской округ Администрация «города Южно-Сахалинска».

Предметом исследования является теория управления административной (классической) школы менеджмента в управлении в Администрации «города Южно-Сахалинска».



I. ФОРМИРОВАНИЕ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ШКОЛЫ МЕНЕДЖМЕНТА

1.1 Школы менеджмента

Управление в человеческом обществе существовало испокон веков. Любое государственное устройство, любая организованная человеческая деятельность предполагает, что существует объект управления (то, чем управляют) и субъект управления (тот, кто управляет).

Практическое управление возникло тогда, когда появились организации. Однако организации древности во многом отличались от современных. Основные отличия старых организаций от современных: малое количество крупных организаций, относительно небольшое число руководителей, практическое отсутствие руководителей среднего звена, занятие руководящих постов по праву рождения или путем захвата силой, упор на приказ и интуицию, малое количество людей, которым было дано право принимать важные для организации решения [6. С 75].

Однако с древних времен люди больше внимания уделяли тому, как приобрести большую власть, как заработать деньги и т. д., и меньше задумывались над тем, как эффективно осуществлять процесс управления, который в конечном счете мог бы более надежно привести их к цели [1. С. 9].

Так складывались основы вновь создаваемой науки об управлении, так возникала и развивалась теория и практика управления, получившая впоследствии название «школа в управлении».

Первой была школа научного управления (1885--1920 гг.), наиболее яркими представителями которой являлись Тейлор, Френк и Лилия Гилбрет, Генри Гант. Основной заслугой этой школы было то, что они впервые доказали: управление - самостоятельная специальность, и организация в целом выиграет, если планировать и управлять проведением работ будут не те рабочие, которые эти работы выполняют, как это было до сих пор, а те, которые умеют управлять профессионально. Первый крупный шаг к рассмотрению управления как науки был сделан Ф. Тейлором (I856-1915), который возглавил движение научного управления. Он заинтересовался эффективностью не человека, а деятельности организации, что и положило начало развитию школы научного управления.

Благодаря разработке концепции научного управления оно было признано самостоятельной областью научных исследований. В своих работах «Управление фабрикой» (1903) и «Принципы научного менеджмента» (1911) Ф. Тейлор разработал ряд методов научной организации труда, основанных на изучении движений рабочего с помощью хронометража, стандартизации приемов и орудий труда [10. С. 13].

Вторая по времени возникновения школа, получившая название классической, или административной, школы управления (1920--1950 гг.), связана с именами Анри Файоля, Линделла Урвика -- известного специалиста по вопросам управления в Англии, -- Джеймса Д. Муни и др. Ее приверженцы стремились создать универсальные принципы управления. Они разрабатывали систему управления, структуру организации и управления работниками [1. С. 22].

Они занимались изучением вопросов роли и функций управления. Считалось, что, если определить суть работы управляющего, легко можно выявить наиболее эффективные методы руководства.

Одним из пионеров разработки этой идеи был А. Файоль (1841-1925). Он разделил весь процесс управления на пять основных функций, которые мы до сих пор используем в управлении организацией: это планирование, организация, подбор и расстановка кадров, руководство (мотивация) и контроль. На, базе учения; Д. Файоля в 20-е годы было сформулировано понятие; организационной структуры фирмы, элементы которой представляют систему взаимосвязей, серию взаимосвязанных непрерывных действий - функций управления. Разработанные А. Файолем принципы управления следует признать самостоятельным результатом науки управления, «администрирования» (отсюда и название административная школа).

Классическая школа - один из первых камней в фундаменте мировой управленческой науки. Однако это не единственное течение в развитии управленческой мысли [11. С. 9].

В основе школы человеческих отношений (1930 - 1950 гг.), или, как ее еще называют, неоклассической школы, было осознание человеческого фактора как основного элемента эффективных организаций. Наиболее яркие ее представители -- Мэри Паркер Фоллетт, определившая менеджмент как обеспечение выполнения работы с помощью других людей, и Элтон Мэйо, доказавший, что четко разработанные рабочие операции и хорошая заработная плата не всегда ведут к повышению производительности труда, что не менее важным фактором часто оказывались силы взаимодействия между людьми, а также потребности, которые лишь косвенно могли быть удовлетворены с помощью денег [1. С. 22].

Основными рекомендациями школы было использование эффективных приемов управления человеческими отношениями.

Поведенческо-бихевиористская школа, или школа поведенческих наук (с 1950 г. по настоящее время), представленная Крисом Анджерисом, Ренсисом Лайкертом, Дугласом МакГрегором и др., основной упор делает на различные аспекты социального взаимодействия, мотивации, характера власти и авторитета, лидерства, коммуникаций, содержания и качества трудовой жизни. Представители этой школы считали, что от правильного применения науки о поведении во многом зависит эффективность и отдельного работника, и организации в целом. Школа, основанная на количественных методах (с 1950 г. по настоящее время), особое внимание уделяет моделированию процессов управления.

