Антикризисное управление

Рыночная экономика -- это не самоцель, а средство. Поэтому усилия государства должны сосредоточиваться на поиске путей, направленных на максимальное использование имеющегося научно-технического и производственного потенциала, сохранение человеческого капитала, обеспечение широкой социальной поддержки реформ.

соответствии с этим должны разрабатываться конкретные методы проведения активной промышленной и социальной политики, особое внимание следует уделять проблеме формирования всего многообразия институтов, без которых рыночная экономика нормально функционировать не может. Последнее очень важно для России. Ведь если даже предположить, что рынок -- это саморегулируемая система, что может быть верным только при очень жестких условиях, он, тем не менее, никогда не может быть самообразующей системой. В нашей стране ныне. -- Не рынок, на котором господствует чистая и совершенная конкуренция, а иллюзия рынка с процветанием различных мафиозных образований.

В этих непростых условиях совсем не риторическим, являет вопрос: почему те же самые факторы, которые позволили институализировать режим массового производства и потребления поел второй мировой войны, ныне усугубляют структурный кризис, характерный для многих европейских стран?

Строго говоря, разгадка феномена механизма развития, разложения и упадка является одной из самых актуальных задач. Ей посвящены труды многих видных ученых мира. Для нас, россиян, осмыслений этого феномена, как и всей современной теории регулирования имеет непреходящее значение.

Центральная проблема развития -- это взаимодействие между правительством и рынком. Это вопрос не о том, вмешиваться или не вмешиваться государству в дела экономики. Мировой опыт под утверждает, что рынок конкурирующих продавцов является по лучшим способом эффективной организации производства и распределения товаров и услуг. Однако рынок не может развиваться вакууме, он нуждается в правовой и регулирующей основе.

И государство формирует такую основу для развития, защищая, охраняя права собственности, создавая правовые и другие регулирующие системы, содействуя эффективной предпринимательской деятельности граждан и сохранению окружающей среды. Как рынок вообще отличается от его различных форм, так и государство дает знать о себе тоже различными способами и формами. Вмешательство государства необязательно должно выражаться организации какой-либо деятельности. Оно может выступать в регулирования частной активности, принимать форму финансовой поддержки или трансфертов благ и услуг, в иных проявлениях. На рис. 3.3 показаны отношения между государством и рынком в четырех аспектах: развитие человека, внутренняя экономика, международная экономика и макроэкономическая политика.

Размещено на http://www.allbest.ru/

Рис. 3.3 Взаимодействие элементов благожелательной к рынку стратегии развития

Эти сферы деятельности взаимосвязаны Внутренняя экономика без чрезмерных «перекосов» вознаграждает тех, кто формирует свой человеческий капитал более бережно, чем это делает «перекошенная» экономика. В то же время образование делает внутреннюю экономив более производительной благодаря тому, что ускоряется освоение

новых технологий. Или другой пример: стабильная макроэкономика помогает внутренней системе цен, поскольку она рассеивает туман инфляции. Но эффективность микроэкономики также облегчает возможность поддерживать инфляцию на низком уровне: чем меньше нежизнеспособных предприятий, тем меньше потребность в субсидиях, усиливающих дефицит государственного сектора. Все четыре направления Деятельности по праву заслуживают того, чтобы ими заниматься. Однако ввиду существования таких связей результаты, по-видимому, будут несоизмеримо более Надежными, если все они будут осуществляться вместе.

Реформы предполагают коренные изменения в обязанностях государства, предприятия и гражданина. В условиях советской системы экономические функции государства сводились в основном к удовлетворению запросов и потребностей не только людей, но и предприятий. В условиях рынка предприятия сами обеспечивают эффективность и прибыльность производства. Люди сами несут ответственность за поиск для себя работы и реализацию своих возможностей. Государство призвано отслеживать взаимосвязи между масштабами и скоростью преобразований и возникновением опасных тенденций, угрожающих социальной стабильности и безопасности страны.

Динамика выхода из кризиса, а затем и экономического определяется не силой и полновластием государства, а его способностью поощрять развитие институциональных форм, адекватных времени а кризисом, представляющим собой разрушение все устаревшего и ведущего к пересмотру прежних представлений но разглядеть ростки нового, вокруг которых и должна совершаться перестройка всего экономического и социального пространства.

Эта функция государства обеспечивается наличием демократической власти, заинтересованной в социально ориентированном: характере проводимых реформ, способной осуществлять политику интересах общества в целом, а не каких-либо групп, кланов и элит Следовательно, речь идет о превращении власти в нормально действующий структурный механизм общества, обеспечивающий спокойную смену администраций в соответствии с волей избирателей! защищающий общество от монополизации власти. Решить эту зада можно лишь при наличии государственного и общественного контроля за властью.

Для приведения в действие социальных факторов, получения максимальной отдачи необходимо обеспечить ряд условий. Прежде всего это развитие законодательной базы и эффективных механизм исполнения всеми законов. В обществе, где не создана государственно-правовая система, гарантирующая силой закона предупреждение разрушительных конфликтов, растет теневая экономика.

Теневики, как, известно, не сообщают органам статистики о хозяйственном обороте. Поэтому прямая, статистически полная! достоверная оценка масштабов теневой экономики невозможно. Однако это не означает, что задача неразрешима.