Модель позволяет заменить словесное описание ситуации, которое, кстати, также является лишь более или менее удачным представлением ситуации, с помощью закономерностей, представленных чаще всего в виде математических формул. Модели стали следующим шагом по сравнению со словесными рассуждениями и описательным анализом. Они представляют собой заведомое упрощение ситуации с выявлением и сохранением основных закономерностей. Изменяя значения переменных модели, соответствующих факторам, характеризующим ситуацию, можно осуществить более полный ее анализ.

Модели, адекватно описывающие управленческую ситуацию, позволяют определить основные тенденции ее развития, провести анализ чувствительности к изменениям и анализ устойчивости, выявить ожидаемые опасности, возможные перспективы, отыскать оптимальное сочетание ожидаемого эффекта и затрачиваемых ресурсов.

Количественный подход в области управления положил начало новым направлениям науки, связанным с выработкой и принятием управленческих решений, таким, как исследование операций, системный анализ, линейное и целочисленное программирование, динамическое программирование, теория игр и др. [1. С. 23].

На каждом уровне управления не только задаются социальные приоритеты, но и разрабатываются механизмы их реализации (экономические, информационные, организационные, административные, нормативно-правовые). Социальная сфера управления становится относительно самостоятельной, многоструктурной и массовой с точки зрения, как объекта воздействия, так и его субъекта, появляется особый тип управленца - рыночный. Каждый муниципальный менеджер, нанятый по контракту, несущий ответственность за управленческую деятельность по ее результатам, становится как бы предпринимателем в сфере управления, который успешно конкурирует с государственным управлением, создает необходимые общественные противовесы. Как показал мировой опыт, это главный механизм формирования ответственной и профессиональной команды не только менеджеров, но и государственных органов управления. Таким образом, в истории становления управления было несколько революций, но началом менеджерской считается буржуазная революция, которая обусловила выход на историческую сцену новой фигуры - капиталиста, а по истечении определенного времени - наемного менеджера. Как только появился класс профессиональных менеджеров, отделившийся от класса капиталистов, стало возможным говорить о новом радикальном перевороте в обществе. Наряду с менеджментом усиливается государственное управление [13. С. 209].

1.2 Классическая школа и ее вклад А. Файоля, Л. Урвика, Д. Муни в ее развитие

Возникновение административной школы связано главным образом с именем Анри Файоля (1825--1925). По мнению американских историков менеджмента, Файоль является наиболее значительной фигурой в науке управления первой половины XX в.

В течение 30 лет он был руководителем крупной французской горнодобывающей и металлургической компании «Комамбо», которая в момент его назначения на пост генерального управляющего (1888 г.) находилась на грани банкротства, а ко времени его отставки (1918 г.) стала одним из самых мощных, славящихся своими административными, техническими и научными кадрами французских концернов. Обобщая свои многолетние наблюдения, Файоль создал «теорию администрации». Его первая статья, посвященная этой теории, вышла в 1900 г., а книга «Общее и промышленное управление» -- в 1916 г.

Важную роль в развитии идей этой школы сыграли Л. Урвик, Д. Муни и др., рассматривающие деятельность организаций с точки зрения широкой перспективы и пытающиеся определить общие характеристики и закономерности организаций в целом.

В отличие от создателей школы научного управления Тейлора и Гилбрета, которые начинали свою карьеру простыми рабочими, что, несомненно, повлияло на их представления об управлении организацией, авторы административной школы имели непосредственный опыт работы в качестве руководителей высшего звена управления в большом бизнесе: Файоль, как уже отмечалось, руководил большой французской компанией, Урвик был консультантом по вопросам управления в Англии, Муни работал в компании «Дженерал Моторс». В связи с этим их главной заботой была эффективность управления в более широком смысле слова -- применительно к работе всей организации [4. С. 181]

Целью административной школы было создание универсальных принципов управления, следуя которым, по убеждениям создателей школы, организация, несомненно, достигнет успеха.

Принципы управления -- это основные правила, определяющие построение и функционирование системы управления; важнейшие требования, соблюдение которых обеспечивает эффективность управления. По утверждению Файоля, принципы -- это маяк, помогающий ориентироваться.

Рассматривая организацию как специфический вид деятельности и как столь же своеобразную административную систему и согласуя свои идеи с принципами Тейлора относительно стимулирования каждого работника, Файоль сформулировал следующие 14 принципов управления применительно к деятельности высшего звена управления:

1. Разделение труда, т.е. специализация, необходимая для эффективного использования рабочей силы, применительно ко всем видам труда, как управленческого, так и исполнительского.

2. Власть и ответственность. По мнению Файоля, власть и ответственность связаны между собой, причем последняя является следствием первой. Он считает, что власть сочетает официальный (основанный на занимаемой должности) и личный (заключающий в себе сплав умственного развития, опыта, морального уровня, навыков по роду прежней службы и пр.) факторы.

3. Дисциплина. Понимая дисциплину как уважение соглашений, рассчитанных на то, чтобы обеспечить повиновение, прилежание, энергичность и внешнее проявление уважения, Файоль подчеркивает, что для поддержания дисциплины необходимо наличие хороших руководителей на всех уровнях.

Из всех средств воздействия на подчиненных в целях укрепления дисциплины одним из самых действенных Файоль считал личный пример начальника. По его убеждению, если начальник подает пример аккуратности, никто не смеет являться с опозданием. Если он деятелен, мужественен, предан, -- ему подражают, и если он умеет вести дело.

Но и плохой пример также заразителен и, исходя из верхов, он дает иногда самые губительные последствия для всех.

4. Единоначалие. Единоначалие, по мнению Файоля, имеет по сравнению с коллегиальностью то преимущество, что оно обеспечивает единство точки зрения, единство действия и единство распорядительства. Поэтому оно имеет тенденцию к преобладанию [4. С. 182].

5. Единство руководства. Виды деятельности, преследующие одну и ту же цель, должны иметь одного руководителя и руководствоваться единым планом. Двойное руководство может возникнуть, по мнению Файоля, лишь вследствие неоправданного смешения функций и несовершенного разграничения их между подразделениями, что не только излишне, но и крайне вредно. Ни в одном из случаев, по его мнению -- не бывает приспособления социального организма к дуализму распорядительства.

6. Подчинение частных интересов общим. Интересы служащего или группы служащих не должны ставиться выше интересов предприятия; интересы государства должны быть выше интересов гражданина или группы граждан... Казалось бы, подобное правило не нуждается в напоминаниях. Но невежество, честолюбие, эгоизм, леность и всякие людские слабости и страсти толкают людей к пренебрежению общими интересами в угодучастных.

7. Вознаграждение. Методы стимулирования труда должны быть справедливыми и доставлять максимально возможное удовлетворение сотрудникам и работодателям.

8. Централизация. Не прибегая к термину «централизация власти», Файоль говорит о степени концентрации или рассредоточения власти. Конкретные обстоятельства будут определять, какой вариант «даст лучший общий результат».

9. Скалярная цепь, т.е., по определению Файоля, «цепь начальников» от самого высшего до самого низшего ранга, от которой не нужно отказываться, но которую следует сократить, если слишком тщательное следование ей может нанести вред.

10. Порядок, т.е. «всему (каждому) свое место, и все (каждый) на своем (его или ее) месте».

11. Справедливость. Лояльность и преданность персонала должны обеспечиваться уважительным и справедливым отношением администрации к подчиненным.

12. Стабильность рабочего места для персонала. Файоль считал, что излишняя текучесть кадров является одновременно и причиной, и следствием плохого управления, и указывал на связанные с этим опасности и издержки.

13. Инициатива, т.е., по определению Файоля, обдумывание и выполнение плана. Поскольку это «доставляет большое удовлетворение всякому мыслящему человеку», Файоль призывает администраторов «поступиться личным тщеславием», с тем, чтобы подчиненные получили возможность проявить личную инициативу [4. С. 183].

14. Корпоративный дух, т.е. принцип «в единении -- сила». Приводя перечень этих принципов, Файоль указывал, что он не стремился дать исчерпывающее их изложение, а попытался описать лишь те из них, которые ему приходилось чаще всего применять, поскольку даже незначительная кодификация принципов является необходимой во всяком деле. Считая предложенные им принципы универсальными, Файоль, тем не менее, указывал, что их применение должно носить гибкий характер и учитывать ситуацию, в которой осуществляется управление. Он отмечал, что система принципов никогда не может быть завершена, напротив, она всегда остается открытой для дополнений, изменений, преобразований, основанных на новом опыте, его анализе, осмыслении, обобщении. Поэтому число принципов управления неограниченно.

Отметим, что некоторые приведенные принципы обращены к человеческому фактору. Файоль показал, что менеджмент, предназначенный главным образом для интенсификации производственных процессов, основан на знании психологии и что учет человеческого фактора в управлении крайне важен.

Многие принципы управления до сих пор имеют практическую ценность. Например, японская компания «Мицусита электрик» руководствуется следующими семью принципами управления: объективность, справедливость, сплоченность, благоустройство, скромность, гармония, оценка, -- которые перекликаются с принципами, разработанными Файолем.

В дальнейшем многие исследователи занимались изучением и теоретическим описанием принципов управленческой деятельности, однако все они были только последователями Файоля, развивавшими, дополнявшими и конкретизировавшими его учение.

Файоль выделил 6 групп операций: технические, коммерческие, финансовые, страховые, учетные, административные, - по его мнению, производимых на любом (простом или сложном, небольшом или крупном) предприятии и являющихся взаимозависимыми. Например, технические операции не могут осуществляться без наличия сырья, возможности сбыта, капитала, страховых мероприятий. Административные операции Файоль разделил на планирование, организацию, мотивацию, контроль и координацию [4. С. 184]. Планирование -- функция управления, определяющая цели деятельности, необходимые для этого средства, а также разрабатывающая методы, наиболее эффективные в конкретных условиях. Планирование включает в себя и составление прогнозов возможного направления будущего развития объекта в тесном взаимодействии с окружающей его средой.

Организация -- формирование структуры объекта и обеспечение всем необходимым для его нормальной работы -- персоналом, материалами, оборудованием, зданиями, денежными средствами и др. Любой план предусматривает стадию организации, т.е. создания реальных условий для достижения запланированных целей.