Теневиков различают по характеру связи с производством. Часть из них участвует в производстве товаров и услуг, а другая _ осуществляет перераспределение созданного продукта. Разнятся и субъект теневой экономики, их интересы. Соответствующие типажи, отделяемые особенностями сфер функционирования, используемых методов и форм теневой деятельности, образуют своего рода пирамиду. На ее вершине -- сугубо криминальные элементы, торгов наркотиками и оружием, наемные убийцы, рэкетиры и т.д., так же можно отнести и, классически коррумпированных представит органов власти и управления, берущих крупные взятки, торгующие государственными должностями и интересами. Эти элементы формируют своеобразную надстройку теневой экономики, составляю. По экспертным оценкам, от 5 до 25% всей пирамиды и обладают значительными ресурсами, силой и влиянием.

По оценкам, размеры российского теневого капитала по отношению к валовому внутреннему продукту сопоставимы по доле «затенения» экономики отдельных стран Латинской Америки, в которых достигает 60-65%. Даже по официальным данным, как мини-м 25% доходов населения проходит в скрытой форме. Опираясь на уроки зарубежного опыта и анализ отечественной практики, нельзя не увидеть, что определяющую роль в резком осте масштабов теневой экономики в России сыграли просчеты и ошибки в проведении экономических преобразований. Именно это привело к формированию дестимулирующего механизма легальной экономической деятельности и дестабилизации материального положения основной массы населения.

Важным условием в этом процессе выступает формирование механизмов, обеспечивающих разрешение социальных противоречий, поддержание экономической безопасности, политическую стабильность и ориентацию на правовую защиту личности, социализацию хозяйственной деятельности.

Предельная напряженность, связанная с реформированием страны и угрозой социальной дестабилизации, что подтвердили массовые выступления трудящихся в мае 1998 г., требуют проведения постоянного государственного мониторинга и анализа последствий принимаемых властями решений. Стратегия реформ должна предусматривать предварительную оценку социальных последствий этих решений, их корректировку и систему мер по смягчению и компенсации негативных последствий. Все это обусловливает необходимость нового подхода к управлению социально-экономическими процессами, в котором учитываются неопределенность результатов хозяйственных решений, неизбежные факторы риска.

Использование концепции риска предполагает предвидение возможных критических ситуаций, оценку вероятных потерь для населения с выявлением их качественного и количественного характера в зависимости от масштабов и реальности их возмещения. В разработке и реализации такой концепции заинтересовано само государство. В его распоряжении находятся огромные высоколиквидные материальные активы. Как собственник государство крайне заинтересовано в расширенном воспроизводстве принадлежащего ему промышленного и финансового капитала. Повышение доходности государственной собственности напрямую зависит от управления ею. Свои управленческие функции государство реализует в нескольких сферах. Во-первых, это предприятия федерального подчинения, организацию управления ими как имущественными комплексами осуществляет Министерство государственного имущества России.

Оперативное руководство (управление) производством осталось отраслевыми министерствами и ведомствами. Такое разделение функций повлекло за собой множество проблем, хотя задумывало целью более эффективного управления предприятиями.

Согласно Гражданскому кодексу Российской Федерации федеральная собственность передается предприятиям на праве хозяйственного ведения, учреждениям -- на праве оперативного управления. Что это означает? Прежде всего контроль за тем, как эта собственность используется. В отношении предприятий -- эффективно, нет, учреждений -- по назначению или нет. При умелой постановке дела появляется возможность мониторинга за финансовым ее состоянием и его перспективами на предприятии, путями реструктуризации производства, его диверсификации, осуществлением стратегического планирования.

Во-вторых, это предприятия с государственной долей участия в уставном капитале. На этих предприятиях государственная доля, инвестиций не подлежит продаже, и они также являются объектами воздействия со стороны государства. Осуществляется оно путем включение в органы управления этих предприятий представителей государе Практика показала, что институт представителей государства в органах управления предприятий не всегда оправданно формирование только из государственных служащих,-- специалистов министерств и ведомств. Представитель государства в органе управления приятием должен быть хорошим менеджером, владеть методами, исследования систем управления, обладать чувством социальной ответственности.

В-третьих, государство обладает недвижимым имуществом, золотой фонд государственной собственности, который всегда и должен постоянно эффективно функционировать. К сожалению, до последнего времени приоритетным направлением в этой области, является продажа недвижимости для наполнения государственного бюджета. Между тем более эффективным может быть путь регулирования через систему национального имущества, предлагаемый учеными Центрального экономико-математического института Российской академии наук (ЦЭМИ РАН). Суть его заключается b организации использования этого имущества на условиях аренды, способ регулирования служит преградой для превращения предприятий в чисто имущественные объекты с утратой ими производственных и хозяйственных функций и массовыми увольнениями их работников.

В-четвертых, с деятельностью государства тесно связаны земельные отношения. В этой сфере действуют более сотни законодатели актов, которые нередко носят противоречивый характер и не способствуют эффективному развитию сельскохозяйственного производства. За 1991--1996 гг. продукция сельского хозяйства сократилась на 38%, посевные площади -- на 15%, поголовье крупного рогатого скота почти на 40%, в том числе коров на 24%. Валовой сбор зерна снизился на 40%, производство мяса -- почти наполовину, молока на 36%, яиц -- на одну треть (Российский статистический ежегодник. Госкомстат РФ. М., 1997. С. 330, 358, 359). А ведь с сельским хозяйством связана жизнь и деятельность почти 40 млн. сельских жителей.