Мотивация -- активизация работающих и побуждение их эффективно трудиться для выполнения целей, сформулированных в планах, с помощью экономического и морального стимулирования, и создания условий для проявления творческого потенциала работников и их саморазвития.

Контроль -- количественная и качественная оценка и учет результатов работы. Контроль является элементом обратной связи, так как на основании его данных производится корректировка ранее принятых решений, планов, норм и нормативов.

Координация -- достижение согласованности в работе всех звеньев системы путем установления рациональных связей (коммуникаций) между ними. Убеждения Файоля не потеряли своей актуальности и в настоящее время. Из качеств, необходимых менеджеру, Файоль неизменно придавал наибольшее значение компетентности и наличию знаний. Однако, как утверждал он, даже самый образованный менеджер не может быть компетентным во всех разнообразных вопросах, связанных с управлением крупным предприятием. Идеальным управляющим был бы человек, который, обладая всеми знаниями, необходимыми для разрешения административных, технических, коммерческих, финансовых и иных вопросов, имел бы еще физическую силу, интеллект и трудоспособность, достаточные для выполнения любых заданий, связанных с управлением во всех областях. Файоль подчеркивал, что количество знаний возрастает вместе с опытом.

В отличие от технократов Файоль не склонен был преувеличивать роль технических знаний, утверждая, что исключительно техническое образование не отвечает общим запросам предприятий. В промышленных школах, отмечал он, основное внимание уделено распространению и совершенствованию технических знаний, а не подготовке будущих менеджеров к выполнению коммерческих, финансовых, административных и иных функций. Управление даже не фигурирует в программах преподавания высших инженерных школ.

По убеждению Файоля, если рабочий руководствуется технической «установкой», то менеджер должен руководствоваться административной «установкой»; по мере подъема по иерархической лестнице относительная важность административной «установки» возрастает, а значение технической «установки» убывает. Главной «установкой» директоров крупных предприятий является именно административная «установка».

Файоль негативно относился к сложившейся системе подготовки руководящих кадров для промышленности, доказывая, что административные способности нельзя развить посредством одной лишь инженерно-технической науки и подчеркивая необходимость включения в учебные планы инженерных вузов специальных курсов по администрированию. Он, однако, полагал (и в этом тоже с ним нельзя не согласиться), что не только инженерно-технические работники, но и каждый член общества должен знать основы административной деятельности и что эти сведения необходимо предоставлять на всех ступенях системы общего образования.

Наконец, несомненной заслугой Файоля является постановка им вопроса о необходимости выделения собственно управленческой деятельности (менеджмента) в особый объект исследования.

Теории управления Тейлора и Файоля имеют не только сходство, но и различие. Тейлор предлагал устанавливать рациональное управление предприятиями «снизу», а Файоль -- «сверху». Файоль неоднократно подчеркивал, что никакого противоречия между его теорией и теорией Тейлора нет, просто они рассматривают разные уровни организации производства: Тейлор -- цеховое управление, а он -- высшее административное. «Файоль, -- писал А. Гастев, -- занимается главным образом вопросами общего управления. Тейлор занимается тонкой организационной механикой производства. Файоль усиленно подчеркивает волевой момент в постановке и развертывании производства. Тейлор все время отстаивает чисто организационную технику. Файоль усиленно оттеняет волевой момент у организатора, у директора-администратора. Он усиленно занимается вопросом о постановке поведения верховного администратора. Тейлор занимается постановкой цехового производства. Давая характеристику администратора, Файоль привел подробный список качеств, которыми должен обладать верховный администратор, или, как он говорит, «начальник крупного предприятия». Тейлор, мельком упоминая о качествах верховного распорядителя, дал детальный список этих качеств для мастера. У верховного администратора Файоля фигурируют такие «нравственные качества»: «сознательная, твердая, упорная воля; активность, энергия и, в известных случаях отвага; мужество ответственности; чувство долга, забота об общем интересе». Качествами хорошего мастера, по убеждению Тейлора, должны быть: «такт, энергия, честность» [4. С. 185-186]. Файоль одним из первых сформулировал ряд общих принципов административной теории. Им введены пять элементов, определяющих функции администрации: предвидение, планирование, организация, координирование, контроль [7. С. 6].

«Файоль ставил задачу -- научить промышленных администраторов такому управлению занятыми на предприятии рабочими, которое обеспечивало бы наибольшую индивидуальную и коллективную производительность труда путем концентрации их «воли» в одном, строго определенном направлении, указанном предпринимателем. Последнее требует создания науки об управлении людьми, опирающейся на «...тщательное изучение и научное экспериментирование...» [3. С. 70]. Основной вклад представителей классической школы управления заключается в рассмотрении управления как универсального процесса, слагающегося из нескольких взаимосвязей функций [5. С. 22].

1.3 Развитие идей школы классического менеджмента в современное время

Английский исследователь Л. Урвик, как и Файоль, уделял большое внимание разработке основных функций администрирования, к которым он относил: планирование, организацию, укомплектование штата, руководство, координацию, отчетность и составление бюджета.

Урвик разработал принципы построения формальной организации, которые актуальны и в наши дни:

· Соответствие людей структуре, т. е. вначале следует разработать структуру, а затем приступать к подбору кадров.

· Создание специального и «генерального» штабов. Основной функцией специального штаба должна быть разработка рекомендаций для руководителя. Задачей «генерального» штаба является подготовка и передача приказов руководителя, контроль и координация текущей работы.

· Сопоставимость прав и ответственности, т. е. любой линейный руководитель должен иметь власть, соответствующую и равную ответственности [2. С. 22].

Диапазон контроля (число лиц, непосредственно подчиненных руководителю). Диапазон контроля находится в сильной зависимости от личных качеств и способностей руководителя, поэтому он не может быть жестко регламентирован. Рекомендованная Урвиком норма управляемости составляет 5 - 6 человек. Специализация. Урвик выделял три типа специализации работников управленческого труда: по цели, характеру выполняемых операций, типу потребителя или географическому признаку.

· Определенность. Для обеспечения определенности в деятельности организации необходимо, чтобы по каждой должности были в письменном виде определены права, обязанности и ответственность (прототип современных должностных инструкций) [2. С. 23].

Считая предложенные им принципы универсальными, Файоль, тем не менее, указывал, что их применение должно носить гибкий характер и учитывать ситуацию, в которой осуществляется управление. Он отмечал, что система принципов никогда не может быть завершена, напротив, она всегда остается открытой для дополнений и изменений, основанных на новом опыте, его анализе, осмыслении, обобщении [2. С. 19].

Основной вклад представителей административной школы в теорию менеджмента состоит в том, что они рассматривали управление как универсальный процесс, состоящий из нескольких взаимосвязанных функций, и изложили основные принципы управления. Они сформулировали систематизированную теорию управления всей организации, выделив управление как особый вид деятельности.

классический менеджмент муниципальный служащий



2. АДМИНИСТРАТИВНАЯ ШКОЛА МЕНЕДЖМЕНТА НА ПРИМЕРЕ АДМИНИСТРАЦИИ «ГОРОДА ЮЖНО-САХАЛИНСКА»

2.1 Общая характеристика муниципального образования Администрации «города Южно-Сахалинска»

Администрация города Южно-Сахалинска (администрация города) является исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления городского округа, наделенным Уставом полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления городского округа федеральными законами и законами Сахалинской области.

Администрация города осуществляет свою деятельность в соответствии с законодательными и нормативными актами Российской Федерации и Сахалинской области, решениями представительного органа, постановлениями мэра города, Уставом и Положением об администрации города, утверждаемым городским Собранием.

Согласно Положению об администрации г. Южно-Сахалинска [8], в своей деятельности администрация города подотчетна городскому Собранию в части управления и распоряжения муниципальной собственностью, исполнения бюджета городского округа «город Южно-Сахалинск» и правовых актов городского Собрания, принятых в пределах его компетенции (п. 4 ст. 1).

В структуру администрации города Южно-Сахалинска входят:

1) мэр города;

2) первый вице-мэр;

3) вице-мэры;

4) отраслевые (функциональные) и территориальные структурные подразделения (комитеты, департаменты, управления, отделы, комиссии) [9].

Управление кадровой политики Администрации г. Южно-Сахалинска (далее по тексту - Управление) является самостоятельным подразделением Администрации г. Южно-Сахалинска (далее по тексту - Администрации).

Положение об Управлении утверждается мэром г. Южно-Сахалинска (далее по тексту - мэр).

Основными функциями Управления являются:

- обеспечение деятельности Администрации по определению основных направлений кадровой политики и развития муниципальной службы;

- обеспечение деятельности Администрации по решению кадровых вопросов, отнесенных к ее ведению законодательством Российской Федерации;

- обеспечение контроля за состоянием законодательства Российской Федерации по вопросам кадровой политики и муниципальной службы;

- обеспечение контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации о муниципальной службе муниципальными служащими, назначенными на должность мэром г. Южно-Сахалинска.

Управление готовит и представляет Руководителю Администрации необходимые документы по вопросам назначения мэром на муниципальные должности Российской Федерации, муниципальные должности, присвоения мэром квалификационных разрядов и классных чинов.

Управление может принимать участие в работе конкурсных комиссий по замещению вакантных муниципальных должностей, назначение на которые осуществляет мэр, и аттестационных комиссий, проводящих аттестацию муниципальных служащих, замещающих указанные должности.

Управление принимает участие в подготовке:

- проектов постановление мэра по вопросам кадровой политики и муниципальной службы, а также законопроектов по указанным вопросам, вносимых мэром в Городское собрание;

- заключений на законопроекты и проекты нормативных правовых актов по вопросам кадровой политики и муниципальной службы;

- аналитических и информационных материалов по вопросам кадровой политики и муниципальной службы.

2.2 Анализ признаков классической школы в управлении МО ГО Администрации «города Южно-Сахалинска»

Целью административной школы было создание универсальных принципов управления, следуя которым, по убеждениям создателей школы, организация, несомненно, достигнет успеха [4. С. 182]. В управлении МО ГО Администрации «города Южно-Сахалинска» не существует определенных документов, где бы указывалось, по теории какой школы они работают, но принципы управления, определяющие построение и функционирование системы управления; важнейшие требования, соблюдение которых обеспечивает эффективность управления выработаны со временем.