Наконец, в поле государственного регулирования находятся отношения собственности в регионах. Формально перевести недвижимость из одной формы собственности в другую не является проблемой. Важно добиться, чтобы на этой базе оптимально реализовывались интересы работника, предприятия и государства. На практике же превалирует передача федеральных предприятий в собственность субъектов Российской Федерации в счет погашения долга государства их бюджетам, что связано с пониманием того, что предприятие -- имущество, имеющее определенную стоимость. Упускается из виду, однако, главное, а именно: предприятие является основным структурообразующим элементом экономики. В нем для производства продукции соединяются трудовые, материальные и финансовые ресурсы, оно является источником удовлетворения потребностей общества в товарах и услугах и местом приложения сил большинства трудоспособного населения страны.

3.3 Виды государственного регулирования кризисных ситуаций

Любое вмешательство государства в экономику связано с двумя вопросами: во-первых, почему государство это делает? и, во-вторых, как оно это делает? Пониманию проблематики первого вопроса помогают материалы разделов 3.1 и 3.2. Ответ на второй вопрос обычно связывают с нормативно-законодательной деятельностью, финансовым регулированием, деятельностью в сфере производства перераспределением доходов.

Поскольку проблемы банкротства и ликвидации предприятий, инвестиционная политика в антикризисном менеджменте подробно рассматриваются в специальных Темах, сосредоточим внимание на вопросах являющихся ключевыми в тех или иных видах государственного регулирования кризисных ситуаций.

Нармотивно-законодательная деятельность. «Экономической » по праву называют Гражданский кодекс Российской Федерации (ГК РФ). Это образное выражение очень точно и емко характеризует особо важное значение ГК в регулировании экономики страны. Его нормы в соответствии с п. 1 ст. 76 Конституции Российской Федерации имеют «прямое действие на всей территории Российской Федерации».

Финансовое регулирование. Это управление совокупностью денежных средств, находящихся в распоряжении домохозяйства, предприятия или государства, а также источниками доходов, статья расходов, порядком их формирования и использования. В стране финансовые ресурсы аккумулируются бюджетной системой, которая обеспечивает их перераспределение в соответствии с принятыми критериями и условиями.

Бюджетная политика определяется рядом специфических факторов и, прежде всего экономическим и финансовым кризисом. Из этого следует, что она не может восприниматься как типичный случай, свойственный развитой рыночной экономике. Ее задачи и цели отражают особенности переживаемого периода, а именно:

* использование бюджетной политики как средства реализации общих задач и целей экономических преобразований;

* обеспечение минимальной в условиях кризиса управляемость экономики и экономического процесса в целом;|

* разрешение или смягчение острых социальных противоречий, возникших в результате смены общественного строя, а также порожденных ходом реформ;

*развитие новых отношений бюджетного федерализма. Бюджетная политика в известной мере реализует и общие цели, которые стоят перед любой бюджетной системой. Это концентрация и централизация финансовых ресурсов, воздействие на экономический рост и занятость, обеспечение экономических и политических функций государства.

Глубина и продолжительность кризиса в стране во многом порождены, во-первых, просчетами в выборе системы и механизма назревших преобразований; во-вторых, отсутствием четкой целевой ориентации и, в-третьих, игнорированием мирового опыта регулирования экономики. Выбранный путь «финансовой стабилизации» не привел к улучшению ситуации, а породил новые и весьма опасные тенденции.

В ходе исполнения бюджета самому значительному сокращению подвергаются программы, которые государство обязано финансировать. Следствием этого является снижение уровня заработной плат! и задержки ее выплаты, упадок здравоохранения и образования других жизненно важных отраслей.

Дефицит бюджета государство покрывает за счет операций ценными бумагами и получения иностранных кредитов. В регион напряженность финансовой ситуации снижают за счет продажи недвижимости, объектов незавершенного строительства, пакетов акций, и прав долгосрочной аренды земельных участков. Но эти ресурсы конечны, нужны возобновляемые ресурсы, т.е. доходы от производства.

Финансовая политика последних лет привела не только к последовательному вытеснению долгосрочных кредитов краткосрочными, о и сокращению объемов кредитования. Значительная часть денежных средств банков, предприятий и населения стала уходить не на кредитование производства, а на финансирование бюджетного дефицита. По операциям с валютой, ценными бумагами, межбанковскими кредитами доходность была завышена. Без кредитов экономика ставится на грань полного распада.

Начало интенсивного роста финансовой пирамиды государственного долга связано с переходом в 1995 г. от эмиссионного к исключительно заемному финансированию дефицита бюджета и становлением масштабного рынка государственных ценных бумаг. Именно с этого времени механизм краткосрочного кредитования бюджета посредством ГКО приобретает исключительно большое макроэкономическое значение. Он приводит не только к быстрому наращиванию долговой нагрузки, но и к «выкачиванию» из экономики значительных ликвидных ресурсов. Высокие ставки по внутренним государственным займам становятся ключевым ориентиром на рынке кредитного капитала, недоступного из-за своей дороговизны для инвестирования в основные и оборотные средства предприятий.

Порочность модели долговых заимствований в условиях глубокого кризиса, длительное поддержание завышенного курса рубля, «открытость» финансовой сферы страны к потрясениям на мировых рынках и отток спекулятивного капитала из развивающихся стран в итоге привели к тому, что механизм ГКО превратился в свою противоположность: чистая выручка от размещения ГКО с апреля 1998 г. стала отрицательной. В этот период бюджет по сути стал работать исключительно на ГКО, что в конечном счете обернулось закономерным дефолтом и крушением пирамиды государственного долга.