Рассматривая Администрацию «города Южно-Сахалинска» как специфический вид деятельности и как своеобразную административную систему можно утверждать, что в отношении стимулирования каждого работника, действуют принципы управления по теории административной школы менеджмента. Проанализировав принципы работы администрации города Южно-Сахалинска, применительно к деятельности высшего звена управления, согласно теории Файоля, можно сделать следующие выводы:

Разделение труда. Для эффективного использования рабочей силы управленческого труда в Администрации применяется принцип разделения труда.

Дисциплина. В соответствии с п. 2.1. Правил внутреннего трудового распорядка работников Администрации города Южно-Сахалинска работники должны добросовестно выполнять трудовые обязанности, указанные в трудовых договорах и должностной инструкции, соблюдать трудовую дисциплину, своевременно и точно исполнять распоряжения администрации и непосредственного руководителя, использовать все рабочее время для производительного труда. За нарушение трудовой дисциплины администрация применяет следующие дисциплинарные взыскания:

- замечание;

- выговор;

- увольнение по соответствующим основаниям.

Увольнение может быть применено за неоднократное неисполнение Работником без уважительных причин трудовых обязанностей, если он имеет дисциплинарное взыскание; за прогул (отсутствие на рабочем месте без уважительных причин более 4-х часов в течение рабочего дня); за появление на работе в состоянии алкогольного, наркотического или иного токсического опьянения; за разглашение охраняемой законом тайны (коммерческой, служебной и иной), ставшей известной Работнику в связи с исполнением им трудовых обязанностей; за совершение по месту работы хищения (в том числе мелкого) чужого имущества, растраты, умышленного его уничтожения или повреждения, установленного вступившим в законную силу приговором суда или постановлением органа, уполномоченного на применение административных взысканий; за нарушение Работником требований по охране труда, если оно повлекло за собой тяжкие последствия либо заведомо создавало реальную угрозу наступления таких последствий, а также за совершение виновных действий работником, непосредственно обслуживающим денежные или товарные ценности, если эти действия дают основание для утраты доверия к нему со стороны Работодателя.

Дисциплинарные взыскания применяются руководством Администрации.

До применения дисциплинарного взыскания от работника должно быть затребовано письменное объяснение. Если по истечении двух рабочих дней указанное объяснение работником не предоставлено, то составляется соответствующий акт. Непредставление работником объяснения не является препятствием для применения дисциплинарного взыскания. Дисциплинарное взыскание применяется не позднее одного месяца со дня обнаружения проступка, не считая времени болезни работника, пребывания его в отпуске, а также времени, необходимого на учет мнения представительного органа работников. Дисциплинарное взыскание не может быть применено позднее шести месяцев со дня совершения проступка, а по результатам ревизии, проверки финансово - хозяйственной деятельности или аудиторской проверки - не позднее двух лет со дня его совершения. В указанные сроки не включается время производства по уголовному делу.

За каждый дисциплинарный проступок может быть применено только одно дисциплинарное взыскание.

Распоряжение о применении дисциплинарного взыскания объявляется работнику под роспись в течение трех рабочих дней со дня его издания, не считая времени отсутствия работника на работе. Если работник отказывается ознакомиться с указанным распоряжением под роспись, то составляется соответствующий акт.

Если в течение года со дня применения дисциплинарного взыскания Работник не будет подвергнут новому дисциплинарному взысканию, то он считается не имеющим дисциплинарного взыскания.

Работодатель до истечения года со дня применения дисциплинарного взыскания имеет право снять его с Работника по собственной инициативе, просьбе самого Работника, ходатайству его непосредственного руководителя или представительного органа работников [16. п. 6].

Единоначалие, единство руководства. В соответствии с Уставом городского округа «город Южно-Сахалинск» [17. ст. 36] Мэр города - глава городского округа является высшим должностным лицом городского округа «Город Южно-Сахалинск», наделяется настоящим Уставом собственными полномочиями по решению вопросов местного значения и возглавляет администрацию города Южно-Сахалинска.

Администрацией города руководит мэр города на принципах единоначалия [17. ст. 40]. Мэр города формирует администрацию города и руководит ее деятельностью в соответствии с Уставом городского округа и Положением об администрации города [17. ст. 37]; Подчинение частных интересов общим. Интересы служащего или группы служащих не должны ставиться выше интересов предприятия; интересы государства должны быть выше интересов гражданина или группы граждан. В Правилах внутреннего трудового распорядка работников Администрации города Южно-Сахалинска [16] сделан акцент на то, что нельзя использовать для выступлений и публикаций в средствах массовой информации как в России, так и за рубежом сведений, полученных в силу служебного положения, определенных специальными документами Организации как коммерческая (служебная) тайна, распространение которой может нанести вред Организации или ее Работникам.