Есть основания полагать, что в 1998 г. потерпела крах осуществлявшаяся долговая модель российской экономики. После объявленного дефолта по государственным заимствованиям произошло резкое обострение финансово-платежной и долговой обстановки, ГКО банковской системы, спровоцированной замораживанием внутреннего долга валютного рынка. Неконтролируемая девальвация рубля и вызванная ею высокая инфляция не только разом обесценили имевшийся потенциал сбережений страны, но и с «замораживанием» раннего долга вывели значительную их часть из хозяйственного оборота, еще более усилив процессы долларизации экономики и бегства капитала из страны.

Государству надлежит решить проблему несоответствия цен ресурсы и транспортные тарифы природным условиям и господствующим в стране ресурсоемким технологиям. Важно устранить и ценовые диспаритеты, в результате которых значительная часть производства оказалась нерентабельной и прекратила функционирование. Оставшиеся предприятия не получают доходы, позволяющие развивать производство. Они функционируют в основном в режиме того и суженного воспроизводства.

Специфика ценового регулирования обусловлена тем, что высокие (близкие к мировым и даже превышающие их) цены на ресурсы обусловлены не столько монополизмом соответствующих товарных производителей, сколько разросшейся сферой посредников и мерно, высокой налоговой нагрузкой на ресурсы. Например, в отечественной нефтяной отрасли налоги всех видов превышают валовой выручки отрасли, тогда как в США они составляют не 30%.

С названными выше тесно связана проблема крайне незначительного участия бюджетной системы по поддержке и развитию экономики, отсутствия действенных мер по повышению конкурентоспособности отечественных товаропроизводителей на внутреннем рынке.

Производство. Преодоление кризисного состояния требует создания материальной основы для повышения уровня жизни населения страны. Двигателем здесь выступает производительность. Управляет же ею научно-технический прогресс. Он, в свою очередь, находи под влиянием истории, культуры, образования, институциональных факторов и политики. Производительность связана с инвестиций в человеческий капитал и в качество окружающей среды.

Обеспечить решение этой задачи может только государство, какой другой институт не в состоянии добиться необходимой организации структуры народного хозяйства, внедрения достижения научно-технического прогресса в производство, преодоления сырьевой направленности экспорта.

До последнего времени политика государства сводилась к следующему. Предполагалось, что промышленная политика в 1999 период до 2001 г. будет нацелена на обеспечение активного промышленного производства за счет свертывания и ликвидации неэффективных не удовлетворяющих требованиям рыночной экономики производств, поддержки и развития современных эффективных конкурентоспособных производств и видов деятельности. Такая политика возможна при условии резкого ускорения темпов инвестиций в основной капитал. Однако у государства таких возможностей нет. Другого способа поддержки и развития современных эффективных, конкурентоспособных производств просто не существует. Тем не менее, государство выступает за дальнейшее сокращение и свертывание неэффективных производств. Причем это делается несмотря на то, что во многих отраслях производство же сократилось в несколько раз. Динамику этого процесса иллюстрируют данные табл. 3.1.

Таблица 3.1 Использование производственных мощностей по выпуску отдельных видов продукции, в %

С одной стороны, среди простаивающих мощностей, безусловно, есть неэффективные, физически и морально устаревшие. Есть и такие, которые были остановлены из-за резкого удорожания сырья, материалов, энергии, разрыва хозяйственных связей, импортной экспансии, искусственного сокращения платежеспособного спроса.

С другой стороны, производственные мощности металлургии, текстильной, химической, пищевой промышленности СССР в период 1986-1990 гг. в значительной мере были укомплектованы импортным оборудованием и могли выпускать конкурентоспособную продукцию.

Перераспределение дохода. Социально-экономический, сопровождается массированным и неэффективным размещением труда и капитала, резким падением объемов производства в дарственном секторе экономики, А ведь из этого сектора в государственный бюджет поступала основная часть доходов, в этом же очень медленно сокращаются государственные расходы. В результате расходы на социальные цели государство снижает тогда, когда потребность в социальной защите, напротив, резко возросла.

В таких условиях стратегия социальной политики государства должна предусматривать регулирование рыночных сил. Оно позволяет решать проблемы связанные с несостоятельностью рынка, и для организации процесса перераспределения доходов. В этой деятельности главным является предотвращение абсолютной бедности. Борьба с бедностью составляет основу для поддержания уровня жизни включает в себя социальное страхование и выравнивание доходов. Цель борьбы с бедностью -- обеспечить такие условия, при которых ни один гражданин и ни одна семья не оказались бы ниже определенного минимального уровня доходов или потребления. Цель социального страхования -- предохранить каждого человека от внезапного и недопустимо сильного снижения уровня жизни. Цель выравнивания доходов -- обеспечить каждому человеку возможность фактически перераспределять собственный доход.

Пока длится налогово-бюджетный кризис, задача борьбы с бедностью получает приоритет перед другими функциями, обеспечиваемыми выплатой денежных пособий, такими, как страхование и выравнивание доходов. Улучшение состояния государственного бюджета послужит основанием активизировать другие функции денежных пособий. Если государство ликвидирует семейные пособия, то тем самым усугубит воздействие кризиса на положение семей. Эти пособия стабилизируют потребление в сложное для их получателей время.

Известно, что действенным стимулом к поиску работы является голод. Однако голодные работники редко действуют производительно, не говоря уже об изобретательстве, ноу-хау и других нововведениях. А ведь все это крайне необходимо, чтобы выбраться из кризиса. Если дети не могут продолжать учиться по финансовым причинам, они теряют наиболее продуктивные годы когнитивного развития.