Вознаграждение. Методы стимулирования труда должны быть справедливыми и доставлять максимально возможное удовлетворение сотрудникам и работодателям. В статье 2 Правил внутреннего трудового распорядка работников Администрации города Южно-Сахалинска [16] гарантируется работникам администрации города Южно-Сахалинска своевременная и в полном объеме выплата заработной платы в соответствии со своей квалификацией, сложностью труда, количеством и качеством выполненной работы.

Поощрение работника за добросовестный эффективный труд дополнительный отпуск для муниципальных служащих за ненормированный рабочий (служебный) день устанавливается:

- для высших и главных должностей муниципальной службы - 6 календарных дней;

- для ведущих должностей муниципальной службы - 5 календарных дней;

- для старших и младших должностей муниципальной службы - 3 календарных дня [16. ст. 4].

За высокопрофессиональное выполнение трудовых обязанностей, повышение производительности труда, продолжительную и безупречную работу и другие успехи в труде применяются следующие меры поощрения работников Администрации:

- объявление благодарности;

- поощрение ценным подарком;

- поощрение денежной премией;

- награждение Почетной грамотой Сахалинской областной Думы;

- награждение Почетной грамотой администрации Сахалинской области;

- награждение Почетной грамотой городского Собрания и администрации города;

- награждение Почетной грамотой администрации города;

- награждение Благодарственным письмом администрации города;

- присвоение Почетного звания;

- представление к награждению орденами и медалями Российской Федерации.

Поощрения объявляются постановлением мэра города, доводятся до сведения коллектива и заносятся в трудовую книжку работника [16. ст. 5].

Порядок, т.е. каждому свое место. Администрация города обязуется правильно организовывать труд работников на закрепленных за ними рабочих местах, обеспечивая необходимыми принадлежностями и оргтехникой, создавая здоровые и безопасные условия труда, соответствующие правилам по охране труда (технике безопасности, санитарным нормам, противопожарным правилам) [16. ст. 3].

2.3 Проблемы формирования кадров в муниципальных органах управления

В настоящее время следует выделить несколько основных проблем, сложившихся в кадровой сфере, которые являются мощным тормозом его развития и совершенствования.

Во-первых, низкий уровень профессионализма и компетентности управленческих кадров, большинство из которых не владеет современными научными знаниями, имеет низкую административно-управленческую культуру и ставит тем самым прочный заслон на пути преодоления кризиса в экономике, политике, духовно-нравственной сфере [19. С. 16].

Развитие отечественной муниципальной службы неизбежно влечет ее усложнение, появление новых профессий и специальностей, а, следовательно, и дальнейшую профессионализацию. Это означает, что труд в сфере муниципального управления требует от человека соответствующих профессиональных способностей, а от общества таких социальных институтов, которые обеспечивали бы включение человека в эту сферу профессиональной деятельности, управление его профессиональным опытом, т.е. системы профессионализации.

Система работы с кадрами, профессиональная подготовка и переподготовка персонала, мотивационный аспект содержания труда не стали еще решающим фактором повышения эффективности управления, обеспечения высокого динамизма профессиональных показателей работников.

Острой остается на сегодняшний день и проблема методического обеспечения практики профессионального отбора муниципальных служащих. Прежде всего, это касается разработки критериев оценки труда муниципального служащего, профессионально-квалификационных требований к муниципальным должностям муниципальной службы, разработки методик аттестации служащих и др. Далее, проблемой является отсутствие у муниципальных служащих специального профессионального образования. Пополнение муниципальной службы неподготовленными работниками сказывается на эффективности функционирования аппарата управления всех уровней. Нарушение принципа непрерывности и преемственности в деятельности административных структур приводит к увеличению штатной численности аппарата управления. Тем самым нарушается принцип стабильности рабочего места для персонала. Излишняя текучесть кадров, по мнению Файоля является причиной плохого управления.

Человек, избирающий своим основным поприщем муниципальную службу, должен обязательно иметь профессиональное образование по специализации муниципальных должностей муниципальной службы. В России впервые за многие годы для групп муниципальных должностей муниципальной службы законодательно определены самые общие требования, касающиеся соответствия уровня и профиля профессионального образования специализации должностей муниципальной службы. Структура учебных заведений и по профилю, и по уровню профессионального образования должна соответствовать содержанию и характеру труда в обществе. Решение проблемы не сводится только к расширению сети учебных заведений муниципальной службы. Необходимо разработать в высших и средних специальных учебных заведениях программы подготовки по профессиям и специальностям муниципальной службы. Подготовка людей для муниципальной службы должна стать таким же приоритетным делом, как и подготовка кадров для различных сфер бизнеса. Только в этом случае можно надеяться, что рано или поздно сфера муниципального управления пополнится настоящими профессионалами-управленцами.

Одна из проблем сегодняшнего дня в становлении системы профессионального отбора в муниципальной службе - недооценка способностей человека и требований муниципальных должностей муниципальной службы. Кроме того, в подборе доминирующую роль нередко играют политические пристрастия, фактор личной преданности. Поприще муниципального служения - это не только и не столько арена удовлетворения своего политического тщеславия, это тяжелая ноша ответственности перед обществом. Муниципальные служащие - это, прежде всего люди с определенным опытом управления и решения задач местного самоуправления, а опыт этот не приобретается с вступлением в должность и за очень короткое время. Из-за подбора кадров по принципу личной преданности общество вынуждено отказаться от услуг тех муниципальных служащих, которые могут профессионально выполнять свои обязанности.

В настоящее время также наиболее острыми для самих служб управления персоналом остаются проблемы собственного кадрового обеспечения, именно специалистов по управлению персоналом. Профессионалами, профессиональным опытом общества, организации должны заниматься профессионалы служб управления персоналом. Ведь очень часто профессиональным опытом людей распоряжаются самые разные «специалисты», не имеющие, как правило, специального образования, опыта, знаний и умений, необходимых для работы в таких структурах. Анализ положений Федерального закона «Об основах государственной службы», а также реального статуса кадровых служб муниципальных органов свидетельствует, что существенных изменений в вопросах повышения их роли и ответственности за рациональное использование профессионального опыта муниципальных служащих не произошло. Нет ныне и реальной возможности кадровым службам противостоять произволу руководителей по отношению к неудобным профессионалам. В этой связи необходима соответствующая законодательная база, регламентирующая полномочия и ответственность кадровых служб за подбор муниципальных служащих, позволяющая им не обслуживать кадровые интересы высших чиновников, а отвечать за профессионализм персонала муниципальных органов власти, рациональное его использование [20. С. 84].

Из всего изложенного следует, что в условиях, изменяющих общественное устройство, его функции и методы, возникают такие ситуации, когда муниципалитетам трудно соответствовать новым требованиям, происходящих реформ намечать и эффективно решать как текущие, так и перспективные задачи.

До недавнего времени прием на муниципальную службу в администрацию города Южно-Сахалинска осуществлялся без какого-либо определенного порядка или установленной системы. Служащих принимали в основном по рекомендациям самих же работников администрации, по «знакомству», а также большое значение имели родственные отношения. Штаты в основном были укомплектованы сотрудниками, не имеющими специального образования (или вообще высшего образования), опыта, стажа работы по занимаемым должностям.

На данный момент в администрации г. Южно-Сахалинска к средствам привлечения персонала в основном относятся: объявления о приеме через средства массовой информации и рекламу, резерв кадров на выдвижение, переводимые и перемещаемые работники.

Отбор персонала, начиная с 2003 года, осуществляется на конкурсной основе. В целях обеспечения равного доступа граждан к муниципальной службе в соответствии с их способностями и профессиональной подготовкой в администрации города 11.12.2002 года постановлением мэра утверждено Положение о проведении конкурса на замещение вакантной муниципальной должности муниципальной службы в администрации (ее структурных подразделениях) города Южно-Сахалинска [21] и состав постоянно действующей конкурсной комиссии. Мэр города может привлекать к работе конкурсной комиссии независимых экспертов. Вакантной муниципальной должностью в органах местного самоуправления признается незамещенная муниципальным служащим муниципальная должность, предусмотренная в штатном расписании муниципального образования.

Наем персонала администрации города является заключительной фазой поиска и отбора персонала. Он сопровождается заключением трудового договора, составлением должностной инструкции и оформлением иных документов, входящих в состав личного дела муниципального служащего. В трудовом договоре указываются права и обязанности работника и работодателя, характеристика условий труда, режим труда и отдыха, условия оплаты труда, продолжительности отпуска и т.д. [22]. Заключительным этапом оформления отношений является подписание трудового договора и издания распоряжения о приеме на работу. Работника знакомят с правилами внутреннего трудового распорядка администрации, а также со служебными обязанностями по соответствующей муниципальной должности.

Система поиска и отбора в администрацию города наиболее квалифицированных специалистов основывается на проведении конкурса на замещение вакантной муниципальной должности с учетом квалификационных требований, предъявляемых по этой должности, что в свою очередь, способствует подбору подходящих сотрудников для успешной деятельности администрации города в целом.

Таким образом, несколько принципов управления по теории Файоля можно проконтролировать. Сложный процесс отбора персонала на муниципальную службу путем конкурса дает возможность руководителю выбрать наилучшего кандидата, чей уровень образования будет соответствовать требованиям. Даст возможность избежать приема на работу человека, чьи интересы могут являться корыстными. Правильный подбор кадров оказывает большое влияние на управление в целом.



3. РЕКОМЕНДАЦИИ ПО СОВЕРШЕНСТВОВАНИЮ УПРАВЛЕНИЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

3.1 Общие направления совершенствования муниципального управления

Эффективность муниципального управления зависит от кадрового обеспечения, которое требует соответствующей системы работы с кадрами, представляющий собой планируемый и контролируемый процесс, направленный на сохранение стабильности, повышения уровня организационной деятельности органов муниципального управления.

Чтобы успешно управлять, необходимо найти пути и способы обеспечения многообразных сфер общества, в том числе и муниципального управления, людьми, подготовленными и способными решать задачи управления. Стране нужно новое поколение подготовленных управленцев, муниципальных чиновников, от которых зависят качество разрабатываемых законодательных и нормативных документов, организация и обстоятельность выполнения принимаемых решений.