Таким образом, если не будет действенной политика выравнивания доходов, могут возникнуть необратимые последствия на личностном уровне, проявиться отрицательные тенденции в формировании человеческого капитала.

Необходимость государственного финансирования медицинского обслуживания диктуется потребностью, с одной стороны, производства общественных благ и, с другой, - обеспечения широкого доступа населения к услугам здравоохранения:

* государственные мероприятия в области здравоохранения, например, такие, как программы вакцинации и санитарного просвещения, требуют бюджетных средств;

* престарелая и другая политически неактивная часть мало имущего населения также нуждается в субсидиях;

* потребление лекарств, в частности лекарств, имеющих ограниченные объемы производства, тоже субсидируются;

* финансирование мер охране здоровья населения осуществляется в основном государством.

Тема 4. Кризисы в системе государственного управления

Проблематика. Что является источником государственной и как она реализуется в процессах управления? Возможны ли кризисы государственного управления и когда они возникают? Что является ресурсной конструкцией государственной власти и каковы возможные причины ее разрушения? Как преодолеваются кризис государственного управления?

4.1 Механизм государственной власти и кризисы системы управления

Государственная власть, будучи по своей сущности социальной публичной, общественной, прошла вместе с обществом слоя, путь развития, принимая различные формы. В период своего зарождения была анонимной, распыленной среди членов рода и имени, проявлялась в совокупности верований и обычаев, регламентируя поведение человека - Позже приняла форму персонифицированной (индивидуализированной) власти вождей, старейшин, императоров и, наконец, институциализированной -- с опорой институты власти.

Институт власти как понятие означает образование: а) не естественно-природным образом возникшее, а специально создаваемое людьми, б) в силу появления каких-либо общих, публичных опасностей, интересов и для их удовлетворения, в) на основе официальных политических (публичных) правовых решений, нормативных актов и поэтому г) имеющего возможность оказывать властноуправляющее воздействие на общество, отдельные социальные группы, отношения и процессы.

Орган государственного управления -- учрежденная в уст. ленном (официальном, юридическом) порядке структура, выполняющая от имени государства какую-либо одну или несколько функций в соответствии со своим специальным общественным назначением, обладающее организационным единством, собственной компетенцией (кругом вопросов, которые входят в его ведение полномочиями (совокупностью прав и обязанностей), которые должен реализовывать и за пределы которых не должен выход своей деятельности. Органом государственного управления, быть одно должностное лицо или известным образом организованная группа должностных лиц, уполномоченных государстве реализацию властно-управленческих функций.

Сущность органа государственного управления можно определить - как целостную совокупность составляющих компонентов: политических (государственно-властный характер), социологических (предназначение -- решать общезначимые дела, ориентация на потребности и интересы социума), юридических (принимает нормативные, правовые акты, осуществляет правоприменительную, правоохранительную деятельность), административно-управленческих (выполняет функции по руководству обществом).

Органы государственного управления представляют собой совокупность всех субъектов государственно-управленческой деятельности, включая субъекты государственной власти. Они создаются как рабочий механизм представительной, исполнительной и судебной властей, т.е. государственный аппарат, обеспечивающий их лучшую организацию и функционирование. Их можно классифицировать по различным критериям в зависимости от государственного устройства, организационных форм управления, характера компетенций и принятой технологии решения проблем.

Важно подчеркнуть, что государственная власть и органы государственной власти -- не одно и то же. Органы власти и должностные лица пользуются (не владеют) определенной суммой власти, пуская ее как бы в обращением

Осмысливая природу государственной власти, надо понять, откуда она исходит и почему, объяснить то, что составляет опорные части, на которых строится, держится и реализуется власть т.е.

а) источник власти, ее начало, б) ресурсы власти как процесса. Стать Властью и быть ею не одно и то же. Источники государственной власти могут превращаться в ее ресурсы, как родник в озеро, а могут иссякать и тогда убывает, сокращается власть, подобно «шагреневой коже». Выделим группы наиболее важных источников и ресурсов государственной власти.

Традиции, мифы, освящающие носителя власти («царь -- наместник Бога на Земле», «государь-батюшка). Традиции общественного сознания и бытия могут долгое время питать и поддерживать верховную власть (как Династию Романовых в России более 300 лет). Но мифы, особенно «запущенные» сверху (скажем о незаменимости президента) оказываются как правило, ненадежным ресурсом. Можно обмануть народ, но на короткое время, можно долго обманывать часть народа, но весь народ обманывать невозможно.

Авторитет, престиж, харизма (греч. charisma - божественный дар, благодарность), т.е. исключительные личные качества правителя, политического лидера. Этот исток также ненадежен, ибо преходящ. Может произойти отделение авторитета от государственной власти и без всякого изменения в государственном строе, при полном сохранении формальной государственной власти. Такое положение, когда носитель верховной власти имеет право приказывать и издавать указы, но его приказания или указы силы не имеют, может возникнуть в любом государстве, независимо от типа, характера государства и режима. Это право без власти.

Нередко источники и ресурсы государственной власти трактуют через категорию силы т.е. физического, экономического, военного могущества. Реальная жизнь, впрочем, предсказывает, что между властью и силой не всегда существует прямая связь. Сила не гарантирует процесс властвования, ибо пока объект сопротивляется, не повинуется, он - не подвластная, а противоборствующая сторона, власти нет, а есть борьба за власть. Сегодня нет смысла тиражировать идею господства, авторитета силы как источника и ресурса государственной власти.

Природу государственной власти нередко определяют и через категорию воли, т.е. через действенное сознание субъектов, носителей политической воли, стремящихся овладеть реальностью, подчинить себе объективное бытие, активно формировать жизнедеятельность общества. Волевая трактовка является по существу дополнительной к пониманию власти как проявление силы. Власть как сила воли.

Таким образом, государственная власть и управление как ее реализации -- это: 1) право, возможность и способность государства через государственные органы и должностных лиц оказывать воздействие на судьбы, отношения и деятельность людей; 2) система соответствующих институтов и государственных органов, принимающих властные решения; 3) деятельность лиц, облеченных соответствующими властными полномочиями.

Сущностными признаками государственной власти и сие государственного управления являются легитимность, т.е. признание обществом их законности и правомерности; официальный характер, регламентируемый Конституцией и законами; структурированность аппарата власти, т.е. наличие специально созданных и взаимодействующих институтов власти; обязательный характер решений; наличие права на легитимное принуждение и исполнение специальных служб; возможность отменять постановлен решения негосударственных политических организаций в ленном законом порядке; обладание исключительными правами такими, например, как законное изъятие части доходов организаций посредством налогообложения.

Главными аспектами, которые определяют состояние государственной власти и системы государственного управления, является следующие:

в какой мере и каким образом государственная власть в процессе ее реализации учитывает и воплощает общие интересы граждан;

как осуществляется практическое управление общественными процессами, обеспечение развития общества;

чем больше ожиданий, запросов и потребностей удовлетворяется, тем шире социальная база, глубже и устойчивее доверие к власти;

напротив, чем больше разочарований в после выборной политике государственной власти, тем более сокращаются социальная база и доверие к ней, и может наступить момент, когда она лишится поддержки части избирателей, чья воля послужила первоисточником власти, а это почва для дестабилизации государств управления, кризиса государственной власти.

4.2 Причины и последствия кризисов государственного управления

Кризис государственного управления -- особое переломное состояние в развитии и функционировании политической системы общества государственно-властных структур, характеризуемое нестабильностью, разбалансированностью деятельности политических институтов снижением уровня управляемости социально-экономическими процессами, обострением политических конфликтов, нарастанием критической активности масс.

Сущностными признаками кризиса государственного управления являются следующие:

* обострение экономических и социальных конфликтов, которое приобретает ярко выраженный политический характер, ибо требования и запросы адресуются структурам власти для изменения ее политического курса, стратегии и методов управления;

* неспособность государственной власти управлять разрастающимися конфликтами, регулировать социально-экономические процессы и отношения прежними традиционными методами. Внутренняя и внешняя государственная политика все более проявляется как «зигзаговая», как политика шараханья и чехарды;

* разбалансированность структурно-функциональной системы управления и политических институтов власти, разрыв взаимодействия, конструктивных связей с окружающей средой; крах легитимности государственной власти; напряженное состояние общества, грозящее политической катастрофой.

Кризис государственного управления в проявлении всех названных признаков развивается поэтапно.

Первый, начальный этап характеризуется возникновением многочисленных конфликтных очагов в самых различных областях общественной Жизни. В гибких плюралистических системах кризисы выявляют новое соотношение сил и интересов, их развязка может означать не что иное, как источник нового подъема общественного развития. В этом случае конфликты выполняют корректирующую, стабилизирующую роль. В ригидных (жестких) общественно-политических системах конфликты выполняют дестабилизирующую расшатывающую роль, углубляют политический кризис.

Второй этап - развитее конфликтных ситуаций в обществе до такой степени, когда они уже не могут быть разрешены путем компромиссов и отражают функциональное расстройство механизмов деятельности государственной власти, общественных институтов, несоответствие структур, форм и методов управления изменившимся социально-экономическим условиям.

Третий этап -- развитие и обострение кризиса, включающие распад существующих политических структур и ведущие к энтропии системы государственного управления, т.е. рассеянию, обесцениванию государственной власти, утрате властными органами сущностного качества -- оказывать управляющее воздействие общественные процессы. Речь идет в этом случае об общесистемном кризисе управления.

Конечно, выделение этих этапов имеет относительный и условный характер. На практике все гораздо сложнее. Между указа этапами нет «китайской стены». Река жизни не всегда позволяет разглядеть, когда и где накапливаются волны, которые мог эффект «девятого вала».

Проанализируем подробнее процессы возникновения и прохождения кризиса государственного управления.

Известно, что конфликт является объективным элементом человеческих отношений. Это постоянно присутствующий и не поддающийся абсолютному устранению динамический тип социальных взаимоотношений, связанных с потенциально возможным или реальным столкновением субъектов на почве тех или иных противоречий осознаваемых предпочтений, интересов или ценностей.

В переходный период развития общества в качестве основной конфликтной доминанты выступает всеобъемлющий социальный, политический конфликт, пронизывающий все важнейшие общественной жизни. Суть переходного периода в том, что на встречных курсах протекают два процесса -- демонтаж традиционно государственных институтов, привычек и стереотипов в реальных властных функций, с одной стороны, и наращивание совершенно новых, нетрадиционных институциональных структур, а так вил и норм политического поведения, с другой.

Переходный период означает также и глобальный поворот, в экономическом и политическом пространстве одновременно существуют носители разных, подчас противоположных интересов и ценностей. Это и обнаруживается в конфликтах.

Специфика социально-политических конфликтов переходного периода заключается атом, что если в условиях общественной стабильности они носят преимущественно горизонтальный ха (борьба в рамках режима), то в переходный период -- вертикали борьба против режима, за установление нового.

Социально-политические конфликты обусловлены столкновением следующих тенденций:

* объективно существующей и официально декларированные необходимостью перехода общества из ригидного состояния в плюралистическое с одной стороны, и субъективным тяготением к использованию прежних, жестких механизмов управления обществом и государством, с другой;

* первоначальной направленностью на кардинальные демократические преобразования политических отношений в интересах всего общества, с одной стороны, и стремлением провести их лишь в интересах новых, обновленческих политических элит, с другой;

* лозунгом “свободы рынка”, с одной стороны, и искусственным созданием неравных стартовых возможностей для эффективного субъектов общества в рыночных отношениях, с другой;

* необходимостью более прогрессивного устройства внутригосударственных и межгосударственных национальных отношении, с одной стороны, и использованием этнического диктата для реализации узкокоопоративных целей, с другой.

В переходный период существенно возрастает и зачастую становится определяющей роль сознания, надстроечных механизмов, политико-идеологических факторов. Ломка старых и установление новых установок в общественном сознании сопровождается стадией поляризованной культуры, когда крайне радикальные течения доминируют над центристско-умеренными. В условиях когда общество перегружено враждой ценностных мировоззренческих установок, преодоление конфликтов становится трудной задачей, ибо ни одна из сторон (политических партий) не желает принять определение ситуации, предложенное другой.

В целом конфликт государственного управления, или политический конфликт, -- это всегда противоборство по поводу организации, осуществления или перераспределения власти. Разрешение и устранение, этих- конфликтов, нахождение компромисса и согласия в каждой конкретной ситуации является важнейшим императивом, настоятельной потребностью государственной власти. Появляется *проблема формирования новой современной парадигмы развития государственного управления и превращения государственной власти в организующий и стабилизирующий центр общества.

Дестабилизация в стране возникает не потому, что существуют конфликты. Они, как уже отмечалось, были и всегда останутся в человеческом обществе. Напряженность наступает из-за неумения выявить вовремя, контролировать и регулировать этот процесс, т.е. управлять им. Подчеркнем, что:

1) управление подразумевает урегулирование, разрешение, подавление или даже инициирование некоторых конфликтов в интересах общества или отдельных его субъектов;

2) «регулирование конфликтов» и «разрешение конфликтов» термины несовпадающие. Разрешить конфликт -- значит удовлетворить взаимные интересы конфликтующих сторон или определенным способом подавить одну из сторон, что часто наблюдается в жизни. Урегулировать конфликт -- значит «ввести» коне «правовой коридор», подчинив определенным правилам;

3) большинство социально-политических конфликтов в принципе может быть оптимизировано на любом уровне и любой стадии.

Последовательность тактических действий по управлению конфликтом может выглядеть следующим образом:

* институциализация -- установление норм и правил разрешения конфликта;

* легитимизация -- постановка институциональной процедуры в жесткую зависимость от добровольной ответственности большинства участников конфликта соблюдать предложенные нормы и структурирование противоборствующих групп; * структурирование для проявления и организационного закрепления коллективных субъектов -- носителей тех или иных интересов;

* редукция конфликта, т.е. его постепенное ослабление перевода на другой уровень;

4) антикризисное управление означает придание конфликтному процессу формы, обеспечивающей минимизацию неизбежных аналитических, социальных, экономических и нравственных. Отсюда стратегическая установка по отношению к социально-политическим конфликтам формулируется как преобразование не масштабных, острых и опасных конфликтов в многочислен, неострые и неопасные конфликты. Необходимо максимально возможное исключение из жизни общества конфликтов с повышенным уровнем неопределенности, а следовательно, с низким процентом контролируемости;

5) сглаживание указанных противоречий и гармонизация социально-политических отношений возможны, в первую очередь за счет создания механизма адекватной передачи «кризисного сигнала» снизу вверх;

6) на конфликт глазами власть предержащих можно взглянуть как на ценность, ибо он сигнализирует о неблагополучии в обществе и указывает на определенные проблемы и помогает лучше сформулировать цели политики, взять на контроль опасные точки, новые направления социального развития. Его урегулирование облегчает «выпускание пара», снижает уровень враждебности в обществе, кроме того, дает шанс политикам проявить себя миротворца, государственного мужа и лидера.

Конечно, правительство не обязано всякий раз вмешиваться в любые формы конфликтов. Существуют и другие институты, способствующие разрешению конфликтов «в обход» государства. Вмешательство государственно-административных органов необходимо в том случае, если конфликты угрожают серьезно задеть интересы людей не участвующих в них, если возникает угроза правовому порядку в случае совершения субъектами конфликта актов незаконного насилия, если создается угроза национальной безопасности.

В то же время государственные органы не могут позволить себе превратиться в моносубъекты политического процесса, не рискуя противопоставить себя гражданскому обществу. Но и субъекты гражданского общества, по праву конкурируя с государством в разработке политической продукции (политических решений, программ, проектов, нормативно-правовых актов и пр.),- участии в политических действиях и процессах, не могут претендовать на то, что составляет прерогативу государственной власти, а именно -- право монополии на применение узаконенного государственного принуждения, не сводимого к прямому насилию, но включающего и влияние, и авторитет, и властно-административное воздействие;

7) государственное управление должно строиться на профилактике, на упреждении конфликтов. Такое упреждающее управление не останавливается перед решительным вмешательством в конфликт с целью его регулирования. Столь часто критикуемое бессилие государства вытекает из-за допущенной запоздалости его действий. Управлять значит предвидеть и упреждать, в противном случае государственная власть обречена бороться с симптомами конфликтов вместо причин.

4.3 Системный кризис государственного управления

Общесистемный кризис означает, что основные компоненты общества - технический базис, экономика, социальная сфера, политика право и др. -- пришли в такое взаимное несоответствие, что разбалансированность системы не может быть преодолена в рамках (без изменения) существующего социально-экономического строя проявления данного кризиса могут быть определены образом:

длительный, скрытый или явный паралич государственной власти, полная потеря государственными структурами возможностей, потенциала управляющего воздействия, стратегической инициативы творчества, частое прибегание властных лиц к популистским обещаниям, смене курса, кадровой «чехарде», в целом -- «зигзаговой» политике;

* повышенная критическая активность, напор недовольных масс;

* абсолютное и относительное обнищание значительной части населения, резкое падение уровня жизни, разрушение привычного образа жизни людей, лишившихся работы, достаточного материального благополучия.

Составляющие элементы политического кризиса на Этапе общества по «вертикали»:

*конституционно-правовой кризис -- разрыв правового пространства, ограничение или фактическое прекращение действия Конституции;

* правительственный кризис -- потеря респектабельности и авторитета, разрыв вертикали единой исполнительной ветви власти сокращение государственно-административного управляющего воздействия;

* кризис партийной системы - раскол в партиях, движения потеря авторитета и доверия у масс ведущими политическими правящими партиями;

* идеологический кризис -- крушение принципов, устоев, нравственности, возрастание амплитуды преступности;

* внешнеполитический кризис -- падение престижа и народного влияния у государства, появление угрозы разного международных конфликтов и войн [2, с. 359-360].

Определяющей доминантой развития общества на этом этапе является достижение критической точки, за которой предел влияния (кредит доверия власти) переходит в свою противоположность. А это уже грозит социальным взрывом.

Остановимся на основных характеристиках составляющей темного кризиса государственной власти в России, с тем, чтобы осмыслить, на каком его «радиусе» мы находимся, а также причины тотальной неподготовленности власти РФ к новой ситуации:

Большинство конфликтов, наблюдаемых сегодня в российском обществе, носит нормативный характер. «Игра без правил» - это название в действительности является выражением системного хаоса. Даже статьи Конституции РФ дают основание для конфликтов законодательных норм и субъектов политических и правовых отношений, ибо допускают перекосы в распределении полномочий между ветвями государственной власти, реализации принципа властей по горизонтали и вертикали.

Здесь одна из конфликтологических доминант -- баланс конституционных полномочий президентской, представительной и исполнительной ветвей власти. Проблемой является правовое регулирование роли Администрации президента РФ, необходимость пересмотра функций ее служб и структуры, Принципов взаимоотношений с парламентом и Правительством. Иначе углубление конфликта институциализации власти может разрушить сложившуюся форму государственной власти неправовыми методами, привести к супер-президентскому авторитарному режиму.

Заложенная Конституцией РФ смешанная (президентско-парламентская) модель государственной власти на практике оказалась остроконфликтной именно по причине двойной легитимности [5, с 119-129]. Президент и парламент избираются на основе всеобщего голосования и имеют все основания приписывать себе представительство интересов народа, ссылаться на полученный от народа мандат. Собственно, практически во всех странах, где так или иначе практиковалась смешанная республиканская форма правления, возникали серьезные государственно-политические кризисы и конфликты, президент и парламент имели недостаточно стимулов и желания к объединению усилий во имя общего блага. В нашей стране ситуация отягчается кризисными обстоятельствами переходного периода. По сути, борьба президентских и парламентских структур идет не только за ключевую роль в выборе путей развития общества, но и за монополию в процессе передела власти и собственности. И эта борьба создает кризис государственности, разрушая конституционный каркас формы организации государственной власти.

Составными элементами кризиса государственности в России и заметными его проявлениями являются парламентский и правительственный кризисы.

Кризис парламента как института власти имеет двоякую природу. Во-первых, это результат исключения из его ведения важнейших сущностных полномочий, ослабление его статусной роли. Так, по Конституции РФ Федеральное Собрание лишилось многих контрольных функций, а следовательно, укоротился радиус его политического влияния на исполнительную власть. Желая восполнить потерю, российский парламент, а точнее, одна из его палат - Государственная Дума стремится как можно активнее использовать свои конституционные права найти достойную нишу в системе власти, инициирует (иногда слишком часто и конфликтно) проверку своего доверия правительству исполнения Президентом своих или его отставки.

Кризис парламента может развиваться и в случае, если внутри состава палат конфликты множатся, накладываются друг на друга решение становится невозможным. Конфликты возникают в парламенте между партийными фракциями, между парламентом и Правительством, между парламентом и президентом между парламентом и группами давления, между палатами парламента и др. Проявлениями этих конфликтов могут быть длительное отсутствие необходимого кворума для принятия решения, конфронтация парламентских фракций, не позволяющая общее решение. При таких обстоятельствах парламент и выполнять свои законотворческие функции, что, по сути де, чает паралич представительной ветви власти. Преодолению патовой ситуации служит роспуск парламента Президентом страны и назначение новых парламентских выборов. Однако эта чрезвычайная мера связана с не предвиденными бюджетом расходами и, главное способна взорвать мирное социальное пространство.